（诉讼法学专业论文）我国法官员额制度研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 安徽大学 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表示感谢。 学位论文作者签名： 张琳 签字日期： 2008 年 4 月 20 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 安徽大学 有关保留、使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权 安徽大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名：张 琳 导师签名：刘少军 签字日期： 2008 年 4 月 20 日 签字日期： 2008 年 4 月 20 日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 电话： 通讯地址： 邮编： 目目 录录 摘 要 abstract 引 言1 一、一、 法 官 员 额 制 度 概 述法 官 员 额 制 度 概 述 2 （一）法官员额制度的概念2 （二）国外法官员额制度概况2 （三）法官员额制度的功能3 二、二、 法官员额法官员额制度在我国的发展及制度在我国的发展及制约制约因素因素6 （一）最高人民法院关于法官员额制度的一些规定6 （二）试点法院试行法官员额制度的情况7 （三）建立法官员额制度之制约性因素分析12 三、三、 建立法官员额制度之构想建立法官员额制度之构想20 (一) 我国建立法官员额制度的必要性20 (二) 构建法官员额制度应遵循的指导思想和原则21 （三）法官员额制度的推进方式22 （四）我国法官员额比例的确定23 （五）实施法官员额制度改革的主要措施25 (六) 规范法官初任、选任条件32 （七）改革法官职业保障35 结 语38 参考文献 39 致 谢 42 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录43 i 摘摘 要要 现代社会精英是在民主政治,知识性和社会分工潮流等因素共同作用下,通 过开放、流动的社会竞争机制形成的卓越阶层。现代法官群体属于现代社会精 英的一部分,它在构筑经验正义,推进民主与法治,维护法律的统一实施等方面 发挥着重要作用,造就精英型法官应通过建立法官员额制度保持法官规模精当 适度。 法官员额制度是根据一定标准固定法官的数量,集中行使国家审判权的制 度。纵观当今法治化较为成熟的国家,都对法官的任职条件进行严格限制，确立 了法官遴选制度,实现了法官精英化,法官的数量也较为稳定的控制在一定的数 额,并把法官员额制度作为司法制度的一个必要组成部分。和发达国家相比,应 该说我国的法官人数明显太多,但处理案件的效率和质量却相对较低。 在比较后 的反思中， 笔者认为构建我国法官员额制度是审判权的特性使然,是人民法院应 对新挑战的必然选择,是推进法官职业化的关键步骤。而通过法官助理、法官遴 选、法官职业保障等制度的建立、发展与完善，我国的法官员额制度也必将走 向成熟。 法官员额制度是一项“牵一发而动全身”的改革,它既涉及到法院内部权力 关系,既定秩序的调整,又受到诸多外部条件的约束,致使该制度的实施具有复 杂性。 最高人民法院近年来才开始很审慎地试点这项制度,先后选定了多个法院 作为试点单位,首批试点法院对法官员额制度进行了创新和探索,并且取得了初 步的效果。 然而,对法官实行员额制度并不是一个单纯的法官编制问题,它是以法律的 形式对法官员额实施总量控制的一项制度。其之建立,涉及诸多因素。不仅受案 件数量、人口等基本因素的影响,而且受到法官队伍的现状、诉讼程序的设计及 改革成本匮乏等因素的制约。 可以说这项制度的建立几乎涉及我国法院体制的所 有层面。因此,研究法官员额制度,首先应当从我国法院的实际情况出发,对目前 影响此一制度建立的各项主要因素进行分析和研究,在此基础上,笔者提出了建 立法官员额制度的构想:首先要确定法官员额制度应遵循的指导思想和原则;然 ii 后改革我国现行诉讼模式和审判工作方式、 人事管理制度、 法官职业保障制度等 配套措施,进而规范法官范围、明确法官职责、规范法官选任。采取渐进的方式 来推进法官员额制度进行改革,确定法官员额的合理比例,实现法官群体的整体 优化。 构建我国的法官员额制度不是一蹴而就的,归根结底取决于我国社会和法 治的整体进程。口号的提出及相关政策的推进，所起作用总是相当有限的。从 历史走来，法官员额制度是我国司法改革的必然选择。向未来走去，法官员额 制度又将是一个系统的工程，需要较长时间的探索和实践。 