（经济法学专业论文）我国征地制度的改革研究.pdf

内容摘要 我国目前正进行城市建设和工业建设，每年征用土地将近2 0 万 公顷。而我国现行征地制度形成于计划经济时代，明显带有要求农民 支持国家建设的色彩。土地是农民的命根子，承担着为农民提供生产、 生活资料及社会保障的双重职能，对农村的政治稳定和经济发展及全 社会的稳定发挥着至关重要的作用。但近年来各地因土地引起的纠纷 接连发生。据调查，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村 群体性事件的6 5 以上。征用农民土地引出的一些矛盾，确实是当前 某些地方不稳定的因素。要解决征用农民土地引发的矛盾，切实提高 农民的生活质量，增加农民的收入，征地制度改革刻不容缓。 针对这一问题，本文分五个部分进行了简要的阐述。 第一章介绍了征地制度改革的背景知识：地征用的基本涵义和 主要特征，以及目前世界上主要的几种征地制度。 第二章强调征地制度改革的现实意义，随着我国经济的快速发 展，征地制度急需改革，并提出了征地制度改革的理论依据。 第三章比较国内外土地征用制度，特别是将征地制度中几个核心 问题：征地前提条件、征地程序、征地补偿进行国际比较研究。并在 此基础上总结各国或地区与我国在土地征用制度上存在的差异，同时 借鉴先进经验，从中得到改革我国土地征用制度的启示。 第四章针对当前我国土地征用制度存在的种种缺陷和弊端，研究 我国在不同发展阶段对土地征用制度的要求，并针对当前征地中存在 的问题，分析了造成这些问题的原因：公益征收范围不明确；征收补 偿范围和标准不合理；征收程序不规范；征收无法可依等。 第五章针对我国土地征用制度存在的缺陷，借鉴国内外成功的经 验，分别提出土地征用问题解决的思路和对策，包括健全我国农地征 用制度；严格界定“公共利益”，避免滥用征地权；完善征地程序， 保障被征地者的知情权、参与权；建立以市场价格为主的土地征用补 偿标准，使被征地农民在失去土地后能够维持原有的生活水平；建立 多样化的征地补偿方式以适应不同的需求等等。 课题的创新之处： 目前国内的研究在限制土地征用范围上，仅仅提出须严格依照以 公共利益为目的，缩小征地范围，但没有考虑到在我国现行的土地管 理制度条件下，以公共利益限制征地范围后所带来的另一些问题。而 本课题研究认识到若完全以公共利益为标准限制征地权力，在集体土 地完全被排除在土地市场外的情况下大量工商业用地将难以得到有 效保证，工商企业的发展将会受阻，进而影响地区经济利益甚至整个 国家的经济建殴，也会造成非农就业机会的减少，加剧农村劳动力转 移的困难。针对这一问题，笔者认为对于“公共利益”项目，用地实 行征收或征用，采用“公平补偿”标准；对非公共事业项目如经营性 项目使用农用地则由用地方直接与农民见面谈判，按市场价格取得土 地，采用“市场价格”标准。 另外，在土地征用补偿方式上，我国目前主要采取一次性发给货 币的方式。尽管这种方式有许多优点并为许多国家所采用，但仍存在 许多弊端。尤其对我国大多数农民而言，他们并不赞成采用这种方式。 除此之外，国家在补偿费普遍提高的前提下进行基础设施的建设，必 然造成国家一时拿出大笔首期成本的负担而使建设项目不能按时开 工，给经济发展带来不必要的损失。因此在既要保障农民的土地权益， 又必须促进建设项目的顺利实施的前提下，必须采取多样化的补偿方 式。我认为在土地征用补偿方式上除采取货币补偿外，还应当考虑实 行实物补偿、债券补偿以及按月、按季度、按年的发放方式或纳入城 镇社会保障体系等等。土地征用补偿方式的多样化，更适合我国现阶 段国情。广大农民在提供的多种补偿方式中有更多的选择余地，以满 足自己不同的需求，同时也可以缓解国家同时拿出大笔费用的负担。 关键词：征地制度公共利益征地程序征地补偿 a b s tr a c t a b o u t2 0 0t h o u s a n dh e c t a r e sl a n dh a v eb e e na c q u i r e df o rc i t ya n d i n d u s t r yc o n s t r u c t i o ne v e r yy e a r o u rc o u n t r y sl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m w a sf o r m e di np l a n n e de c o n o m yp e r i o da n di to b v i o u s l yr e q u i r e sf a r m e r s t os u p p o r tc o u n t r y sc o n s t r u c t i o n l a n di st h el i f el i n ef o rt h ef a r m e r s i t i sv e r yi m p o r t a n tf o rp o l i t i c a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h e r u r a la r e aa n dt h e s t a b i l i t y t h ew h o l es o c i e t y h o w e v e r , t h ed i s p u t e s b e c a u s eo fl a n d a c q u i s i t i o nh a p p e n e dc