（经济法学专业论文）我国环境公益诉讼障碍及其出路的实证研究.pdf

、 1 摘要 i l l ll li iii l lt i l li lliii 18 4 5 5 15 环境公益诉讼是解决环境公益纠纷、保护环境的一种重要途径受传统诉权 和当事人适格理论的影响，我国民事诉讼法和行政诉讼法在原告起诉资格上，均 采直接利害关系人原则，这种理论和立法将环境公共利益排除在司法保护之外 但是我国司法实务中却存在有关环境公益诉讼的规范性文件和案例，这些规范性 文件和案例虽具有个别性和偶然性，但仔细研究这些规范性文件和案例，可以发 现环境公益诉讼在实务中存在的问题，而这些问题是推进环境公益诉讼在我国立 法上确立必须要解决的全文共分为三个部分 第一部分分析我国环境公益诉讼的现状及存在的主要问题首先从基本法、 单行法、有关政策、最高人民法院的有关文件等方面指出我国环境公益诉讼的立 法现状；其次通过收集环境公益诉讼的有关案例，分析地方实务上环境公益诉讼 的有关规范性文件状况，环保法庭的设立情况、环境公益诉讼的代表性案例，从 法院审理的依据、原被告类型、审理的程序、结案方式、诉讼请求和责任承担方 式等角度指出环境公益诉讼的司法实践现状；最后从法律依据、原告资格、环境 公益诉讼与环境行政执法的关系及其责任要件、因果关系认定等方面指出我国环 境公益诉讼存在的主要问题。 第二部分分析我国环境公益诉讼问题存在的主要原因或障碍首先指出传统 诉权和当事人理论对环境公益诉讼原告资格的阻碍；其次从环境公益诉讼与环境 行政执法关系角度指出环境公益诉讼功能不清晰导致这两种环境公益纠纷的救济 方式关系混乱；最后区分不同责任方式适用不同责任构成要件，分析环境公益纠 纷责任方式及构成要件立法上不明确且理论研究较少 第三部分提出克服我国环境公益诉讼障碍的几点思路。首先考查美国环境公 益诉讼制度从原告资格、被告范围和可诉范围、环境公民诉讼的限制、裁判类 型、诉讼费用负担的特殊规则等方面介绍美国环境公民诉讼，并分析指出我国可 借鉴之处其次从改进传统诉讼理论的角度，分析检察机关、环境行政执法或资 源管理机关、民间社会团体和公民个人作为原告提起环境公益诉讼的不同机制， 并从我国现阶段实际出发，指出现阶段我国立法上宜建立以检察机关和环境行政 管理部门提起环境公益诉讼为主导，倡导社会团体和公民积极参与环境公益诉讼 的环境公益诉讼启动主体制度。再次区分环境公益诉讼与环境保护行政执法的不 同功能，并区分环境公益诉讼类型和提起主体，指出一般宜设置环境行政执法为 环境公益民事诉讼的前置程序，但有例外如排污达标仍造成环境公益损害的，可 直接提起环境公益民事诉讼最后研究环境公益诉讼的实体问题，认为环境公益 行政诉讼中行政责任的构成要件同一般行政诉讼，而环境公益民事诉讼中的停止 侵害、排除妨碍、消除危险责任方式的构成要件同一般环境污染侵权同类型的责 任方式，损害赔偿责任方式也宜采用无过错归责原则，但应区分不同原告来分配 因果关系的举证责任 关键词：环境公益诉讼当事人适格环境行政执法环境公益责任 2 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp u b l i ch l t e r e s t l i t i g a t i o n i s a l l i m p o r t a n tw a yt o r e s o l v e e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s td i s p u t e sa n dp r o t e c te n v i r o n m e n t a f f e c t e db yt r a d i t i o n a l t h e o r yo fr i g h to fa c t i o na n dt h et h e o r yo fa c 贮u s e rc o m p a t b n i t y ，e n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o ni nc h i n aa d o p t st h ep r i n c i p l eo fd i r e c ti n t e r e s t , i na d d i t i o nt oc a s e so f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nw h i c hl a w s u i t sf i r s t l ya r eb r o u g h tb yp l a i n t i f f , w h i c hr e s u l t si nj u d i c i a lu n p r o t e c f i o no fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t h o w o v e r , t h e n o r m a t i v ed o c u m e n t sa n dc a s e so fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na