关键词：关键词：法官员额制度；法官职业化；法官精英化；法官遴选；法官助理 iii abstract the elite in modern society is democratic, knowledge and the social division of labor trends and other factors working together, through open and mobile society formation of the mechanism of competition outstanding class. judge modern elite groups are part of modern society, to build experience in justice, promoting the rule of law, safeguarding the unity of the implementation of the law has played an important role, the elite of judges should be created through the creation of posts of judges to maintain the system of judge modest scale. judge post system is based on certain criteria fixed the number of judges, on the exercise of national jurisdiction system. looking at todays rule of law in a more mature countries, the representation of judges strictly limited conditions, to establish a system for the selection of judges, and judges of the elite, the number of judges also relatively stable in a certain amount of control, and to judge post system the judicial system as a necessary component. and compared to developed countries, it should be said that the number of judges in china obviously too much, but the handling of cases the efficiency and quality of relatively low. in the comparison of reflection, i believe that the construction of the judges post system is the result of the characteristics of jurisdiction, are the peoples courts to deal with new challenges of the inevitable choice is to promote the professional judges of the key steps. and by assistants to judges, the selection of judges, the judge job security system, such as the establishment, development and improvement, chinas judges will also post system to mature. judge post system is a systemic led by moving out of reform, it relates to the court of internal power relations, the adjustment of the established order, are bound by many external conditions, resulting in the implementation of the system is complicated. in recent years the supreme peoples court began the pilot of this system very carefully, has selected a number of courts as pilot units, the first batch of pilot courts to judge post system of innovation and exploration, and made initial results. iv however, the posts of judges implementing