（马克思主义基本原理专业论文）我国行政效能监察现状及问题研究.pdf

西南大学硕士学位论文 摘要 我国行政效能监察现状及问题研究 马克息主义基本原理专业硕士学位申请人刘长伟 指导教师陶林教授 摘要 作为我国行政监察的三大主要内容，执法监察、廉政监察、效能监察对于我 国整个行政机制的正常运转起着重要作用。但长久以来，我国行政监察工作在整 体上所呈现的并非理想中“三足鼎立 的局面，而只是执法监察和廉政监察“双 管齐下”，作为行政监察重要组成内容的效能监察在理论和实践两方面长期处于被 忽视的境地。近年来，随着政府职能的不断调整和完善，尤其是我国加入w t o 后， 政府的社会管理和公共服务职能明显增强，群众对政府的评议焦点也不再局限于 行为结果，而开始对行政效率、行政成本、工作作风等过程性因素予以更多的关 注。在这样的时代背景下，一方面，政府开始更加注重自身的效能建设；另一方 面，从中央到地方各级政府也开始对效能监察工作展开积极的探索和实践。如何 从理论上深刻认识行政效能监察的科学内涵，准确把握我国行政效能监察工作的 现状，进而提出完善我国行政效能监察机制的有效建议，这正是本文试图探讨和 解决的问题。 本文从行政效能监察概念的界定及辨析入手，分析了我国行政效能监察制度 存在的现实意义及法律依据，介绍了国内外行政效能监察的发展现状，深入剖析 了我国行政效能监察工作在制度层面、主体层面、工作层面、思想层面、理论层 面等多个方面存在的问题及原因，并有针对性的提出了全面构建行政效能监察法 律体系、设立专职行政效能监察机构、深化行政效能监察工作内涵等对策和建议。 关键词：行政效能监察现状问题研究 西南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t a st h et h r e ep r i n c i p a lc o n t e n to fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ，i n c o r r u p ts u p e r v i s i o na n de x e c u t i o ns u p e r v i s i o np l a yt h ec r u c i a l r o l e si nt h en o r m a lr u n n i n go ft h ew h o l ea d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s mi no u rc o u n t r y b u t f o ral o n gt i m e a d m i n i s t r a t i v ee m c i e n c ys u p e r v i s i o nd o e s n th a v et h ee q u a ls t a t u sa s i n c o r r u p ts u p e r v i s i o na n de x e c u t i o ns u p e r v i s i o n a d m i n i s t r a t i v ee 箭c i e n c ys u p e r v i s i o n i si g n o r e db o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c e i nr e c e n ty e a r s ，e s p e c i a l l ya f t e ro u rc o u n t r y j o i n i n gt h ew t o ，t h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n sh a v eb e e ni m p r o v e da n dp e r f e c t e d 1 1 1 e c o m m o np e o p l ep a ym o r ea n dm o r ec l o s ea t t e n t i o nt oa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ， a d m i n i s t r a t i v ec o s ta n dw o r ks t y l eo fo u rg o v e r n m e n t i nt h i sb a c k g r o u n d ，o nt h eo n e h a n d ，t h eg o v e r n m e n tp a ym o r ea t t e n t i o n t o d e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y o nt h eo t h e rh a n d ，a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o ni sa c t i v e l ye x p l o r e d a n dp r a c t i c e df r o mt h ec e n t r a la u t h o r i t i e sl ot h e1 0 