p p e a r e di n l e g a lp r a c t i c e so fc h i n a , a l t h o u g ht h e ya r eo n e - o r - t w oa p p e a r e d b yc a r e f u l l ye x a m i n i n g a n dr e v i e w i n gt h e s ed o c u m e n t sa n dc a s e s ，w ec a nd i s c o v e rm a n yp r o b l e m se x i s t e di n l e g a lp r a c t i c e so fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nc h i n a , a n dt h o s ep r o b l e m s m u s tb es o l v e dt op u s hf o r w a r dl e g i s l a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni n c h i n a t h r e ep a r t sa r ed i v i d e di n t h ed i s s e r t a t i o n ： t h ef i r s t p a r t i si n v o l v e d 、析廿1c u r r e n ts i t u a t i o na n dm a i n p r o b l e m s o f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nc h i n a f i r s t l y , t h e p a p e rc l e a r e dt h e l e g i s l a t i v ec o n d i t i o no fc h i n a se n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt e r m so fb a s i c l a w s ，a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ，p o l i c i e sa n dd o c u m e n t so ft h es u p r e m ep e o p l e sc o u r t s e c o n d l y , b yg a t h e r i n ga n dr e v i e w i n gc a s e so fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， l o c a l p r a c t i c e o f d o c u m e n t , s e t - u po fe n v i r o n m e n t a lc o u r t , t y p i c a lc a s e so f e n v i r o m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na r ea n a l y z e di nl i g h to fc l a i m so fp l a n t i f f , c l a s s i f i c a t i o no fp l a n t i f f , j u d i c i a lp r o c e d u r e s ，b a s i c so f j u d g e m e n t , s e t t l e m e n to fc l a i m s a n da c c o u n t a b i l i t ym o d e l a n dl a s t l y , b yr e v i e w i n g l e g a lb a s i s ，p l a n t i f f ss t a t u s ， r e q u i r e m e n to ff i l i n gal a w s u i t , e l e m e n t so fa c c o u n t a b i l i t ya n dc a u s a t i o n , i tu n c o v e r e d t h em a i np r o b l e m se x i s t e di ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o no fc h i n a t h em a i nr e a s o n sa n di m p e d i m e n t sc o n c e r n i n ge n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o no fc h i n aa r ea n a l y z e di nt h es e c o n dp a r t f i r s