（法学专业论文）论我国人大代表专职制的构建.pdf

摘要 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是当前中国政治民主生活的 主要体现，人民代表大会制度的改革与完善，是当前我国政治体制改革和政治 发展的重要组成部分，并决定着司法改革、行政改革的进一步深入开展。我国 各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。根据宪法的 规定，人民代表大会行使立法权、监督权、决定重大事项权、选举和任免权等 国家权力，同时通过制定宪法和法律，把人民委托给它的一部分权力授予由它 产生的政府、法院、检察院等国家机关，并依法对其进行监督。由此可见，从 理论上说，人民代表大会制度在我国的政治生活中应当处于核心地位。但是长 期以来，由于这一制度本身存在着一些不完善的地方，其实际的地位和作用并 不理想。在具体制度设置方面，一个直接影响到该制度效率的重要因素，就是 人大代表的非专职化。代表的非专职化，导致了人大代表不可能投入完全的精 力履行代表的职责，从而影响到人大制度的整体制度效能。我国现行的人大代 表兼职制存在的缺陷，影响了宪法赋予人大的监督权、重大事项决定权的充分 有效行使，也不利于人大代表履职水平和代表意识的提高，有必要实行人大代 表专职制改革。人大代表专职制改革是在坚持人民代表大会制度下的代表工作 的完善，无论是在理论上，还是在社会主义中国的现实中都具有可行性。同时， 人大代表专职制改革应当与代表名额设置、经费保障、会期、建立述职制度、 等多项改革一并进行。 关键词：人民代表大会制度人大代表人大代表专职制必要性可行性 a bs t r a c t s y s t e mo ft h ep e o p l e sc o n g r e s si st h ef u n d a m e n t a lg o v e r n m e n ts y s t e ma n d m a i n l yr e f l e c t e dd e m o c r a t i cl i f ei no u rc o u n t r y t h er e f o r ma n di m p r o v i n go fs y s t e m o ft h e p e o p l e sc o n g r e s s i st h em o s ti m p o r t a n tp a r to fp o l i t i c a lr e f o r m a n d d e v e l o p m e n t i td e t e r m i n e st h e f u r t h e r d e v e l o p m e n t o fa d m i n i s t r a t i v er e f o n n r e p r e s e n t a t i v e so fp e o p l e sc o n g r e s sa tv a r i o u sl e v e li se l e c t e db yt h ep e o p l e ，s ot h e y m u s tb er e s p o n s i b l et ot h ep e o p l ea n ds u p e r v i s e db yt h ep e o p l e a c c o r d i n gt ot h e c o n s t i t u t i o n , r e p r e s e n t a t i v e sh a v ev a r i o u sp o w e r si n c l u d i n gl e g i s l a t i o n , s u p e r v i s i o n , d e t e r m i n a t i o n ，v o t i n ga n da p p o i n t m e n t t h e ya u t h o r i z ep a r t so fp o w e rt o t h e g o v e r n m e n to f f i c e sl i k ep e o p l e sc o u r ta n dp r o c u r a t o r a t e ，t h e n , s u p e r v i s et h e m o n t h e o r y ，s y s t e mo f t h ep e o p l e sc o n g r e s si st h ec o r eo ft h ed e m o c r a t i cl i f e h o w e v e r ，i t h a v en o tb e e np e r f e c t ea n dc o r r e c t l yu s e df o ral o n gt i m e o ns e t t i n gu pas y s t e m ， t h e r ei sal e a d i n gf a c t o rt h a ti n f l u e n c e si t se f f i c i e n c y ，t h a ti s ，r e p r e s e n t a t i v e s ，w h o c