c a lg o v e r n m e n t t h ea r t i c l em a i n l yt r y t oa n a l y z et h es c i e n t i f i cc o n n o t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o na n dt h e p r e s e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y a l s ot h ea r t i c l e w i l tm a k es o m er e a s o n a b l es u g g e s t i o nt op e r f e c ta d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n i no u r c o u n t r y 1 1 1 ea r t i c l ef i r s ta n a l y s e st h ep r i n c i p a lc o n c e p t ，t h es i g n i f i c a n c ea n dt h el e g i s l a t i v e a u t h o r i t yo fa d m i n i s t r a t i v ee m c i e n c ys u p e r v i s i o n t h i sa r t i c l ea l s os t u d ys o m ep r o b l e m s a n ds o m er e a s o n sw h i c ha r em a i n l ye x i s t e di nt h ei n s t i t u t i o na n dt h e t h e o r yo ft h e c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o ni nc h i n a l a s t l yt h i sa r t i c l ew i l l g i v es o m et a r g e t e da d v i c ei n c l u d i n gt h ec o m p r e h e n s i v e l yc o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h ec o n s t r u c t i o no ff u l l t i m ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y s u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o na n ds oo n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ；s t a t u s ；s t u d y n 独创性声明 学位论文题目：我垦盈政赦能监窒垫达丞阅题珏究 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加 了特别标注。对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师、朋友、同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。 、x 学位论文作者：新l 争砰b签字日期：铷，0 年3 月2 2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：囡不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：翻否喑一导师签名：芦目车# ij 签字日期：铷弦年3 月工2 日签字日期：彦汐p 年多月2 2 日 西南大学硕士学位论文引言 i 曼寰! ! ! 曼! ! ! ! 曼皇量曼! 曼曼皂! ! ! ! 苎皇曼曼曼皇曼曼曼曼曼! 曼! 曼曼! ! ! ! ! ! ! ! 曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼皇曼皇曼皇曼皇! 曼! 曼! 曼蔓曼曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼 引言 权力需要监督，这是一条万古不易的真理。无论是小到公司企业，抑或是大 至国家，概莫能外。孟德斯鸠将国家权力分为立法、司法和行政三权。其中，行 政权涉及国家政务的管理，可以说，与一国居民的生产生活皆有切身利益的关联。 因此，如何对行政权进行有效的监督和制约，历来都是学者们研究的重要课题。 这在行政权占绝对优势地位的中国更具有积极的现实意义，对行政监察理论和实 践的探索也基于此应运而生。 由于受传统“重实体、轻程序”的文化影响，在行政监察的理论和实践中， 长期以来关注的焦点都较多集中于对行为结果的评价以及清正廉洁等方面，至于 行政行为本身的过程性因素则少有人问津，将行政效能监察工作比作一个初生婴 儿并不为过。