（经济法学专业论文）关于我国立法权限划分问题研究.pdf

ii 摘 要 改革开放以来我国的立法工作取得了长足进展立法成就举世瞩目但同 时立法冲突立法失范等问题也日益突出究其原因主要在于我国立法权限 划分的模糊和分歧 立法权限的划分是立法体制的根本和核心内容而一个国家的立法体制和立法 权限的划分是由这个国家的国体政体国家结构形式历史传统民族情况等 一系列客观因素决定的而直接的决定性的因素是该国政体和国家结构形式 新中国成立后我国立法权限的划分经历了分权集权集权基础上的 分权三个历史阶段 最终在 82 年宪法的基础上确立了我国现行的立法权划分 体系这一体系在理论上具有一元二级三层次四分支的特征2000 年 立法法进一步补充和明晰了我国立法权限的划分但仍然存在一些需要改进和完 善之处 随着我国立法权限划分体系日渐具体化明晰化和定型化其运行的总趋势将 是纵向立法权限将在加强中央统一立法的基础上向地方适度分权并作双向 调整横向立法权限从行政机关司法机关逐步向权力机关集中将授权与限权 相统一立法机关内部人民代表大会的立法职能将有所加强尤其是全国人大 及其常委会的立法监督职能将有所加强 此外从立法体制整体完善角度立法权限的划分与立法机构立法监督的现 实状况也密切相关立法机构立法监督机制的配套改革将有助于立法权限的 合理划分和立法冲突的解决 iii 总而言之我国立法权限的划分必须与我国的基本国情和社会现实相适应 必须与我国市场经济的发展要求相适应的必须与我国经济和政治体制改革的发 展趋势相一致 关键词立法权限 模式 沿革 体系 完善 iv abstract in recent two decades, as the development of the democratic and legislative construction of our country, legislative work had gained great achievements. meanwhile, legislative collisions and non-operative legislation came out to be sharp increasingly; the main reason lies in ambiguous decentralization of authority limit and divergence. decentralization of legislative authority is the root and core of the legislative system; but decentralization of a countrys legislative system and legislative authority, is determined by a series of objective factors such as state system, regime, state structural form, historical traditions, nationality conditions. and the direct and decisive factor is the state form, i.e. the regime and state structural form. since new china was founded, the decentralization of legislative authority has experiences three historical stage, i.e., from decentralize authority to collect authority, to decentralize authority based on collecting authority, based on constitution of 1982, finally established current authority decentralization system, which is theoretically characterized with “monadic, two classes, three levers, four branches”. in 2000, the legislation law supplemented and clarified legislative authority decentralization, while still remains to develop and perfect. as the decentralization system of legislative authority increasingly specify and clarify and finalize, the general operation tendency is: longitudinally, legislative authority shall properly decentralize the power and adjust in bi-direction based on reinforcement of central united legislation; horizontally, legislative authority shall