（经济法学专业论文）论我国存款保险机构的职能定位.pdf

内容摘要 内容摘要 存款保险机构在存款保险制度的运行中起着重要作用，负责存款保险制度的 决策和执行。存款保险机构职能范围的大小，不仅影响存款保险制度的运作机制 和功效的发挥，而且对于存款保险机构与其他金融安全网成员的的职权划分与利 益协调具有决定意义。如何定位存款保险机构的职能，是我国存款保险制度构建 中的关键性步骤，也是理论界和实务界争论的焦点。 本文通过研究和借鉴域外国家或地区存款保险机构职能定位的经验，并结合 我国的现实国情，力图对如何定位我国存款保险机构的职能提出立法建议。全文 分为引言、正文和结语三部分，正文分为四章： 第一章介绍了存款保险机构的界定和分类，并对关于我国存款保险机构职能 定位的理论争议进行辨析。 第二章通过对美国、日本及我国香港、台湾地区的存款保险机构职能定位进 行研究，总结得出对我国存款保险机构职能定位具有借鉴意义的五方面经验。 第三章厘清了我国存款保险机构职能定位的目标、原则和银行法律环境的外 部约束，力求廓清我国存款保险机构具体职能定位的现实基础。 第四章分析了我国对存款保险机构的保险赔付、救助、监管、破产处置与清 算四项基本职能的取舍，进而提出存款保险机构具体职能定位的建议。 关键词：存款保险机构；职能；定位 a b s t r a c t a b s t r a c t d e p o s i t i n s u r a n c e a g e n c y , w h i c h i si n c h a r g e o fd e c i s i o n - m a k i n ga n d e n f o r c e m e n t ，p l a y sas i g n i f i c a n tr o l ei nt h eo p e r a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m t h e f u n c t i o nr a n g eo fd e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c y , n o to n l yh a si n f l u e n c eo nt h eo p e r m i n g m e c h a n i s ma n de f f e c to fd e p o s f fi n s u r a n c es y s t e m ，b u ta l s ot a k e sac r u c i a lp a r ti nt h e a u t h o r i t y a s s i g n e da n dc o n f l i c t - h a r m o n i o u sm e c h a n i s ma m o n gd e p o s i ti n s u r a n c e a g e n c ya n do t h e rm e m b e r so ff i n a n c i a ls a f e t y - w e t i ti sh o wt ol o c a t ef u n c t i o no f d e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c yi nc h i n a , w h i c hi sap i v o t a ls t e pd u r i n ge s t a b l i s h i n gd e p o s i t i n s u r a n c es y s t e m ，t h a ti st h ec o n t r o v e r s ya c a d e m i aa n d p r a c t i t i o n e rf o c u so n t h i sp a p e r , w h i c hc o n s i s t so ft h r e ep a r t s ：p r e f a c e ，b o d yi n c l u d i n gf o u rc h a p t e r s a n dc o n c l u s i o n ，s t r i v e st op u tf o r w a r dl e g i s l a t i o np r o p o s a l so nh o w t ol o c a t ef u n c t i o n o fd e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c yb ym e a n so fl e a r n i n gl e s s o n sf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n d r e g i o n sa n di na c c o r d a n c e 、i t l ld o m e s t i cs t a t u s c h a p t e r1 i st op r e s e n tt h ed e f i n i t i o