作者在从事行政效能监察工作的过程中对此感受深刻，不仅是一般 群众，就连大多数从事行政工作的周志对“效能监察”这一名词都感到陌生，更 不用说这项工作的目的、内容和方法了。这种情况不仅与党和国家进一步加强行 政监察工作、建设法治政府、廉洁政府、服务政府的要求不相符，也与我国目前 经济社会的发展态势和民主法治进程的现实状况不相符。鉴于此，作者结合实际 工作经验，对我国行政效能监察的现状和存在的问题进行了分析，并对如何加强 我国行政效能监察工作提出了对策和建议，以期引起广大理论和实践工作者对这 一领域的关注，并希望起到抛砖引玉的作用。 西南大学硕士学位论文第一章行政效能监察概述 第一章行政效能监察概述 一、行政效能监察的概念 ( 一) 行政效能监察概念的界定 从词语构成的角度分析，行政效能监察由“行政 、“效能”和“监察”三个 词合成。关于“行政 一词，国内外通常理解为对国家政务的管理活动。在马克 思的著作中，把“行政”称为“国家组织活动”。“效能 一词在新华词典 中是这样解释的：( 1 ) 事物在一定条件下所起的作用；( 2 ) 机械、设备等所产生 的功用。“监察”的含义则是“监督和考察”。将三个词的释义简单串联起来，行 政效能监察即为“对国家政务活动所产生作用进行的监督和考察”。 时任监察部副部长的陈昌智同志在2 0 0 2 年8 月中央纪委、监察部召开的行政 效能监察工作座谈会上提出：“行政效能监察是监察机关依据法律、法规和有关规 章，针对国家行政机关、国家公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况 进行的监察 。圆 综合上述相关概念解释，我们可以把行政效能监察的概念概括为：行政效能 监察是监察机关依据有关法律、行政法规、规章，对监察对象在履行法定职责的 过程中体现出的行政效率、行政效果以及行政效益等相关情况进行的监察活动。 ( 二) 相关概念辨析 1 效能监察与执法监察、廉政监察之间的关系 作为行政监察的重要组成内容，“廉政监察、效能监察、执法监察三者既在工 作内容、工作目标等方面各有侧重，有所区别，各有特点，不能相互替代；又是 一种相互交叉、互为补充的关系。 具体来讲，廉政监察主要解决的是极少数国家 公职人员的贪腐问题，效能监察主要针对的是政府部门和单位的勤政问题，执法 监察则主要是针对党和政府的决议、命令等大政方针的贯彻执行问题。“廉政监察、 效能监察、执法监察三者相互联系、有机结合、相互促进，是全面发挥行政监察 职能作用的必然要求。 但长期以来，理论界对执法监察的理解一直存在泛化倾向，认为“执法监察 。马克思：评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革”一文，马克思恩格斯全集第1 卷，第4 7 9 页。 四中央纪委舱察部教材编审委员会审定，执法监察教程，中国方正出版社，2 0 0 7 年9 月第1 版，第1 3 4 页。 中央纪委监察部教材编审委员会审定，执法监察教程，中国方正出版社，2 0 0 7 年9 月第l 版，第1 3 页。 2 西南大学硕士学位论文第一苹行政效能监察概述 包括廉政监察和效能监察。执法监察是行政监察的工作方式和手段，而不是与廉 政监察和效能监察并列的一项监察内容或监察任务。也就是说，对行政监察对象 的廉政状况与效能状况的监察，可以通过执法监察的方式来实现。执法监察是开 展廉政监察和效能监察的基本方式，但不是唯一方式，它也不能涵盖廉政监察和 效能监察的其他监察方式。”、“执法监察与效能监察、廉政监察划分标准不同， 是不同层面的提法，不能将三者看成并列关系。圆作者认为，这种将执法监察的 概念过于拔高和广义化，事实上是脱离实际且没有必要的。在实际工作中，“执法 监察 一词是与“廉政监察 、“效能监察 并列使用的。如：中共第十七届中央 纪委第三次全会公报中提出，“充分发挥行政监察职能作用，加强执法监察、廉政 监察、效能监察。”2 0 0 8 年9 月，中央政治局常委、中央纪委书记贺国强同志在全 国监察厅( 局) 长研讨班座谈会上讲到：“加强执法监察、廉政监察、效能监察， 是监察机关的重要职能，也是监察机关保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政 建设、改善行政管理、提高行政效能的重要手段。 单纯从语言学的角度我们也 可以看出，执法监察、廉政监察、效能监察这三个词是作为行政监察的组成内容 并列使用的。事实上，将廉政监察、执法监察、效能监察三者作并列理解，更有 利于我们准确把握行政监察的任务和作用，避免三者间职能的重叠和混淆。行政 监察的基本任务包括三项：一是维护政府廉洁，二是保证政令畅通，三是促进勤 政高效。廉政监察、执法监察、效能监察的职能设置正是对应行政监察的这三项 基本任务。中央纪委监察部关于加强和改进行政监察工作的意见指出：要充 分认识加强和改进行政监察工作的重要意义，要全面发挥行政监察的职能作用， 加强廉政监察，促进政风建设；加强执法监察，保证政令畅通；加强效能监察， 改善行政管理。可见，对廉政监察、效能监察、执法监察三者作并列理解显得更 为合理。 2 行政效能监察与企业效能监察之间的关系 “企业效能监察是企业监察机构针对影响企业效能的有关业务事项或活动过 程，监督检查相关经营管理者履行职责行为( 以下简称履职行为) 的正确性，发 现管理缺陷，纠正行为偏差，促进企业规范管理和自我完善，提高企业效能的综 合性管理监控工作。 