o n t i n u o u s l y a c c o r d i n g t o i n v e s t i g a t i o n ，t h ec o l l e c t i v ea c t i o n sf r o ml a n da c q u i s i t i o na c c o u n t6 5 o f t h et o t a lc o l l e c t i v ea c t i o n si nr u r a la r e a ，t h ec o n t r a d i c t i o nf r o ma c q u i r i n g f a r m e r s l a n di sa u n s t a b i l i z i n gf a c t o ri ns o m ea r e a t o s o l v et h e c o n t r a d i c t i o no fa c q u i r i n gf a r m e r s l a n d ，i m p r o v et h el i v e l i h o o da n d i n c o m eo ft h ef a r m e r s ，t h el a n ds y s t e mr e f o r mi sb e c o m i n gv e r yu r g e n t t h ee s s a yb r i e f l yd i s c u s s e dt h i si s s u ei nf i v ep a r t s i nt h ef i r s tc h a p t e r , ii n t r o d u c e dt h ed e f i n i t i o na n dt h em a j o rc h a r a c t e r s o fl a n da c q u i s i t i o n ，a n ds e v e r a lm a j o rl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m sa l la r o u n d t h ew o r l d i nt h es e c o n dc h a p t e r , ie x p l o r e dt h er e a l i s t i c m e a n i n ga n dt h e a c a d e m i cb a s i so f l a n da c q u i s i t i o ns y s t e m s i nt h et h i r d c h a p t e r ，ic o m p a r e dt h ed o m e s t i c w i t h o v e r s e a sl a n d a c q u i s i t i o ns y s t e m ，e s p e c i a l l y m a d ea ni n t e m a t i o n a lc o m p a r i n ga n d s t u d i e do ns e v e r a lh a r d c o r ea c q u i s i t i o ni s s u e s ，i n c l u d i n gt h ep r e c o n d i t i o n o fl a n da c q u i s i t i o n ，t h ep r o c e s so f l a n da c q u i s i t i o n ，a n dt h ec o m p e n s a t i o n o fl a n da c q u i s i t i o n b a s eo nt h i s ，s u m m e du pt h ed i f f e r e n c e sa b o u tt h e l a n da c q u i s i t i o ns y s t e mb e t w e e no u rc o u n t r ya n do t h e rc o u n t r i e so r r e g i o n s a l la r o u n dt h e w o r l d ，a tt h es a m et i m e ，o b t a i n e dag r e a t i n s p i r a t i o nb yu s i n gt h ee x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e i nt h e f o u r t h c h a p t e r ，c o n c e r n i n g t h ev a r i o u sl i m i t a t i o n sa n d d i s a d v a n t a g e so fc u r r e n tl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m ，is t u d i e dt h er e q u e s to n l a n da c q u i s i t i o ns y s t e mi ns e p a r a t ed e v e l o p m e n t a lp e r i o d s ，c o n c e r n i n gt h e e x i s t i n gi s