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就业促进取向下我国失业保险法律制度的改善 摘要 促进就业和保障失业人员生活是失业保险法律制度的两大应然基本功能。在立 法和执法实践中，由于价值理念、资源有限性约束以及立法角度的侧重或具体实施 上的偏差，失业保险法两大基本功能往往难以同时等量实现，从而使失业保险法表 现出不同的取向与定位，或者是就业促进取向型或者是生活保障导向型。 由于制定之初我国市场经济发展不完善、经济发展水平不高，我国失业保险法 律制度更偏重于对失业人员基本生活保障，缺乏对就业促进功能的合理设计与妥善 安排，在实施上更是难尽人意。 合理的失业保险法律制度是实现充分就业的“助推器”，不合理的失业保险法 律制度会给就业工作带来阻碍。单纯的失业保障是保障社会安定的手段和一时之计， 促进失业人员就业，使之通过劳动来获取生活安定与个人体面和尊严从而推进社会 长治久安才是根本目的。因此，失业保险法律制度不仅应是维护社会稳定的“安全 网 和“减震器，更应当是真正促进就业的“助推器”。 我国不断加剧的就业形势和日益严峻的失业危机以及失业保险法律制度就业促 进功能的立法不足和实施上的难尽人意需要我们在就业促进理念下重新省视我们的 失业保险法律制度。 就业促进理念下失业保险法律制度的完善包括理念、原则、层次和机制四个方 面。首先必须要改变单纯失业保障的理念，而走向一种推进就业、预防失业、支持 就业的理念。改善的原则应当包括就业导向原则、法治原则、系统原则；合理区分 不同的组合层次；具体改善应包括理念、规范和现实三个层次。构建具体的机制、 完善促进就业的手段和具体的法治系统。 中国现实背景下就业促进理念下失业保险法律制度的一般性制度结构设计应该 是序列化、层次化的制度供给。首先是改善现行法律规定中的削弱就业促进功能的 失业保险筹资机制、失业保险支出方式、支出期限、支出结构、支出范围以及完善 就业激励机制，其次是扩宽目前不适应新型就业形式的失业保险覆盖范围，最后应 加快失业保险法的立法进程，提高失业保险法的法律位阶和法律权威并逐步完善我 国的社会保障法制。 关键词：失业保险法；就业促进；预防失业；稳定就业 i i a b s t r a c t p r o m o t i n ge m p l o y m e n ta n dg u a r a n t e e i n gl i f eo ft h eu n e m p l o y e da r et h et w o b a s i c f u n c t i o n so ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a ws y s t e m s d u r i n gt h e i rl e g i s l a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o n ，t h et w o b a s i cf u n c t i o n so fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a ws y s t e m sa l w a y s f a i lt or e a l i z ee q u a l l ya tt h es a m et i m ea sar e s u l to ft h ed i f f e r e n tv a l u e s ，t h er e s t r i c t i o no f l i m i t e dr e s o u r c e sa n dt h ed i f f e r e n te m p h a s i s e so fl e g i s l a t i v ea n g l eo rt h ed e v i a t i o nf r o m s p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o n ，w h i c h m a k e st h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a ws y s t e m s r e p r e s e n td i f f e r e n to r i e n t a t i o n ，w h i c ha r ee i t h e rp r o m o t i o n - o r i e n t e do fe m p l o y m e n to r t h es e c u r i t y o r i e n t e do fl i f e b e c a u s eo ft h ei m p e r f e c td e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h el o wl e v e lo f e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc h i n a ，o u ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e