（马克思主义基本原理专业论文）完善我国农村居民最低生活保障制度研究.pdf

河南农业大学硕七研究生学位论文 摘要 近年来，尤其是改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立与推进，完善 最低生活保障制度在经济发展和社会稳定方面的作用越来越重要。党的十七火报告明确提出 要在新世纪头二十年里，集中力量。全面建设惠及十几亿人口的小康社会的奋斗目标。指出 要“以共同富裕为目标”“深化分配制度改革，健全社会保障体系”，要“加强政府对收入 分配的调节职能”。这表明必须按照倒计时要求实现全面建设小康社会各项指标，必须加强 完善我国农村居民最低生活保障体系建设，为全面建设小康社会提供制度保障。全面建设小 康社会的重点与难点在广大农村地区，由于农村居民最低生活保障制度的不完善，按照倒计 时要求，完善我国农村居民最低生活保障制度仅有十几年时间，故其任务相当艰巨繁重。本 文研究完善我国农村居民最低生活保障的现实意义如下： 完善我国农村居民最低生活保障制度有利于解决全面建设小康社会所面临的人口老龄 化问题。在新世纪迈向全面建设小康社会征程中，农村面临最大的约束问题是人口老龄化挑 战。随着农村推行计划生育，家庭规模小型化，以及人口预期寿命延长，农村老龄化问题成 为实现农村全面小康的最大障碍。仅从建立我国农村居民最低生活保障制度对农村人口老龄 化影响的定量分析，得出完善我国农村居民最低生活保障制度的紧迫性，这是实现农村全面 小康社会所面临的最大难题。 完善我国农村居民最低生活保障制度有利于完成全面小康社会的各项指标。它有利于完 善我国的社会保障制度；有利于填补历史空缺；它有利于缩小城乡差距，发展农村改革的成 果：它有利于改变农民“因病致贫”状况。 完善我国农村居民最低生活保障制度有利于实现全面小康社会的重要手段。有利于城市 化的顺利推进：它有利于促进农村社会进步和社会稳定。在新的历史时期，完善我国农村居 民最低生活保障制度，充分体现了中国政府以人为本的科学发展观，体现了党和政府全面建 设小康社会的信心和决心。 本课题介绍了我国农村居民最低生活保障制度的理论概述和我国农村居民最低生活保 障制度的含义，通过透析我国农村居民最低生活保障制度的现状，简要回顾建立我国农村居 民最低生活保障制度的国际比较与借鉴，得出完善我国农村居民最低生活保障制度具有针对 性的经验，揭示了农村现行的贫困问题和贫困人口的分布状况，进而阐述了完善我国农村居 民最低生活保障制度的紧迫性和必要性。最后，在有关政策和国际经验的正确引导下，通过 分析我国农村居民最低生活保障制度存在的问题和原因，提出了完善我国农村居民最低生活 保障制度的对策建议。 关键词：农村贫困人口社会保障农村居民最低生活保障 河南农业人学硕士研究生学位论文 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，a st h es y s t e mo fc h i n a ss o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m yb e i n gb u i l ta n dm v a n c e d ，i m p r o v i n gs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sh a sb e e nm o r e a n dm o r ei m p o r t a n tf o re c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y t h ec c p s s e v e n t e e n t hc o n g r e s sp o i n t e do u te x p l i c i t l yt h eg o a lt h a tc o n c e n t r a t i n gt h ee f f o r t si n t h ef i r s tt w od e c a d e so ft h en e wc e n t u r yt oc o n s t r u c tt h ec o m p r e h e n s i v ew e l l o f f s o c i e t yt ob e n e f i tb i l l i o n so fp e o p l e i ta l s op o i n t e do u t b e a r i n gi nm i n dt h eo b j e c t i v e o fc o m m o np r o s p e r i t y ， d e e p e n i n gt h er e f o r mo fa l l o c a t i o ns y s t e m ，p e r f e c t i n gs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，“s t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nr e g u l a t i n gi n c o m e a l l o c a t i o n t h o s ei n d i c a t et h a t , i no r d e rt o p r o v i d e as y s t e m i cw a r r a n tf