na n dc a t e g o r yo fd e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c y , a n dt os u m m a r i z ec o n t r o v e r s yo nf u n c t i o nl o c a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c yi n c h i n a c h a p t e r2i st om a k er e s e a r c ho nf u n c t i o nl o c a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c yi n a m e r i c a , j a p a n ，h o n g k o n ga n dt a i w a no fc h i n a , t h e nt os u mu pe x p e r i e n c e sw h i c h a r eu s e f u lf o rf u n c t i o nl o c a t i o no f d e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c yi nc h i n a c h a p t e r3i st oc l e a ru pr e a l i t yb a s i so ff u n c t i o nl o c a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c e a g e n c yi nc h i n ao ne x t e r n a l c o n s t r a i n tp e r s p e c t i v ef o l l o w e da so b j e c t i v e ，p r i n c i p l e a n db a n k i n gl e g a le n v i r o n m e n t c h a p t e r4i st om a k eac h o i c ea b o u tf u n c t i o nl o c a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c e a g e n c yi nc h i n aa m o n gt h ef o u rb a s i cf u n c t i o n ：i n s u r a n c ea n dp a y o f f , b a n ka s s i s t a n c e ， s u p e r v i s o r y , b a n k r u p t c yh a n d l i n ga n dl i q u i d a t i o n , a sw e l lt og i v ea d v i c e so nh o wt o l o c a t es p e c i f i cf u n c t i o n k e yw o r d s ：d e p o s i ti n s u r a n c ea g e n c y ；f u n c t i o n ；l o c a t i o n 缩略语表 缩略语表 ( a b b r e v i a t i o n s ) 英文简称英文全称及中文全称 f d i c f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o n 美国联邦存款保险公司 o c c c o m p t r o l l e ro fc u r r e n c y 美国货币监理署 f r bf e d e r a lr e s e r v eb o a r d 美国联邦储备委员会 o b a o p e nb a n ka s s i s t a n c e 银行持续经营援助 j d i c d e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o no fj a p a n 日本存款保险公司 r c cr e s o l u t i o n sa n dc o l l e c t i o nc o r p o r a t i o n 日本处置回收公司 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题 ( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实 验室的资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内 填写课题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以 不作特别声明。) 声明人。