m sp r e f e rt h e b a s i cl i f es e c u r i t yf o rt h eu n e m p l o y e d ，l a c k i n go ft h er e a s o n a b l ed e s i g n a t i o na n dp r o p e r a r r a n g e m e n tf o rf u n c t i o no ft h ep r o m o t i n ge m p l o y m e n t ，a n dt h ee n f o r c e m e n td o e s n t s o u n dg o o d r e a s o n a b l eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e mi st h e b o o s t e r o fa c h i e v i n gf u l l e m p l o y m e n t ，t h eu n r e a s o n a b l eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e m w i l la l s oh i n d e rt h e e m p l o y m e n t l i f es e c u r i t yi sj u s t t h em e a n sa n dt e m p o r i z i n gm e a s u r e so fe n s u r i n g t e m p o r a r ys o c i a ls t a b i l i t y , w h i l ep r o m o t i n gt h ee m p l o y m e n to ft h eu n e m p l o y e ds ot h a t t h e yc a no b t a i nt h el i f es t a b i l i t ya n dp e r s o n a lg r a c ea n dd ig n i t yt h r o u g hw o r k i n gi st o p r o m o t el o n gt e r ms t a b i l i t y c o n s e q u e n t l y ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e mi s n o to n l yt s a f e t yn e t a n d s h o c ka b s o r b e r t om a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i t y b u ta l s ot h er e a l “b o o s t e r ”t op r o m o t et h ee m p l o y m e n t t h e g r o w i n g l ya g g r a v a t e d e m p l o y m e n t s i t u a t i o n ，i n c r e a s i n g l y s e r i o u s u n e m p l o y m e n t c r i s i sa n dt h el e g i s l a t i v ed e f i c i e n c yo fe m p l o y m e n tp r o m o t i o nf u n c t i o no f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e m sa sw e l la st h eb a de n f o r c e m e n t n e e db st or e f l e c t o n o u ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e m sa g a i nu n d e rt h eo r i e n t a t i o no fe m p l o y m e n t p r o m o t i o n t h ep e r f e c t i o no ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g a ls y s t e m su n d e rt h eo r i e n t a t i o n o fp r o m o t i n ge m p l o y m e n ti n c l u d e sf o u ra s p e c t s ：c o n c e p t s ，p r i n c i p l e ，l e v e l s a n d m e c h n i s m s f i r s to fa l l ，t h ec o n c e p to fj u s te n s u r e i n gt h el i v i n g o ft