the system is not a simple issue of judges, it is the law in the form of judges posts total control of the implementation of a system. its establishment, involving many factors. not only by the number of cases, population and other fundamental factors, but also by the status of the contingent of judges, the proceedings of the reform design and cost factors such as lack of constraints. it can be said that the system is the establishment of chinas court system involving almost all levels. therefore, the judges on post system, first of all, the court should proceed from chinas actual situation and the current impact of such a system to establish the key factors for analysis and research, on the basis of this, the author has proposed the establishment of the concept of the system of judges posts: first of all judges to determine the post system should follow the guiding ideology and principle and the reform of chinas existing models and trial proceedings, the personnel management system, the judges job security measures, such as system, thereby regulating the scope of the judge, the judge clear responsibilities, and regulate judges elected. to take a gradual approach to promote the posts of judges to reform the system to determine a reasonable proportion of posts of judges, judges groups to achieve the overall optimization. constructing the posts of judges of the system not be accomplished overnight, in the final analysis of our society and the rule of law depends on the overall process. the slogans raised and the promotion of related policies, the role is always very limited. coming from history, the judge post system of chinas judicial reform is an inevitable choice. going to the future, the judges will post system is a system works, take a longer time of exploration and practice. key words: judge post system; professional judges; judges of the elite; selection of judges; assistants for judges 引言 1 引 言 2007 年 10 月 24 日，胡锦涛主席在党的十七大报告中再次提出要全面落实 依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。深化司法体制改革，优化司法 职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。这是继党的 十六大报告后，我们党又一次提出“推进司法体制改革”的纲领性文件。