concentrate gradually from administrative organs, judicial authorities to organ of state v power, unite authorization and restricting authority; interior of legislative organs, legislative functions of peoples congress council shall reinforce, especially legislative supervision functions of national peoples congress and its standing committee shall strengthen. besides, from an angle of legislative system integrated perfection, decentralization of legislative authority is closely connected with the real situations of legislative organs and legislative supervision. the configuration reform of legislative organs and legislative supervision system will be helpful for solving the reasonable decentralization of legislative authority and legislative collision. in a word, the decentralization of legislative authority of our country, shall adapt to the national basic conditions and social reality of our country, shall adapt to the requirement of market economy development, shall be in conformity with developing tendency of the economic and political system reform. key words: legislative authority pattern evolution system perfection 1 引 言 近二十多年来随着我国民主法制建设的不断发展立法工作取得了较大成 绩已基本解决无法可依的问题但同时我国的立法工作中也存在着立法混 乱以立法谋私借立法卸责扩权重复立法立法效率效益低下等问题这些 问题的存在有多方面的原因其中一个重要原因是中国立法体制中立法权限 划分较为原则或者划分不当所致 现代宪政理论认为倘若国家的立法权限划 分不当将产生一系列不良后果一是可能出现中央过分集权或者地方过分分权 的状况在多数情况下无论出现哪一种状况都会对国家的稳定和社会的发展 带来损害二是可能造成政治体制结构失衡和政治权力行使失控给国家管理造 成混乱阻碍社会进步甚至引发社会动乱三是对立法造成损害出现立法无 序如越权立法重复立法立法懈怠等以立法谋私的现象导致法律体系的混 乱和法律适用上的困境目前立法权限划分问题已成为掣肘中国立法为适应市 场经济体制建立和依法治国需要而进一步发展的瓶颈为此本文试图从理论与 实践想结合的角度就中国划分立法权限问题作一点基本的思考和研究 2 1 立法权限划分的基本理论 1.1 立法体制与立法权限 立法权是国家权力体系极为重要的组成部分洛克曾说立法权是指享有 权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力 1 黑格尔也 曾以法哲学方法作出解释立法权所涉及的是法律本身以及那些按其内容来 说完全具有普遍性的国内事务 2 在这里 洛克把立法权与国家力量联系起来 把立法权同保障社会及其成员联系起来 黑格尔则揭示了立法权是提供具有普遍 性的规范的权力把立法权直接同立法联系起来都在相当的程度上说明了立法 权的重要特征即立法权是由特定国家机关行使的在国家权力体系中占据特殊 地位的用来制定认可和变动法的综合权力体系3 在近现代国家的分权体制下立法权的具体运作需要经过一定程序按照一 定规则而形成立法职权由不同的立法主体行使从而形成国家立法体制和立法 权限划分制度问题关于立法体制的含义大致有三种不同意见第一种意见认 为立法体制是关于立法权限划分的制度 第二种意见认为立法体制除立法权限划 分外还包括立法机关的设置第三种意见认为还应进一步包括立法运作制度 将立法程序也归入立法体制4可见虽然学术界对立法体制的界定不尽相同 但有一个共识即对立法体制的界定离不开立法权限的划分立法体制的根本和 核心内容即是立法权限的划分 我们所讨论的立法权限则是指一个主权国家中立法主体行使立法职权的 权力限度和内容范围具体来说包括两个方面内容一是哪些国家机关具有什 么性质多大范围的立法权限二是享有不同性质不同范围的立法权限的各国 家机关之间在立法活动中是一种什么样的相互关系等 现代政治和法治具有动态的和不断发展变化的特性 它们对立法既有稳定不 3 变的要求又有适时适量加以变更调整的要求5从立法体制上对立法权限做出 