h eu n e m p l o y e d s h o u l db ec h a n g e d ，i n s t e a dw i t han e wk i n dw h i c hp r o m o t e se m p l o y m e n t ，p r e v e n t s u n e m p l o y m e n t ，a n ds u p p o r t se m p l o y m e n t i m p r o v e m e n t i nt h ee m p l o y m e n t o r i e n t e d p r i n c i p l e ss h o u l di n c l u d et h er u l eo fl a w , t h es y s t e mp r i n c i p l e s ；w es h o u l dd i s t i n g u i s h i i i 就业促进取向下我冈失业保险法律制度的改善 b e t w e e nd i f f e r e n tc o m b i n a t i o n sr e a s o n a b l y , s u c ha s ：c o n c e p t ，r u l e sa n dr e a l i t y s p e c i f i c m e a c h a n i s mi st ob eb u i l ta n dm e a n so fp r o m o t i n ge m p l o y m e n tt ob ep e r f e c t e da n dt h e s p e c i f i cs y s t e mo ft h er u l eo fl a wt ob ei m p r o v e d u n d e rt h eo r i e n t a t i o no fp r o m o t i n ge m p l o y m e n t ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a w s y s t e m s g e n e r a ls t r u c t u r ed e s i g n a t i o ns h o u l db ed o n es t e pb ys t e pa n db a s e do nc h i n e s e r e a l i t ys u r r o u n d i n g s f i r s to fa l l ，t h ef u n d r a i s i n gf u n c t i o n ，t h ew a yo fs p e n d i n g ，t h e d e a d l i n eo fe x p e n d i t u r e ，t h es t r u c t u r eo f s p e n d i n ga sw e l la st h es c o p eo fe x p e n d i t u r ea n d i n c e n t i v em e c h a n i s m so ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c em e c h a n i s ms h o u l db ei m p r o v e d b e c a u s ei ti sn o tp r o p i t i o u st op r o m o t ee m p l o y m e n t s e c o n d l y ，t ow i d e nt h ec u r r e n tf o r m s o fe m p l o y m e n t ，b e c a u s ei td o e s n tm e e tt h en e w u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ec o v e r a g e a t l a s t ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a ws y s t e m ss h o u l ds p e e du p ，a n di m p r o v et h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a w sl e v e l ，a u t h o r i t y ，a n dg r a d u a l l yi m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t y l a ws y s t e m si no u r c o u n t r y k e yw o r d s ：t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a w ；e m p l o y m e n tp r o m o t i o n ；p r e v e n t i n g u n e m p l o y m e n