t l y , t r a d i t i o n a lt h e o r i e so nr i g h t o fa c t i o na n dt h e o r yo fp a r t i e sh a n d i c a pp l a n t i f ff r o me n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n s e c o n d l y , a l t e ra n a l y a i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ne n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o na n de n v i r o n m e n t a ll a w - e n f o r c e m e n t , i td i s c l o s e st h ec o n f u s e dt i e s b e t w e e nt h et w or e m e d i e st oe n v i r o n m e n t a lp r o c e e d i n g s t h i r d l y , i tc l a r i f i e dt h a t d i f f e r e n tm o d e l so fa c c o u n t a b i l i t ya r ea p l l i c a b l et od i f f e r e n te l e m e n t so fa c c o u n t a b i l i t y , p o n i t e do u tt h a ta c c o u n t a b i l i t ym o d e lo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni n c h i n a sl e g i s l a t i o na r en o tc l e a r , a n df e wt h e o r i e sa r ei n v o l v e di nt h o s es u b j e c t s s e v e r a ls u g g e s t i o n so nh o wt oc l e a rt h eo b s t a c l e st oe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t 3 。 l i t i g a t i o na l er a i s e di nt h el a s tp a r t f i r s t l y , u ss y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b h ci n t e r e s t l i t i g a t i o ni sd i s s c u s s e d c a s e so ne n v i r o n m e n t a lp u b h ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h eu s aa r e s t u d i e di nt c = r 】吣o fq u l i f i e dp l a n t i f f , s c o p eo fd e f e n d a n ta n dc l a i m , r i s t r i v t i o n st oc i t i z e n e n v i r o n m e n t a ll i t i g a t i o n , t y p e so fj u d g e m e n ta n ds p e c i a lr u l e so nb u r d e no fl i t i g a t i o n f e e s s e c o n d l y , i ta n a l y z e dt h ed i f f e r e n tm e c h a n i s m so fd i f f e r e n tt y p e so fe n v i r o n m e n t a l p r o c e e d i n g sl a u n c h e db yp u b l i cp r o s e c u t i o no r g a n s ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t i e s ，r c s o u o ca d m i n i s t r a t i v eb o d i e s ，c i v i ls o c i e t i e sa n dc i t i z e n sr e s p e c t i v e l y t h e n , i ts u g g e s t e dt h a tc h i n an e e d st os e tu pa l e g a ls y s t e mi nw