s u e so nc u r r e n tl a n da c q u i s i t i o n ，a n a l y z e dt h er e a s o nf o rt h e i s s u e so nl a n da c q u i s i t i o n i nt h ef i f t h c h a p t e gc o n c e r n i n gt h el i m i t a t i o no fo u rc o u n t r y sl a n d a c q u i s i t i o ns y s t e m ，i u s e dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c ei nd o m e s t i ca n d o v e r s e a sf o r r e f e r e n c e ，s e p a r a t e l y l a u n c h e ds o m em e t h o d o l o g ya n d s t r a t e g y t os o l v et h el a n da c q u i s i t i o ni s s u e s ，i n c l u d i n gc o m p l e t i n gt h e d o m e s t i cl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m ，s t r i c t l yd e f i n i n gt h e “p u b l i ci n t e r e s t ”， a v o i d i n ga b u s i n gt h er i g h to f l a n da c q u i s i t i o n ，e n s u r i n g t h er i g h to f a c c e s s i n gi n f o r m a t i o na n dt h er i g h to fp a r t i c i p a t i o n t o i m p r o v et h e p r o c e s s e so fl a n da c q u i s i t i o n ，c o n s t i t u t i n gt h es t a n d a r dc o m p e n s a t i o no f l a n da c q u i s i t i o nt h a tb a s e do nt h em a r k e tv a l u et om a i n t a i nt h el i v e l i h o o d o ft h ef a r m e r sw h o s el a n dh a db e e na c q u i r e d ，b u i l d i n gu pd i v e r s i f i e d c o m p e n s a t i o ns t m c t u r et oa p p l yt h ev a r i e sd e m a n d sa n ds oo n t h ei n n o v a t i v ea s p e c t so f t h ee s s a y ： t h ep r e s e n td o m e s t i cr e s e a r c ho n l yp o i n t so u tt h a tt h es c o p eo fl a n d a c q u i s i t i o ns h o u l d b er e d u c e ds t r i c t l y a c c o r d i n gw i t ht h ep u r p o s eo f p u b l i ci n t e r e s t h o w e v e r , i td o e sn o tc o n s i d e rt h a tu n d e rt h ec o n d i t i o no f t h ep r e s e n tl a n dm a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n a ，t h er e g u l a t i o no fl i m i t i n g t h el a n da c q u i s i t i o ns c o p ea c c o r d i n gt ot h ep u b l i ci n t e r e s tm a yc a u s e s o m eo t h e rp r o b l e m s t h i se s s a yi sa w a r eo ft h a t ，i ft ol i m i tt h el a n d a c q u i s i t i o na c c o r d i n gt ot h ep u b l i ci n t e r e s t ，i tw o u l db ed i f f i c u l tt oa s s u r e t h em a j o r i t yo fi n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a ll a n du s e ，a n dt h ed e v e l o p m