t ；s t a b i l i z i n ge m p l o y m e n t i v 硕i j 学位论文 插图索引 图3 1全国城镇登记失业人数柱状图2 3 图3 2 全国城镇登记失业率曲线图2 3 v l i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 饼 日期： 弘呷年厂月沙日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 日期：厶，侔夕月沙日 日期： 如吖年厂月加e l 硕t 学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景与选题意义 1 1 1 研究背景 就业是民生之本。充分就业是社会稳定、国家昌盛、社会和谐、入民富裕的 基础，就业扩大才能有利于全面推进建设小康社会。日益严峻的就业问题是一个 世界性的难题，纵观世界，大多数市场经济国家都把政府促进就业作为经济和社 会政策优先考虑的目标，置于非常重要的地位。 就业问题和失业问题作为一个问题的两个方面，自始至终都是相互依存不可 分割的，而失业保险是沟通两者的一个纽带和重要桥梁。失业保险是失业问题的 减震器，又为重新就业打下良好的基础。理想的失业保险制度就是要做到既能避 免失业给人们带来的巨大冲击又能促使人们尽快重新就业。 2 0 世纪初，随着失业问题的日益突出，作为“安全网”、“减震器”的失业保险 法律制度最先在法国应运而生，19 1 1 年英国建立了世界上第一个强制性失业保险 制度，开创了强制性失业保险制度的先河，随后欧洲、美国、加拿大纷纷效仿， 失业保险制度逐渐在其他国家生根发芽并遍地开花。截至到1 9 9 5 年包括中国以及 中国香港在内，全世界共有6 3 个国家和地区以立法形式建立了失业保险制度。到 1 9 9 9 年，实行失业保障项目的有6 9 个，而在这6 9 个实施失业保障项目的国家和地区 之中，有的采取的是单一的失业保险模式，如美国、加拿大、丹麦等；有的采取的是 失业保险+ 失业补助模式，如法国、德国、日本等；也有国家和地区采取的是单一的 失业救助模式，如新西兰、中国香港、匈牙利1 1 j 。 从应然层面上来讲，失业保险法律制度具有两个基本功能：促进失业人员再就 业和保障失业人员基本生活。然而，在制度实践中，由于资源有限性约束造成的立 法角度的偏重或具体实施上的偏差，失业保险的两个基本功能往往难以同时等量 实现，使得失业保险法表现出不同的定位和取向，或者就业导向型或者保障导向 型。2 0 世纪7 0 年代以来，石油危机使高速发展的西方经济陷于全面衰退，狂升的 失业率暴露出了他们原来的失业保险制度潜在的脆弱性，同时使他们认识到“就业 就是最好的保险”1 2 j ，仅仅起到生活救济作用的失业保险制度在一定程度上导致了 失业者失业时间的延长，失业保险基金的负担加重。失业率居高不下，在广泛讨 论中人们认识到解决失业保险的根本出路在于促进失业人员尽快就业，充分发挥 失业保险制度促进就业的积极功能。观念的改变带动了法律的修改。因此，现代 各国普遍将失业者生活保障与为失业者创造就业机会，提供就业条件作为失业保 就、i k 促进取向下我罔失业保险法律制度的改善 障体系的两个基本功能。【3 l 各国的失业保险制度在继承和充实原有的对失业者进 行基本生活保障的基础上，增加和强化了失业预防、职业促进和开发的功能，名 称也做了相应的改革。上世纪6 0 年代未，德国的失业保险法改称为劳动促进法， 国际劳工组织关于失业保险的公约也更名为就业促进与失业保护公约【引，19 7 4 年1 2 月，日本国会通过了雇佣保险法，替代原有的失业保险法，1 9 9 7 年1 月，加拿大出台了就业保险法( t h ee m p l o y m e n t a c t ) 来取代以前的失业保险 法( t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea c t ) 。该法不是简单的法律更名，制度的结构与 功能发生了重大转变，加强了失业保险这种制度工具促进就业的功能。在对失业者 进行生活安置的基础上，强化了下列功能：调整雇佣状态，扩大雇佣机会，促进 劳动能力的开发与提高，增进与改善劳动者福利。 从1 9 8 6 年的国营企业职工实行待业保险暂行规定、到1 9 8 9 年的国营企 业职工待业保险基金管理办法以及1 9 9 3 年的国有企业职工待业保险规定再 到l9 9 9 年的失业保险条例，我国失业保险法律制度终于真正登上了历史舞台。 一项制度需要在社会实践中发现它的价值，同时也需要在实践中检讨和反思 它的问题与不足。实质意义上的失业保险法律制度确立已有9 年了，它在促进就业 方面的实施状况如何? 有什么立法缺陷和现实隐忧? 又如何全面完善和更优化设 计? 这是值得我们思考的问题。目前中国处在社会转型，体制转轨时期，经历着 前所未有的计划经济向市场经济的转轨、以及二元经济向一元经济的转换，在这 个过程中，体制变化和产业结构变化都异常迅速，经济形势风起云涌，就业形势 日益严峻。由于产业结构调整、一些朝阳产业的出现、科技进步带来的劳动生产 率的提高等等，必然会使一批无法适应社会变革以满足社会发展需求的人员失去 原有的工作，成为失业大军中的一员，造成城镇失业率逐渐攀升，劳动年龄人口的 劳动参与率也一直呈下降趋势( 下文将具体论述) 。