随着我 国法治事业的不断发展，法治环境的不断进步，人民法律意识的不断提高，司法 机关的地位和作用也在不断提升， 而法官作为法的执行者、 解释者也越来越受到 社会的广泛关注。如何打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品 格高尚、 让党放心、 让人民满意的职业化法官队伍成为目前我国法院体制改革中 的一项重要的任务。 2000 年 7 月，全国法院队伍建设工作会议提出了法官职业化建设的命题， 其后不断出台了关于推进法官职业化建设的一系列措施， 法院内部已开始着手了 新一轮的改革法官职业化。 作为法官职业化的重要内容和前提条件的法官员 额，当仁不让被列入改革日程，但这一制度的实施并不顺利，从提出之始至今进 展缓慢,原因在于这项制度的确立几乎涉及我国法院体制的各个层面，而不仅仅 是技术性问题。其既要对内打破既有利益格局，重视审判权，又要对外做许多更 难、更复杂的协调工作。改革是艰难的，道路是曲折的，但可喜的是，无论是法 律实务界还是法学理论界都在为我国的法官职业化殚精竭虑。 实行法官员额制度,是实现法官精英化、专业化不可缺少的前提条件，是一 项具有重大而深远意义的改革， 对于建设一支高素质的法官队伍， 具有十分重要 的意义。 纵观当今法治化较为成熟的国家,基本上都有法官员额方面的制度,并把 法官员额制度作为司法制度的一个必要组成部分。本文中,笔者将借鉴国外一些 先进做法、 国内试点法院的实践经验、 通过分析我国建立法官员额制度的制约因 素、就中国法官员额制度的建构，提出自己的一些粗浅意见和看法。 我国法官员额制度研究 2 一、法官员额制度概述一、法官员额制度概述 ( (一一) ) 法官员额制度的概念法官员额制度的概念 法官员额制度是指在法院现有编制内， 根据审判工作量、 法院所辖区面人口、 经济发展等因素， 确定法院的法官员额， 把真正符合条件的审判人员确定为法官， 形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。 其应当涵盖以下三个方面的 含义： 首先,法官人数应当是相对固定的,这既包括全国范围内法官人数不得随意 增减,也包括每一个司法区域内的法官人数应保持基本稳定。 其次,对法官实行总 量控制、 定额管理,并不单纯是一个法官的编制调整问题,而必须通过法律的形式 加以明确和推进。再次,法官员额的确定应科学、合理,既不能人数太多,又不能 人数太少。 人数太多,不仅容易造成司法资源的浪费,也不易建立完善的法官保障 机制,甚至可能会因为缺乏竞争而造成法官素质的低下。 人数太少,会使法官疲于 奔命,审判质量和效率都会受到影响,最终影响司法审判职能作用的充分发挥。 另 外,法官员额制度不是孤立存在的,还有一些相关配套制度,这些制度相互联系, 密切配套,相互作用,不可分割的。 （二）国外（二）国外法官法官员员额额制度制度概况概况 国外一般都实现了法官制度的科学化发展，尤其是西方法治先进国家基本 都通过对法官的任职条件进行严格的限制及实行法官遴选制度，实现了法官精 英化，法官的数量也较为稳定的控制在一定数额。 在英美法系国家，法官必须具有法律知识和经验，判断和分析能力，有良 好的决定和交流技巧，富有权威、道德、公正、能够理解普通人和社会，性格 温和，有礼貌和尊严，对社会服务具有责任。而所有法官，都是经过严格的遴 选，首先是进行大学法学教育，然后让学生从事律师职业，再从律师中选拔法 官。 从法学院的学生到律师在成为法官有一个漫长而充满障碍的过程,这一过程 本身所具有的严厉性和漫长性使得英美法系的法官具有优良的法律专业素质。 严格的法官挑选条件使得英国法官水平普遍很高，选任的法官一般都是社会的 精英。有数据显示：1997 年，英国人口有 5900 万。但全职法官只有 964 名， 柳福华、柏敏主编： 法官职业化的运作与展望 ，人民法院出版社 2005 年第 1 版，第 379 页。 陈业宏、唐鸣著： 中外司法制度比较,商务印书馆 2000 年版，第 187-189 页。 一、法官员额制度概述 3 其中包括 12 名大法官，25 名上诉法官，95 名高级法院法官，520 名巡回法院法 官，302 名地区法官。另外，英国还有大约 2000 名兼职法官。 在美国，整个联 邦最高法院只有 9 名大法官，即 1 名首席大法官，8 名大法官；即便是 13 个联 邦上诉法院，也只有 168 名法官；94 个联邦地区法院，共有法官 575 名。 大陆法系国家也十分重视法官的任职资格， 大陆法系十分强调法官必须接受 专门的法律知识的训练，熟练地掌握法律的知识和技巧。为此，大陆法系国家一 般都设立了法官从业资格考试或司法考试，这些考试十分严格，录取比例很低， 一般在大学毕业后，要经过较长时间的准备，才有可能参与考试，而有极少数人 能够通过。 在考试合格后， 还必须经过一定时期的培训， 才能出任法官。 在德国， “只有在（两次）考试中成绩优秀，且具有一定的法律经验才能进入法院或其他 部门。 ”德国法官要通过逐级晋升才能成为高级法官。目前德国联邦最高法院有 法官 123 名。柏林三级法院有法官 1100 名,慕尼黑高级法院有法官 214 名。 受 德国法影响甚深的日本， 在法官的任职条件及法官遴选制度也充分吸收了德国的 经验，走法官精英化的道路，其最高裁判所只有 1 名所长和 14 名法官组成；全 国 8 个高等裁判所，只有约 280 名法官；全国地方裁判所和分所也只有 910 名法 官；与地方裁判所同级的家庭裁判所，共有约 200 名法官；全国简易裁判所约有 810 名法官。 外国法官人数虽少但处理案件的效率和质量却很高。例如，美国联邦上诉法 院 1990 年共有 156 名法官，处理案件的总数为 36609 件，平均每个法官处理案 件的数量为 234.7 件；美国联邦地区法院 1990 年共有法官 575 名，共处理了 266783 件案件，平均每个法官处理案件的数量为 464 件。 西方国家的法官职业化特别强调法官专业素养，一直在走法官精英化的道 路。法官的专业知识与特殊职能使得法官职业独立于其他职业、行政体制与立法 体制。而法官的精英化，使法官的判决具有更强的权威性。 （三三）法官员额制度的功能）法官员额制度的功能 王利民著： 司法改革研究 ，法律出版社 2001 年版，第 465 页。 周道鸾著： 外国法院组织与法官制度 ，人民法院出版社 2000 年版，第 5-9 页。 周道鸾著： 外国法院组织与法官制度 ，人民法院出版社 2000 年版，第 82 页。 周道鸾著： 外国法院组织与法官制度 ，人民法院出版社 2000 年版，第 266- 270 页。 赵小锁著： 中国法官制度架构 ，人民法院出版社 2003 年版，125 页。 我国法官员额制度研究 4 1、实行法官员额制度有利于建构职业化、精英化的法官群体。法官职业化和 精英化是法治对现代司法体制的必然要求。 先行的法治发达国家均有高度自治的、 权威的职业化、精英化的法官群体来支撑。如在英美法系国家，成为一名法官一 般要经过正规的法律学习和长期的司法实践。对法官的任职资格有严格的准入标 准，法官不再是大众化的职业，而是社会阶层的精英。法官职业化、精英化要求 法官的素质要高、数量要精，二者缺一不可，因为法官行使的司法权是一种判断 权，这种判断能为公众信服和接受，是因为法官具有权威的地位，权威的确立， 一方面依赖于法官超出常人的专业素养和公正的品格。另一方面，还直接建立在 由国家保障的尊严和荣誉之上。一般说来，人数较少的群体，素质比较容易保证， 国家也比较可能为其提供优越的任职保障，因而其权威地位容易获得和维持。这 大致可以解释，为什么现代法治国家都把其职业法官限制在一个很小的数量，即 使在近年来出现诉讼，案件大幅度上升的情况下，这些国家对法官数量的增加亦 非常慎重，主要通过其他的方式来分流案件。 2、实行法官员额制度有利于提高审判质量和效率。法官员额与司法公正、 司法权威有着密切的关系。 法官员额制度的一个重要内容就是法官的数量由法律 加以规定，法官的任命和罢免应依照遵循法律规定的程序进行。法官员额制度将 从技术层面使法官被免除资格或调离审判岗位的随意性受到限制， 从而约束非法 干预行为的实施，为法官抵御非正常干扰创造条件，确保法官能够以自己的学识 良心和对正义的追求，公正地审理案件。从业务层面看，实行法官员额制度后， 法官素质将得到大幅提升，法官独立审判将有制度性保障。基于法官助理和其他 辅助人员的配备，审判活动也将趋于专业化，证据交换，事实的整理，各种异议 的提出以及所有为辩论所需的其他准备行为在审前程序中完成。送达、整理案件 争议、寻找法律条文、依职权进行调查等项工作由辅助人员完成。法官所要做的 主要是主持庭审，听取双方当事人对争议事实的陈述和他们对证据进行的辩论， 做出决定和裁判，这样，法官能够直接进入案件讼争的实质和核心部分，有利于 提高案件审判效率，也彰显了法官的价值。而且法官一般不在开庭前与当事人接 触，有利于法官中立，超然行驶审判权，提高审判活动的严肃性和权威性，维护 司法独立和公正。 章武生： 我国法官的重组与分流研究 ， 法律科学 ，2004 年第 3 期。 一、法官员额制度概述 5 3、有利于加强法官职业化保障，增强法官职位的吸引力，提升法官整体素 质。法官的职业保障主要包括身份保障、经济保障两个方面。就身份保障而言, 确定法官员额比例后,法官一经任用,除非正常工作调动外,非因法定事由,非经 法定程序,不得被免职、降职、辞退或者处分；就经济保障而言,法官作为社会纠 纷的终局裁决者,是社会正义最后一道防线的守门人,理应具有较高的社会地位 和获得充分的物质保障。 世界许多国家和地区以法律的形式对法官在职务、 人身、 工资等诸多方面给予保障,在美国、法国、英国、日本和德国等国家的宪法和法 律中,都规定了法官只服从法律,可终身任职,在任职期间,其薪傣不得削减等内 容，而且,各国的法官职业一般都属于高薪阶层,“联邦最高法院首席大法官的年 薪超过16万美元,联邦中级上诉法院法官的年薪约为14万美元,联邦初审法院法 官的年薪约为 13 万美元。 ” “在美国 200 多年历史上,只有 13 位联邦法院的法官 因收受贿赂或其他严重的司法不当行为而被弹劫、定罪和撤职。 ” 朱志光、张明松： 美国司法点滴 ， 人民法院报2003 年 10 月 16 日，第 4 版。 我国法官员额制度研究 6 二、法官员额制度在我国的发展及制约因素二、法官员额制度在我国的发展及制约因素 ( (一一) )最高人民法院关于法官员额制度最高人民法院关于法官员额制度的一些规定的一些规定 最高人民法院在 1999 年制定并对外发布的 人民法院五年改革纲要 中就规 定，“对各级人民法院法官的定编工作进行研究， 在保证审判质量和效率的前提下， 有计划有步骤地确定法官编制。 ” 经过充分论证，最高人民法院于 2000 年 7 月 3 日向全国人大常委会提请审议的中华人民共和国法官法修正案（草案） 中，建 议在法官法中增加一条：最高人民法院根据审判工作需要，确定各级人民法院的 法官编制，全国人大常委会经过审议认为，为了建立科学的法官制度，实现法官 队伍的专业化，适当增减法官人数是必要的。2001 年 6 月 30 日，九届全国人大 常委会第二十二次会议通过的关于修改（中华人民共和国法官法）的决定规 定：最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在 人员编制内员额比例的办法。 2002 年 7 月召开的全国法院队伍建设工作会议上， 最高人民法院首次明确提出了法官职业化建设的总体目标，随后下发的关于加 强法官队伍职业化建设的若干意见进一步提出： “实行法官员额制度，在综合考 虑中国国情，审判工作量，辖区面积和人口，经济发展水平各种因素的基础上， 在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额。 ”2005 年 10 月最高人民法院印 发的人民法院第二个五年改革纲要再次提出： “根据人民法院的管辖级别、管 辖地域、案件数量、保障条件等因素，研究制定各级人民法院的法官员额比例方 案，并逐步落实。 ” 但国家最高权力机关迄今为止并未提出改革的具体目标和操作方案， 也尚未 明确的统一组织、领导和具体步骤问题，更没有发动全社会的广泛参与和论证。 只是采用我国政治经济改革中常用的做法种“实验田” 。希望各试点法院从 贯彻党的十六、 十七大关于推进司法体制改革精神的高度， 本着对国家法治建设， 对人民司法事业高度负责的精神，着眼于理论创新和体制创新，站在为国家司法 体制改革作贡献的立足点上，在不断总结经验教训中前进，在不断解决矛盾和困 最高人民法院研究室编： 人民法院五年改革纲要 ，人民法院出版社 2002 年版，第 68 页。 胡康生主编： 中华人民共和国法官法释义 ，法律出版社 2001 年版，第 104 页。 二、法官员额制度在我国的发展及制约因素 7 难中把试点工作引向深入。最高人民法院希望通过试点，为今后全国法院系统普 遍实行法官员额定编和法官助理设置趟开一条路子，提供丰富经验。最高人民法 院这种开辟实验田，期望以点带面，在时机成熟时再全面推开的做法是值得称赞 的。因为在中国， “稳定压倒一切” ，人民法院作为当前中国政治体制中保持社会 稳定的一柄利器，自身的稳定，保持审判工作的正常运转，队伍不散，人心不乱 更是重中之重，不管法官员额比例如何定，审判权的重新调整，法官人数大幅下 降不可避免，很大一部分审判人员将丧失法官资格，转为法官助理或司法行政人 员，矛盾之尖锐可想而知。另外“实验田”的运作成功与否也起到投石问路的作 用。 （二二）试点法院运行法官员额制度的情况）试点法院运行法官员额制度的情况 1、试点法院基本指导思想的界定 最高人民法院的表述为: “试点法院应当以保证本法院依法高效地完成审判工 作为前提,以案件数和案件数的发展变化为基本因素,并综合考虑本法院法官的素 质、法院辖区的人口、面积等情况确定审判法官所需的员额。应当根据最高人 民法院政治部关于法官助理试点法院审判法官选任办法 的规定选任审判法官(已 经选任审判法官的试点法院其确定的审判法官可暂时不变) 。录用法官助理应当 根据公开、平等、竞争的原则,通过考试、考核,择优选用。应当为审判法官(或者 独任审判法官、合议庭)配备法官助理和书记员。审判法官、法官助理和书记员的 人数比例以及管理模式,试点法院可以根据本法院的实际情况自行确定。” 这里 面有一个问题;即最高人民法院关于法官员额定编和法官助理设置以及书记员单 独序列管理这三项改革措施的提法问题。最高人民法院目前着重强调的是法官助 理制度的设置,连试点法院的名称也称之为法官助理试点法院,似乎重点是放在法 官助理的设置上,法官员额的定编和定编后的选任法官仿佛成为一个次要问题(事 实上有个别试点法院也利用这一点的定位不清楚,回避最主要的矛盾,只确定和产 生法官助理,不在现有法官中进行法官编制员额确定的工作,不去触动现有法官的 精简问题,使试点工作失去了价值) 。果真如此吗? 