o r c o m p r e h e n s i v e c o n s t r u c t i o no fw e l l o f fs o c i e t y ，i tm u s tr e a l i z e t h e g o a l s o f c o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no fw e l l - o f fs o c i e t yi nc o u n t d o w nt i m e ；i tm u s te nb a n c e t h ei m p r o v e m e n to ft h ec o n s t r u c t i o no fr u r a lr e s i d e n t s s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e ss y s t e m ，n l ek e yp o i n ta n dd i f f i c u l tp o 硫l i ei nt h ev a s tr u r a la r e a s ，b e c a m ei ts e e m sa l l a r d u o u sa n do n e r o u st a s kt oi m p r o v et h es y s t e mi no n l yad e c a d em o l ey e a r sd u et o t h ei m p e r f e c t i o no fr u r a lr e s i d e n t s s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e ss y s t e m i m p r o v i n gt h es y s t e mo fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sf o rn l r a lr e s i d e n t s i sh e l p f u li n s o l v i n gt h ep r o b l e mo fa g i n go fp o p u l a t i o nw h i c hi st h em o s tc o n s t r a i n e dc h a l l e n g e f a c e di nt h ep r o c e s so fc o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no fw e l l - o f fs o c i e t yi nt h en e w c e n t u r y a st h ei m p l e m e n t a t i o no ff a m i l yp l a n n i n g , t h es i z eo ff a m i l yb e c o m es m a l l e r , a l o n gw i t ht h el o n g e rl i f ee x p e c t a n c y ，t h ea g i n go fp o p u l a t i o nh a sb e e nt h eg r e a t e s t o b s t a c l et oa c m e v er u r a lc o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no fw e l l o f fs o c i e t y a c c o r d i n gt o t h eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ，t h ea 沓n go fp o p u l a t i o ni st h eb i g g e s tp r o b l e mi nt h e r e a l i z a t i o no fr u r a lc o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no fw e l l o f fs o c i e t yb e c a u s eo fi t s u r g e n c y i m p r o v i n gt h es y s t e mo fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sf o rr u r a lr e s i d e n t s i sh e l p f u li n a c h i e v i n gt h eg o a l so fc o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no fw e l l - o f fs o c i e t y f i r s t , i ti s h e l p 觚i np e r f e c t i n gt h ew h o l en a t i o n ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m c h i n a ss o c i a ls e c u r i t y d e v e l o p su n b