两者最为关键的区别在于监察对象不同。按照中华人民 共和国行政监察法实施条例对监察对象的确定，行政效能监察的对象是“国家 。城乡规划效能监察工作信息简报第二十期h t t p ：w w w 1 y s g h j g o v c n p u b l i e a r t i c l e s h o w a s p x ? a r t l d = 2 1 0 圆钱纲：从三方面加强行政效能监察工作，江苏法制报，2 0 0 7 1 0 1 6 监察部办公厅编：全国豁察厅( 局) 长研讨班专辑，法制出版社，2 0 0 9 年6 月第1 版，第1 7 页 囝中央纪委监察部教材编审委员会审定， 中国行政监察简论，中国方正出版社，2 0 0 2 年6 月第l 版，第5 6 5 8 页。 o 参见：中央企业效能监察暂行办法，国资发纪检( 2 0 0 6 ) 1 3 9 号 3 西南大学硕士学位论文第一章行政效能监察概述 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依 法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员 ；而企业效能监察的对象则是各企业 经营主体，双方具有根本性的区别。正是由于监察主体属性的不同，行政效能监 察和企业效能监察在工作目的、工作内容、工作方式等方面也各有特点，存在行 政性与经济性的明显区别。 3 效能监察与效能建设之间的关系 效能监察与效能建设之间的关系在理论上仍处于探索阶段。一种观点认为， “效能建设，来源于效能监察，包含效能监察，又高于效能监察。 另一种观点 则认为，“效能建设是基础，效能监察是保证效能建设得以落实的一个手段或措 施。 圆。作者赞成后一种观点。效能建设和效能监察既相互联系、又相互区别， 并非是一种包容关系。效能建设具有内部性的特点，重点在于党政机关通过自查、 自省从而发现问题、解决问题，是一种自我修复、自我纠正和自我完善的过程。 而效能监察则具有明显的外部监督特征，通过专门的监察机关，采取外部监督的 方式促使监察对象不断优化和改进工作。简言之，效能监察和效能建设的主体是 监督与被监督的关系。当然，两者也是紧密联系、相互促进的。行政监察机关“必 须提高工作层次，以行政效能监察工作推动政府效能建设。监察机关工作目的的 一个重要方面是改善行政管理，提高行政效能。行政监察机关对于提高行政效 能的作用是至关重要的，但更为重要的是政府对效能问题的重视和解决。行政效 能监察工作必须通过推进整个政府的效能建设，强化各级行政机关的效能意识， 加强行政机关思想、作风、制度、业务建设，才能使行政效能监察工作保持正确 的工作方向，具有长久的生命力。” 二、我国行政效能监察存在的现实意义及法律依据 ( 一) 我国行政效能监察存在的现实必要性 1 政府内在的低效化倾向 考究行政效能监察工作开展的必要性，势必首先了解政府内在低效化倾向的 问题。政府作为市场调节和干预的重要力量，对社会资源的分配起着至关重要的 作用。但是，由于政府结构及政府配给的内在特点，决定了政府行为的高成本、 低效率和分配不公，导致了政府内在的低效化倾向。 。安徽省人民政府研究室、安徽省人民政府发展研究中心主办，决策支持网 h t t p ：w w w d s s g o v c n x n j s i n d e x 一2 0 h t m 。刘光和：开展效能监察要处理好四个方面的关系，中国水利报，2 0 0 6 1 2 h t t p ：们v w w b l l l x n g o v c n s h o w n e w s a s p x ? i d = 3 4 9 1 8 c i d = 4 国侯觉非：浅谈行政效能监察中国监察，2 0 0 2 年第1 9 期。 4 西南大学顶士学位论文第一苹行政效能船察概述 第一，处于垄断地位的政府权力缺乏真正意义上的竞争。垄断意味者独占， 大凡处于垄断地位的组织都缺乏必要的积极性。政府数量的唯一决定了政府权力 的垄断，使得行政权力从根本上缺乏主动的必要和可能。行政权因为缺乏同类型、 同等量权力的侵蚀和挑战，使其失去了因竞争而产生的压力，也就失去了因外部 压力而催生内在动力的可能，从而影响到行政效率的提高。 第二，政府配给缺乏成本压力。无论是马克思主义政治经济学，还是各种流 派的西方经济学，成本问题始终是一个无法回避的重要课题，投入与产出之比很 大程度上衡量着一个经济主体资源配置、流动和使用的效果。但是，由于行政部 门的资源配给均是以财政拨付的方式实现，其提供的公共产品和公共服务无产权 约束且具非盈利性，从而使得投入与产出之间无法按照纯经济学的指标进行衡量 和评价。缺乏成本压力极易导致资源配置的随意性和非理性化，客观上容易造成 资源的浪费和效率的降低。 第三，政府内部的利益冲突严重影响和制约着行政效率的提高。由于我们正 处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力不够发达的现状使得我们在资源的 分配上不可能做到面面俱到，不可能完全兼顾到各方面的利益。正是基于资源分 配不平衡的现状，因此，在很长一段时期内，政府内部将不可避免的充斥着整体 利益与局部利益、长远利益与i l i i n 益的冲突。