答案是否定的,因为试行法官 助理制度,首先就需要在现有编制内确定法官员额人数,待法官员额定编后根据法 胡鹏著：当前中国法官员额制度若干问题探析，四川大学法律硕士学位论文（2004 年），第 24 页 。 我国法官员额制度研究 8 官定额后的数量、质量等因素,才能确定如何为法官配备助理, 因此,试行法官员 额定编与最高法院确定的法官助理制度试点工作是一致的,是互为表里,一而二、 二而一的事情。确定法官员额,建立法官助理制度是实现法官职业化的必由之路。 2、法官助理试点法院的确定 最高人民法院政治部于2004年3月25日至26日在广东省深圳市召开了全国法 院法官助理试点工作座谈会，这次会议不仅是对各地法院开展法官员额确定法官 助理制度施行以来经验的总结交流，同时也选定了18个法院作为试点单位，这18 个法院包括：海南省高级人民法院、广东省深圳市中级人民法院、吉林省长春市 中级人民法院、云南省昆明市中级人民法院、山东省东营市中级人民法院、四川 省泸州市中级人民法院、江苏省常州市中级人民法院、广州海事法院、北京市海 淀区人民法院、北京市房山区人民法院、上海市浦东新区人民法院、贵州省遵义 市红花岗区人民法院、湖南省浏阳市人民法院、陕西省西安市碑林区人民法院、 江苏省常州市钟楼区人民法院、江苏省徐州市云龙区人民法院、广东省深圳市罗 湖区人民法院、重庆市沙坪坝区人民法院 。共包括1个高级人民法院、6个中级人 民法院、10个基层人民法院；其中东部地区法院11个，中部地区法院1个，西部地 区法院5个。 转瞬3个年头过去了， 根据全国18个试点法院的经验以及存在的问题， 针对西部基层法院推行法官助理可能存在的困惑，2007年12月，最高人民法院又 在西部地区确定800余个基层法院试点法官助理制度， 为以后进一步在全国推行 法官员额制度打下基础。总体来说，最高人民法院确定这些试点法院比较有代表 性，但细加分析这些试点法院的分布，可发现以下几点较为特殊的现象： 首先，基层法院众多尤其是第二次试点法院，全部都是来自西部地区的基层 法院。由于受地理条件、经济基础、文化背景、人文环境、历史原因等因素的制 约和影响，我国西部地区法院实行法官助理制度要比东部地区法院存在更多的困 难和问题。而西部的基层法院要实行法官职业化则面临的困境更大。学者们多对 基层法院法官的职业化前景较为悲观，有主张将基层法院改为简易审判法院，实 行广场化审判者， 有主张在包括基层法院在内的基层司法机构设立非职业法官者。 其次，试点法院由少到多，由“先进”到“落后” 。第一次确定的 18 个试点 苏泽林主编： 法官职业化建设指导与研究 ，人民法院出版社 2004 年第 2 辑，第 158 页。 袁定波： 800 余个基层法院将试点法官助理制度 如何借鉴 ， 最后访问：2008-3-20。 二、法官员额制度在我国的发展及制约因素 9 法院涵盖了东、中、西部地区，沿海与内陆，但真正设在县级的试点法院仅有湖 南省浏阳市人民法院一家，其余均设在地级市以上级别的城市，其中设立在直辖 市、省会城市、副省会级计划单列市的试点法院就有 11 个，即试点法院都集中在 经济文化发达、 交通信息便利的较大中心城市。 第二次试点确定的全是西部地区 800 个基层法院。这是最高人民法院在一些先进法院进行的法官员额定编，法官 助理设置工作取得一定成效后， 再次向西部条件一般的法院大力推进的又一力举。 2007 年 4 月 1 日开始实行的诉讼费交纳办法 ，虽在一定程度上降低了法院的 诉讼费收入，但因中央、地方政府对法院办案经费相对保障有力，这也为西部边 穷地区的法院推行法官员额制度提供了一定的基础条件。但在某种程度上由于国 内大部分地区受经济文化发展程度制约，法官员额定编、法官助理制度多少还有 点“奢侈品”的味道。因此上述制度在全国范围内较大规模的确立还需时日。 3、各试点法院对法官员额制度的创新和探索 最高人民法院确定第一批法官试点法院后， 各试点法院高度重视， 精心拟定 了试点方案，初步规范了法官助理制度的操作流程。如海南省高级人民法院制定 了海南省高级人民法院法官助理试点工作方案、高院机关法官助理试点实 施方案。又如昆明市中院制定了昆明市中级人民法院法官助理制度试点工作 实施方案，明确了开展法官助理试点工作的指导思想、基本原则、任职条件、 选任方法和程序等问题。同时，各试点法院还在以下几个方面对法官助理制度进 行了积极的探索。 （1）法官数量的确定 绝大多数试点法院都采取了先定法官员额、后配法官助理的做法。如山东省 东营市中级人民法院在综合考虑本市经济发展水平、本院近五年收结案数和法官 人均办案数等因素的基础上， 确定本院法官的员额为 60 名， 其中院领导和审判委 员会委员 8 名，刑事、民商事、行政、立案和审判监督法官共 42 名，执行法官 10 名。法官员额占全院具有法官资格人数的 71.4%。 （2）审判辅助人员比例的配备 胡鹏： 当前中国法院法官员额制度若干实践问题探析 ， 贵州大学学报 ，2006 年第 4 期。 