尽可能科学而切合实际的划分就是这种要求的一个集中体现如何在既有的立 法体制基础上对有关的立法权限重新划分其实质是国家中政治关系经济关系 和社会关系的重新定位是对权力格局的调整和权力背后的利益的重新分配 1.2 立法权限划分的理论与实践价值 立法权作为国家权力体系中极为重要的权力不能没有范围也不能没有限 制确定立法权限范围其价值至少有五点第一有助于防止专制擅权立法 权的范围如果不加明确或不加限制就可能出现甚至必然出现专制擅权的局面 第二有助于使立法者明确立法的任务和目标为立法者进行立法活动提供范围 上的准绳标准不至于做出超越自己权限范围的事情第三有助于使立法者 尽职尽责第四有助于对立法活动进行监督第五有助于立法制度的完善 有助于实现立法的制度化科学化6 从立法实践的角度来看近二十多年来我国的民主法制建设不断发展立 法工作取得了较大成绩 但随着中国立法进程的不断加快 立法的数量越来越多 法律法规规章相互冲突相互打架的现象也日益突出立法冲突立法失范 既损害了我国法制统一原则危及人们对法律的尊重和信仰 也会造成经济秩 序社会关系的无序和混乱直接影响经济和社会发展分析立法冲突的产生原 因最根本的原因还在于立法权限不清7我国立法法在立法权限划分方面虽已 有所进步但中央与地方之间权力机关与行政机关之间的立法权限划分以及 授权立法等诸多方面仍有许多问题有待澄清因此进一步明晰立法权限仍然 是我国法制建设中的一个重要课题 1.3 立法权限划分的主要决定因素 一个国家采取什么样的立法体制 如何划分立法权限 是由这个国家的国体 4 政体国家结构形式经济历史传统民族情况等一系列客观因素决定的8 而直接的决定性的因素是该国的政体和国家结构形式因为它们比较集中地体 现了上述各种因素对立法体制模式的影响 各国立法体制是在其政体和国家结构形式的框架内形成的立法权限的划 分不可能突破政体和国家结构形式的制约而国体经济历史传统和民族构 成等因素则内在间接地通过政体和国家结构形式当然也是从更深的层次 对一国立法权限的划分发生影响 1国体即国家的性质或阶级属性立法权作为一种重要的国家权力掌 握在谁手里归根结底是由一个国家的性质所决定的掌握了国家政权的统治阶 级为了维护它的有效统治必然要采取适合它统治的立法体制如奴隶制封 建制国家必然是采取由君主或国王一人享有立法权的单一的一级立法体制而 在民主国家立法权必然要由民主选举产生的国家权力机关行使 2政体即国家政权的组织形式一个国家采取什么政体是由国体所决 定的就立法体制而言国体在实质上决定立法权属于哪个阶级政体则在形式 上直接决定立法权属于国家机构体系中的哪些机关 政体主要决定横向立法权限 的划分即决定立法权限在立法行政司法三机关之间如何划分 现代国家的政体主要是君主政体与共和政体但由于各国历史的差异两种 政体之下又各有不同的政权组织形式如采用共和政体遵循分权制衡原则的资 本主义国家存在总统制议会政府制委员会制半总统半议会制等不同的国 家政权组织形式 而采用共和政体的社会主义国家则是以议行合一原则为基础和 指导的多采用人民代表大会制的政权组织形式 不同的政权组织形式进而影响到立法权限的划分 这种影响主要作用于中央 立法权限的划分即中央国家立法机关与行政机关之间横向的立法权限划分如 美国是典型的总统制国家根据美国宪法规定立法权属于国会行政权属于总 统司法权属于法院行政立法没有直接的宪法依据可以这么说美国宪政 5 固有的普遍准则是立法机关不能行使行政权和司法权 行政机关不能行使立 法权和司法权司法机关不能行使行政权和立法权 9而当今的法国被人们认 为是采取半总统半议会制的国家在此种政权组织形式下法国中央立法权限的 划分独具特色即把议会立法权限制在宪法所列举的事项范围内明确将立法权 分别赋予立法和行政两个机构共同行使 3国家结构形式指国家整体与其组成部分的关系的形式国家结构形式 主要决定纵向立法权限的划分是影响中央与地方立法权限划分的最直接最重 要的因素 在现代国家结构形式主要分为单一制和联邦制两种单一制国家大多实行 一级立法体制联邦制国家大多实行两级立法体制 单一制国家结构形式下又有一些不同类型在不同类型的单一制结构中 地方立法权的从属性的表现程度也有不同 如日本是采用单一制结构形式的发达 资本主义国家但其单一制结构又具有地方自治权比较广泛的特征这种类型的 单一制结构形式被称为是地方自治单一制 10 中国也是采用单一制结构形 式的国家但中国的单一制具有民主集中制的特征在单一制下实行民族区域自 治制度和特别行政区制度中国宪法规定的中央统一领导充分发挥地方主动 性和积极性的原则是中央与地方立法权限划分的一般原则按此原则地方立 法具有从属性但是为了执行法律行政法规的规定需要根据本地区实际情况 作出具体规定的事项 以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项都属于地 方立法权限的范围 联邦制不同于单一制国外有的学者从分享立法权的角度将联邦制看作为 一种立法权由中央立法机构和组成该联邦的各州或各地域单位的立法机构分 享的立宪体制 11 联邦的权力包括立法权行政权和司法权来自各成员 单位的授予凡未授予联邦的权力通常由各成员单位保留联邦制原则的精髓是 联邦体和地方分权长期共存12其基本特征之一便是通过宪法划分联邦与成员 6 单位之间的权力 这种国家结构类型对一国中央与地方立法权限划分的作用和影 响是显而易见的美国即是采取联邦制的典型国家在联邦国家国会只 制定全国性的主要法令而法令的细目则留给地方立法机构去规定 13 