签孙高酶 柳7 年年月竹日 | 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 呷年卵心日 高露辞 引言 己i言 丁ie j 存款保险制度是维护金融稳定的一项基础性制度，与中央银行的最后贷款人 制度、金融监管机构的审慎监管构成一个国家或地区的金融安全网。设计良好的 存款保险制度，一方面能够保护存款人的利益，防止银行的“挤兑传染 ，避免 银行的暂时流动性风险演变为系统性危机，有效防范金融风险、维护金融稳定。 另一方面，通过法律赋予存款保险机构对投保银行的监管、救助、处置和清算等 权利，有利于构建完善的银行市场退出机制，在国家、金融机构、股东和存款人 之间合理分摊问题银行的风险损失。自1 9 3 3 年美国建立存款保险制度以来，截 止至2 0 0 6 年l o 月，全球已有9 5 个国家或地区建立了存款保险制度，还有2 3 个 国家正在研究、计划或准备实施这一制度。我国也已经结束对是否建立存款保 险制度的争论，存款保险条例纳入国务院立法计划。圆 然而，从理性的有限性角度考虑，存款保险制度的设计和执行并非完美无缺 的，有其固有的缺陷，尤其体现在可能引发逆向选择和道德风险问题，弱化银行 的市场约束。由美国次贷危机引起的全球金融危机的爆发，使得我国学界重新认 识和评价存款保险制度，并再次引发对是否应当建立存款保险制度的讨论。反对 者认为，“存款保险能发挥的作用模棱两可，而其无法发挥的作用则是明白无误 的。建立存款保险制度来进一步提高公众对银行的盲目信任，并不是中国目前所 需要的，且不能防止银行经营失败 。 支持者则认为，“现代银行业的发展与变 化，给金融监管带来诸多挑战，监管当局需要从美国次贷危机中吸取教训，应及 时加快建设我国的存款保险制度，以维护我国的金融稳定和金融安全 。 在我国 银行业全面开放的背景下，银行业市场化与多元化竞争的格局已基本形成，经营 风险加剧。并且，金融危机仍在蔓延，在金融一体化和全球化的格局中，我国的 银行业无法独善其身，必将受金融危机的冲击和考验。任何制度都不可能是完美 的，我们不应当片面地看到存款保险制度的弊端而忽视其积极作用。而且，我国 苏宁存款保险制度设计国际经验与中国选择 m i 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 7 7 圆毛晓梅国务院法制办：存款保险条例己列入立法计划 e b o l h t t p ：n c w s x i n h u a n e t c o r n f o r t u n e 2 0 0 5 0 9 17 c o n t e n t _ 3 5 0 2 913 h i m , 2 0 0 8 - 5 - 2 0 王君存款保险并非灵丹妙药 e b o l h t t p ：w w w c a i j i n g c o r n c n 2 0 0 7 0 3 - 2 2 1 0 0 0 1 7 2 2 8 h t m l ，2 0 0 8 5 2 1 回王敏次贷危机启示：我国应加快建立存款保险制度 e b o l h t t p ：n e w s s t o e k s t a r c o m i n f o d a r t i c l e a s p x ? i d = s s ，2 0 0 8 0 9 1 2 ，3 0 0 2 9 7 4 8 ，2 0 0 1 - 1 5 论我国存款保险机构的职能定位 2 0 0 6 年企业破产法明确规定了银行的破产能力，客观上要求我国应当建立 问题银行的风险处置和市场退出制度。因此，我国应该加快立法步伐，尽快出台 与金融体系的市场化运作相适应的存款保险制度，减少不确定性因素对经济的影 响，建立健全银行的市场退出制度，扭转完全由政府为问题银行“埋单”的局面。 存款保险机构是存款保险制度的决策和具体业务执行机构，其职能范围大小 及履行状况影响着存款保险制度目标的实现。在我国存款保险制度的建立中，决 定赋予存款保险机构什么样的职能是关键性的步骤，将影响存款保险机构的设立 模式、机构配置及与其他金融安全网机构的协调机制具体制度的构建。目前，关 于我国正在制定的存款保险条例如何定位存款保险机构的职能，有关部门尚 未公布具体内容。根据人民银行和银监会起草的存款保险条例( 征求意见稿) ( 以下简称意见稿) ，该草案设立了存款保险基金管理机构，其职能主要有： 一是保险赔付职能；二是现场检查权，存款保险基金管理机构有权要求投保金 融机构提供资产负债表、损益表等报表资料，若发现投保机构存在虚假、瞒报、 漏报的，则有权对其进行现场检查；三是若发现投保金融机构及其相关人员有违 法违规行为，可以建议银监会给予处罚或移送有关部门处理；四是受有关部门指 派，可参加投保金融机构的清算工作。本文将在研究与借鉴域外国家或地区存款 保险机构的职能设置经验的基础上，以意见稿为参照并结合我国的现实国情， 为我国存款保险机构的具体职能定位提出建议。 。潘修平存款保险法律制度的理论与实务【m 】北京：法律出版社，2 0 0 5 1 4 8 1 4 9 2 第一章存款保险机构概述及其职能定位之争 第一章存款保险机构概述及其职能定位之争 第一节存款保险机构概述 一、存款保险机构的界定 存款保险机构是存款保险法律关系中的保险人。保险人是指与投保人订立保 险合同，向投保人收取保险费，并在保险事故发生时承担赔偿或给付保险金责任 的保险业务组织。