a l a n c e da tp r e s e n t t h e r e f o r e ，i m p r o v i n gt h es y s t e mo f r u r a lr e s i d e n t s s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e si sh e l p f u li nf i l l i n gi nh i s t o r i c a lg a p s s e c o n d , i ti su s e f u lt o 一 r e d u c et h ed i s p a r i t yb e t w e e nu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t , a n dc o n s o l i d a t et h e a c h i e v e m e n to fr u r a lr e f o r m t h i r d , i ti sb e t t e rf o rc h a n g i n gt h es t a t eo ff a m e r s b e i n g h 河南农业人学硕七研究生学位论文 i n t op o v e r t yb yi l l n e s s ，a st h es a y i n gs a y s t oj u d g eb e t t e r - o f f , l o o kh e a l t hf i r s t l y ”s o q u i c k e n i n gt h ei m p r o v e m e n to ft h es y s t e mo fr u r a ls u b s i s t e n c ea l l o w a n c e si s n e c e s s a r yt or e a l i z et h eg o a l so fr u r a lm e d i c a lc a r e i m p r o v i n gt h es y s t e mo fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sf o rr u r a lr e s i d e n t s i sa n i m p o r t a n tm e t h o dt oc o n s t r u c tc o m p r e h e n s i v ew e l l - o f fs o c i e t y f i r s t , i ti sh e l p f u li n p u s h i n gu r b a n i z a t i o np r o c e s s ；s e c o n d ，i ti sh e l p f u li np r o m o t i n gr u r a ls o c i a lp r o g r e s s a n ds t a b i l i t y i nt h en e wh i s t o r i c a lt i m e ，i m p r o v i n gt h es y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sw i l lf u l l yr e f l e c t sc h i n e s eg o v e r n m e n t sp e o p l eo r i e n t e d s c i e n c e d e v e l o p m e n t a n d p r o v e s t h ec c p sc o n f i d e n c ea n dd e t e r m i n a t i o ni n c o n s t r u c t i n gc o m p r e h e n s i v ew e l l o f fs o c i e t y 一 t i l i ss t u d yi n t r o d u c e st h et h e o r ya n dt h ec o n c e p to fc h i n a ss y s t e mo fr u r a l r e s i d e n t s s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e s ；a c q u i r e si n s t r u c t i v ee x p e r i e n c e st h r o u g h a n a l y z i n g t h es t a t eo ft h es y s t e ma n dc o m p a r i n gi n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e s ；d e s c r i b e sd i s t r i b u t i o no f r u r a lp o v e r t yp o p u l a t i o n ；e x p o u n d st h eu r g e n c ya n dn e c e s s i t yo fp e r f e c t i n gt h es y s t e m o fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sf