因此，体制转轨和社会变革时 期，中国建设社会主义市场经济的过程中面临的就业和失业问题比其他国家更复 杂，任务更艰巨，扩大就业和治理失业，中国任重道远。同时2 1 世纪以来，我国市 场经济运行机制基本建立，并日趋完善，社会保险法律制度的社会化、市场化程度 不断深入，以预防劳动者失业风险、促进经济和社会发展为宗旨的失业保险如何适 应社会化、市场化改革，如何应对日益加剧韵失业挑战，如何在新形势下明确我国 失业保险法律制度的走向和再定位，这是值得我们深思的问题。正是基于这一点， 本文以就业促进理念为切入点重新关注失业保险法律制度的改革与完善，通过从 以往消极的失业保险到新的就业促进型失业保险法律制度的转制，力图使失业和 u 本的雇佣保险制度最初名为失业保险制度，为适应社会经济生活不断变化的需要，在制度结构与功 能f ：进行了积极调整，发展成为现在颇具特色的以生活保障为基奉任务、促进就业为根奉目标的就业保 障制度。 1 9 1 9 年，加拿人政府成市了特别委员会调查全国劳动状况，建议制定伞圈性的强制性失业保险法，1 9 3 5 年推出伞囡性的失业保险方案，1 9 4 0 年通过失业保险法( t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea c t ) ，1 9 4 2 年 正式实施伞围统一的失业保险制度。 2 硕十学位论文 就业问题合二为一，达到解决失业问题的同时解决就业问题的目的。这正是本文 的选题背景所在。 1 1 2 选题意义 在文章出炉之前特地辟出一段内容揭示选题的意义并不单纯是满足学位论文 的格式要求，而更多地是在行文具体展开之前对选题蕴涵的内在价值作一引申。 ( 一) 理论意义 长期以来我国社会保险立法缺乏合理的立法理念和明确的价值取向l 引。导致 在社会保险法的基本价值、原则、适用范围等重要问题上无法形成共识，进而导 致社会保险立法基点不当，缺乏前瞻性、主动性和回应性。在经济和社会结构发 生深刻变动的情况下，失业保险是单纯的事后救助还是向扩大就业机会，改善就 业结构、增强和改善劳动者能力素质与实施失业救助相结合的方向转变? 社会保险 立法是以维护社会稳定与社会公正为立法理念，还是吸收发达国家长期协调发展 的战略观，在中国社会保险立法中还未能真正清晰地体现出来。诸如此类的问题 都需要观念匡正和理论论证。 本选题的理论意义主要在于通过“就业促进取向下失业保险法律制度的改善” 这样一个问题的研究，解决如何明确我国失业保险法律的价值定位和制度选择， 如何促进失业保险法律制度和就业促进功能的合理协调和良性互动。 ( 二) 实践意义 回应性、经济性、政策性是经济法和社会法的鲜明特征，社会法对经济和社 会情势的影响是不言而喻的。【5 1 因此对社会法问题的研究所具有的实践意义也是 显而易见的。 为了维护社会稳定，促进再就业与经济发展，建立和健全失业保险制度已成为 我国社会保障制度中的重要组成部分，成为我国政府的一项基本职能。国务院关 于进一步加强就业再就业工作的通知( 以下简称通知) 中强调：“进一步发挥 失业保险制度促进再就业的功能”，“建立就业与失业保险、城市居民最低生活保 障工作的联动机制”在2 0 0 4 年的失业保险工作会议上，劳动和社会保障部张小健 副部长的讲话也提到，要把失业保险工作纳入就业发展的总体部署，在保障失业 人员基本生活的基础上，不断探索失业保险促进就业的有效办法，创造性的丌展 工作。目前我国失业保险法的修改和完善提上了日程。开展本选题的研究有利于 从法律规范层面优化失业保险法律制度的制定和变迁，在具体经济问题的解决上 完善法律调整的供给。在更深的层次上，本选题研究的实践意义具有更加战略性 的含义：有利于促进就业、保护劳动者的权益；有利于维护和促进社会社会稳定 和国家的长治久安。同时，在研究和剖析现行制度的基础上，立足于为高层决策 服务，从更高、更广泛的角度提出中国2 l 世纪失业保险的法治框架，分析体制转 就q p 促进取向下我田失业保险法律制度的改善 轨，社会转型中面临的各种失业风险和社会问题及其在空间和时序上的分布状况， 提出可供操作的立法建议及其理论支持。 1 2 文献综述 1 2 1 国内研究综述 1 2 1 1 关于失业和就业问题的研究 关于失业和就业问题的研究一直是经济学界研究的热门话题，已有的研究成 果也十分丰富。厉以宁、吴世泰( 厉以宁、吴世泰，19 8 8 ) 专门分析了历史上西 方不同学派对就业问题的阐释。袁志刚( 袁志刚，19 9 7 ) 在失业经济学中从经济 学角度对失业问题作了深入的理论探讨。邓大松、方晓梅等( 邓大松、方晓梅等， 2 0 0 2 ) 则对中国当前失业问题的成因以及就业问题的对策和展望等做出了论述。 杨宜勇( 杨宜勇，1 9 9 7 、2 0 0 2 ) 对中国的失业状况和就业问题作了详尽的论述。 莫荣( 莫荣，19 9 8 ) 研究了中国的就业背景和就业难点及其相应对策。汪大海( 汪 大海，19 9 9 ) 夏积智等( 夏积智等，l9 9 9 ) ，陈胜阻、陈银娥等( 陈胜阻、陈银 娥等，1 9 9 9 ) 对中国的失业问题体制改革和市场机制问题、再就业工程问题作了 专门的研究。