加之政府领导任期所带来压力以 及地方保护主义的影响，使得政府内部的利益冲突更加明显，难以从整体上真正 实现资源的最优化配置，同时也严重影响和制约着行政效率的提高。 2 中国传统文化中等级观念的影响 但凡提及中国的传统文化，似乎就不能不说到儒教。儒家学说所涉甚广，其 中严格的等级观念对于后来的中国文化乃至中国人的群体心理皆有莫大影响。在 儒家宣扬的理论中，我们每个人在社会中都有自己明确的位置，所谓“君君、臣 臣、父父、子子 ，每个人的权利和义务都是由自己的地位所决定的。同时，这种 地位在整个社会生活中不是呈一种平行状态的分布，而是一种自上而下的阶梯， 君( 天子) 、臣( 官吏) 、士( 读书人) 、农( 农户) 、工( 手工业者) 、商( 商人) ， 依次而下，高低贵贱一目了然。在封建社会中，这样的社会地位大多源自血统世 袭，上下层级之间仿佛天堑鸿沟般难以跨越。在这森严的等级体制内，真正被国 家和社会认可的升级通道只有一条，那就是科举。通过科举及第从而摆脱自己自 出生以来的血统标记，实现地位上从“治于人 到“治人 的转变。统治阶级与 被统治阶级之间巨大的权利义务差别使得广大的知识分子几乎将金榜题名作为毕 生奋斗追求的梦想和目标。“过去知识分子读书的目的，就在做官。这个看不见摸 不着的场，是由科举制度形成，一旦读书人进入官场之后，就与民间成为对立 西南大学硕士学位论文 第一章行政效能监察概述 状态。封建社会一切都以做官的人的利益为前提。封建社会控制中国这么久，发 生这么大的影响和力量，在经济上的变化比较小，在政治上却使我们长期处在酱 缸文化之中，特征之一就是以官的标准为标准，以官的利益为利益。” 这种官与民的等级观念几乎贯穿了整个中国历史，渗透进每一个生于斯、长 于斯的中国人的骨髓里。“官员和及第的候补官员，无论在精神上、经济上还是人 事上，对民众的影响之大，几近于古埃及的文书和祭司合起来的影响。 这种传 统的等级观念直至今天仍然在我们的社会生活中发挥着潜在而又巨大的影响。这 使得我们的政府工作人员容易在有意无意间异化自己的位置，把自己从公仆转变 为老爷，从而潜在的影响着工作态度、工作质量和工作效率。 3 心理学上惰性的消极影响 行政效能监察存在的另一个重要现实依据在于心理学上惰性对政府行政效能 的消极影响。所谓惰性，是指因主观上的原因而无法按照既定目标行动的一种心 理状态。 正是由于这种主观上消极情绪的存在，直接或间接的影响着政府作为管 理和服务机构的工作效能。正如物理学中惯性定律所描述的，如果没有外力作用， 原先静止的物体将一直保持静止，只有当外力作用于该物体时，其静止状态方会 改变。 惰性心理作为一种普遍现象，将在个体和集体两个层面对我们造成潜在影响。 从个体心理而言，在惰性心理的影响下，我们将潜意识的形成安于现状的心理状 态，难以主动做出改变现状的举措。正如美国学者威廉詹姆斯曾论述的，几乎 没有人在处理问题和对付生活的挑战时能发挥自身潜能的1 0 以上。当然，其他 学者对此比例的具体数值有不同研究，但从潜力发挥受到极大限制这一基本观点 而言，几乎没有异议。另一方面，惰性心理也将在集体层面对我们造成影响，形 成社会惰化的效应，抑制集体作用的发挥。“社会惰化也称为社会惰化作用或社会 逍遥，是指个人与群体其他成员一起完成某件事情时，或个人活动时有他人在场， 往往个人所付出的努力比单独时偏少，不如单干时出力多，个人活动的积极性与 效率下降的现象，也叫社会干扰、社会致弱、社会懈怠。 正是基于惰性心理的 消极影响，因此，我们有必要以行政效能监察的方式，通过外力监督和促动，有 效改变这种心理上的“静止状态 ，推动政府行政效能不断提高。 ( 二) 我国行政效能监察存在的法律依据 柏杨：丑陋的中国人，人民文学出版社，2 0 0 8 年4 月第1 版，第3 4 3 6 页。 o 马克斯韦伯：儒教与道教，人民日报出版社，2 0 0 7 年6 月第1 版，第9 6 页。 参见：酉度百科h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 2 7 3 1 5 0 h t m 转自：郭文荫：提升干部精气神推动酉阳经济社会发展实现新跨越，重庆机关党建网 h t t p ：| i n 烈。c q j g d j g o v c n s h o w a s p x ? i d = 3 7 4 1 l & c i d = 3 2 3 范逢春主编：管理心理学，四川大学出版社，2 0 0 9 年9 月版，第1 8 2 页 6 西南大学硕十学位论文第一章行政效能监察概述 1 宪法 宪法是国家的根本大法，是一切立法的基础和依据，也是包括行政效能监察 在内的一切国家活动的权力渊源。中华人民共和国宪法第一章总纲第二十七条 规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和 考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义 。这为行政效能监察提 供了最根本的宪法依据。 2 法律及相关行政法规 行政效能监察在法律和行政法规层面的渊源主要包括中华人民共和国行政 监察法、行政监察法实施条例以及中华人民共和国公务员法。 1 9 9 7 年5 月颁布实施的中华人民共和国行政监察法是我国行政监察工作 的基本法律依据，也是行政效能监察的直接法源。