4经济因素立法权限划分和经济的发展变化密切相关比如在资本主义 发展的自由竞争阶段自由主义的商品经济占主导地位政府奉行不干预政策 19 世纪末至 20 世纪初资本主义国家的自由竞争经济向垄断经济发展尤其是 爆发第一次世界大战后各交战国相继实行非常时期的经济管制政策从而导致 西方国家从自由放任的经济政策转向国家干预和管制经济的政策与之相适应 西方各国的议会不同程度的将立法权授予政府行使以应付经济发展的变化由 此可见 西方国家委任立法发展与强化的过程同其自由放任经济向国家干预和管 制经济的转变过程是一致的 5历史传统一个国家的历史传统也是影响立法权限划分的重要因素如 法国历来实行中央集权制因此其地方国家机关几乎没有什么立法权限而英 国素有地方自治的传统因此地方国家机关拥有一定的立法权限如课征地方 赋税编制地方预算决算发行地方公债治安消防和民防机动 车管理 度量衡管理食品药品管理监督消费者权益保护有关教育儿童老人等社 会福利事项维护和改善环境等公益事业等等 6民族因素一般来说一个国家的民族比较单一立法权限则相对比较 集中而多民族国家则必须考虑各民族的不同情况对立法权限的集中程度也就 相对比较弱 在我国 人民代表大会制度是我国的基本政治制度 同时 我国又是统一的 多民族的大国即在单一制基础上实行民族区域自治这种政体和国家结构形式 不仅直接决定了我国立法体制横向和纵向的立法权限划分的特点 而且也从根本 上决定了我国的立法体制和立法权限划分不能简单地照搬其他国家的模式这 是我们在研究和分析时必须加以注意的 7 总之 一国的立法体制和立法权限划分 是多方面复杂因素相互作用的结果 其中政治的因素起着直接的决定性的作用经济的因素起着内在的主要的 作用而民族和历史传统方面的因素则发挥着着间接而持久的影响 8 2 立法权限划分的模式研究 2.1 横向立法权限划分模式 立法权限划分模式既包括同级国家权力机关和国家行政机关在英美法系 国家还有国家司法机关在横向结构上对立法权限的划分也包括中央和地方的 国家机关在纵向结构上对立法权限的划分 对这两种结构的立法权限划分的研究 和分析需要以具体的政体和国家结构形式为依据 1横向立法权限划分的比较研究 根据各国宪法和有关法律对政体的规定 横向立法权限的划分从理论上通常 分为四种模式14 1立法机关优越的模式在这种模式中立法机关在立法过程中处于中 心地位英国被认为是这种模式的典型 在英国的立法权限划分体制中最重要的原则首推议会至上根据这一 原则制定或不制定任何法律的权力属于英国议会法律不承认任何人或机构有 权超越或废除议会制定的法律关于英国议会的立法权限瑞士学者德洛尔姆有 一句名言英国议会除了不能把男人变成女人外可以做一切事情足见英国 议会制定法律的权力是不受任何限制并具有最高的法律效力 议会制定的法律几 乎无所不包涉及皇位继承国家制度刑法民法海事军事宗教等各类 法律问题15 2行政机关优越的模式在这种模式中行政机关在立法过程中处于中 心地位法国被认为是这种模式的典型 法国在 1958 年对国家政权机构做了重大调整加强了行政机关的权力削 弱了议会的作用和地位法国现行宪法虽然还保留了某些传统的议会制形式但 作为议会制政体的一些基本特点如议会拥有完全的立法主权已基本消失议 9 会不再是至高无上的了总统的地位得到前所未有的提高和加强在国家机构中 居于主导地位成为国家权力中心根据法国宪法规定国家立法权由制定法律 和制定条例的权力构成分别由议会和中央政府行使概括地说由国民议会和 参议院组成的议会只对宪法第 34 条明确列举的事项如公民权国防国籍 婚姻制度税收等有立法权该条列举以外的一切事项都属于中央政府制定条 例的范围 3三机关平列制约的模式在这种模式中立法行政司法三机关在 立法过程中从不同角度看分别处于中心地位互相之间的制约平衡关系最 为明显美国被认为是这种模式的典型 美国宪法第一条将立法权力赋予了由众议院和参议院组成的国会 从立法机 关的角度看国会两院除征税法案外因为这类法案必须由众议院提出有权 对任何问题提出立法建议有权推翻总统对国会通过的法案的否决参议院有权 批准总统的任命及条约有权设立或取消较低级的联邦法院决定最高法院大法 官的人数决定最高法院的受理上诉权 美国宪法第二条将行政权力赋予了美国总统总统也成为重大的立法角色 16 从行政机关的角度看总统有权向国会建议立法发出有立法效力的行政 命令规例及章程有权否决国会通过的任何法案除非两院中各有 2/3 的多数 票推翻总统的否决否则该法案不能成为法律总统有权提名任命联邦法官可 以对任何被判破坏联邦法律的人除了被弹劾者外作完全或有条件的赦免 美国宪法第三条说明了联邦法院制度的基础 最高法院根据它对宪法的解释 得出的结论是一项违反宪法的立法不是法律说明法律是什么显然是司 法部门的职权和责任从司法机关在立法运行过程中处于中心地位的角度看 最高法院可以宣布国会的立法违宪可以宣布总统或政府的行为违宪 4立法机关至上的模式在这种模式中立法机关在立法过程中与行 政机关司法机关不是处于平列的中心地位也不是平列的制衡关系作为国家 10 最高权力机关立法机关的法律地位高居于行政机关和司法机关之上中国是这 种模式的典型 我国宪法第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民人民行使国 家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这种政体是指人 民按照民主集中制原则选举代表组成全国和地方的人民代表机关再以其为基 础 组成国家机构体系 