罗润东( 罗润东，2 0 0 0 ) 、李强等( 李强等，2 0 0 1 ) 对中国城市下 岗失业及其治理就业服务体系问题提出了自己独特的见解。胡鞍钢等( 胡鞍钢等， 2 0 0 2 ) 、程连升( 程连升，2 0 0 2 ) 对新中国成立以来的就业政策或反失业政策进 行了全面系统客观的评估与研究。蔡畴( 蔡防，2 0 0 2 ) 分析了转轨中的就业问题、 中国农村就业基本问题、劳动力流动与市场发育等问题。劳动和社会保障部劳动 科学研究所( 2 0 0 3 ) 的( ( 2 0 0 2 中国就业报告是国内第一本关于就业问题的权威 蓝皮书，不仅对中国就业形势与政策作了总体上的论述，还对不同群体的就业问 题、灵活就业、农村就业职业培训等问题进行专门的论述。由于以上论述本文主 题关系不大，其具体研究内容不展开论述。 1 2 1 2 关于失业保险和就业以及反失业的关系 学术界对劳动就业和失业保险的制度结构、筹资模式、保障水平及其与相关 制度在改革中的联动关系、逻辑顺序、临界速度和依托条件等已进行了大量的开 拓性研究，提出了许多颇有见地的改革方略。“失业保险制度与就业形势分析课题 组”( “失业保险制度与就业形势分析课题组”，2 0 0 4 ) 认为失业保险制度的建立对 保障失业者的基本生存条件和稳定社会秩序无疑起到了无以替代的作用，同时失 业保险对就业所产生的直接或间接影响也是不容忽视的。总结国际上的经验与教 训，可以看出失业保险制度对就业的影响是双重的：既有正面的促进作用，同时 又可能由于各种原因而产生一定的消极因素。1 6 】司睿( 司睿，2 0 0 5 ) 认为失业是 4 硕1 ：学位论文 现代社会的一种普遍现象，失业保险是国家制定的一种社会保障制度，其功能是 保障生活和促进就业。我国失业保险制度历经初创、改进和完善，时至今日，失 业保险更应扮演推行积极的就业政策，促进失业者再就业的角色。【7j 杨伟民( 杨 伟民，2 0 0 0 ) 论述了失业保险与充分就业、经济保障的关系、失业保险基金的筹 集管理与支付失业保险制度等问题。马驰骋、王元月等( 马驰骋、王元月等，2 0 0 6 ) 通过对失业持续时间的寿命估计和c o x 回归，结合我国青岛市失业登记数据研究 发现：我国的失业保险制度对失业者的再就业行为具有负激励效应，延长了失业持 续时间讳j 。孙立( 孙立，2 0 0 4 ) 认为：失业保险制度建立至今，该制度与就业之间就 表现出即统一又矛盾的微妙关系。从就业对失业保险制度的影响上看，就业状况 直接影响失业保险制度的实施环境。从失业保险制度对就业的影响上看，合理的 失业保险保障制度是实现充分就业的助动器，不合理的失业保险制度也会给就业 工作制造障碍1 9 j 。 1 2 1 3 关于我国现行失业保险制度就业功能研究 刘玮、曹建飞( 刘玮、曹建飞，2 0 0 5 ) 认为：以减少解雇和促进就业为中心 的就业型失业保险更符合失业保障的设计目标。失业保险在促进就业方面的资金 和政策投入较少，进而使失业保险的就业促进功能不尽人意。进而提出只有强化失 业保险的促进就业功能，将其定位于就业导向型，为失业人员提供有效的就业一失 业保险，才能从根本上减缓失业保险制度的压力【10 。孙立( 孙立，2 0 0 4 ) 认为虽然 我国现行的失业保险条例为失业保险制度做出了比较清晰地构建，但是到目 前为止，该制度在促进就业及与之相关政策的协调配合方面仍然存在一些问题， 主要表现在制度设计合理化和制度执行严格化两个方面p 】。 1 2 1 4 关于我国失业保险制度就业促进功能的完善 有学者认为应建立失业保险促进就业的长效机制，首先，应完善失业保险制 度，拓展失业保险征集范围和对象，切实发挥失业保险的保障功能。其次，建立参 保缴费的费基、缴费年限与失业保险待遇享受标准相关联的机制。第三，探索促 进失业人员再就业的有效形式，建立失业保险与就业工作的联动机制，充分发挥 失业保险基金促进再就业的作用。( 罗奔，2 0 0 6 ) j r + - 建华认为应调整失业保险 方向，完善促进就业机制。具体建议为：“借鉴世界各国的经验，结合我国的实际 情况，我国失业保险政策的调整方向应以保险资源的整体效率为基础，实现失业 保险与促进就业的有机结合，强化失业保险促进就业的功能，推行积极的失业保 险政策”【忆j 。 1 2 2 国外研究综述 r o b e r tm o f f i t t 和w a l t e rn i c h o l s o n 通过劳动一闲暇模型研究表明，增加失业 就业促逃取向下我国失业保险法律制度的改善 保险的数额，将增加失业保险领取者的失业时间，导致更多的失业。因为它降低了 失业的净成本，对已用完失业保险金的失业者来说，失业保险金额的增多导致了一 个纯收入效应( 在其计划期内，失业保险金数量增加了，而工资率不变，也就是闲暇 的机会成本不变) ，从而会增加闲暇或失业的消费( 只要闲暇是一种正常的物品) 。 对还没有用完失业保险金的失业者来说，失业保险金额增多则导致两种效应：收入 效应和替代效应。闲暇的机会成本减少导致了替代效应产生，这时，追求效用最大 化的失业者会增加闲暇的消费。收入效应和替代效应的方向一致，也会增加失业。 