e n t o fi n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a le n t e r p r i s e sw o u l db eo b s t r u c t e d s oi ft h e p o w e ro fl a n da c q u i s i t i o ni sl i m i t e db yt h es t a n d a r do fp u b l i ci n t e r e s ti n t h ec o n d i t i o n ，t h er e g i o n a le c o n o m i ci n t e r e s t ，e v e nt h eo v e r a l le c o n o m i c c o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t r yw o u l db ei n f l u e n c e df u r t h e ra n di tw o u l da l s o c a u s et h ed e c r e a s eo fn o n a g r i c u l t u r a le m p l o y m e n to p p o r t u n i t i e s ，a n d w o u l ds h a r p e nt h ed i f f i c u l t yo ft h er u r a ll a b o rf o r c et r a n s f e r c o n s i d e r i n g t h i si s s u e ，t h ea u t h o rt h i n k st h ei m p o s i t i o no ra c q u i s i t i o no ft h el a n dt h a t b e l o n g st o “p u b l i ci n t e r e s t ”p r o j e c t ss h o u l db et a k e nw i t ht h es t a n d a r do f “f a i rc o m p e n s a t i o n ”，b u tf o rt h ea g r i c u l t u r a ll a n du s eo ft h en o n p u b l i c a f f a i rp r o j e c t s ( s u c ha s p r o f i t a b l ep r o j e c t s ) ，t h e l a n du s e r ss h o u l d n e g o t i a t ew i t ht h ep e a s a n t sf a c et of a c e ，t og e tt h el a n da c c o r d i n gt ot h e 2 s t a n d a r d “m a r k e tv a l u e ” i na d d i t i o n ，o u r c o u n t r ym o s t l yt a k e st h ew a yo fo n e t i m e c a s h p a y m e n ta saf o r mo fl a n da c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n a l t h o u g ht h i s f o r mi s a d o p t e db ym a n yc o u n t r i e sa si t h a sm a n ya d v a n t a g e s ，i ts t i l l c o n t a i n sm a n yf l a w s e s p e c i a l l yf o rm o s tc h i n e s ep e a s a n t s ，t h e yd on o t a p p r o v et h i sf o r m b e s i d e s ，o u rc o u n t r yd e v e l o p st h ec o n s t r u c t i o no f i n f r a s t r u c t u r ei nt h ep r e c o n d i t i o no fa d d i n gt h ec o m p e n s a t i o nf e e ，w h i c h w o u l di n e v i t a b l yc a u s et h a tt h ec o n s t r u c t i o np r o j e c t sf a i l e dt oo p e r a t ei n t i m ea n dr e s u l t e di nu n n e c e s s a r yl o s st ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，f o r t h eg o v e r n m e n tm u s ta f f o r dt h el a r g ed o w np a y m e n tc o s ta to n c e t h u s w h i l es a t i s f y i n gt h er