人民代表机关在国家机关体系中居于领导和监督的地位 统一行使决定和执行国家重大事务的权力不受行政机关和司法机关的牵制而 其他机关都要服从它的领导和监督 这种政体直接决定了包括立法活动在内的许 多重大决策不仅必须通过专门的人民代表机关按照少数服从多数的原则做出 决定而且立法机关的人民代表还对它的执行机关即行政机关和司法机关的活 动负有领导和监督之权 2横向立法权限的划分模式的分析借鉴 各资本主义国家按照三权分立原则所确立的制度虽然不尽相同 但核心都是 围绕着立法行政司法三权如何分权和制衡而设计和运作的所以上述前三 种模式尽管在横向立法权限的分权和制衡的程度 方式上有所不同 但是在立法 行政司法三机关之间都是平列而互不相统的既不存在领导和从属的关系 也不存在协作的关系自分权学说提出后资产阶级学者尽管在有关理论方面存 在很多争议但大都认为这种政治体制有利于以权力制约权力防止权力滥用 资本主义国家之所以采用三权分立的原则和制度 归根到底是因为其符合了自己 在经济政治文化等方面的发展要求所以它们需要在横向立法权限划分方 面进一步贯彻这一原则和制度 分权学说的主流理论依据是与社会契约论相结合的近代自然法学说 该理论 通过对自然权利自然法原则人类理性以及社会契约和国家目的的论述说明 了国家权力应当分立由不同的机关和人员来掌握国家权力应当制衡使各机 关互相牵制平衡运用各自的权力根据这种理论建立和运作的横向划分立法权 11 限的各种模式尽管在一定程度上掩盖了国家的阶级本质不可能从根本上保障 广大人民群众的权利和自由但是却可以在一定程度上达到以权力制约权力防 止权力滥用的目的值得我们参考和借鉴同时由于三权的互相鼎立和制约 前三种模式特别是三机关平列制约的模式在立法过程中又是缺乏效率的往 往陷入政客们互相攻击争权的困境之中 我国的立法机关至上模式在立法过程中虽然立法行政司法三机关之间 也有分工和一定的制约但是中心是围绕着立法行政司法三权如何配合和协 作进行的特别是由于行政机关和司法机关是由权力机关产生和领导的要向权 力机关负责并报告工作行使立法权的权力机关在国家机构体系中处于中心地 位其他机关则处于从属地位所以立法行政司法三权既不是互相独立的 甚至也不是并列或平行的 我国立法体制的理论基础是民主集中制就是按照少数服从多数的原则经 过民主程序决定由少数人代表多数人行使权力 并且对权力的行使实行监督的集 中制民主集中制指导下的议行合一就是在社会主义民主制度下对国家实行 集中和统一的领导和管理 在充分发扬民主的基础上确定权力的行使者和大政方 针然后交由拥有相应职权的机关和人员去具体执行17它体现了社会主义国 家的一切权力都应统一于通过民主程序产生的国家权力机关同时它也表明了 国家权力之间又应有分工和制约即权力机关在产生领导监督同级行政机关 和司法机关的前提下将行政管理工作和司法审判检察工作分别交由后两者负 责 我国的政体表现为在国家权力统一行使基础上的工作分工 这与资产阶级国 家政体突出强调的三权鼎立是有本质区别的所以一方面我国的政体决 定了我们不可能采取前三种模式另一方面我们的立法机关至上模式在运行中 还有需要进一步具体完善之处 要求我们可以研究和借鉴前三种模式中一些可取 的分权制度 12 2.2 纵向立法权限划分模式 1纵向立法权限划分的比较研究 根据各国宪法和有关法律对国家结构形式的规定 纵向立法权限从理论上分 为四种模式18 1中央完全集权的模式这种模式是指在一个国家中一切立法权为中 央所有地方没有自己的立法权一些单一制国家特别是较小的单一制国家 多采取此种模式现代国家中有少量单一制国家仍采用这种立法权限模式如朝 鲜斯里兰卡土耳其越南等 2地方完全分权的模式有些学者认为这种模式是指完全的分权 即国家作为一个政治整体中央不能立法一切立法权归地方政府所有地方制 定的法律规范只对于国家的不同地区生效在实践中这种情况极为罕见一般 认为只有在国家被割据并且名存实亡的条件下才可能出现这种模式的现实形 态 3分权-集权的模式这种模式是指在一个国家中立法权分别由中央和 地方共同行使在某些事项上的立法权限属于中央在某些事项上的立法权限属 于地方美国加拿大瑞士等联邦制国家均属于此种模式 4集权-分权的模式这种模式是指在一个国家中立法权主要由中央行 使但是在一定的限度和条件下地方享有中央授予的某些地方立法权一些单 一制国家特别是较大的国家多采取此种模式 如法国 白俄罗斯英国 中国等 2纵向立法权限划分模式的分析借鉴 第一在理论上上述几种模式各有优劣中央完全集权模式的长处是可 以最大限度地保持法制的统一防止法出多门便于法律的遵守和适用而此种 模式的短处是缺少必要的灵活性不利于调动地方的主动性和积极性不利于 地方对中央立法的补充完善和具体化 分权-集权和集权-分权的模式虽然在纵向立法权限划分的理论和法律规定 13 上有极大不同但是都采取了程度不同的分权和集权其长处是具有一定的灵活 性有利于发挥中央和地方两个积极性而这两种模式的短处是不利于法制的 统一 第二在实践中各国都是根据自己的国情在国家结构形式的框架内来处 理中央和地方的关系 划分纵向立法权限的 一般而言 一些较小的单一制国家 由于国土面积不大人口不多各地经济政治文化发展较平衡采取立法权 完全集中在中央的模式可能益处更多一些较大的单一制国家由于国土面积较 大人口较多特别是由于各地经济政治文化发展不平衡等原因则采取以 中央集权为主地方分权为次的模式可能更为适宜联邦制国家由于民族和历史 传统等原因必须采取中央和地方分权的模式但是分权程度的大小各国也还 是有所不同19这归根到底也还是取决于各国的国情 