行政监察法第一章总则第一 条规定：“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改 善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。 提出了行政监察要“提高行 政效能这一目的性意义。为进一步补充和阐释行政监察法相关条款，2 0 0 4 年1 0 月，国务院颁布施行了行政监察法实施条例。其中第七条第六款规定： 派出的监察机构或者监察人员要“督促被监察的部门建立廉政、勤政方面的规章 制度”，其中涉及勤政方面的正是对行政效能监察工作作出的规定。 2 0 0 5 年4 月颁布的中华人民共和国公务员法是国家对公务员进行制度化、 科学化管理的法律，也是公务员群体应当遵守的法律准则。公务员法第一章总 则第一条规定：“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强结公务员 的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法， 制定本法。 第十二条第二款规定：“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力 提高工作效率。”监察机关作为政府内部监督的专职机构，理应对公务员遵守公 务员法的情况实施监督，其中关于工作效率的监督，事实上正是行政效能监察 的内容。 3 地方政府的规范性文件 由于行政效能监察在现阶段仍处于起步和探索阶段，中央一直没有专门针对 行政效能监察颁布规范性文件。因此，地方政府的规范性文件成为我国行政效能 监察最主要的法律渊源，如1 9 9 9 年4 月颁布的重庆市行政效能监察实施办法、 2 0 0 3 年1 2 月颁布的天津市行政效能监察暂行办法、2 0 0 7 年l1 月颁布的广 东省行政效能监察工作暂行办法、2 0 0 9 年1 月颁布的江西省行政效能监察办法 等。 7 西南大学硕士学位论文第一章行政效能监察概述 三、我国行政效能监察的基本内容 ( 一) 我国行政效能监察工作遵循的基本原则 从整体上而言，行政效能监察从属于行政监察的范畴，所以首先必须遵循依 法监察、实事求是、权责一致、标本兼治等行政监察的普适性原则。另外，行政 效能监察在工作中也有鲜明的自身特色，因此又必须遵循一些特有原则，包括： ( 一) 广泛性原则。行政效能监察存在涉及面广、涉猎事繁的特点，这决定了开 展行政效能监察工作必须摒弃闭门造车、单打独斗的思想，更加积极的拓宽沟通 渠道，更加广泛的倾听群众心声，更加开放的接受各界意见，不断优化工作重心 和着力点。( - - - ) 高效性原则。如果要用一句生动的话来形容行政效能监察工作， 那就是“不仅打老虎，而且抓老鼠”。不仅是政务工作中的吃拿卡要、失职渎职、 推诿扯皮要管，甚至d , n 政府工作人员对办事群众的一句粗话、一个白限，都属 于行政效能监察的工作范围。这样的特点决定了行政效能监察工作必须遵循高效 性原则，通过快办快结的方式，尽可能及时、便捷的解决和处理问题。( 三) 灵活 性原则。正是由于行政效能监察涉及政府工作方方面面，存在复杂多变的特点， 因此在工作方式上也就不能抱着“以不变应万变”的思想，必须根据实际情况， 适当选择工作方式，通过明察暗访、受理群众投诉、自办和交办案件、专项效能 监察等，全方位开展效能监察工作。 ( 二) 我国行政效能监察工作的对象 在理论和实践中，对行政效能监察工作的对象范围存在广义和狭义两种理解。 广义的理解认为，行政效能监察工作的对象除中华人民共和国行政监察法实施 条例第二条规定的“国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能 的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员 外，还 包括党委部门、司法机关乃至水、电、气等垄断企业。狭义的理解则认为，行政 效能监察既然在“效能监察”前明确使用了“行政 一词，其工作对象自然也应 当限制在“行政 的范围内，以行政监察法规定的对象范围为准。 作者认为，目前将党委部门、司法机关以及水、电、气等垄断企业全部纳入 行政效能监察的范畴值得商榷。因为：党委部门的职责相对具有内部性的特点， 基本不直接面对社会公众；法院、检察院等司法机关依法独立行使审判权和检察 权，本来就不属于行政监察的范畴；而水、电、气等垄断企业毕竟是独立的市场 主体，属于企业范畴，因此将它们作为行政效能监察的对象，在性质上未免过于 宽泛，这对行政效能监察工作自身的准确定位并无裨益。因此，作者更倾向于对 行政效能监察的对象作狭义的理解。当然，随着时代的发展以及工作的进一步推 西南大学硕士学位论文第一章行政效能监察概述 进，目前的“行政效能监察”或许将扩展为全方位的“效能监察 ，届时将另当别 论。 ( 三) 我国行政效能监察工作的主要内容 由于我国的行政效能监察工作仍处于探索阶段，因此各地的做法也呈现出百 花齐放的特点，工作重心和着力点各有侧重。但归纳起来，主要包括了三方面的 内容：( 一) 对行政执行力的监察，如各级人民政府的重大方针、政策、决定在执 行过程中是否存在政令不通、有令不行、行动迟缓等情况。