e q u i r e m e n to fn o to n l yt o p r o t e c tt h ep e a s a n t sl a n d b e n e f i t sb u ta l s ot od e v e l o pt h es m o o t ho p e r a t i o no fc o n s t r u c t i o np r o j e c t s ， w em u s tt a k es o m ed i v e r s i f i e dc o m p e n s a t i o ns t r u c t u r e f u r t h e r m o r e ，i t h i n k ，f o rt h ec o m p e n s a t i o ns t r u c t u r eo fl a n da c q u i s i t i o n ，b e s i d e sc a s h c o m p e n s a t i o n ，w es h o u l dc o n s i d e rp e r f o r m i n gt h ep h y s i c a lc o m p e n s a t i o n a n dn o t e sc o m p e n s a t i o n ，d i s t r i b u t i o nf o r md e l i v e r i n gm o n t h l y , q u a r t e r l y , y e a r l y , o rs u b s u m i n gu n d e r t h es o c i a lw e l f a r e s y s t e m ，e t c t h e d i v e r s i f i c a t i o no ft h ec o m p e n s a t i o ns t r u c t u r eo fl a n da c q u i s i t i o ni sm o r e s u i t a b l et ot h ep r e s e n td o m e s t i cs i t u a t i o n t h ep e a s a n t sw o u l dg e tm o r e c h o i c e sa m o n gt h ed i v e r s i f i e dc o m p e n s a t i o ns t r u c t u r ei no r d e rt om e e t t h e i rd i f f e r e n t r e q u i r e m e n t s m e a n w h i l e ，i tw o u l d a l l e v i a t et h a to u r c o u n t r yh a st os h o u l d e rt h el a r g ec o s t s k e yw o r d s ：l a n d a c q u i s i t i o ns y s t e m s p u b l i ci n t e r e s tl a n d a c q u i s i t i o np r o c e s s l a n d a c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式表明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 向筱 2 0 0 6 年5 月 月u吾 一、课题研究意义 土地征用是指国家为了公共目的而强制取得其他民事主体的土 地并给以补偿的种行为。我国实行的是土地的社会主义公有制，土 地所有权主体为国家和集体，其他任何单位或个人对土地只享有土地 使用权，而不能拥有土地所有权，这是我国土地制度与其他资本主义 国家土地制度最重要的区别。所以具体的说，在我国土地征用是发生 在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的 需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补 偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。 土地征用是任何国家为及时保障公益性项目获取土地所必须的 一种行政行为，我国也不例外。土地征用涉及到国家、用地单位、农 民集体和农民个人多个权利主体的利益，体现了土地权利在不同主体 之间的分割与变换，是土地产权在经济上得以实现的一种特殊方式。 而在此过程中，必须正确处理好各权利主体之间的经济利益关系，使 被征地者不致因征地受到过多的影响和损失。 在我国，因公共目的及本集体以外的所有单位或个人建设使用农 地必须首先通过政府征地，将集体土地变为国有土地之后，才能获得 土地的使用权，这种征地方式是在我国实行高度计划经济的背景下产 生的，符合当时经济的发展和国家产业政策的需要，并在特定的时期 发挥了积极的作用。然而在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管 我国对有关土地征用补偿及分配的法律进行了相应的改进和完善，但 是仍存在许多问题。 