存款保险机构是经营存款保险业务，享有收取保险费的权利并 承担赔偿责任的组织，具有商业保险公司的经营性和分散风险的特征。存款保险 机构将投保银行缴纳的保险费汇成存款保险基金，并管理运营存款保险基金。一 旦投保银行发生危机，存款保险机构将对其提供资金援助，以保持银行的持续经 营能力，或者由存款保险机构向存款人偿付，以保护存款人的利益，从而将银行 经营失败的风险转移给存款保险机构，在投保银行之间、投保银行与存款保险机 构之间分担损失。但是，源于存款保险制度是为避免存款人挤兑而引发银行系统 性风险的发生而建立的，以保护存款人的利益、提高公众对银行体系的信心、防 范和化解金融风险、维护金融系统的稳定为目的，履行一定的公共管理职能，因 而相较于商业保险公司，存款保险机构亦具有其特殊性。对于存款保险机构的特 性，学界有不同的界定： 一种观点认为，存款保险机构是公法人。理由在于：第一，存款保险机构 设立的宗旨是保护存款人的利益和维护金融体系安全，以社会公共利益为最高追 求目标，是政策性保险组织。第二，存款保险机构多由政府全部或部分出资，并 受政府的控制、监督。第三，存款保险机构执行着国家的政策职能，行使一定的 公权力，如金融监管权。 另一种观点认为，圆存款保险机构是具有一定行政权的商事主体，兼具商事 主体和行政主体的双重特征。当存款保险机构从事存款保险业务时，是商事主体； 当存款保险机构对投保银行进行监管、清算时，是行政主体。 。张忠军金融监管法论【m 】北京：法律出版社，1 9 9 8 2 7 9 潘修平存款保险法律制度的理论与实务【m 】北京：法律出版社，2 0 0 5 1 3 3 论我国存款保险机构的职能定位 还有一种观点认为，可将存款保险机构视为特殊企业，其依特别法或专门 法规设立，受到特别法的调整；同时承担着一定的政府或公共管理职能；机构存 在本身又具有“垄断性。 上述观点从不同角度诠释了存款保险机构的特性，道出存款保险机构的本质 性特征：第一，存款保险机构是依特别法建立的。各国的存款保险机构都是依据 存款保险法建立的，而存款保险法属于保险法的特别法。第二，存款保险机构具 有公益性。存款保险机构设立的目的不是追求经济收益，而是以法律的明确形式， 建立一套当银行危机发生时向银行救助或向存款人赔付的制度，以维护存款人对 银行体系的信心，保护存款人的利益，维护银行体系的稳定。第三，存款保险机 构受国家强制力的干预。已建立存款保险制度的大多数国家，实行强制型的存款 保险制度，以立法的形式，要求所有吸收存款的金融机构都必须参加存款保险。 存款保险机构与投保人之间的存款保险法律关系的成立，受国家强制力的干预， 具有公法属性。第四，存款保险机构具有专门性。存款保险机构以吸收存款的金 融机构的存款为保险对象，经营范围狭窄，且存款保险机构运营存款保险基金的 方式受较多限制，一般投资于风险小、收益稳定的金融产品，注重维护存款保险 基金的稳定与安全。 综上所述，笔者认为，存款保险机构是一个国家或地区为保护存款人利益， 维护金融体系的稳定与安全，根据存款保险法的规定而设立的专门经营存款保险 业务的组织。 二、存款保险机构的分类 存款保险制度是由诸多因素构成的整体框架，包括存款保险制度目标、存款 保险机构管理组织方式及结构、存款保险对象及范围、存款保险基金来源等。对 这些因素的不同考量与选择构成了各具特色的存款保险制度。而存款保险机构作 为其中一个因素，亦因每个国家或地区的不同选择而呈现不同的状态，难以用统 一的标准加以区分，依据不同的标准可以将存款保险机构划分为不同类型： 袁达松论新破产法实施后我国存款保险制度的协调建构从推进金融危机管理法治角度展开的分析叨 法学评论，2 0 0 7 ，( 6 ) ：3 8 4 第一章 存款保险机构概述及其职能定位之争 ( 一) 以设立的方式分类 纵观世界上已建立存款保险制度的国家和地区，存款保险机构的设立有三种 模式：一是由政府出资设立和管理的存款保险机构，其董事会及管理人员来自于 中央银行、财政部及金融监管机构，具有较大的权威，如美国联邦存款保险公司 ( f d i c ) 的资金由财政部和1 2 家联邦储备银行共同提供。二是由商业银行或银 行业协会自己建立和管理的民间存款保险机构。其资金来自于各成员银行，没有 政府的援助。民间存款保险机构实质上是银行间的互助性组织，其董事会及高级 管理人员由银行家组成，不以政府部门所追求的维护银行体系稳定的政策目标为 己任，亦不能应付大范围的银行破产，如德国的非官方自愿存款保险体系，由德 国国内三大银行集团( 商业银行、储蓄银行、合作银行) 构成。三是由政府及中 央银行和商业银行共同出资设立的混合型存款保险机构。如日本存款保险公司 ( j d i c ) 由大藏省( 现改为财务省) 、日本银行及金融机构出资设立的，我国台 湾地区的“中央存款保险公司”由“财政部”、“中央银行及要保之金融机构出 资设立的。 ( - - ) 以职能分类 根据国际存款保险制度的实践经验和发展趋势，存款保险机构的职能可分为 单一职能和复合职能两类。单一职能是指存款保险机构仅具有保险赔付的“付款 箱 的职能。存款保险机构仅负责向投保银行收取保险费，并管理存款保险基金， 当投保银行发生支付危机或破产倒闭时，对存款人进行赔付。