而且在任何国家中中央和地方的关系实际上都不是完全固定不变的随 着经济政治文化的发展出现的新情况要求法律适时适当地做出相应的调整 和反映所以对各国纵向立法权限划分的研究既不应当仅抽象地进行理论上 的比较分析也不应当简单地停留在法律规定的层次而是应当与各国的国情 法律和实际变化等结合起来 14 3 我国立法权限划分的历史沿革 一个国家立法权限划分的历史往往是这个国家政治变迁经济发展和社会 变革的历史写照新中国成立以后伴随着中国政治经济社会和文化的曲折 发展以及立法制度的变化立法权限的划分大致经历了三个时期形成了三种 既有历史联系又不尽相同的立法权限划分模式20 3.1 第一个时期分散立法模式 从中华人民共和国成立的 1949 年到 1954 年宪法的颁布 是中国实行分散立 法模式的时期这一时期立法权力的行使具有多极化和分散化的特点主要表现 为从中央到地方的多级主体享有立法职权在中央一级享有立法职权的主体是 中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会和政务院 根据 1949 年 9 月 27 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 中国 人民政治协商会议组织法的规定在普选的全国人民代表大会召开以前由中 国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权 其享有的立法职权 是制定或者修改中国人民政治协商会议组织法制定或者修改中国人民政治协 商会议共同纲领制定或者修改中央人民政府组织法 根据 1949 年 9 月 27 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 中华 人民共和国中央人民政府组织法的规定中央人民政府委员会依据共同纲领行 使以下立法职权制定并解释国家的法律颁布法令并监督其执行废除或者修 改政务院发布的与国家的法律法令相抵触的决议和命令批准或者废除或者修 改中华人民共和国与外国订立的条约和协定 根据中央人民政府组织法的规定政务院有权颁布决议和命令并审查其 执行有权废除或者修改各委部会院署行和各级政府与国家的法律 法令和政务院的决议 命令相抵触的决议和命令 有权向中央人民政府提出议案 15 在地方一级行使地方立法职权的主体包括大行政区的人民政府省的人民 政府直辖市大行政区辖市和省辖市的人民政府县人民政府以及民族自治 地方的自治机关 根据 1949 年 12 月 26 日政务院制定的 大行政区人民政府委员会组织通则 的规定大行政区人民政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例报政务院 批准或者备案 根据 1950 年 1 月 6 日政务院制定的省市县人民政府组织通则的规 定省人民政府有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例报主管大行政区人民 政府转请政务院批准或者备案直辖市大行政区辖市和省辖市的人民政府有 权拟定与本市政有关的暂行条例报上级人民政府批准县人民政府有权拟定与 县政有关的单行法规报请省人民政府批准或者备案 根据中华人民共和国民族区域自治实施纲要的规定各民族自治区的自 治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内依其自治权限可 以制定本自治地方的单行法规呈报上两级人民政府核准并报政务院备案 1954 年 6 月 19 日由中央人民政府委员会第 32 次会议决定撤销大行政 区大行政区一级的立法职权随之取消 上述各项规定 是新中国初建时期实行立法分权模式的主要法律依据和制度 安排这一时期之所以赋予众多主体以立法职权形成分散立法的格局主要原 因一是形势变更的需要新中国成立百废待兴革命和建设都需要秩序和规 范但由于彻底废除了国民党的伪法统要依靠中央立法很快制定出能够满足和 适应形势发展所需要的大量法律法令是不可能的二是此时期的立法权限划分 体制完全基于当时新老解放区的情况差别悬殊而确立的对新解放的地区不 论其为省级或县级 都有必要给予立法规的权力 以便因地制宜地实行各项改革 建立民主政权恢复和发展国民经济 在这个时期中国立法权限划分采取的是分散立法模式县以上各级人民政 16 府都或多或少地享有立法职权 在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全 部事务依法行使立法职权来进行管理在这种立法模式下提高了立法效率从 中央到地方的立法速度大大加快据统计从 1950?1953 年中央立法共 435 件年均立法 109 件地方立法虽无全面的详细统计数字但从浙江内蒙古以 及上海的立法情况却可见一斑浙江从 1950?1953 年共制定暂行法令条例和 单行法规 653 件年均立法 163 件内蒙古从 1950?1954 年制定各种条例和 规范性文件 368 件年均立法 73.5 件上海从 1950?1954 年 9 月制定暂行法 令条例和单行法规 799 件年均立法 159 件 3.2 第二个时期中央集权的立法模式 从 1954 年宪法颁布到 1979 年全国人大五届二次会议前 中国实行的是中央 集权的立法模式在这个时期立法权限主要集中于全国人大及其常委会除民 族自治地方外其他地方权力机关均不享有立法职权国家行政机关亦无立法方 面的职权 1954 