据统计，目前我国各地群众案件中涉及土地问题的近4 0 ，其中 6 0 左右涉及征地问题( 国土资源报，2 0 0 0 年3 月2 0 日) ，征地问题 的焦点概括起来主要表现在征地范围过宽、征地程序不够完善和征地 补偿偏低等几个方面： l 、土地征用范围过宽，超出了公共利益的范畴。公共利益是衡 量国家动用征地权是否滥用的标准，许多国家纷纷采取不同的措施从 法律上对公共利益的界限加以相应的限制。而我国除农村居民可以直 接使用集体土地外，只要非农建设需要占用土地的，不管是否具有公 共利益，都可以实行土地征用。尽管土地管理法以及宪法明确规定了 土地征用的公共目的，但在实际征地中，保留了对企业用地的征用。 然后，国家再通过出让、出租、划拨等有偿或无偿的方式将士地交给 需地单位使用。由于企业在用地中采用低价的方式取得土地使用权， 在低成本的用地条件下获得产品的高利润，不但不能抑制企业节约用 地，反而使城市郊区的土地因需求过高而加剧了农地的非农化。 2 、征地程序不够完善，没有从法律制度上保证农民参与征地过 程，缺少社会监督。在西方发达国家，被征地者的参与都有法律保障， 征地的各个过程都向社会公开。例如：加拿大的整个征地过程都是公 开的。从预征土地、批准、补偿到进入使用土地，都必须告知被征地 者，有的明确要求有公告。如，安大略省征地法规定：必须在被征土 地所在地的日报上，连续三周、每周一次公告有关征地情况。然而我 国自建国以来除了政务院关于国家建设征用土地办法( 1 9 5 3 ) 、国 家建设征用土地办法( 1 9 5 8 ) 和国家建设征用土地条例( 1 9 8 2 ) 是直接针对土地征用而制定的法规外，直到现在我国仍然没有部具 体而完整的土地征用法来规范土地征用各权利主体的权利和义务， 其法律法规仅以土地管理法内所规定的为主，其他散见于各部门 法或各行政法规之中，且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的 解决等等问题缺乏具体的规范，导致征地的随意性很大，补偿安置存 在极大的后遗症，征地中引发的责任无人承担，农民往往成为受害者。 在一个法制的国家，权利的行使和限制、义务的规定和履行必须有法 律来确保。 3 、征地补偿费用偏低。我国现行土地管理法虽然明确规定 了关于土地征用补偿的标准，并在原土地管理法规定的基础上有 所提高，但这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿 费，必然受自然条件、市场因素的变化以及因种植农作物种类的不同 而不同，因此不能正确反映土地的真实价值，同时这种补偿只是对集 体和农民的一种不完全补偿，未包括因征用土地导致集体和农民的间 接损失，从而导致补偿偏低。其后果是一些地方政府在征地补偿及土 地出让中寻找差额，滥征滥用土地，造成土地资源的极大浪费，耕地 资源急剧减少：由于征地补偿费太低，政府获取土地所有权的成本过 小，土地出让金存在很大的弹性，只要高于征地成本，便有利可图， 从而造成土地资产的严重流失；由于补偿标准太低，激化了政府与农 民的矛盾，国家征地困难；同时低标准的土地征用补偿费用，造成被 征地者群体性事件、聚众上访、阻挠施工等行为，而且激化社会矛盾， 造成社会不稳定。 我国征地制度存在的诸多问题从某种程度上已经为我国经济的 发展造成了一定的影响，造成了干群关系的紧张，一定程度上影响了 政府在被征地农民心目中的威信。因此有必要重新审视并改革我国的 土地征用制度，使其真正能够适应现阶段发展的需要，为我国社会经 济的建设创造有利的条件。 所以，本课题的研究意义主要表现在以下几个方面：1 、规范政 府的征地行为，减少征地权利的滥用，从而保护好我国有限的耕地资 源，同时提高人们集约用地的意识。2 、保障被征地者的利益，从而 维护社会的稳定。3 、为完善我国土地征用制度提供科学的理论依据 和切实的政策建议。 二、课题研究方案 1 、研究目标及内容 本课题主要针对当前我国土地征用制度存在的种种缺陷和弊端， 研究我国在不同发展阶段对土地征用制度的要求，并针对当前征地中 存在的问题，分析土地征用存在问题的原因，并结合国内外先进经验， 立足本国实际，分别从分别从征地范围、征地程序、征地标准的确定 以及补偿方式的多样化入手，以期克服我国征地中存在的弊端，完善 我国土地征用制度，使征地工作得以顺利进行。 本课题的具体研究内容主要包括：土地征用的基本涵义和主要特 征以及土地征用补偿的理论依据及补偿原则：国外及我国港台地区土 地征用制度，并在此基础上总结各国或地区与我国在土地征用制度上 存在的差异，同时借鉴先进经验，从中得到改革我国土地征用制度的 启示；我国土地征用制度的缺陷及原因，对我国土地征用制度作一个 简要的历史回顾，并在此基础上作一定的评价，然后剖析当前土地征 用过程中存在的主要问题，并运用相关理论分析和揭示了征地问题存 在的原因；针对我国土地征用制度存在的缺陷，借鉴国内外成功的经 验，分别提出土地征用问题解决的思路和对策，包括健全我国农地征 用制度；严格界定“公共利益”，避免滥用征地权；完善征地程序， 保障被征地者的知情权、参与权；建立以市场价格为主的土地征用补 偿标准，使被征地农民在失去土地后能够维持原有的生活水平；建立 多样化的征地补偿方式以适应不同的需求等等。 2 、研究方法 本课题研究主要采用文献研究，社会调查，数据分析归纳，比 照分析等方法。 第一章征地制度的界定 一、土地的概念 第一节土地的界定 目前从土地管理的角度分析，比较公认的土地定义是：土地是地 球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自 然历史综合体，它包括人类从过去和现在的种种活动结果。