h i c hp u b f i cp r o s e c u t i o n o r g a n sa n de n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e sa g ot h em a i nb o d i e st or a i s ea e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n , w h e r e a s c i v i ls o c i e t i e sa n dc i t i z e n sa r e a d v o c a t e dt oe n g a g ei np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n i ti sn e c e s s a r yt oc l a s s i 匆t h et p y e so f e n v i r o n m e n t a lp r o c e e d i n g sa n di t sp l a n t i f f s i ti sb e t t e rt os e tu pt h ee n v i r o n m e n t a l l a w - e n f o r c e m e n tp r o c e e d i n g sa st h ep r o c o n d i t i o no fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n h o w e v e r , t h e r ea r cs o m ee x c e p t i o n s f o re x a m p l e ，i fs t a n d a r do m i s s i o ns t i l l d a m a g e dt h ee n v i r o n m e n t a lp u b h ci n t e r e s t s ，t h e nt h ed a m a g e dp a r t ye n j o yt h er i g h tt o a c t i o n i nt h ee n d , t h i sd i s s e r t a t i o nd i s c u s s e dt h es u b s t a n t i v ei s s u e so fe n v i o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , a n dh e l dt h es t a n d p o i n tt h a te l e m e n t s o fa d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na r et h es a m ea st h ee l e m e n t so f a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yo fo t h e re n v i r o n m e n t a lp r o c e e d i n g s ，w h e r e a st h ee l e m e n t s o fa c c o u n t a b i l i t yc o n c e r n i n gs t o p p i n gt h ei n f i s n g e m e n t , r e m o v a lo fo b s t a c l e sa n d r e m o v a lo fh a z a r d , a r ea l s os i m i l a rw i 血o t h e re n v i r o n m e n t a lp r o c e e d i n g s i ti sb e t t e rf o r c o m p e n s a t i o nl i a b i l i t yt oa d o p tn o - f a u l tp r i n c i p l ei nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n , w h i l eb u r d e no fp r o o fi sb a s e do nc l a s s i f i c a t i o no fp l a n t i f fa n d c a u s a t i o n k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n a c c u s e rc o m p a t i b i l i t y e n v i r o n m e n t a ll a w - e n f o r c e m e n t p u b l i ce n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y 4 - - 目录 前言1 一、我国环境公益诉讼的现状及存在的主要问题8 