年宪法规定全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关有权 修改宪法和制定法律全国人大常委会有权解释法律和制定法令 1955 年第一届全国人大第二次会议通过的关于授权常务委员会制定单行 法规的决议把享有国家立法权的范围扩大到了全国人大常委会以适应国家 建设和国家工作的要求 1959 年第二届全国人大第一次会议进一步授权全国人大常委会在全国 人大闭会期间根据情况的发展和工作的需要 有权修改现行法律中已经不适用的 条文民族自治地方的自治机关有权制定自治条例和单行条例报全国人大常委 会批准 由于宪法和有关组织法没有规定各省市县原有的拟定法令条例或单 行法规的立法职权实际上已被取消 中国这个时期的立法权限划分的体制突出地 17 体现了中央集权的特征 在第二个时期中国立法权限划分采取的是中央集权的立法模式立法的中 央集权是这一时期中国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和法律翻版 21 这种立法权限划分体制在重人治轻法治的思想的配合下严重阻碍了中 国立法的发展进程据统计从 1954 年宪法颁布后到 1979 年包括各种意见 办法命令决议决定通知报告答复办法等在内的中央立法共 1115 件年均 59 件地方因无立法权所以记录为零 在单一制的中小国家实行中央立法集权模式往往利大于弊 但对于一些 大国来讲实行中央集权立法模式的弊端是显而易见的 1容易导致权力过分集中有时还会出现专制独裁 2对地方的行为束缚过多影响地方因地制宜地实施管理不利于调动 地方的积极性 3不利于地方对中央立法的补充和具体化尤其是结合各地方的实际情 况来实施宪法补充和完善中央立法的不足 中央集权的立法模式虽强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领 导但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥阻碍了中国社会主义法制的全 面发展 3.3 第三个时期集权的分权立法模式 从 1979 年第五届全国人民代表大会第二次会议至今中国立法权限划分采 取的是集权的分权立法模式中国共产党的十一届三中全会以后为了适应全国 工作重点转移到社会主义现代化建设上来的需要改变中央立法集权的状况调 动中央和地方的两个积极性1979 年 7 月第五届全国人大第二次会议通过了 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法明确规 定省自治区直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况 18 和实际需要在和国家的宪法法律政策法令政令不抵触的前提下可以 制定和颁布地方性法规并报全国人大常委会和国务院备案使纵向立法权限划 分转变为集权的分权立法模式 1982 年宪法的颁行进一步奠定了中国中央与地方分享立法职权体制的宪 法基础同时在横向立法权限划分方面不仅全国人大常委会成为制定法律的 经常主体而且国务院也享有了行政立法权 1986 年第二次修改的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府组织法第 7 条规定省自治区的人民政府所在地的市和经国务院批 准的较大市的人民代表大会可以制定地方性法规报省自治区的人大常委会 批准后施行 1992 年 7 月第七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定授予深圳 市的人大及其常委会以制定法规的权力1994 年和 1996 年又先后授予厦门市 珠海市及汕头市的人大及其常委会制定法规权 中国在第三个时期对立法权限的划分采取了集权的分权模式 其特点是在中 央对立法的集中统一领导的前提下适当地赋予地方以一定的立法职权以作为 对中央立法的补充和具体化 这种模式在一定程度上调动了中央立法和地方立法 的两个积极性 使中国的立法工作取得了前所未有的成就 改革开放二十多年来 除了修改制定 1982 年宪法和 3 个宪法修正案外中央立法已达 1330 余件(其 中全国人大及其常委会制定法律和有关法律问题的决定 430 余件 国务院制定行 政法规 900 余件)中央立法年均 55.4 件地方人大及其常委会制定了 8000 余件地方性法规每个省年均 10.7 件 但是 1982 年宪法确立的这种立法模式也存在许多问题最突出的是中央与 地方立法权限划分不清晰 在某种程度上遏制了地方推进经济发展和政治改革的 步伐尽管部分地方权力机关获得了制定地方性法规的形式性权力但在实质内 容上与中央立法的许多事项仍然划分不清所以没有能够真正解决立法权限划 19 分问题22 20 4 我国立法权限划分现状 4.1 我国现行立法权限划分的基本层级结构 由于我国是统一的单一制国家必须坚持法制统一立法权相对集中在中 央但同时由于我国地域广大民族众多各地情况很不相同且我国正在积极 推进经济体制改革法制尚在健全过程中这就决定了我国的立法权限划分又必 须是分层次的23 从我国立法权限划分的法律规定来看 我国现行立法权限划分的基本模式是 1982 年中国宪法所确立的; 2000 年中华人民共和国立法法在九届人大三次 会议上获得通过进一步明确了中央专属立法权对我国立法权限划分作了一些 补充规定并从法律体系的构成上对行政规章制定权予以确认还对立法程序 立法解释立法监督等活动进行了全面规范至此形成了中国现行的立法权限 