英国、瑞典、比利 时、芬兰等国家及我国香港地区的存款保险机构就是仅履行单一职能。复合职能 是指存款保险机构除了保险赔付的职能外，还具有监管、救助、破产处置与清算 三项职能中的一项或多项职能。例如，同本j d i c ，除了传统的保险赔付职能， 还具有资金救助、破产处置的职能。存款保险机构可以通过提供贷款或担保、承 接与购买、搭桥银行等方式给予问题银行资金支持，并可以破产管理人的角色参 与问题银行破产处置。而美国f d i c 则被授予更广泛的职权，除了保险赔付、资 金救助、破产处置与清算三种职能，更有权对投保银行进行监管。f d i c 通过采 取现场检查、非现场检查、早期行动和风险预警机制等措施，对投保银行在经营 。刘蕾滴业银行强制性市场退出机制评析【j 】西北大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 8 ，( 5 ) ：1 5 9 5 论我国存款保险机构的职能定位 过程中的风险进行动态监测，以实现预先防范和化解风险的目标。 ( 三) 以隶属分类 存款保险机构是隶属于政府、中央银行或其他监管当局还是独立的机构，这 不仅关系到存款保险机构的公司治理结构，还影响到存款保险机构的职能与授 权。根据其隶属关系，可作如下分类：一是存款保险机构独立于政府。如美国 的f d i c 是一家独立的联邦机构，直接对国会负责。f d i c 在联邦存款保险法 等法律法规的授权下，拥有独立决策、自主运营的权利。二是存款保险机构隶属 于政府，但依据其直接隶属机构的差异，又可分为两种：一种是直接隶属于政府， 但独立于中央银行、金融监管机构或其他政府机构。如日本j d i c ，独立于日本 银行和金融厅，但与其紧密合作。另一种是直接隶属于中央银行、金融监管机构 或其他政府机构。如比利时、瑞典、英国的存款保险局分别隶属于中央银行、财 政部、金融监管局。 第二节关于我国存款保险机构职能定位的论争 存款保险机构是存款保险制度的决策和操作机构，不仅负责存款保险制度的 执行，还是存款保险制度与其他金融安全网制度之间沟通协调的中介，负责建立 和执行存款保险制度与其他金融安全网制度的信息共享、工作协调机制。一国或 地区赋予存款保险机构什么样的职能，不仅影响存款保险制度的运作机制和功效 的发挥，而且对于存款保险机构与中央银行、审慎监管机构之间的职权划分与利 益协调具有决定意义。在存款保险制度的构建中，如何定位存款保险机构的职能 是必须先予解决的关键性问题。而关于我国存款保险机构的职能定位，无论在理 论界，还是实务界，均是仁者见仁，没有统一的观点。 一、关于我国存款保险机构职能定位的不同观点 对于我国存款保险机构的职能定位，学者们有比较大的争议。代表性的观点 有： 其一，主张单一的保护存款人利益，认为存款保险机构的职能为在金融机构 凌涛存款保险制度的国际经验与借鉴【m 】上海：上海三联书店，2 0 0 7 2 5 5 - - 2 5 6 6 第一章存款保险机构概述及其职能定位之争 出现支付危机时予以支持和提供特别融资。 其二，认为我国存款保险机构除了保护存款人的利益外，也应具备提供金融 援助和进行破产处置、存款赔付的职能，但不应当具有独立的金融监管权力，否 则将与银监会的权力发生冲突。圆 其三，认为我国存款保险机构职能定位应综合化，具体包括：一是监管职能， 监管范围限在微观方面，即监测投保机构的风险状况、建立预警系统；二是危机 救助职能，救助方式包括资金援助、协助并购和接管；三是破产处置职能，当投 保机构被宣告破产后，由存款保险机构对存款人进行赔付。 其四，主张存款保险机构的复合职能包括三个方面：首先，是保险救助职能。 当银行出现经营风险时，由存款保险机构对出现清偿力危机的银行进行救助；若 救援失败，则由存款保险机构补偿存款人损失，保护存款人利益。其次，是接管 破产银行职能。当投保银行破产时，由存款保险机构接管其资金，通过转移投保 存款、购买承担、资助兼并收购的市场化手段进行重组。再次，是银行监管职能。 存款保险机构有权要求投保银行定期提供有关报表和资料，对其风险状况进行稽 核监测；如果发现银行有违规经营行为，或经营管理不善，有权提出指导意见， 并要求其改正；若问题银行对存款保险机构提出的“道义劝告 不予采纳或改进 不力，则存款保险机构有权终止对该银行的继续保险。 还有一种观点主张，应赋予存款保险机构美国式的广泛权力，包括保险赔付、 救助、破产处置与清算及监管权四项权能。认为，存款保险机构应行使一部分金 融监管权，负责对工、中、农、建四大国有商业银行之外的银行的监管工作，包 括对银行的检查、日常监督及处罚工作；并且建立以银行监管部门和存款保险机 构主导的银行破产行政程序，存款保险机构成为破产银行的接管人、清算人，有 权决定处置清算方案并负责实施。 二、论争辨析 通过对我国学界的上述各种观点的比较研究，发现关于我国存款保险机构职 张正平转轨时期我国存款保险制度的构建【m 】北京：中国经济出版社，2 0 0 6 2 5 7 。