a n n o tp e r f o r mt h e i rd u t i e s 、杭mw h o l eh e a r ta n ds o u l t h es h o r t c o m i n go fp a r t t i m e d u p u t yt ot h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sw i l li n f l u e n c eo u rr i g h t so fs u p r e v i s i o na n d d e c i s i o no ni m p r o t a n tt h i n g s i t i in o tb eg o o df o rt h er e p r e s e n t a t i v e st or a i s et h e i r l e v e la n da w a r e n e s s s oi ti sn e c e s s a r yt or e f o mt h i sk i n do fs y s t e m t h a ti s ，w e s h o u l dp e r f o mf u l l - t i m ed u p u t yt ot h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sn o to n l yo nt h e o r y b u to np r a c t i c e m e a n w h i l e ，i th a sp o s s i b i l i t yt op e r f o mt h i sk i n do fs y s t e mi nc h i n a a tt h es a m et i m e ，t h er e f o r ms h o u l db ed o n e 、) l ，i t l lm a n yo t h e rk i n d sr e f o r m s ，s u c ha s ， t h en u m b e ro f r e p r e s e n t a t i v e s ，t h ef u n d ，t h ef r e q u e n c yo f c o n f e r e n c ea n dt h er e p o r tt o t h ea u t h o r i t i e sc o n c e r n e d ，e t c k e yw o r d s ：s y s t e mo f t h ep e o p l e sc o n g r e s s ；r e p r e s e n t a t i v e s ；c o n g r e s s ； f u l l t i m ed u p u t yt ot h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ；n e c e s s a r i t y ；p o s s i b i l i t y i i 引言 引言 人大代表是人民代表大会制度的基础。坚持和完善人民代表大会制度，是 我国政治改革的一项重要内容。我国的人大代表应当不应当实行专职制? 实行专 职制有什么好处? 应当有多大比例的代表实行专职制? 多大比例的代表实行兼职 制? 哪些代表应当实行专职制? 哪些代表应当实行兼职制? 对这些问题我国目前 尚无规定理论上也缺少研究。法律上只能明确人大常委会的组成人员不得担 任国家检察机关、审判机关和行政机关的职务，如果担任上述职务。一定向常 委会辞去常务委员的职务。至于人大各专门委员会的委员可否担任上述职务。 法律没有规定。人大代表或其常委会的组成人员可否担任其他国家机关、企事 业组织、社会团体的职务，法律也没有明文规定。人大代表的非专职化是影响 我国人大制度地位和作用的重要因素之一。笔者认为，人大代表实行专职化改 革是增强代表履职意识和能力，创造良好的履职条件的根本措施，也是进一步 完善人民代表大会制度，发挥人大在国家政治生活中应有作用的需要。本文试 从专职代表( 议员) 制的缘起出发，分析我国现行人大代表兼职制的缺陷，根 据我国国情，借鉴英、美等发达资本主义国家议会议员专职化的做法和经验， 探讨建立人大代表专职制的必要性和在社会主义中国建立人大代表专职制的可 行性。 论我国人大代表专职制的构建 一、代表( 议员) 专职制的概述 代表( 议员) 专职制的概念派生于代议制。当前大部分代议制国家的代议 代表都是专职化的，并明确规定议员或代表在当选期间不得担任其他公职。与 此同时，为了保证代表( 议员) 专职制的顺利实施，各国都有一系列相关的配 套制度设计。 ( 一) 英、美等资本主义国家的议员专职制 英国是最早实行议会制的国家，也是最早实行议员专职制的国家。1 7 0 0 年 王位继承法规定，凡在国王之下身居要职的人，都不能担任议员。后来又 规定，文官如果有意竞选议员，必须在第一次竞选演说前辞去文官职务。这一 规定后来为资本主义各国所仿效，并且逐步发展成一套完整的议员不得兼职的 制度。现代资本主义国家有总统制与议会制之分。议会制国家( 如英国、日本、 澳大利亚、新西兰等) 不设总统，由议会选举总理( 首相) 主持国家行政工作。