由此可以看出，失业保险给付水平过高会导致更多的失业，较少的收入损失削弱了 避免失业或再就业的财政刺激1 1 3 】。 m o r t e n s e n ( 1 9 7 7 ，1 9 8 9 ) 的动态搜寻理论提供了关于失业保险影响失业者劳 动供给行为的最基本阐述。他通过工作搜寻模型研究发现：在没有储蓄，个人消费 与当期收入相等的假定下，再就业率与搜寻强度和保留工资密切相关，再就业率与 搜寻强度成正比，与保留工资成反比。失业保险降低了失业成本，客观上鼓励失业 者降低搜寻强度，或者提高保留工资水平【l 引。 s t e p h e na w o o d b u r y ，m u r r yr u b i n ( 1 9 9 7 ) 研究结果表明，失业保险替代率每上 升1o 个百分点，将会导致失业者的失业时间增加1 周左右；而每增加领取失业保险 金的潜在期限1 周，则会导致失业期延长1 天时间l l 引。 国外许多学者( a t k i n s o n ，m a k e w e i g h t ，1 9 9 1 ) 测算了失业持续时间相对于失业 保险给付额度变化的弹性系数，系数值在o 1 至1 0 之间不等【l6 1 。 近年来，由于福利国家对失业保险者给付金额过大，相对要求较为宽松，滋 生了懒惰的思想，影响了就业者的积极性，同时也造成了费用开支的无限制膨胀。 另外，许多国家由于经济衰退或处于长期萧条之中，不景气的经济带来更高的失 业率。两种因素共同作用，使失业保障系统不堪重负，陷入深深的危机。人们普 遍地发现一个明显的循环圈：失业补贴越优惠，失业率越高，平均失业时间越长。美 国等国的有关研究说明失业保障制度在保护失业者利益的同时，也在某种程度上 创造着失业。当人们不再因为失业而感到焦虑反而感到向往时，这就被称之为“福 利的道德危机”。这是包括加拿大在内的各西方福利国家共同面临的问题，因此，迫 使这些国家及其政府不得不重新审视失业保险立法的宗旨与目的。因此，各国相 继在基金来源、给付标准和给付条件上进行改革。改革的总体思想可概括为以下 几点：改革基金的来源与筹集方式，提高给付条件，注重开源节流。严格失业 保险金的申领和发放监督审查，注重失业保险的再就业功能，以促进再就业为主 要目标。如澳大利亚特别强调以帮助失业者重新回到劳动大军中去的指导思想， 因而不论是失业保险还是失业救济，却在经济援助的同时突出提供职业培训、就 业介绍等信息服务，以便尽早再就业1 1 7 j 。 6 硕l ：学位论文 1 3 基本思路与研究方法 1 3 1 基本思路 正文共分6 章，三个部分。第一部分包括第一章和第二章。第一章为导论。 第二章是“概念界定与问题引出”，首先对失业与促进就业、失业保险与失业保险 法律制度法这两对、四个范畴进行考察和界定；其次对与概念界定相关的若干争 议问题进行梳理，然后引出问题：为什么失业保险法要突出强调就业促进，就业 促进对失业保险法提出了什么要求。 第二部分是分析部分，包括三至四章。第三章对我国失业保险法律制度的实 证分析，分析了我国失业保险法再就业促进功能上的先天不足和后天失调；第四 分析就业促进理念下完善我国失业保险法的必要性与可行性。从两个角度展开论 述，一是分析了我国改善我国失业保险法的必要性，其次分析了完善我国失业保 险法的可行性。 第三部分是对策设计部分，包括五至六章。第五章提出“就业促进理念下改善 失业保险法的理论框架，包括理论基础与完善理念以及秉持原则。第六章是就业 促进理念下失业保险法的具体完善路径。最后的一章是全文结论。 1 3 2 研究方法 ( 一) 实证分析与文献分析相结合的方法 利用实证分析方法具体分析我国失业保险法律制度在就业促进功能上的问 题，发现问题、分析问题，探索解决问题的方案与路径。结合文献分析方法：搜 寻和查阅了大量国内外失业保险法律制度的相关理论和实践资料，总结失业保险 法律制度促进就业的经验教训。 ( 二) 理论研究与对策设计相结合的方法 理论研究的目的是整理出一个宏观的框架，对具体问题进行宏观指导。理论 研究得出的成果基本上属于一些原则，可以用来指导实践，有助于树立科学、合 理的思想。但是对于解决具体问题来说，只有理论研究肯定是不够的，还需要具 体、直接的对策设计，特别是就业促进理念下失业保险法这样的问题，研究结论 必须得出怎样完善失业保险法的具体步骤和方法。有了这些具体的步骤和方法， 才能解决严峻就业促进功能不足的难题。 ( 三) 比较研究与本土考察相结合的方法 在介绍国外相关制度的同时进行纵向的分析对比，力求借助此类纵向比较， 首先于宏观层面上更好的把握相关问题在世界范围内的总体立法趁势，而且还可 进一步于微观层面上找出各国相关制度间存在的细微差别并结合我国情况加以评 价，从而可以围绕我国现行制度展开更为深入的分析，以比较借鉴为视觉，以理 7 就业促进取向下我围失业保险法律制度的改善 论分析为基础，在全球视野与本土考察的基点上，有望藉此找到我国现行立法之 不足并可寻找改进措施。 8 硕一f ：学位论文 第2 章概念界定与问题引出 在失业、失业保险法、就业促进以及前述范畴之间的关系等问题上，学界虽 然存在一定的共同认识，但其中的分歧也不少，也因此在一些我们认为比较重要 的问题上引发了争议。本章着重于基本概念的界定和相关争议问题的梳理。 2 1 概念界定 2 1 1 失业保险和失业保险法律制度的界定 经济学研究中经常把失业保险等同于失业保险法律制度。