这一定 义包括以下几层含义。 1 土地是综合体。组成土地各要素，在一定的时间和空间内， 相互联系、相互作用的、相互依存而组成具有一定结构和功能的有机 整体。土地的性质和用途取决于全部构成要素的综合作用，而不取决 于任何一个单独的要素。因此，评价土地时要综合各要素的特性及其 相互作用，才能得出符合客观实际的结果。 2 土地是自然的产物。土地是自然的产物，不是人类劳动的产 物，但人类活动可以引起土地有关组成要素的性质变化，从而影响土 地的性质和用途的变化。 3 、土地是地球表面具有固定位置的空间客体。它具有立体的垂 直剖面，在纵向范围上，它包括地表、地面，也包括较深的地下，它 向上、向下的范围是现今人们利用土地的技术所能达到的范围。 4 、土地是地球表面的陆地部分。海洋和陆地是地球表面的两大 组成部分，有着明显区别的自然地理特征。陆地是突出于海洋面上的 部分，包括内陆水域、海洋滩涂。将土地限定在陆地范围，符合人们 的一般认识和劳动习惯。 5 土地包括人类过去和现在的活动结果。人类活动影响土地性 质和用途，这种新的性质和用途与人类的活动结果密不可分，没有这 些结果，土地就不具有这些用途。从这一意义上讲，这些人类的活动 胡存智：土地管理基础，地质出版社2 0 0 4 年，第2 页 5 结果也是土地的重要组成部分。 二、土地的特性 土地的特性，包括自然特性和经济特性。土地的自然特性是指不 以人的意志为转移的自然属性；土地的经济特性则指人们在利用土地 的过程中，在生产力和生产关系方面表现的特性。 ( 一)土地的自然特性 1 、土地面积的有限性。土地是自然的产物，人类不能创造土地。 广义土地的总面积，在地球形成后，就由地球表面积所决定。人类虽 然能移山填海，扩展陆地；或围湖造田，增加耕地，但这仅仅是土地 用途的转换，并没有增加土地面积。 2 、土地位置的固定性。土地最大的自然特性是地理位置的固定 性，即土地位置不能互换，不能搬动。人们通常可以搬运一切物品， 房屋及其它建筑物虽然移动困难，但可以拆迁重建。只有土地固定在 地壳上，占有一定的空间位置，无法搬动。因此，人们把土地看作是 不动产的代表。这一特性决定了土地的有用性和适用性随着土地位置 的不同而有着较大的变化，这就要求人们必须因地制宜地利用土地； 同时，这一特性也决定了土地市场是一种不完全的市场，即不是实物 交易意义上的市场，而只是土地产权流动的市场。 3 、土地质量的差异性。不同地域，由于地理位置及社会经济条 件的差异，不仅使土地构成的诸要素( 如土壤、气候、水文、地貌、 植被、岩石) 的自然性状不同，而且人类活动的影响也不同，从而使 土地的结构和功能各异，最终表现在土地质量的差异上。 4 、土地永续利用的相对性。土地是一种非消耗性资源，它不会 随着人们的使用而消失，相对于消耗性资源而言，土地资源在利用上 具有永续j 生。土地利用的永续性有两层含义：第一，作为自然的产物， 它与地球共存亡，具有永不消失性；第二，作为人类的活动场所和生 产资料，可以永续利用。其它的生产资料或物品，在产生过程或使用 过程中，会转变成另一种资料、物品，或逐渐陈旧、磨损，失去使用 价值而报废。土地则不然，只要人们在使用或利用过程中注意保护它， 是可以年复一年地永远使用下去的。但是，土地的这种永续利用性是 相对的。只有在利用过程中维持了土地的功能，才能实现永续利用。 ( 二)土地的经济特性 l 、土地经济供给的稀缺性。这一特性有两层含义：首先，供给 人们从事各种活动的土地面积是有限的；其次，特定地区，不同用途 的土地面积也是有限的，往往不能完全满足人们对各类用地的需求， 从而出现了土地占有的垄断性这一社会问题和地租、地价等经济问 题。由于土地的稀缺性所引起的土地供不应求现象，造成了地租、地 价的昂贵，迫使人们节约，集约地利用土地，努力提高土地的有效利 用率和单位面积生产力。 2 、土地用途的多样性。土地具有多种用途，既可作工业用地， 又可作居住用地、商业用地等。由于这一特性，对一块土地的利用， 常同时产生两个以上用途的竞争，并可能从一种用途转换到另一种用 途。这种竞争常使土地趋于最佳用途和最大经济效益，并使地价达到 最高。这就要求人们在利用土地时，考虑土地的最有效利用原则，使 土地的用途和规模、利用方法等均为最佳。 3 、土地用途变更的困难性。土地使用在不同用途之间变换，有 时比较容易，但大多数情况下是困难的。在农业生产中，当作物从播 种开始，进入生长阶段后，虽然物价变动，但生产的作物就不能调整 布局。即使可以调整，但也要付出一定的代价，这就是土地利用适应 物价变动的缓慢性。而且，不同作物对土地质量的要求不同，变更用 途有时是相当困难或无法办到的。如，缺水宜林的山地，改种水稻就 很难实现。工矿用地一旦形成，想改作农用就相当困难。土地用途变 更的困难性告诉人们，在编制土地利用规划确定土地用途时，要认真 调查研究，充分进行可行性论证，以便作出科学、合理的决策，杜绝 主观随意性，否则会造成较大的损失和浪费。 4 、土地增值性。一般商品的使用随着时间的推移总是不断地折 旧直至报废。土地这个特殊商品则不然，在土地上追加投资的效益具 有持续性，而且随着人口的增加和社会经济的发展，对土地的投资具 有显著的增值性。因此，有人说，对土地的投资是风险最小的投资。 5 、土地报酬递减的可能性。尽管土地具有增值性的特点，但由 于“土地报酬递减规律”的存在，在技术不变的条件下的对土地的投 入超过一定限度，就会产生报酬递减的后果。