总 理通常从议会中挑选自己的亲信议员组成内阁( 行政领导班子) 。这样，议员实际 兼任了行政首脑职务。但是，一旦这些议员在竞选中落选，同时也就失去了内 阁成员资格。在他们出任内阁成员期间，工资仍是议员的工资，仍然不能兼任 其他任何有报酬的职务。议员担任内阁成员时受制于议会，议会随时可以投不 信任票，使政府倒台。议会制国家同时实行文官制，即部长以下文职人员必须 是专职的，议员不得兼任文官，文官也不能兼任议员。这实际上仍保持了议员 的专职制。 美国是总统制国家，三权分立是最明显的，行政、立法和司法之间没有丝 毫的兼任关系。汉密尔顿在建国之初就提出：“由各阶级的人真正代表所有阶级 人民的想法，是完全不切实际的”，“各行各业得派出一名或一名以上的代表，这 种事情实际上是永远办不到的”。因此美国的国会由“职业政客”组成，而不是按 照阶级比例来设置代表，认为职业议员能更好地了解立法的目的和原则，不易 为情感和自身利益所左右，并且能够在服务选民和谋求国家利益之间寻求平衡， 1 6 8 9 年资产阶级革命胜利之后，英国的议会由原来偶尔召开的等级会议转变成为一个常设性的代议机 关，其自身的性质、地位和代表的构成也就随之发生了根本性的变化。此后，随着社会、经济的发展，议 会的立法工作和监督政府的职能日趋繁重和复杂，其专业性程度也不断加深，客观上要求议员或代表的专 职化。随着代议制的逐渐普及，专职代表制也逐渐为大多数实行代议制的国家所采用。 二：垡耋! 坚璺! 主娶型堕竖堕 并有效地控制“多数人的暴政”。资本主义的议员专职制对资产阶级议会起到了重 大作用。 ( 二) 英、美等资本主义国家的议员专职制的理论根据 1 、分权与制衡原则 他们主张立法、司法、行政完全分开。相互完全独立。同时又相互制衡。 他们认为如果立法者同时是行政官，那么法律就不复存在，立法者必然为自 己的行政方便立法，法律就会变成任意的法、完全听命于行政需要的法、独裁 的法。同样，如果立法者同时是司法官，那么法律的适用就失去了硬性制约就 会导致随意解释法律的现象。适用法律就会出现偏差。立法和司法合一，会使 这两者之间失去可能的相互监督。三权分立中的一项原则便是，司法机关可以 审查立法机关的立法，宣告违宪的立法无效，立法机关可以通过立法改变司法 判例。如果立法者兼任司法官，这种相互监督关系就会荡然无存。 2 、超脱自身利益原则 西方资本主义国家较普遍地实行议员工资制。议员在议员任职期间享受议 员工资，其工资数由法律规定，由国库开支。议员不得在其他任何国家机关、 企事业单位兼任任何有报酬的职务。因为如果议员在某个职位谋薪，那么，他 就会利用立法的权力为他供职的单位谋利益，损害国家的整体利益。议员就会 堕落为某个集团、某个组织、某个企业的代言人。要保证议员一旦当选后只为 国家的整体利益考虑，不偏向某一个利益集团，就必须让议员保持利益上的超 脱地位。这就需要国家把他们养起来，不许他们在其他地方供职、谋薪营生。 3 、忠于职守的原则 资本主义国家的议会一般人数并不多，而资产阶级法治国的立法任务相当 繁重。为了让议员们有充分的时间和精力服务于立法事业，议员必须实行专职 制。 ( 三) 代表( 议员) 专职制的概念 从上述规定中我们发现，所谓代表( 议员) 专职制，是指代表( 议员) 的 工资由国库开支，代表( 议员) 们不得从事其他任何兼职获取报酬，把全部精 丝墨里奎垡墨主娶型堕塑塞 力投入人大( 议会) 工作。而专职制则是一种相应的社会机制，以保证具有专 业能力的代表( 议员) 恰如其分地行使代议、监督等职能。因为职业化的机制 能促使产生代表( 议员) 对于职业的归属感和责任感，更易于形成一种具有内 在约束力的职业道德和职业规范，从而保证能更好地履行其代表( 议员) 职责， 使多数意见建立在理性的基础之上。代表( 议员) 专职制有如下特征，第一， 代表( 议员) 是一种固定的职业。第二，代表( 议员) 可领取符合其社会价值 的薪俸，获得办公经费等物质保障。第三，代表( 议员) 们不得从事其他任何 兼职获取报酬，把全部精力投入到人大( 议会) 工作。第四，代表( 议员) 有 专门的办公场地和设施。 4 二、我国人大代表制的现状 二、我国人大代表制的现状 我国人大常委会委员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务 是上世纪8 0 年代才确立的制度。即便如此，法律也没有规定人大常委会委员实 行专职制，只是对其兼职的种类实行了部分限制，这些常委仍可兼任各级党的 机关的领导职务或兼任军队、企事业单位、群众团体、民主党派的领导职务。 最重要的是，我国人大代表没有代表工资，只从自己的实际工作岗位拿工资， 当代表是没有报酬的。这实际上是说，人大代表必须有自己的本职工作，否则 不足以谋生。规定人大常委会组成人员不能兼职职务，仅是出于常委会对上述 机关的监督职能的考虑，并非出于专职制的考虑。由此可见，目前我国人大代 表采取的是兼职制。实行人大代表兼职制度的理由是，人民代表必须与人民群 众保持血肉联系，必须不脱离自己的工作岗位，才能保证人大代表不脱离群众， 不脱离实际，不蜕化变质。这种考虑固然是有道理的，但是，在实践上不可避 免地产生许多问题。最主要的问题是，代表们忙于本职工作，无暇顾及代表工 作。我国的人大代表，特别是全国人大代表，大多是某一方面的第一把手或某 一单位的主要负责人，本职工作极为繁忙，往往人大开会都难以抽身参加。