一 ( 一) 立法现状：8 ( 二) 司法实践现状一9 ( 三) 我国环境公益诉讼存在的主要问题1 6 二、我国环境公益诉讼问题存在的主要原因分析1 7 ( 一) 传统诉讼理论对环境公益诉讼原告资格设置了障碍1 7 ( 二) 环境公益诉讼功能不清晰导致环境公益诉讼与环境行政执法关系混乱 18 ( 三) 环境公益纠纷责任方式或构成要件立法无明确规定1 9 三、克服我国环境公益诉讼障碍的几点思路2 1 ( 一) 美国环境公益诉讼制度的考查2 l ( 二) 发展传统诉权理论，修改立法，扩张原告范围2 1 ( 三) 区分环境公益诉讼与环境保护行政执法的不同功能2 7 ( 四) 深入环境公益诉讼的实体问题研究，明确环境公益民事和行政责 任构成要件3 0 结语3 2 参考文献3 3 致 谢3 6 j t 7 、 一 前言 _ j 一 刖吾 ( 一) 选题背景及意义 从国际视野来看人类经济发展的历史，一般地，工业化初期的发展是以大量 消耗资源和破坏环境为代价取得的，而资源和环境都是有限的，发展至现代社会， 调整产业结构、转变经济发展方式，已成为世界各国各地区经济发展的共同趋势。 转变经济发展方式，就是要在经济发展进程中紧紧围绕以人为本这个核心，真正 做到全面协调可持续发展，转变传统的发展观，不能单纯地把自然界看作是人类 生存和发展的索取对象而忽视人文的、资源的、环境的指标，自然界首先是人类 赖以生存和发展的基础，只有当自然环境处于一种生态平衡的和谐状态时，经济的 发展才是持久的，人类的前景才是乐观的。所以，保护环境也越来越成为人类有 识之士的共同目标，越来越成为全球的共同课题。但是资源浪费、环境污染和生 态破坏的现象却屡见不鲜。国际上比利时马斯河谷烟雾事件、美国洛杉矶光化学 烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、乌克兰 切尔诺贝利核泄漏事件、剧毒物污染莱茵河事件，再加上今年的美国墨西哥湾漏 油事件，等等，这些环境污染事件不仅危害了区域百姓的生命和财产安全，也使 生态遭到严重破坏，发生生态悲剧，破坏生物多样性，阳光、空气和水人类赖以 生存的自然条件已经变得岌岌可危，不保护环境、不控制环境污染，人类的生存 环境堪忧，人类将遭到自然界的报复，之前获得的经济发展成果亦将不复存在。 而我国国内环境状况亦不容乐观，据2 0 0 9 年2 月在上海举行的“全国污染防 治工作现场会，我国城市中仍有三分之一的地方大气环境质量超标，全国城市9 0 的河段受到不同程度的污染，城市内湖污染十分严重，全国约有一半城市市区的 地下水污染比较严重，且污染区域在不断扩大。如果说这些数据还具有概括性， 不具具象性，那么近几年的数起污染事件不得不让人触目惊心：陕西凤翔铅污染 事件、山东临沂砷污染事件、今年七月份接连发生的几起污染事件一一福建紫金 山铜矿湿法厂污水渗漏事件、大连中石油输油管道爆炸事件、南京塑料四厂燃气 体管道泄漏爆炸事件。这些事件危害性不亚于国际上的环境污染事件，不但造成 了人员伤亡，而且严重污染了周围环境，留下了一系列的后遗问题。面对这些环 境污染事件，比较一下各国的反应和措施，可以发现，除了都有政府的介入控制 污染，减少损失外，国际上还有司法手段和民间方式如美国墨西哥湾漏油事件中 美国司法部介入了调查、美国塞拉俱乐部也介入了此事件。 面对诸如此类、危害严重的环境污染问题，国际上通过制定多方面的国际公 我国环境公益诉讼障碍及其出路的实证研究 约来约束相关国的行为，以控制和打击环境污染行为，如： 巴塞尔公约、 生物 多样性公约、防止海洋石油污染国际公约、 联合国海洋公约、 保护世界文 化和自然遗产公约等。而国内方面，我国提出了可持续发展，提出并要求贯彻 落实科学发展观：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济 社会和人的全面发展。2 0 0 5 年出台了 ，载中国律师网，2 0 1 0 年5 月2 0 日登录 4 前言 界限 是指：赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的个基本 件。5 英国的哈耶克认为自由社会的共同福利或公共利益的概念，绝不可定义为 所要达致的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整 体，它不能指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员 都可以将自己的知识用于自己的目的。6 可见，在现实社会生活中，从实体的角度要判断一项利益是否具有公共 性，是难以有绝对最优答案的命题7 。公共利益实质上是一种价值判断，须以 一个变迁中社会的政治、经济、文化因素作为评判该价值的要件。8 比如自然环境， 从人类发展的历史长河来看，是人类的共同利益，但具体在某一国家、某一地区、 某一历史阶段，环境保护并不在当时成为人们所判断的公共利益，如在新中国建 国之初，当时的经济发展成为中国人民众望所归的共同利益。我国发展至今，经 济高速发展，但环境污染日益严重，人们越来越意识到环境是现今及今后当之无 愧的公共利益，环境保护是人类的共同课题。 