实质上二者并不相 同，失业保险是由社会集中建立基金，对非本人意愿中断就业而失去工资收入的 劳动者提供一定时期物质帮助及再就业服务的社会保险的一种。对失业保险进行 制度设计和安排的法律与规范就是失业保险法律制度。关于失业保险，学者们的 定义可谓学说纷呈。如覃有土先生认为“指处于劳动年龄期间，身体健康的劳动者 就业之后，因失去工作而中断收入时，由国家或社会保险机构按照法律规定的期 限和标准发放一定的失业津贴的一种社会保险制度。”f l8 j 林嘉先生指出“失业保险 是指国家通过建立失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者在法定 期问给予失业保险金，以维持其基本生活需要的的一项社会保险制度。”【l9 】从以 上定义可以看出：传统的失业保险定义主要体现的失业保险的基本生活保障功能， 却忽视了失业保险的就业服务功能，也就是忽视了其预防失业、支持就业、促进 再就业的功能。以促进就业为取向，本文将失业保险界定为：国家以立法形式集 中建立失业保险基金，对符合法定条件的收入中断的失业者在一定时期内提高基 本生活保障和促进就业的一种社会保障形式。 失业保险作为社会保险的特征表现如下：一是强制性，失业保险是以国家法律 和行政的强制力来保证实施的；二是互济性，失业保险基金的收缴遵循“大数法 则”，规定国家、集体、个人共同承担风险，每次享受失业保险金的只是少数人， 体现了劳动者之间的互助互济；三是社会性，失业保险是由整个社会的代表一国家 举办的；四是福利性，失业保险属于国家国民收入再分配，遵循有利于低收入的 劳动者的原则，保障失业者失业期间的基本生活水平并促进失业者就业，具有非 盈利性。 失业保险法律制度的基本构成要素主要有：制度的覆盖范围；失业保险基金的 筹集；领取失业保险金的条件；失业保险金的给付水平；失业保险金的给付时间；失 业保险基金的管理；失业保险的组织管理。失业保险法律作为社会保险法律的重要 9 就q k 促进取向下我罔失、l k 保险法律制度的改善 组成部分，在社会保障法律体系中占据十分重要的地位。由不同国家机关制定的 具有不同法律地位和效力的有关失业保险的法律法规，构成了我国失业保险法渊 源体系失业保险法律体系。失业保险法律体系的渊源以及法律效力依次表现 在以下几个方面：一宪法有关失业保险及相关方面的条款。宪法规定是中国社 会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。我国宪法第4 5 条规定“公民在年老、 疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。我 国宪法关于“公民的社会经济权利 的规定中尚无失业保险的规定，建议予以增 补。二劳动法和社会保障法。我国劳动法的第九章“社会保险和福利 对失业 保险制度作了一些原则性的规定，相关的制度规定还有第二章“促进就业 和第 八章“职业培训”等等。我国尚无社会保障法，应该予以立法。目前劳动法是社会 保障包括失业保险在内的立法的直接渊源。三社会保险法。失业保险是社会保 险的重要组成部分，我国尚无社会保险法。社会保险法应是较失业保险法高一级 的法律渊源。制定社会保险法，无疑对失业保险立法具有直接的指导作用。四失 业保险基本法。我国尚无完全法律意义上的失业保险基本法，失业保险条例 以行政条例的形式代替失业保险基本法的作用，其效力层次过低。五失业保险行 政法规、部门规章和实施细则等。现行的法规有国务院失业保险条例( 19 9 9 年) ， 部门规章主要有劳动部的职业指导办法( 19 9 4 年) 、就业训练规定( 1 9 9 4 年) 等等。六地方性失业保险法规和规章。我国大部分的省、市、自治区、直辖市的 人大常委会制定了各地方的失业保险条例，它是目前我国各地失业保险制度实施 的最直接依据。这些条例制定时间早于新的失业保险条例，因而可能存在着 与新条例相抵触的地方。如何处理好两者之间的关系，是当前迫切需要解决的问 题。七有关国际组织关于失业保险的公约。主要是国际劳工组织制订的，涉及 或专门的失业保险公约前者如社会保障( 最低标准) 公约，后者如对非 自愿失业者给予失业救济或失业补助的公约( 4 1 号，1 9 3 4 年) ，等等。1 4 j 我国政 府参加或承认的公约，自动成为我国失业保险法的渊源之一。我们要注意运用国 际公约这种法律渊源，加强与国际社会保障制度的接轨与合作1 2 。 2 1 2 就业促进的概念界定 就业促进就是以经济、法律、行政和服务等手段培育劳动力市场、扩大就业 规模，提供就业服务、增加就业机会、改善就业结构，减少失业、激励就业，为 劳动者就业提供法律、政策上和物质上的帮助，以保障宪法赋予公民的劳动权得 以实现。具体如扩大内需、促进经济增长拉动就业的政策；调整就业结构，发展第 三产业、劳动密集型产业、中小企业、个体私营经济，提高就业弹性的政策；规范 企业裁员，控制失业的政策；丌发人力资源等政策。还有促进弱势群体及其他政策 优先群体就业方面的政策。如通过减免税费、小额贷款、创业服务促进自谋职业 1 0 硕 j 学位论文 的政策；通过税费减免、社保补贴、岗位补贴、公共就业服务促进企业吸纳其就业