闭 会期间根本没有时间履行代表职责。我国是个大国，各级人大的工作千头万绪， 代表们需要集中全部精力于人大工作才行。防止人大代表脱离生产岗位后脱离 群众的问题，要靠建立代表与选民的新型关系，靠新的制度来解决。 ( 一) 我国人大代表兼职制的实例分析 宪法和法律规定全国人大常委会委员和地方各级人大常委会委员不得兼任 国家行政机关、审判机关和检察机关之职务，这是因为人大常委会作为人大的 常设机关，承担着人大闭会期间行使国家权力机关的职权，常委会组成人员执 行代表职务的频率大大高于普通代表，为使他们能够集中精力从事人大工作， 对行政机关、审判机关和检察机关的工作进行有效监督而作出的必要规定。如 果担任上述职务，必须辞去常委会组成人员的职务。九届全国人大期间，国务 院任命了一批到国有大中型企业的稽查特派员，其中一名为全国人大常委会委 员。由于稽查特派员从性质上属于行政职务，该名稽查特派员的任命有违宪法 丝墨璺奎垡耋童娶型塑塑垄 法律的规定，经履行必要程序，免去了这位委员的稽查特派员的职务。根据上 面的分析，似乎可说明宪法法律对担任常委会委员的代表有一定的专职性要求， 但由此仍然不能得出常委会委员都是专职代表，因为只有人大常委会组成人员 中的所谓驻会委员( 不包括全部委员) 才接近专职代表的含义，驻会委员的含义是 指专门在人大常委会机关工作的常委会委员，常委会机关为他提供日常办公的 场所及其他服务条件。按照西方国家专职代表制的含义，议员的薪金和福利待 遇均由所组成的议会负担。但我国各级人大常委会组成人员中，由于大部分委 员是从党政机关的领导干部转到人大工作的，所以很大一部分驻会委员的薪金 和福利待遇( 如公车) 不是由所组成的人大机关来负担，而是由原来的单位负担。 各级人大所辖的各专门委员会也含有一定专职的性质，例如全国人大各专门委 员会的主任委员都是全国人大常委会委员( 甚至由人大常委会副委员长兼任) ，专 门委员会副主任委员和委员则多数是全国人大常委会委员，少数不是常委会委 员而只是全国人大代表。虽然专门委员会组成人员有一定的专职性质，但各专 门委员会的一般普通委员不是常委会委员，只有专门委员会的主任委员( 甚至包 括个别副主任委员) 才是常委会委员，加之一般普通委员不驻会，有自己的本职 工作，所以把他们算做专职代表比较勉强。此外，还有一种可能情形，在各级 人大常委会机关办公的还有本身是人大代表而非常委会委员，但担任办公厅( 或 办公室) 领导职务或专门委员会、工作委员会的副职领导的也具有一定专职的性 质，如深圳市三届人大，专门在人大机关办公的具有代表身份但不是常委会组 成人员的还有法制委员会( 专门委员会) 的两个副主任委员、计划预算审查委员会 ( 专门委员会) 的1 名副主任委员、代表选举联络工作委员会( 工作委员会) 的1 名 副主任及1 名副秘书长、办公厅副主任共6 人。但这样的情形又不普遍，如笔 者调查的深圳市6 个区的区人大不存在这种情况，只有常委会员组成人员中的 驻会委员才具有专职性质。另外，各级地方党委主要负责人兼任人大主任的也 不能算专职代表，虽然常委会机关设有他( 她) 的专门办公室，但其主要工作时间 和精力是在党委系统。笔者在统计数据时已注意到这个情况。而占代表总额绝 大多数的人大代表仍采用业余代表的形式。考虑到采集数据的难度及分析对象 的普遍性、代表性，下面以常委会组成人员中的驻会委员作为专职代表来量化 童之伟主编宪法学，高等教育出版社2 0 0 4 年版，第1 8 9 页 6 三：垦璺奎垡墨型塑里鉴 分析我国人大代表专职代表的现实状况。 1 、全国人大 我国全国人大代表人数大部分届次为3 0 0 0 名左右，第一、二届1 2 2 6 人， 第三届3 0 4 0 人，第四届2 8 8 5 人，第五届3 4 9 7 人，第六届2 9 7 8 人，第七届2 9 7 0 人，第八届2 9 7 8 人，第九届2 9 7 9 人，第十届2 9 8 5 人。而从常委会组成人员 的规模来看，历届都有所不同，第一、二届为7 9 人，第三届为1 1 7 人，第四届 为1 6 7 人，第五届为1 9 6 人，六届以来大致稳定在1 5 5 人，第十届全国人大常 委会组成人员增加了1 9 名年龄较轻、富于业务专长的委员，常委会组成人员名 额也增加到1 7 5 人。这其中只有部分委员是驻会委员( 笔者没有掌握具体名额) 。 人大制度研究专家蔡定剑博士认为：常委会组成人员参加专门委员会的人数， 是目前确定常委会委员专职化的一个标志。他提供了一组数据：六届全国人大 各专门委员会组成人员总人数为7 7 人( 经陆续增补，到六届全国人大第四次会议 时达1 2 9 人) ，六届全国人大常委会委员参加各专门委员会的达6 3 。七届全国 人大各专门委员会组成人员有1 5 8 人，常委会组成人员参加各专门委员会的人 数达1 1 5 人，占常委会组成人员的7 4 2 ，占专门委员会组成人员的7 2 8 。 八届全国人大专门委员会委员为1 7 5 人，常委会组成人员参加专门委员会的人 数1 0 7 人，占常委会组成人员的6 9 ，占专门委员会成员6 1 1 4 。九届全国 人大专门委员会组成人员总人数为2 0 4 人，常委会组成人员参加专门委员会的 人数为1 0 2 人，占常委会组成人员的6 5 8 ，占专门委员会组成人员的5 0 。 