划分状况 4.1.1 中央立法权限 中央一级的立法活动包括两个方面 一方面是全国人大及其常委会行使国家 立法权制定法律立法法第八条还对中央专属立法权作了明确规定另 一方面是国务院根据宪法和法律制定行政法规 此外全国人大及其常委会又三次对国务院进行授权第一次是 1983 年 授权国务院修改和补充关于安置老弱病残干部暂行办法和关于工人退休退职暂 行办法 第二次是 1984 年 9 月六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实 施国营企业利改税和改革工商税制的过程中拟定有关税收条例以草案形式发 布试行 再根据试行的经验加以修订 提请全国人民代表大会常务委员会审议 21 这个授权决定正是从立法权限的划分作出的 因为确定国家的税种是全国人大及 其常委会的权力当时国务院正在进行利改税第二步改革拟定了十一种税的征 收条例(草案) 这些草案制定法律的条件不成熟而改革又需要因此要求授权 第三次是 1985 年 4 月第六届全国人大第三次会议授权国务院对于有关 经济体制改革和对外开放方面的问题必要时可以根据宪法在同有关法律和全 国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下 制定 暂行的规定或者条例颁布实施并报全国人民代表大会常务委员会备案经过 实践检验 条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制 定法律 这次授权和上次授权的原因一样只是授权的范围更广凡有关经 济体制改革和对外开放方面的应当制定法律而条件又不成熟 实际工作又有需要 的事项国务院都可先制定行政法规 4.1.2 地方立法权限 地方立法分为一般地方立法和特殊地方立法 1一般地方立法权限 1省自治区直辖市人大及其常委会在不同宪法法律行政法规相 抵触的前提下可以制定地方性法规报全国人大常委会备案 2省自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市经济特 区所在地的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要在不同宪法 法律行政法规和本省自治区的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性 法规报省自治区人大常委会批准后施行并由省自治区人大常委会报全国 人大常委会和国务院备案 2特殊地方立法权限有三种特殊地区比一般地方的立法权限要大 1民族自治地方即自治区自治州自治县除了自治区人大及其常 委会可以制定地方性法规外自治区自治州自治县的人大有权依照当地民族 22 的政治 经济和文化的特点 制定自治条例和单行条例 对国家法律作变通规定 自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效自治州自治县的 自治条例和单行条例报省或自治区的人大常委会批准后生效 并报全国人大常委 会备案自治条例和单行条例因为可以变通法律的规定所以规定须报上一级人 大常委会批准才能生效这是为了维护法制的统一 2全国人大及其常委会特别授予立法权的地方 1981 年全国人大常委会授权广东省福建省人大及其常委会根据有关 的法律法令政策规定的原则按照各该省经济特区的具体情况和实际需要 制定经济特区的各项单行经济法规并报全国人大常委会和国务院备案 1988 年 1992 年 1994 年和 1996 年全国人大先后四次分别授权海南省 深圳市厦门市汕头市珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实 际需要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规在各自的 经济特区实施并报全国人大常委会国务院和所在省的人大常委会备案24 3特别行政区根据一国两制方针香港澳门特别行政区基本法 规定香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律报全国人大常委会备 案香港澳门特区除外交国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立 法外有权对特区高度自治范围内的一切事务立法但两个特区的立法权是全国 人大通过基本法授予的特区行使此项权力是否符合基本法的规定是否超越 国家的授权应由中央监督因此又规定须报全国人大常委会备案 此外国务院各部各委员会可以根据法律和国务院的行政法规决定命 令在本部门的权限内发布规章省自治区直辖市人民政府以及省自治 区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据法律 行政法规和本省自治区的地方性法规制定规章报国务院和本级人大常委会 备案 23 4.2 我国现行立法权限划分的理论概括 我国现行立法权配置从理论上可概括为一元二级三层次四分支 25 1一元性我国立法权配置依照一部宪法的统一规定构成统一的整体 具体说来 (1)全国的立法权配置是依照中华人民共和国宪法的统一规定进行的该宪 法确定了全国的立法权配置的整体结构 (2)全国的立法权配置构成统一的整体各地方的立法权可能有所不同但 是是由一个权威全国人民代表大会按照一定的原则统一划分的 各地的 立法权出自同一个渊源 2两级我国的立法权配置分为中央和省两级在