o rr u r a lr e s i d e n t s a tt h ee n d , i tp r o v i d e sp o l i c yp r o p o s a l s b a s e do na n a l y z i n gt h ep r o b l e m sa n dc a u s e so ft h es y s t e ma n dt h e g u i d e so f i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e s k e yw o r d s ：r u r a lp o v e r t yp o p u l a t i o n s o c i a ls e c u r i t yr u r a lr e s i d e n t s s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e s i i i 引言 一、课题来源 农村居民最低生活保障制度是现代市场经济中国政府普遍实施的以保障农民最基本生 存权利为目的的农村最低生活保障制度。中华人民共和国成立以来，我国农村居民最低生活 保障体系建设具有明显的计划经济时代烙印，依靠集体经济对“五保”老人进行赡养，实行 合作医疗制度，政府通过对农民实施生活救助，对军烈属实行优抚安置等一系列举措来保持 农村社会的稳定。为了适应新时代的要求和满足农民最强烈的愿望，建立既符合中国国情， 又能适应经济全球化和w t o 要求的我国农村居民最低生活保障体系，直接影响到我国经济体 制改革的成败、社会的稳定，以及全面建设小康社会的进程。因此，探讨。完善我国农村居 民最低生活保障制度问题”具有重要的理论意义和实际意义。 二、选题依据 任何社会都有贫困现象，即使是目前发达国家中，也依然存在着相对贫困的问题，存在 着需要党和政府给予物质帮助和救济贫困群体，因此各国都普遍重视和建立了最低生活保障 制度。 ， 我国传统的最低生活保障制度只是把那些因自然因素造成的贫困者作为保障的对象，主 要是一些生活无来源、老弱病残、无劳动能力、无赡养者、社会孤老残幼等人，然而随着我 国社会经济的进步与发展，传统的农村居民最低生活保障制度越来越不能适应形势的要求， 特别是在广大的农村这种问题更加突出。 三、课题意义 在经济和社会转型之际，我国的利益群体分化格局已经非常明显。在这样的背景之下， 在市场进行了国民收入的第一次分配之后，政府对社会财富和国民收入的再分配对社会稳定 和消除贫富差距具有重大意义。 农村居民最低生活保障制度的建立不仅使我国农村贫困居民的生活困难能够得到及时 解决，理顺群众情绪，消除社会不安定因素，而且有利于促进社会公平，保证经济体制改革 的顺利进行，推动国民经济的快速发展。 虽然农村居民最低生活制度在我国刚刚建立起来，发展的时间不是很长，但是发展速度 很快，切实起到了很好的保障作用。同时，也应该看到我国的农村居民最低生活保障制度， 目前还处于政策选择阶段，有待规范、完善的东西还很多。不断丰富完善农村居民最低生活 保障制度框架，改进制度运行中存在的问题，对促进经济、社会的协调发展，具有重要意义。 一、农村居民最低生活保障制度的理论概述 ( 一) 农村居民社会保障的含义 中国的社会保障制度从建立之始，就带有二元社会的诸多特征。长期以来，对城镇社 会保障制度建设的倾斜，将农村人口几乎排除在社会保障体制之外。至今农村依然相对贫困， 城市成为农民向往的天堂。随着我国经济体制的不断深化，这种现象不仅没有改善，反而有 逐步扩大的趋势。这种状况的存在与整个国家的政治、经济和文化的发展越来越不相适应， 逐步引起了多方面的关注。党和国家领导人意识到农村社会保障问题的严峻性，政府要求有 条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。目前，建立健全农村社会 保障制度已迫在眉睫。因此，我们要把积极探索农村社会保障的实现途径和实现形式，建立 与农民需求和农村经济发展水平相适应的农村社会保障制度放在重要的战略位置。本课题的 研究就是在大量开展农村实地调研，掌握丰富的第一手资料的基础之上，力求探索出一条适 合我国国情、具有农村特色的农村社会保障制度的新道路。 i 、农村居民社会保障的含义 我国现阶段的农村社会保障是一种初级形态的社会保障，与城市相比，农村的社会保障 水平还很低，这种保障有时甚至达不到保障基本生活的需要。农村居民社会保障制度作为我 国社会保障制度必不可少的重要组成部分，它关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经 济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现，进而关系到党和政府在人 们心日中的形象。党的十七大指出：。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，尤 其是建立和完善农村居民最低生活保障制度，是社会稳定和国家长治久安的关键之举”，并 提出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求。因此， 在树立和全面贯彻和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面推进我国社会经济发展 进程中，建立健全农村居民社会保障制度是当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的 任务。 