此外，非常委会委员但担任办公厅领导及各工委领导中也有身为人大代表的， 可视为专职代表( 此数据笔者也没有掌握) ，但由此可以估算自六届人大以来，全 国人大专职代表的比例均不超过6 ( 因为即使常委会委员都算作专职代表的话， 以常委会组成人员人数最多的十届全国人大来计算，其比例也只占代表总数的 5 9 ) 。如果按照蔡定剑博士把参加专门委员会的常委会委员视作常委会委员 专职化程度的一个标志的话，那么可以算出历届全国人大代表的专职化的具体 数据是：六届3 8 6 ，七届5 2 2 ，八届5 2 ，九届5 2 。当然如果 以常委会组成人员的专职化为参照系，这个比例还是比较高的，都在5 0 以上。 2 、地方各级人大 。资料来源：1 9 9 9 年9 月1 5 日第l o 版人民日报及2 0 0 3 年3 月4 日第4 版人民日报。 。蔡定剑：中国人民代表大会制度( 第4 版) 法律出版社2 0 0 3 年版，第2 4 s _ 2 4 6 页。 丝墨璺奎垡耋童墼型塑竺垄 有研究者通过统计得出2 0 0 6 年度省级人大常委会的专职委员占常委会组成 人员的比例情况是，最高的山东省为6 9 ，最低的是江苏省为2 3 3 ，3 0 个 省、自治区、直辖市的平均比例为4 6 6 。针对2 5 个省、自治区的1 9 8 个设 区的市、自治州一级人大常委会组成人员的专职化调研结论是，平均比例为4 0 6 ，最高的是安徽、湖南两省，为5 0 2 ，最低的是西藏，为2 6 1 。如果 以所有代表的专职化为参照系，笔者以广东省深圳市及深圳市6 个区的调查结 果为例进行说明：广东省第十届人大代表共7 8 9 人，常委会组成人员6 2 人，驻 会常委会委员4 0 人，专职代表的比例为5 1 ；深圳市第三届人大代表3 5 0 人， 常委会组成人员3 9 人，驻会常委会委员1 7 人，专职代表的比例是4 9 ，即 使加上非常委委员但身为代表的办公厅领导、各专委或工委领导的6 人，专职 代表的比例也只有6 6 ；深圳市罗湖区第四届人大代表1 8 2 人，常委会组成 人员2 3 人，驻会委员1 0 人，专职代表比例为5 5 ；福田区第四届人大代表 1 7 4 人，常委会组成人员2 1 人，驻会委员1 4 人，专职比例为8 ；盐田区第二 届人大代表1 2 5 人，常委会组成人员1 5 人，驻会委员7 人，专职比例为5 6 ；南山区第四届人大代表1 4 9 人，常委会组成人员2 1 人，驻会委员6 人，专 职比例为4 ；宝安区第三届人大代表1 7 5 人，常委会组成人员2 3 人，驻会委 员1 0 人，专职比例为5 7 ；龙岗区第四届人大代表1 6 4 人，常委会组成人员 2 3 人，驻会委员9 人，专职代表比例为5 5 。其他地方各级人大的情况大体 如此，如浙江省某市人大常委会3 5 名组成人员中，专职成员只有1 3 名。黑龙 江省黑河市市县两级人大常委会专职委员占常委会组成人员比例最多不足5 0 ，最少仅占3 7 。此外，根据地方组织法第1 4 条的规定，乡镇一级人大设 主席，并可设副主席一人至二人，其人选不得担任国家行政机关的职务，如果 担任的话，必须辞去主席、副主席职务；主席、副主席在闭会期间负责联系本 级人大代表，组织代表开展活动。如果主席、副主席可算做专职代表的话，该 级人大的专职比例更低，可以忽略不计。 从上述数据统计结果可以看出，我国各级人大的代表专职化程度大约在5 左右，非专职化的代表占整个代表的9 5 左右。常委会委员的专职化比例全 国人大常委会超过5 0 ，就调研的个案来看：省级人大常委会大约在2 0 一5 0 刘振国： 关于优化地方人大常委会组成人员的思考，黑河学刊，1 9 9 7 年第5 - - 6 期。 二、我国人大代表制的现状 ，设区的市、自治州大约在2 0 一5 0 ，区级一般也不超过5 0 。 ( 二) 我国人大代表职务定位的规范分析 我国现行宪法和法律没有对代表的职务进行明确定位，但1 9 9 2 年颁布的代 表法仍然体现了实行非职业化的代表制的特点。代表法第3 条规定了代表必须 模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动 中，协助宪法和法律的实施。第6 条规定了代表依照本法的规定在本级人民代 表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表 职务。第3 1 条规定了代表执行职务时，代表所在单位必须给予时间保障。第3 2 条规定了代表执行代表职务时，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的 工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级 财政给予适当补贴。第3 3 条规定了“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。 从以上这些规定尤其是第3 条和第3 2 条的内容可以看出，我国的人大代表是一 种业余代表，或者称兼职代表，而不是专职代表。因为专职代表不存在“在自己 参加的生产、工作和社会活动中”的问题，专司代表职务就是他的本职工作。严 格说来，称我国的代表制是兼职代表制并不确切，因为专职代表制是指代表不 能兼任其他公职的制度，兼职代表制是指代表可以兼任其他公职的制度，无论 是专职还是兼职，其前提是代表本身应当是一种职业。