贺瑛存款保险：理论与实践【m 】上海：上海财经大学出版社，2 0 0 3 1 8 0 - - 1 8 1 徐孟洲，郑人玮我国银行危机救助法律制度的缺陷及其改进m 中央财经大学学报，2 0 0 4 ，( 2 ) ：8 0 李孟刚中国建立存款保险制度的路径选择与规则研究【j 】中国行政管理，2 0 0 7 ，( 1 0 ) ：5 6 潘修平存款保险法律制度的理论与实务【m 】一匕京：法律出版社，2 0 0 5 8 0 - - 8 1 ，1 2 2 7 论我国存款保险机构的职能定位 能定位的争议非常大，争论的焦点可分为三个层次：第一，宏观层面，关于存款 保险机构的单一职能或复合职能的选择。第二，中观层面，关于复合职能中的不 同职能组合，争论的焦点集中在存款保险机构是否应当具有监管职能及救助职 能? 少数观点认为存款保险机构不应当享有监管权，而多数观点主张必须享有监 管权。而关于救助职能，在理论界的讨论中，多数观点主张存款保险机构应具有 救助职能，但在人民银行和银监会的意见稿中并未涉及救助职能。最集中的 争论出现在第三个层面即微观层面，主要指各项职能中存款保险机构所拥有的权 利或权力行使范围的大小，焦点又聚集在监管权范围和破产主导权这两方面。 关于存款保险机构的监管权范围，根据存款保险机构监管职能范围与银监会 监管权范围的交叉、重叠程度的轻重，可依次分为：一是存款保险机构仅对问题 银行进行监管，不涉及银监会的常规业务。银行监管机构主要负责日常的合规性 监管和风险监控，保待整个银行业稳健运行。当发现某银行经营中出现问题时， 存款保险机构开始介入并进行全程风险监控。二是存款保险机构分担银监会的 部分监管权，但侧重于投保银行的风险监测与控制的微观方面，包括对投保银行 的基本经营状况、风险程度以及不良贷款的基本情况进行监督检查，并根据不同 情况对投保银行提出建议或发出警告，直至取消其投保资格。三是主张改革我国 现有的银行监管体制，转变为美国式的多元金融监管模式，将银监会的一部分权 力转给存款保险机构：银监会相当于美国的货币监理署，主要负责银行的注册、 处罚、注销等各项工作，同时负责工、中、农、建四大国有商业银行的检查、监 测工作；存款保险机构相当于美国f d i c ，负责对工、中、农、建四大国有商业 银行之外的银行的监管工作，包括对银行的检查、日常监督及处罚工作。 关于存款保险机构在银行破产程序中的主导权。多数观点认为银行破产仍应 坚持法院司法权主导的破产模式，但存款保险机构可充当破产接管人、清算人的 角色，参与破产银行的处置与清算。少数观点认为，应采用银行监管部门和存款 保险机构的行政权主导的破产模式，存款保险机构自主决定并负责破产银行的处 置和清算方案，不受司法审查。 。颜海波论监管职权在存款保险制度中的发展阴上海金融，2 0 0 7 ，( 3 ) ：5 2 圆潘修平存款保险法律制度的理论与实务【m 】北京：法律出版社，2 0 0 5 8 0 - - 8 1 8 第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴 第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴 存款保险制度设立的最初目的是保护存款人的利益。在存款保险法律关系 中，存款保险机构是保险人，享有向投保银行收取保险费的权利，在银行危机发 生时，理应承担保险赔付的义务。保险赔付是存款保险机构最原始和最基础的职 能，任何类型的存款保险机构均应当被赋予该职能。然而，存款保险机构的设立 没有统一的模式，各国存款保险机构的职能也不尽相同。有些国家或地区的存款 保险机构仅具有保险赔付的职能，如英国、芬兰、瑞典及我国香港。而有些国家 或地区的存款保险机构还具有财务救助、破产处置的职能，如日本j d i c 。有些 国家的存款保险机构，甚至有对投保银行进行监督管理的职能，如美国f d i c 。 本章将对美国、日本及我国香港、台湾地区的存款保险机构的职能定位进行研究， 以为我国存款保险机构的职能定位提供借鉴。 第一节美国联邦存款保险公司的职能定位 一、保险赔付职能 保险赔付是f d i c 的最原始和最基础的功能。目前，f d i c 为全美大约9 9 0 0 多家独立注册的银行和储蓄机构提供保险。当投保银行破产时，若f d i c 无法 采取其他方式处置破产银行，则只能在保险限额范围内向受保存款人进行偿付。 在破产银行的清算中，f d i c 向受保存款人以直接偿付或保险存款转移的方式进 行偿付。保险存款转移是债务转移的一种方式，f d i c 将其对受保存款人的偿付 责任，通过协议约定而转移给其他运作良好的银行( 受让银行) ，由受让银行向 破产银行的受保存款人进行偿付或继续提供服务，而f d i c 向受让银行支付相应 规模的现金或资产。 。存款保险制度研究编委会存款保险制度研究 m i 北京：中国金融出版社，2 0 0 3 7 潘修平存款保险法律制度的理论与实务【m 】北京：法律出版社，2 0 0 5 “1 9 论我国存款保险机构的职能定位 二、银行持续经营援助职能 银行持续经营援助( o p e nb a n ka s s i s t a n c e ，o b a ) ，简称救助职能，是指当 投保银行陷入困境或濒于破产时，由f d i c 向其提供现金救助和流动性支持，以 保持其持续经营能力，或是通过向问题银行的收购方提供援助，以推动经营良好 的银行收购濒于破产的银行。