综观各家观点，尽管我们无法在实体上对公共利益作出统一、准确的界定， 但公共利益应包括国家利益和社会利益，在司法实务个案中从程序上界定公共利 益是最佳选择，根据公共选择的理论，“在遵循规则的选择及规则之下的选择的程 序时，公共利益可以通过程序予以确认。9 关于公共利益的保护问题，由于公共利益具有经济学上公共产品的类似属性 即非排他性以及由此引起的市场失灵的( 搭便车) 和政府失灵问题，因此公共利 益的保护仅通过市场机制和政府调控是不够的，应有第三种路径如司法路径。而 私人利益是比较具体的利益表达，是单个社会成员的个体利益。私人利益受损的 救济方式历史上行政司法一体的时代一般是找有威望的人进行调处，进而找行政 首长进行裁断；而在现代，司法是解决私人利益纠纷的最后方式，而公共利益的 保护和纠纷的最终解决方式与私人利益纠纷是一样的，即通过司法途径，司法途 径是解决现代纠纷、保护私人利益和公共利益的最后手段。 3 、公益诉讼 公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的，私益诉讼是保护个人权利 5 【美】e 博登海默：法理学：法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社2 0 0 1 年第l 版，第 1 4 7 页。 6 【英1 哈耶克：经济、科学与政治蛤耶克思想精粹，冯克利译，江苏人民出版社2 0 0 0 年第l 版，第3 9 3 页 7 杨寅：公共利益的程序主义考量，载法学2 0 0 4 年第l o 期，第7 页 。陈新民：德国公法学基础理论。山东人民出版社2 0 0 1 年版。第2 2 4 页 9 孙育玮：p 公共利益”问题的法理学探讨) ，学习与探索) 2 0 0 6 年第4 期，第1 0 7 页 5 我国环境公益诉讼障碍及其出路的实证研究 的诉讼，仅特定的个人才可以提起，公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除 法律有特别规定外，凡市民均可提起。加在往后的发展中，美国首先建立了公益诉 讼制度，如在清洁空气法第3 0 4 条a 款规定：任何公民都可以以直接或间接 受影响者的名义，甚至以保护公众利益的名义，对包括公司和个人在内的民事主 体提出诉讼；任何公民都可以对污染源不遵守排放标准和联邦环保局不履行职责 的行为向法院提起诉讼。u 而在我国公益诉讼概念无论是法学理论上还是实务中均 没有统一的说法，实务中，公益诉讼一词用得也比较混乱，很多不属真正意义上 的公益诉讼也被谓之“公益诉讼一，为明确本文的阐述范围，也为澄清实务中形形 色色的公益诉讼，本文有必要对公益诉讼一词进行界定。本文认为以维护公共利 益为直接目的的诉讼，即为公益诉讼，这种直接目的的公益性在具体诉讼中关键 体现在原告的诉讼请求上。故，实务中诉讼请求直接为维护私人利益而或许间接 维护公共利益的诉讼不属于严格意义上的公益诉讼，如葛锐厕所收费案u 、郝劲松 索要发票案。至于诉讼请求中既有直接维护私人利益的请求又有直接维护公共利 益的请求的公益私益混同的诉讼，如王英白酒标示案1 3 ，其是普通诉讼和公益诉讼 的结合，为论述方便，本文不涉及此种情况，本文所讲的公益诉讼是纯粹的公益 诉讼即诉讼请求只有维护公共利益的诉讼。需要说明的是多个维护私益而组成的 一个诉讼( 如众多受害人提起的维护各自私人利益的诉讼) 也不是真正意义上的 公益诉讼，这是一种群体诉讼，可由我国的诉讼代表人制度进行调整。而刑事公 诉属于广义上的公益诉讼，但不是本文所讲的公益诉讼，本文讲的公益诉讼是指 以维护公共利益为直接目的的民事和行政诉讼。 4 、环境公益诉讼 通过对环境、公益、公益诉讼等概念的阐述，我们可知环境公益诉讼，是指 以保护环境公共利益为直接目的的诉讼，是公益诉讼的一种。一方面，现代社会， 环境已经成为人类社会的公共利益，各国普遍认为不能以环境污染、资源枯竭为 代价来发展经济，美好的环境已然成为人们的幸福追求，另一方面环境受侵害， 不但环境公益本身会受到破坏，而且通过环境这一媒介会侵害某些私人的利益， 1 0 周枵：罗马法原论，商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 8 6 页 1 1 李静云：美国的环境公益诉讼一环境公民诉讼的基本内容介绍) ，载别涛主编环境公益诉讼 ，法律出 版社2 0 0 7 年版，第9 3 页 1 2 1 9 9 8 年，葛锐起诉郑州火车站，认为国家已取消“站内厕所收费”，但其候车室厕所却仍在收费，请求被告 退还o 3 0 元厕所收费并赔礼道歉一审败诉，二审支持退还o 3 0 元的请求，驳回其他请求 1 3 王英丈夫因喝酒过量引发疾病死亡。1 9 9 8 年王英以“该酒产品没有真实成分和相关警示，误导消费者，侵 害知情权”为由，起诉富平春酒厂，请求赔偿6 0 万元死亡损失，同时请求酒厂标贴警示、写明成分一、二 审均败诉 6 前言 甚至众多私人的利益，需要明确的是众多环境侵权受害人主张自己私益受损的诉 讼不是环境公益诉讼。环境公益诉讼包括环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼 两种类型，两者是以被告不同进行区分的，前者以污染源控制人等民事主体为被 告，后者以环境保护行政职能部门为被告。 ( 四) 本文研究的主要内容及研究方法 本文主要是在体系化思考的指引下进行环境公益诉讼的实证研究，主要的研 究内容有： 首先，在辨析和澄清了环境公益诉讼的有关概念后，通过实证分析我国实务 中环境公益诉讼的现状，包括立法现状和司法实践现状，并分析司法实践中几个 典型环境公益诉讼的案例，指出我国环境公益诉讼实务中存在的问题。 其次，通过分析这些问题存在的原因，指出我国环境公益诉讼的主要障碍所 在，即传统诉讼理论的障碍、环境公益诉讼功能不清晰、环境公益责任构成要件 不明确等方面。 最后，在分析问题和问题存在的原因( 障碍) 的基础上，借鉴他国比较成功 的环境公益诉讼经验，提出克服我国环境公益诉讼障碍的几点思路，即改进完善 传统诉讼理论，扩张原告范围；区分环境公益诉讼与环境保护行政执法的不同功 能，理顺两者间的关系；深入环境公益诉讼的实体问题研究，明确环境公益民事 和行政责任构成要件。 基于以上思路和研究内容的需要，本文的研究方法主要有： ( 1 ) 实证分析的方法。这是本文的特点和创新点所在，本文将以类型化为 基础列举和分析我国司法实践中出现的几个典型环境公益诉讼案例，指出其特点 和问题所在。 ( 2 ) 比较研究的方法。对他国或地区的环境公益诉讼进行分析，并结合我 国实际，指出我国可借鉴之处。 ( 3 ) 社会系统分析的方法。本文整体上是把我国环境公益诉讼制度的建立 放在我国国情、政治体制、司法体制等框架下进行分析的，注重环境公益诉讼建 立的社会系统因素。 ( 4 ) 经济学分析方法。本文我国环境公益诉讼的原告资格确认和责任构成 要件中，某些机制的建立采用经济学分析方法。 7 我国环境公益诉讼障碍及其出路的实证研究 一、我国环境公益诉讼的现状及存在的主要问题 环境公益诉讼在我国尚属新事物，还没有法律的明确规定，但在某些单行法、 司法解释等文件中有所涉及。立法上没有明确的规定，依我国制定法传统，司法 中不可能有大量的、普遍的案例，但我国司法中存在一些探索性的实践案例。 ( 一) 立法现状 此处的“立法一是广义上的，不仅仅指法律，还包括诸多规范性文件。我国 民事诉讼法和行政诉讼法对起诉条件的规定限制了环境公 益诉讼进入司法程序，h 两部诉讼法在起诉条件方面均采直接利害关系原则，即实 体权益被侵犯或发生争议的当事人才有权提起诉讼。 我国环境保护单行法 ，法律出版社2 0 0 7 年版， 第9 页。 参见刘本荣：公益诉讼：盘点与辨析 ，全国法院系统第十九届学术讨论会论文集 8 一、我国环境公益诉讼的现状及存在的主要问题 事诉讼法第1 0 8 条规定，梨树区人民政府有权作为原告提起民事诉讼。1 7 2 0 1 0 年出台的最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保 障和服务的若干意见( 法发 2 0 1 0 1 8 号) 第1 3 条规定“及时审理环保行 政诉讼案件，加大对环保非诉行政案件的审查执行工作力度，支持和监督环 保行政执法机关依法履行环保职能；依法受理环境保护行政部门代表国家提 起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。该意见 中虽未明确提出环境公益诉讼，但显然“环境保护行政部门代表国家提起的 环境污染损害赔偿纠纷案件 与环境公益诉讼有关，最高人民法院一定程度 上认可了环境保护行政部门作为环境公益诉讼原告的情形。 这就是我国法律、政策及司法解释规定的环境公益诉讼基本状况，显然国家 有趋势建立环境公益诉讼，法院在处理环境公益诉讼的原告资格上也有所松动， 但遗憾的是，对环境公益诉讼，诉讼基本法并没有规定，单行法也没有进行明确 的规定，使得环境公益诉讼的司法实践具有偶然性且举步维艰。 ( 二) 司法实践现状 1 、地方上有关环境公益诉讼的内部文件规定状况 由于没有法律的明确规定，环境公益诉讼在司法上能被法院受理，一般有地 方上的文件规定。据笔者的收集，江西、贵州、江苏、云南等地制定了涉及环境 公益诉讼的地方性文件。埔 江西：2 0 0 7 年1 1 月江西省检察院和该省高级法院召开联席会议并下发会议纪 要，决定由该省检察院组织选择有代表性的典型案件，与该省高级法院进行沟通 协商后，开展公益诉讼试点工作。双方在纪要中规定，在行政手段不能作为、司 法刑事手段无法追究、没有其他适格主体提起诉讼的情况下，为使遭受侵害的公 共利益及时得到保护，由检察机关作为社会公共利益的代表向法院提起民事诉讼。 具体开展公益诉讼试点的案件范围确定为以下三类：破坏自然资源，影响人类生 存和可持续发展的案件，包括掠夺性开采矿产资源、滥伐林木、破坏耕地保护政 该复函的背景：黑龙江省高级人民法院再审鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染 赔偿一案时，由于对梨树区政府能否以原告的主体资格参与诉讼意见不一致，请示最高人民法院最高人民 法院研究认为，受污染的土地属于国家，国家将其交由梨树区政府管理和使用，作为受污染土地的管理者和 使用者，梨树区政府有权提起诉讼：土地污染使水源受到影响，波及千家万户，作为人民代表选出的区政府， 有权代表人民请求赔偿，而且，辖区土地受到污染