只有代表本身是一种职 业，才可以说他是否可以兼任其他公职的问题。 非专职代表制的特点有四：第一，代表任期内可以从事任何职业。他可以 是工人、农民、政府官员、解放军战士、企业家、教师、科技工作者、个体私 营从业人员等等，而且和代表职务相比，其他的职业才是“本职”工作；有学者将 我国兼职代表的情形分为三类：“一般兼职”、“官员兼职”和“代表兼职”。“一般 兼职”指普通的工人、农民、知识分子等兼任代表情况，越到基层人大，这种兼 职情形越普遍。“官员兼职”指党委系统、国家行政机关、审判机关、检察机关的 领导干部兼任代表情形，越到高层人大，这种情形越普遍。“代表兼职”指一个公 民身兼数个人大代表职务，身兼五级人大代表的有之，但不多，身兼两到三个 人大代表职务的不少。第二，代表本身不是一种职业，因为他不能通过代表工 莫江平：人民代表三论纪念 颁布l o 周年，贵州民族学院报2 0 0 2 年第4 期。 丝塞里奎垡耋主墼型丝塑垄 作取得相应报酬，只有少许的活动津贴。从常识来看，没有固定报酬的职业难 以想像；第三，代表投入到执行代表职务上的时间和精力远远低于他投入到其 他职业活动中的时间和精力，而且代表职务的履行时间十分有限，缺乏连续性， 所以法律明确规定代表执行代表职务时所在单位必须给予时间的保障；第四， 对代表这一职务法律上几乎没有什么具体职业上的要求，当然在选举过程中确 定候选人时有些宏观上的要求，如代表资格条件，但这是起码的要求，谈不上 是专门针对代表这一职务所要求的条件，不像公务员条例规定公务员的基本条 件，法官法、检察官法、对法官、检察官的任职条件有专门要求。当然，如果 参选者当选代表完全是由充分竞争的政治市场决定，那也无须明确什么职务要 求，因为竞选时及当选后的代表时刻要面对选民的要求和呼声，重复博弈的结 果必然优化代表的行为模式，提高选民对代表素养的心理预期。 我国理论界及官方传统上是赞成代表兼职制的，这从起草代表法的同志在 有关法律释义中所持的观点可以得到验证。他们认为代表兼职制有利于保持代 表和选民的联系，倾听群众的呼声，发挥桥梁纽带作用；有利于代表既参加对 国计民生的重大决策，又在本职工作中贯彻执行人大的决议，协助宪法法律的 实施；有利于防止“职业政客”的产生。还有学者分析认为代表兼职制较之专职代 表制有利于减轻财政负担。但现在这一主张正受到实践和理论的质疑挑战。 ( 三) 我国人大代表兼职制的效果分析 由于我国代表选举产生机制存在先天不足，但短暂的选举只就解决代表制 度的人口问题，从代议制度的宏观总体来看选举环节，毕竟只具有一次博弈的 特点( 当然存在竞争性选举的制度环境下，每几年一次的选举会形成多次博弈 的效果) 。尽管选举环节至关关键，选举以后代表执行职务的制度环境、平台条 件也十分重要。代表产生以后如何行为是伴随着代表制度运行的相对长期的问 题，甚至可以说代表的行为方式和效能如何是困扰代表制度运转整个过程的难 题。代表制的政治设计本身仍然存在着一种无法彻底摆脱的风险，即人民选出 的政治代表与人民相背离的危险。而且这种相背离的危险在通常的情况下，又 是以人民的名义进行的，所以又有着极大的欺骗性。如果在代表产生以后执行 职务的过程中具有一系列比较合理的制度及运转机制的话，将有助于解决这一 l o 三：塞里奎垡重型塑墨鉴 难题和风险，在相当程度上也能提高代表制度的效能，弥补选举先天不足的缺 憾。西方发达国家解决这个难题的措施之一即采取专职代表制。在当代国会职 能日益复杂化和专业化趋势下，各国有关代表专职的规定也越来越严格。例如 俄罗斯联邦宪法第9 7 条第3 款规定：“国家杜马议员在职业性的常设基础上开展 工作。国家杜马议员不得担任国家机关职务、从事其他有酬活动。教学、科研 和其他创作活动除外。”塔吉克斯坦宪法第5 8 条规定：“固定在国民议会工作的 人民代表不得担任其他职务，不得从事企业活动。科研创作活动除外。”“塔吉克 斯坦公民不得同时成为两个以上代表机关的代表。”乌克兰宪法第7 8 条规定：“乌 克兰人民代表不得有其他代表资格或在国家机关供职。”阿塞拜疆宪法第9 9 条规 定：“议员不得担任任何国家机关或其他机关的职务，不得从事企业活动和有收 入的其他各类活动，科研、创作和教学活动除外。”日本宪法第4 8 条规定：“任 何人不得同时担任两议院的议员。”而我国采取的是一种非职业化的代表制，从 实践效果来看，这种代表制进一步放大了选举机制带来的不足和缺憾，形成制 度运行的又一瓶颈。 ( 四) 我国人大代表兼职制的弊端 1 、人大代表角色错位 代表非专职化影响了人大代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能， 损害了人大的权威。现实中的确有些人大代表代表意识非常强烈，在代表工作 中“自费调研”，但毋庸讳言，自掏腰包执行代表职务的行为缺乏持久的动力。我 们必须思考：谁应当为代表履职成本埋单? 有学者就分析认为兼职代表缺乏履行 职务的必需资源。进而其行为容易发生扭曲。现实中不少代表代表意识不强、 职责不清，不愿意出席代表大会，不愿意参加代表活动，甚至把代表活动当成 一种负担，其原因恐怕很大程度在于此。有学者就认为兼职代表制使代表发生 经常性的角色冲突，无法对代表身份形成稳定、长期的角色预期。