o b a 是破产预防的一种有效措施，对于维护银行 的营运价值，包括有形资产和无形资产，如商业信誉、特许经营权、客户关系等， 防止银行破产具有重要作用。 o b a 防止发生危机的银行破产，可能扭曲市场竞争机制，所以国会授予f d i c 提供o b a 权限的同时，也限制了提供o b a 的条件。根据1 9 9 1 年联邦存款保 险公司促进法案，f d i c 提供o b a 的条件为：一是成本最小，f d i c 必须事先 证明在所有处置问题银行的方式中，o b a 对存款保险基金的损失最小；二是援 助的必要性，f d i c 必须确定提供o b a 是其向投保银行履行存款保险的必须职 责；三是问题银行的管理层是胜任的，f d i c 必须确定问题银行的管理层是否遵 守了相应的法律、法规和监管原则，是否有从事内部交易、投机业务或其他滥用 权力的行为。自1 9 5 0 年，f d i c 已经向1 3 7 个机构提供了o b a 支持，这些银 行的资产超过8 0 0 亿元。 f d i c 救助问题银行的方式多种多样，包括： ( 1 ) 向被救助银行购买资产、 承担负债、提供贷款、存款、购买股份或债券；( 2 ) 向被救助银行的收购方提供 贷款、认购股份或债券，以促成经营良好的银行收购问题银行；( 3 ) 同时采取以 上措施中的一种或多种。 三、监管职能 ( 一) f dic 与其他联邦监管机构的分工与协作 f d i c 与货币监理署( o c c ) 、联邦储备委员会( f r b ) 是联邦三大银行监管 机构，外加州级银行监管体系，构成美国双线多元的庞大监管网络。o c c 是国 。【美】联邦存款保险公司编危机管理【m 】刘士余等译，北京：中国金融出版社，2 0 0 3 9 ，1 1 2 圆同上 【美】f c d e m id e p o s i ti n s u r a n c ea c t , s e e1 3 ( c ) ( 2 ) ，1 2u s c s 1 8 2 3 1 0 第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴 民银行( 又称联邦银行) 的监管机构。f r b 具有制定货币政策和实行银行监 管的双重职能。f r b 的监管对象是参加联邦储备体系的州立会员银行和银行持 股公司。国民银行虽为联邦储备体系的会员银行，但由o c c 监管。而f d i c 作 为保险人，有权对所有参加存款保险的银行进行监管。但为避免与其他银行监管 机构的重叠监管，f d i c 仅对非联邦储备会员的州注册银行进行监管；同时，f d i c 有权检查任何投保银行，并在投保银行的首要监管者不采取行动时，自主采取措 施。 当银行倒闭破产时，f d i c 作为接管人和清算人，进行破产处置和偿付。 美国的银行监管体系虽然部门众多，但他们的监管范围划分比较明确，各司 其责，各有侧重。各监管机构都是各自监管范围内的首要监管者，以相似的方式 对银行机构进行监督管理。对于共同的监管对象或事项，则通过金融监管协调机 制加以解决。美国的金融监管协调机制非常完善，包括四项制度：一是日常信 息共享机制，f d i c 与其他监管部门建立了规范的信息共享机制。例如，o c c 对 银行所做的骆驼评级都会制度化地及时传递给f d i c ，而f d i c 的检查材料、风 险测定材料也要报送o c c 、f r b 等监管部门。二是法律规定的协商机制。监管 机构在行使监管权时，若涉及另一监管机构职责范围，应事先协商。当投保银行 被f d i c 列为重点关注的问题银行时，其首要监管者将与f d i c 一起进行联合监 管。三是监管冲突的解决机制。如果有关监管机构对其他监管机构在某些业务中 的行为和规则存有异议，可以在条例公布后一定时日内诉诸法院并提出审查要 求。四是设立金融监管协调机构。美国设立了联邦金融机构检查委员会。该委员 会是一个类似于协调监管行业组织职责的常设机构，通常由o c c 、f r b 、f d i c 轮流出任委员会主席，负责制定统一的监管原则、监管标准和监管报告的形式， 并且一般采取轮流检查、结果共享，或者联合检查、但各有分工的方式，对银行 进行监管，不做重复检查并实现信息共享。 ( - - ) f d i c 的检查权 f d i c 对投保银行的检查，包括非现场监测和现场检查两种方式。非现场监 回 美 m a c e y & j o n a t h a n m i l l e rpg e o f f r e y c a m e l ls c o t tr i c h a r d b a n k i n gl a wa n d r e g u l a t i o n m 北京：中信出版社( 影印本) ，2 0 0 3 7 0 圆同上，第7 l 页 同上 苏宁存款保险制度设计国际经验与中国选择【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 7 8 9 9 0 论我国存款保险机构的职能定位 测，是指f d i c 使用银行统一经营报表，要求投保银行按期提供经营报告和统计 报表，以及时了解投保机构的经营与风险状况，并以此判断和预测银行运作情况， 并作为现场检查的依据。 