( 二) 对行政合法性的 监察，如某一行政行为是否符合法定程序的要求、是否超越了法定权限的范围、 是否存在失职渎职等情况。( 三) 对行政合理性的监察，如机构职能以及办事流程 的设置是否合理、某一行政行为虽不违法但是否确有必要等。 四、行政效能监察的作用 第一，有利于强化行为模式，推动部门作风转变。行政效能监察作为一种外 部监督和评价体系，其最大优点在于，能够最大限度的排除监督对象主观心理状 态的影响，通过刺激从而不断强化被许可的行为模式。行政效能监察通过对行为 模式的奖惩，不断强化符合行为标准的正面效应以及违反行为标准的负面效应， 从而不断强化亲切、高效、专业的行为模式，推动职能部门的作风转变。 第二，有利于促进改革创新，不断优化发展环境。行政效能监察能够有效推 动政府部门通过工作制度创新、工作方式革新等，不断简化办事流程，优化发展 环境。以重庆市地税部门为例。2 0 0 9 年，该部门通过对相关数据库的升级完善， 完成了地税征管系统与国税、工商数据库之间登记数据的实时交换，实现了地税、 国税、工商三方联合办证与相互认可，减轻了纳税人在不同部门反复提供资料数 据和重复办证的负担，极大提高了办事效率，受到广大纳税企业的好评。 第三，有利于推动廉政建设。效能监察和廉政监察同是行政监察工作的重要 组成部分，两者虽然工作重心各有不同，但却是联系紧密，相辅相成的。现阶段， 群众对某些职能部门在履行监管职责时有职不履、有令不行，包庇甚至纵容监管 对象的现象反映强烈。行政效能监察机构在查处这些行政不作为、慢作为甚至乱 作为现象的时候，通过深挖这些效能问题背后的原因，往往能够从中发现隐藏的 利益链条，从而揭露和惩处腐败分子。同时，通过行政效能监察，还可以及早发 现行政机关在管理中存在的漏洞和薄弱环节，促进管理机制的健全和完善，从源 头上有效预防腐败行为的发生。 第四，有利于推进依法治国基本方略的实现。在党的十五大上，江泽民同志 将过去“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，明确提出依法 9 西南大学硕士学位论文第一章行政效能监察概述 治国的基本方略。其中，依法行政无疑是依法治国基本方略的重要内容。当前， 有法不依、执法不严等违法违纪行为还时有发生。通过行政效能监察，可以严肃 查处滥用职权及失职渎职行为，督促行政机关及其工作人员严格依照法定权限和 法定程序实施行政行为、管理行政事务，确保各项行政活动始终在法治轨道上健 康运行。 o 参见：新华网，依法治国耩本方略的提“i 、形成和发展 h t t p ： n e w s x i n h u a n e t c o m t h e o r y 2 0 0 7 一l o 1 8 c o n t e n t 一6 9 0 1 6 9 0 h t m 1 0 西南大学硕士学位论文第二章国内外行政效能监察的发展及现状 第二章国内外行政效能监察的发展及现状 一、我国行政效能监察的发展历程 ( 一) 我国古代行政效能监察制度 中国的监察制度源远流长，向前一直可追溯至先秦时期。张晋藩先生认为， 中国古代监察法制形成于战国和秦汉。“战国时期，社会的大变动促使政治法律制 度发生了重大改革。封建的官僚制度取代了世卿制度。适应对官僚系统的监督需 要，执掌监察职能的治官之官的御史已经出现。 而后至唐代“一台三院”的监 察格局，直至明清时期的都察院制度，前后共经历了2 0 0 0 多年的历史。其中一个 显著特点，就是中国古代监察制度将行政、司法、经济、立法、军事等监察职能 融为一体，或者说将行政监督和法律监督合为一体，是监察、检察、审计合一的 综合性监察制度。圆 从这个意义上来讲，中国古代并无自成体系的行政效能监察制度。但是，中 国古代的行政监察在内容上却是包含了现代意义上行政效能监察的因素。如，周 朝对官吏的考察和评价包括六个方面，所谓“以听官府之六计，弊群吏之治。一 日廉善，二日廉能，三日廉敬，四日廉正，五日廉法，六日廉辨。”“此六廉 为最早的官吏考核标准。廉善指善于行事，能获得众多的好评；廉能指能 行政令，较好地贯彻各项法令；廉敬指不懈于位，尽职尽责；廉正指不倾 斜，品行方正；廉法指守法不失，执法不移；廉辨7 指临事是非分明，头脑 清醒。”从“六廉”的含义中我们不难看出，西周时对官员的评价标准不仅包括 品行端正、清正廉洁这些现代意义上廉政监察的内容，而且还包括依法履职、政 令畅通、勤政、守法等行政效能监察的内容。又如，唐代开元年间，玄宗颁行监 察六法，内容为：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不 均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖滑盗贼，不事生业，为私蠹害： 其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵 暴，贫弱冤苦不能自申者。 此六条将监察工作覆盖至为官优劣、人口流动、经 济发展、社会治安、人才举荐、司法公平等诸多方面，反映了典型的综合性监察 机制，其中自然也不乏依法履职等现代意义上行政效能监察的内容。 o 张晋藩：中国监察法制史稿，商务印书馆，2 0 0 7 年8 月版，第2 页。 o 邱永明：中国封建监察制度运作研究，上海社会科学院出版社，1 9 9 8 1 o 参见：康熙宇典“廉”字释义及周礼天官小宰。 