由于兼职代 表制通常同地域代表制相关联，人大代表经常面临本地域多元利益之间的冲突， 进而产生无法表达本选区选民利益诉求的困境。 2 、增加决策的失误几率 王勇：竞选制、专职代表制与人大代表选举监督体系建设，中国法制出版社2 0 0 4 年版，第6 3 页。 1 1 丝墨垦奎垡耋主里型竺塑垄 代表非专职化增加了人大决策成本，降低了代议机关的效率，使得人大决 策失误几率增加。关注人大制度宣传的人不难看到，每逢人代会召开之际，新 闻媒体上常常有这样一些报道，如某中学特级教师，在开会期间不忘带上备课 本，抓紧备课；某医学专家在开会期间与其他同行探讨一些医学难题；某企业 领导在开会期间依然心系生产，甚至一边开会，一边遥控指挥生产等等。此类 客观真实的报道大多充满了对人大代表日理万机的尊敬与赞美，这种情况在前 几年尤为普遍。一位学者曾指出，人大代表这种敬业精神固然令人尊敬，但我 们在赞美的同时却忽略了一个重要的问题，或者说我们的价值取舍出了问题： 到底什么是人大代表? 代表们应该履行哪些职责? 如何履行? 其实，这里代表所谓 的敬业，与代表这一职务毫无关系，而是指他的本职职业。在非职业化的条件 下，让代表去敬代表之“业”也不现实。所以我们可以得出结论：由于许多代表在 自己本职工作岗位上有着十分重要的地位，不少还是党政官员，其主要精力势 必放在本职工作上而无暇兼顾人大代表工作。由于业余代表人数众多，为提高 其素质要耗费过多的人力物力等各种资源。由于素质不高加之会期过短等问题， 代表们在大会上无法充分审议，有效的行为几乎只是单纯的表决，使得议案几 乎通过没有任何障碍，从而导致决策失误几率增加。 3 、监督和被监督均不到位 由于业余或兼职代表无暇掌握政治信息，平时很少对国家机关行使批评建 议权，同时由于代表意识不强，在开会时很难对监督对象进行质询，难以形成 有效监督。比如安徽省淮北市人大自产生以来，已有多届人大，鲜有质询事例。 常委会也没有一件质询事例。这样就使得人大权威虚化，监督不到位成为普遍 现象。反之，选民对人大代表的监督更加不到位，有的选民对自己选出的代表 根本不认识，从未见面，谈何监督。 4 、代表非专职化不利于社会稳定 代议机关是反映民意的机关，业余代表无暇顾及民意、体察民情、反映民 声，民意不能通过正常渠道得以反映，不同的利益和意见不能在代议机关得到 碰撞、交锋、妥协和融合，各种矛盾越积越多，对社会的稳定构成威胁。 5 、代表非专职化破坏了法律的稳定性 1 2 三：墨里奎垡耋型塑里鉴 法律与政策相比较其显著的特征就是法律具有稳定性，而代表非专职化的 代表制下所制定的法律大多存在部门立法、利益立法的现象，往往会使一部高 质量的法律( 草案) 条款被删除，破坏了立法的科学性。 6 、代表非专职化不利于调动选民的积极性 非职业化的代表制往往使选民产生厌选心理，强化了选举的形式主义倾向。 选民对选举甚至抱着“无所谓”的态度就不难理解了。 总的来看，人大代表的职务所要求的特定素质在非专职化的代表制下得不 到保障。 论我国人大代表专职制的构建 三、构建人大代表专职制的必要性 目前，学术界及从事人大工作的同志基本上都认同应当推行人大代表专职 制，并把推行人大代表专职制作为完善人民代表大会制度的一个有效途径。有 学者就认为人大代表专职化是国家公职人员实现“革命化、年轻化、知识化、专 业化”的要求。还有学者则分析全面推行人大代表专职制，可克服人大制度自身 组织结构上的一些不足，使代表身份实质化；可根除由于权威虚化，造成人大 监督不力的痼疾。这些分析基本上触及了人大代表专职制的种种价值和功能。 ( 一) 构建人大代表专职制符合我国的国情 结合我国的国情，目前，构建人大代表专职制和扩大直选相比较，前者难 度应当要小一些，障碍也要小一些。这是因为，这项改革可能是多赢结果：既 然专职人大代表发挥代表作用比业余代表要好，选民肯定支持和拥护这一改革； 既然专职人大代表参政议政水平肯定高于业余代表，履行职务的条件要好于业 余代表，在代议机关的影响力要大于业余代表，政治社会地位要高于业余代表， 而且人大代表专职制有利于避免兼职代表制之下的利益冲突，无论是候选人还 是当选代表都会拥护和支持这项改革，它对形成良好的候选人动机也是十分有 利的。2 0 1 0 年1 月6 日，在安徽省淮北市十四届人大三次会议期间，由刘贤荣 代表领衔提交给会议一份关于进一步完善我市人民代表大会制度的建议，该 建议提出淮北市可试行常委会全体委员和部分人大代表职业化改革，认为这是 实现人大对重大事项的实质性审查，加强人大监督，发挥人大代表作用的必由 之路。既然选举法已经有限开放了竞选的制度空间，而专职代表制与竞选制度 有着内在的相互对接、相得益彰和协调契合的逻辑可能性，那么，基于长期理 性的考虑，在代表专职化的预期之下，选民中的潜在竞争者可能会增加，一方 面会减少在选举中的“免费搭车”之非理性行为，这样将实现竞选制度和人大代表 专职制的良性互动；既然人大代表专职有利于吸收高素质的人才进入人大，强 化人大的立法和监督职能，发挥人民代表大会制度的优越性，那么，决策层也 应当乐观其成。 1 4 三、构建人大代表专职制的必要性 ( 二) 构建人大代表专职制的意义 1 、有利于人大职能的发挥 实行人大代表专职制，能使人大代表有充分的时间和精力来履行人大代表 的权利和义务，真正做到名副其实。