f d i c 对投保银行的现场检查，包括银行资本、银行资产质量、银行管理、 银行利润、银行流动性五个方面的检查与评级。其中，f d i c 根据1 9 9 1 年联邦 存款保险公司促进法将银行资本的分为五类：良好资本；充足资本；不足资本； 严重不足资本；极其缺乏资本。当银行资本低于前两级，其相关监管机构将对其 采取“立即矫正行动 ( p r o m p tc o r r e c t i v ea c t i o n ) ，以避免损失的扩大。 t d i c 和 其他监管机构有权采取纠正性措施，包括禁止资本分配、强制其修订资本恢复计 划、资本结构重整、限制关联交易、限制利率、限制资产增长、限制业务、改善 管理等。圆 ( 三) 其他监管职能 1 、拒绝承保和终止保险资格 美国的国民银行和属于联邦储备体系成员的州银行，注册后即自动参加存款 保险，成为f d i c 的成员银行。非联邦储备体系成员的州立银行，需向f d i c 申 请，经过f d i c 的检查并得到f d i c 董事会批准后，才取得被保险银行的资格。 f d i c 通过对欲投保银行的财务业务和经营计划进行审查，确信该银行有清偿能 力时，才批准其投保申请。否则，f d i c 有拒绝承保的权利。 如果f d i c 发现投保银行有以下情形，则可终止其保险资格：( 1 ) 投保银行 或其董事、受托人已经或正在实施不安全或不合理的交易行为；( 2 ) 投保银行的 继续经营处于不安全或不稳健的状态；( 3 ) 投保银行或其董事、受托人违反了法 律、条例、命令，以及f d i c 限定的其他条件或存款保险协议的约定。 2 、中止和终止令 如果f d i c 发现投保银行或其董事、官员、职员、代理人或其他参与该银行 。 美 m a c e yr j o n a t h a n m i l l e rp g e o f f r e y & c a m e l ls c o t rr i c h a r d b a n k i n gl a wa n d r e g u l a t i o n m 北京：中信出版社( 影印本) ，2 0 0 3 3 1 3 【美】f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ea c t , s e e3 8 ( d ) ( 1 x a ) ，( e ) ( 1 ) ( b ) ，( f ) ( 2 ) ( a ) ( b x c x d ) ( e x f ) ，1 2u s c s 1 8 3 1 0 【美】f e d e r a jd e p o s i ti n s u r a n c ea c t , s e c8 ( a x 2 ) ( a ) ，12u s c s 1 818 1 2 第二章域外国家或地区存款保险机构职能定位及其借鉴 事务的人员有以下行为，f d i c 可以向投保银行或其他当事人送达告诫的通知， 命令其中止或终止该行为，并采取积极措施矫正因违法行为而产生的后果：( 1 ) 曾经从事，正在从事，或f d i c 有合理理由相信其将要从事不安全、不稳健的经 营行为；( 2 ) 曾经违反，正在违反或f d i c 有合理理由认为其将要违反法律、命 令、规则及f d i c 在批准其申请时所附的条件或存款保险协议的内容。 3 、撤换或免除董事、经理职权 f d i c 有权干预投保银行的董事、高管人员的任免。当投保银行或其董事、 高管人员存在下列情形时，f d i c 有权发出撤换或停止董事、经理职权的命令： ( 1 ) 存在不当的行为，包括上述发出中止和终止令的情形，再加上因违反该情 形而导致投保银行遭受或有可能遭受损失，或者存款人的利益已经或可能遭受损 害，或者当事人因违法行为得到财产收益或其他好处，以及存在欺诈行为。 ( 2 ) 因不诚实或违反信托约定而涉及犯罪。如果当事人因涉嫌犯罪而被判处刑罚，而 导致威胁存款人利益或削弱公众对银行的信心，则f d i c 可以停止其职务或禁止 其继续参与银行的事务。 四、破产处置与清算职能 ( 一) 美国银行破产的立法体例 美国的银行破产不适用普通破产法，而适用联邦存款保险法，由银行的 注册机构和f d i c 主导破产处置与清算程序，以行政为主导而排除法院的管辖权， 法院只对个案债权债务纠纷进行裁决。当银行的注册机关即货币监理署或州银行 监管机构决定关闭银行后，f d i c 被任命为破产银行接管人和清算人，对破产银 行进行处置、清算。f d i c 是处理银行破产事宜的核心机构。 ( 二) f d i c 在破产重整中的职能 传统的破产法制度以破产清算为核心，而现代破产法制度则以破产预防为核 美 f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c e a c t , s e c8 ( b x l ) ，1 2u s c s 1 8 1 8 。【美】f e d e m ld e p o s i ti n s u r a n c e a c t , s e c8 ( e x i ) , 1 2u s c s 1 8 1 8