西毛路获：溯“廉”源明荣辱h t t p ：q z g h q z g o v c n s h o w i n f o a s p x ? d o c i d _ 1 3 2 3 o 张晋藩：中国监察法制史稿，商务印书馆，2 0 0 7 年8 月版，第2 0 0 一2 0 l 页。 l l 西南大学硕士学位论文第二章同内外行政效能监察的发展及现状 ( 二) 我国现代行政效能监察制度 建国初期，我国的行政监察工作虽然也包含一些效能监察的内容，如反对贪 污浪费、反对官僚主义等，但从体系化、制度化的角度而言，我国现代意义上行 政效能监察制度的建立，应当是以1 9 8 9 年“效能监察 这一概念被正式提出为伊 始，且以1 9 9 7 年5 月行政监察法的颁布实施为界，前后大致分为两个阶段。 第一阶段是从1 9 8 9 年正式提出“效能监察的概念到1 9 9 7 年颁布实施行 政监察法。1 9 8 9 年1 2 月，时任监察部部长的尉健行同志在第二次全国监察工作 会议上指出：“围绕治理整顿，深化改革，加强执法监察。执法监察是行政监察机 关的基本职能和主要手段，既包括效能监察，也包括廉政监察 。这是“效能监察 的概念第一次被正式提出，标志着现代意义上效能监察概念的诞生。1 9 9 5 年，福 建省在省级范围内率先开展行政效能监察工作，得到中央认可并在全国范围内推 广。在这一阶段，效能监察工作呈现出两方面的特点：一是执法监察全面统领效 能监察，效能监察只是作为执法监察工作的部分内容而存在；二是效能监察的对 象以企业为主，较少涉及真正意义上行政效能监察的内容。 第二阶段是从1 9 9 8 年至今，各地逐步展开对行政效能监察工作的探索。行 政监察法的出台取消了行政监察条例中有关企业监察工作的内容，事实上 将效能监察的内涵确定为行政效能监察。1 9 9 8 年，河北省邢台市率先出台了地市 一级的行政效能监察办法。1 9 9 9 年4 月，福建省漳州市决定，在全市党政群和司 法机关开展机关效能建设，把监察机关开展的专项效能监察活动，提升为由党委、 政府统一组织实施的效能建设工作，同时把效能监察寓于效能建设之中，加强组 织协调和督促检查，促进行政管理的改善和行政效能的提高。回2 0 0 0 年3 月，福建 省委、省政府作出关于开展机关效能建设工作的决定。同年，广东、天津等省 市彳亍政效能监察工作与政务公开相结合，围绕机构改革的进展情况开展效能监察。 2 0 0 4 年，深圳市建立行政许可电子监察系统，加强对行政许可全过程的监督。在 此期间，中央纪委、监察部也多次对各地工作经验进行总结，并开始对行政效能 监察的地位、作用、任务、目标等进行初步阐释和论述，为进一步深入开展行政 效能监察工作奠定了良好基础。截至2 0 0 9 年底，各国已有2 1 个省( 自治区、直 辖市) 成立了省一级的行政效能监察机构，行政效能监察工作正如火如荼的在全 国范围内开展。 ( 三) 我国行政效能监察的几种模式 经过各地多年的探索和实践，我国行政效能监察主要形成了以下三种模式： o 袁相荣：行政效能监察的由来，了望新闻周刊，2 0 0 0 年第3 7 期。 圆福建省漳州市效能办：漳州市机关效能建设纪实，浙江国土资源，2 0 0 4 第5 期。 1 2 西南大学硕士学位论文第二章国内外行政效能监察的发展及现状 一是以福建为代表的“三合一”模式。福建省纪委监察厅于2 0 0 0 年3 月2 3 日作出关于开展机关效能建设工作的决定，在全省范围内全面开展机关效能建 设。省、市、县、乡四级人民政府成立效能建设委员会，下设效能建设办公室， 负责本区域内的机关效能建设工作。同时，设立机关效能投诉中心及纪委行政效 能监察室，负责本区域内行政效能问题的受理和调查，效能建设办公室、机关效 能投诉中心、行政效能监察室实行合署办公。这样，就形成了效能办、投诉中心、 效能室“三合一”的行政效能监察模式。这种模式的最大特点在于，在党委、政 府的统一领导和指挥下，将效能监察与效能建设有机结合，实现了资源的有效整 合，形成了快速、高效、明确、有力的效能推动模式。 二是以重庆为代表的“二合一 模式。2 0 0 7 年1 月，重庆市决定在市纪委监 察局内设立行政效能监察室，同时挂市人民政府行政效能投诉中心的牌子，负责 对市政府各部门和法律法规授权或接受行政机关委托承担行政管理职能的单位进 行效能监督及考核，形成了投诉中心、效能室“二合一”的行政效能监察模式。 这种模式的最大特点在于，能够充分发挥党的纪律检查与政府行政监察两种监督 手段的综合效用，灵活选择工作方式，最大限度发挥效能监察的作用。 三是以北京为代表的独立型模式。2 0 0 4 年7 月，北京市行政投诉中心在北京 市纪委监察局正式挂牌办公，负责受理群众来信、来电、来访和网上举报，调查 处理行政机关及其公务员违法行政、推诿扯皮、效率低下等问题，成为北京市政 府的下属单位。这种在政府下直接设立独立的行政效能监察机构的模式，其最大 特点在于职能的专一，能够避免多重身份带来的相关事务的不断叠加及相互影响， 最大限度的突出行政效能监察工作的时效性和针对性。 二、国外行政效能监察的现状 目前，国外的行政效能监察主要有两种模式。一种是以英国为代表的行政监 察专员模式，另一种则是以日本为代表的专职机构监察模式。 ( 一) 英国的行政监察专员模式 行政监察专员于1 8