我国法官员额制度研究 10 各试点法院根据自身人员及受理案件数量的不同， 在法官法官助理书记员 的配备比例上也不尽相同。如吉林省长春市中级人民法院、上海市黄浦区人民法 院是 3：2：1；徐州市云龙区人民法院、重庆市沙坪坝区人民法院是 3：2：2。 （3）法官助理的选任条件 最高人民法院要求， 担任最高人民法院法官助理的， 必须是全日制高等院校 法律专业研究生毕业，获得硕士或博士学位，而且还要通过国家统一司法考试。 各试点法院则依据自身的情况，对法官助理的条件提出了不同的要求。绝大多数 试点法院规定， 必须具有本科以上学历， 也有个别试点法院只要求大专以上即可。 对是否要通过国家司法考试，各试点法院均未作出硬性规定。 （4）法官助理的选任渠道 一是现任的审判员和助理审判员；二是法院中符合法官助理任职条件的其他 在编工作人员；三是符合法官助理任职条件的新招录人员。在选任中，各试点法 院基本上都采取了“老人老办法，新人新政策”的做法。 即由现任审判员和助理 审判员改任法官助理的，保持其原有的法律职务、待遇不变，而新进法院的审判 业务人员，可根据编制员额、任职条件和审判工作需要，直接任命为法官或法官 助理，一律不再任命为助理审判员。 （5）法官助理的管理模式 对法官助理是采取集中管，还是分散管，是由院里统一管，还是交由法官直 接管，各试点法院尚无统一的认识和做法。目前，有的进行了分类管理，把法官 助理作为单独的一类进行管理。如长春市中级人民法院专门制定了法官助理工 作质效考评标准，在参考庭长、审判长、合议庭法官评价意见基础上，对法官 助理履行职责的情况进行综合考核评定，作为奖惩依据和提职晋级条件。每年年 终评比或重大案件审判结束后，对法官助理单独确定奖励名额。同时在法官助理 中实行合议庭法官资格制度（作为合议庭成员因事因病缺额时的替补人员），按 照每个业务庭 12 人的比例配备。 4、试点法院试行法官员额制度的初步效果 法官助理试点工作开展近三年来， 试点法院对实行法官助理制度基本上都持肯 定的态度，认为成效是明显的，制度是可行的，但也实事求是地反映了一些问题。 胡鹏： 当前中国法院法官员额制度若干实践问题探析 ， 贵州大学学报 ，2006 年第 4 期。 二、法官员额制度在我国的发展及制约因素 11 首先，法官精英化进程迈出坚实的第一步。实行法官助理制度后，一是普遍 实行了法官员额制度，在重新确定法官员额的同时，相对实现了法官的少而精， 法官的素质明显提高。如湖南浏阳市人民法院 2002 年有法官 84 名，2003 年减为 55 名，精减了 34.5%，学历层次和专业素质都有明显提高。二是保证了法官专司 “审”和“判”，实现了真正意义上的职业化，有力地彰显了法官的崇高地位和 尊荣。 其次，新的审判组织模式得以试行。所有试点法院都探索和试行了以法官 法官助理书记员三结合的新的审判组织模式， 而且对其人员进行了比例的配备， 尤其是在不同业务庭和不同类型案件的人员配备上进行了大胆的探索，建立了多 种多样的审判机制。 如北京市房山区人民法院建立的 “3： 2： 1” 的审判机制和 “3： n：1+1：n：1”大合议庭的审判机制，即一个固定合议庭加一个简易组结合的审 判机制。又如上海市黄埔区人民法院建立的“1：1：1”的独任庭模式和“3：2： 1”的合议庭模式。虽然这并不意味着“法官+法官助理+书记员”的组合方式就是 唯一或最科学的审判人员管理模式。但是确实要比我们原先固有的，并被非试点 法院仍在运行的审判管理模式要科学，更具有实效。审判人员管理模式“实质上 是一种审判资源合理配置的方式，它类似于足球比赛时球队的阵形，没有一定之 规。不同的球队可以根据队员的情况和不同比赛的需要摆出不同的阵形，目的就 是充分发挥已方的攻击力，稳固防守，夺取比赛的胜利。” 此外，部分试点法院 还根据最高人民法院的有关规定明确了法官助理工作职责，试行了从法官助理中 产生法官的遴选程序。 再次,审判工作的质量和效率得到了显著提高。 法官法官助理书记员的审 判组织模式，最大的特点就是人员职责明确，审判流程科学。与案件有关的审判 辅助性工作均由法官助理和书记员承担，从而使法官能够从这些纷繁复杂的事务 性工作中脱身出来，专心致力于“审”和“判”。这无疑大大提高了审判工作的 质量和效率。以湖南省浏阳市人民法院为例。该院 2002 年进行法官助理试点后， 案件的质量和效率逐年稳步提高。 一是平均结案周期缩短。 2002 年为 65 天， 2003 年为 61 天，2004 年为 56 天，2005 年为 55 天；二是结案率上升。2002 年为 95%， 赵培伟、师俊杰： 推进审判机制改革，加强法官职业化建设 ， 人民法院报2004 年 9 月 18 日，第 3 版。 我国法官员额制度研究 12 2003 年为 96%，2004 年为 96.3%，2005 年为 97.2%；三是超审限案件下降。2002 年 6 件，2003 年 1 件，2004 年、2005 年均杜绝了超审限案件。与传统审判人员 管理模式相比，法官员额这种制度对法官、法官助理、书记员三者进行明确分工 的基础上，实现审判资源