这就要求人们在利用土 地增加投入时，必须寻找在一定技术、经济条件下投资的适合度，确 定适当的投资结构，并不断改进技术，以便提高土地利用的经济效益， 防止出现土地报酬递减的现象。 此外，土地还具有重要的社会属性。人类在利用土地的过程中， 总是要反映出一定的社会中人与人之间的某种生产关系，包括占有、 使用、支配和收益的关系。土地的占有、使用关系在任何时候都是构 成社会土地关系的基础，进而反映社会经济性质。土地的这种社会属 性，既反映了进行土地分配和再分配的客观必然性，也是进行土地产 权管理、调整土地关系的基本出发点。 第二节征地制度的界定 一、征地制度的概念 ( 一) 土地征收的概念 土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家 为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并 给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。 2 0 0 4 年3 月，全国人大通过的宪法修正案将宪法第十条 第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或 者征用，并给予补偿。”修改后的土地征收与土地征用的区别是：土 地征收的对象是土地所有权，而土地征用的对象是土地使用权。需要 注意的是这里的“土地征收”从意义上来看相当于修改之前的“土地 征用”，都涉及土地所有权的转移。2 ( 本文所涉及的征地概念指土地 征收，即土地所有权的转移) 2 本文中的“土地征用”、“土地征收”、“征地”，除特别说明外均指土地所有权的转移 8 宪法修正案区分土地征收与土地征用具有重要的理论意义和实 践意义。从理论上看，宪法修正案对土地征收与土地征用的区分使我 国的立法更规范和严谨，而且为我国的土地法和物权法进一步具体规 范土地征收和土地征用制度奠定了宪法基础。从实践上看，不是所有 的公共建设都需要进行转移土地所有权的土地征i 炙，一些临时性的项 目可能只需取得土地使用权即可满足需要。土地征用可以填补这方面 的制度空白。这样有利于对被征用人的权利保护。3 ( 二) 征地制度的概念 征地制度是指国家或政府为了保证公共设施和公益事业建设的 需要，强制将个人或其它经济组织所有的土地收为国有并给予补偿的 法律制度。 二、征地制度的特征 土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项 重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公 共事业，都设置了土地征收法律制度，我国宪法第1 0 条规定， 国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征 用，这是我国实行土地征收地宪法依据。土地征收具有下列特征： ( 一) 国家建设征收土地的主体必须是国家 只有国家才能在国家建设征收土地法律关系中充当征收主体，因 为只有国家才能享有国家建设之需要依法征收集体所有土地的权利， 尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位， 社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用 地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在 申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征收土地的主 体，但是实际行使征收土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他 们对外代表国家具体行使此权。 ( 二) 国家建设征收土地是国家行政行为，具有强制性 社版献文学私鲁社伊法立考参由理明说文 条 一 稿泌建案草 法 权 物国 中。 页 编伸 戥第鬻 国家建设征收土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规 定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征收土地法律 关系的主体一一国家，土地被征收的集体组织( 农村集体经济组织或 者村民委员会) 的地位是不平等的。土地征收法律关系的产生并非基 于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征 收土地的所有人同意。国家征收土地的指令，是行政命令。对此，土 地被征收的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循 等价有偿原则。 ( 三) 国家建设征收土地是国家公共利益的需要 国家建设征收土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5 条所 指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要， 均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其，是直 接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公 用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设