有人提出人大代表专职化可以使其专心致 志，将议政作为自己的职业，听取民情，反映民意，审议法案，而不是忙于自 己的的本职工作，将参加人大会议作为一种学习甚至是休息。人大代表不是“闲 职”、“虚职”，也不仅是荣誉职务，代表应以全部工作精力来履行这一职务。因 此十分有必要实行人大代表的专职化与“议行分开”，人大代表不再允许兼职，一 经当选就须辞去原有职务，与原单位脱离关系。可见只有实行人大代表的专职 制，才能弥补人大代表兼职制的种种弊端，提高人大的效率和权威。同时由于 实行人大代表专职制，必然导致代表数量压缩和会议会期延长，这既有利于减 少选民对代表的监督成本，防止出现“规模难题”( 即代表人数越多，每一普通代 表的声音就越弱，作用就越小，而会议召集者或主持人的声音就越强，作用就 越大) ，又有利于专门监督机构以及新闻媒体对代表进行经常性的、常规化的监 督。 2 、有利于加强人大组织结构自身的建设 我国人大代表队伍过于庞大，这就很难充分发挥人大代表的作用。我国各 级人大代表有将近4 0 0 万，全国人大代表就接近3 0 0 0 人，按现在的会期，大多 数代表均没有发言的机会，如果要让每个代表都有发言的机会，假使一个代表 发言1 0 分钟，大会发言一遍就需要两个月。又由于我国对人大代表的选拔过于 重视比例结构，使得这种选举就容易流于一种形式。这种情况若是长久发展下 去，必然会对我国的政治文明造成一种极大的损害。正如下文中所讲到的一样： 同一千个素质低下、没有政治热情、只会拍手叫好的代表相比，一百个经公正 选举、全心全意为人民服务的代表更具有代表性。人大规模过大，不仅会影响 到该机构的效率，也会影响到选民对该机构的认同。所以精简人大代表、完善 人大自身的组织结构就显得十分重要了。 3 、有利于提高人大代表素质 包括思想素质、政治素质、文化素质和法律素质。实行人大代表专职制制 笙墨里奎垡耋童娶型堕塑塞 度后，对代表的要求相应提高，没有一定的政治文化法律素质，没有足够的政 治热情，很难被选入人大。可见代表的专职化与代表素质的提高，是一个相辅 相成、相互促进的过程。人大代表的重要职责，在于为国家和社会的发展及治 理，制定行之有效的法规，因此必须要比其他部门行业的从业者具备更多的法 律知识，要更加了解国家的法律法规，了解法律制定的程序、原则和方法，从 而才能更好的宣传法律，更好的提高立法质量。 4 、有利于克服人大代表中的“官员化”倾向 人大代表专职制，有利于真正代表广大人民的利益，去掉人大代表中的过 多的“官员化”倾向。在每年的全国人大分组讨论会上，各个省人大代表团审议政 府工作报告的座谈，犹如这些省的工作会议。因为在全国人大代表中，省级以 下的政府官员占较大比例，他们最熟悉的也就是自己的工作，所以只好就谈自 己的工作。而且因为省委书记、省长，地级市的市委书记、市长都在座，许多 人要借这个机会介绍自己的政绩，并颂扬领导的英名，以讨好上层领导，当然 要把话题集中在本省的工作成绩上。虽然也有非官员代表在场，但因为主宰自 己命运的主要官员也在场，许多人也只好跟着歌功颂德了。这是人大代表非专 职化的一个突出的缺陷。可见人大代表的专职化对于克服人大代表中的“官员 化”倾向，对于真正代表下层人民的利益，都具有十分重要的意义。 5 、有利于进一步完善我国人民代表大会制度 兼职人大代表转换成专职人大代表，正是改革和完善我国人民代表大会制 度的一个直接体现，也是我国政治体制改革的必然要求，对加强民主和法制， 提高政治文明，促进依法治国，监督宪法实施具有很强的法律意义和现实意义。 由此可见，在我国实行人大代表专职制是十分必要的。其一，不实行专职 制，代表们就不能集中精力做好代表工作。我们不能要求任何一位代表在八小 时工作之余再去履行代表职责。何况许多代表的本职工作时间远远超过a d , 时。 其二，代表兼职时，只能把自己锁在自己的本职工作岗位上，无法脱身去观察、 了解、思考全局问题和国内外大事。人大开会时，代表们通常只能就自己的工 作圈子里的问题发表意见，无法对全局问题发表较系统深入的见解。这就失去 了代表价值。他们所代表的只是本岗位，本部门的意愿。其三，代表们把人大 工作视为兼职，削弱了他们对人大工作的责任心。 1 6 四、建立人大代表专职制的构想 四、建立人大代表专职制的构想 人大代表由兼职改成专职，是一项重大变革，其本身就涉及诸多环节。同 时，其他相关制度也应作相应的改革和调整，才能保证人大代表专职化改革取 得成效。笔者认为应从以下几个环节上整体推进人大代表专职化改革： ( 一) 修改、完善相关的法律 1 、修改宪法 人大代表的专职化不是一般的改革举措，而是涉及到政权组织形式的具体制 度改革，需要有依据。我国宪法只对人民代表大会常务委员会组成人员不得兼 任行政机关、审判机关和检察机关的职务作出规定，这个规定没有兼任其他社 会职务( 如企业领导、事业单位领导、社会团体领导等) 的问题，实际上是允 许社会兼职的。至于对于一般代表是否允许兼职，宪法未作规定，从前面的分 析可以看出，现行代表法是肯定兼职代表制。其目的是为了让代表更好的联系 所在地区和行业的群众，倾听群众意见，为广大选民服务。应该说这种兼职制 在建国后很长一段时间内起到了积极作用，大大方便了群众，提高了社会主义 的民主政治水平。但同时我们也应该看到这种兼职制的建立是与当时的生产力 水平相适应的。笔者认为，如果决策层决定要推行人大代表专职化的改革，就 需要修