2 、农村居民社会保障的主要内容 我国农村居民最低生活保障制度是社会救助的组成部分，是社会保障体系的基本组成部 分，是一项系统性、复杂性、全面性工程。其中农村居民社会保障内容复杂，本文主要阐述 了“农村社会养老保险”和“农村合作医疗 两方面内容。 ( 1 ) 养老保险的覆盖面较窄 在大部分农村地区，农村养老保险缺失。引起这个问题原因则存在多个方面，概括起来 主要原因具体体现在，首先是由农村整体经济发展水平较低；其次农民本人参与养老保险的 积极性不高，大部分农村居民存有养儿防老的思想。 同时，我们也应清楚的看到家庭养老面临的问题。一是老年人口增加，老年赡养费用增 加，老龄化加剧，老年人1 3 所占比重较大，这样很难保证年龄增长和生命质量的统一：二是 农村家庭养老功能的弱化是因大量的农民工转移，使老年父母身边子女减少，由于计划生育 2 政策的实施使子女数量的减少，进而使家庭养老不仅从时间上，而且从资金上都难以承受： 三是农村年轻人的养老敬老的赡养意识淡化。从原来的“惟父是从”的传统观念转变为目 前的追求个人发展，从绝对服从演变成平等对话。从老年人方面来说，他本人也不愿意完全 成为子女的累赘；四是随着经济社会的发展，大多数的年轻人转移到大中型城市，他们开阔 了视野，积累了资金，懂得了管理经验。所以，大量的年轻人转变的养老观念，从而寻找新 的养老途径，随着农村工业化、城镇化步伐的加快，已呈现出城乡一体的格局。相当数量的 农民离开了土地，外出打工，或离土不离乡，或者部分农民投身到当地乡镇企业、三资企业 中，或转移到其他城镇或城市中。这部分人的风险加大，却不在我国社会保障的范围之内。 ( 2 ) 农村合作医疗的保障效果差 现有的大部分以“保小病”为主的农村合作医疗，这种定位形成了一个尴尬境地：农村 合作医疗的宣传强调目前农村“因病致贫、因病返贫，看病难，看病贵”的恶性循环现象较 多。减免挂号费和辅助检杏费对大病患者帮助甚为，许多普通患者对此也缺乏积极性。部分 农民参与意愿不强，究其根源主观上，农民健康投资观念不强、共济观念以及风险观念淡薄； 同时，存在对新型农村合作医疗( 以下简称新农合) 管理者不信任和对有关政策稳定性的怀 疑。客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民增长的卫生需求；新农合提供的 保障程度低，保障制度不完善，保障基金监管不力，补偿过程中手续烦琐，补偿金不及时， 不到位。另外，农民文化意识的提高、家庭经济收入状况改善、家庭层次结构调整等各方面 都对参与意愿有一定影响。在农村经济社会条件还不充裕的区域，农民主观希望有新农合， 但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等生活必须性的刚性支出相比， 看病花钱是次要的、随机的，对潜在的医疗风险缺乏正确的认识。此外，作为合作医疗载体 的乡镇卫生院的经营收入状况差，一些卫生医院连最基本的生存都有问题，更谈不上向农民 提供公共服务，药品价格不合理，药品收费相对农民收入来说也偏高，不甚合理。 由于在中国农村建立农民养老保险是一项全新的工作，在国内和国际都没有成功的经验 和模式可供借鉴，因此在这一制度建立的过程中，还存在着诸多问题。主要是：第一，部分 领导对我国建立农村养老保险制度的紧迫性和重要性认识不到位，没有把这项工作列入党委 和政府工作的重要议事日程。有的干部认为，农民应该依靠家庭和土地养老，有条件的农民 可以搞商业保险，不必搞社会养老保险；也有的干部认为，搞农村社会养老保险会加重农民 负担，不应该过问，由农民自己计划和安排自己的晚年生活。第二，国家政策扶持没有到位， 集体经济补助难以落实，农民收入水平低，致使基金筹措困难。第三，保障水平有限。由于 农村经济发展水平低，农民可支配收入水平相应也低，因而农民选择低缴费标准。低缴费标 准导致低积累和低待遇，这种低待遇甚至低到不能发挥基本的保障作用。第四，由于农民养 老保险基金主要存入银行和买国债，而且前银行存款的不安全性有明显的表现。由财政部门 管理的基金也有违规经营的情况，这就使得农民养老保险基金潜在很大风险。第五，基金管 理存在着比较棘手的问题。基金投资渠道单一，收益有限。基金只能存银行、买国债，难以 3 使基金的增值同国民经济增长水平、国民收入增长水平同步。针对上述问题，党中央积极采 取了各种措施来回应，在中央和地方各级政府的积极推动下，我国农村养老保险事业有蓬蓬 勃勃发展起来了。 ( 3 ) 我国农村居民医疗保障覆盖率低 虽然我国各级政府对合作医疗给予重视并采取了相应的措施，但是总的情况仍存在问 题，农村合作医疗的保障效果差，覆盖率低。农村合作医疗主要存在以下几个方面的问题： 第一，从政府官员到农村基层干部以至于一部分农民对合作医疗不够重视，甚至有不正确的 看法，是影响农村合作医疗进一步发展的思想障碍。许多官员认为合作医疗与经济发展关系 不大，甚至认为在市场经济下，农民可以加入商业保险，政府不必过问，因而对农村合作医 疗支持和领导不力；有些农村基层干部在农村合作医疗问题上有畏难情绪，认为合作医疗资 金难筹措、难管理，容易引起群众的不满和意见，因而对办合作医疗缺乏积极性和主动精神； 有些农民对合作医疗的互助互济的性质认识不清，生怕自己因不生病而吃亏，生怕干部生病 吃好药、自己生病吃次药，所以也不积极参加合作医疗。第二，资金筹措困难是最主要的问 题。应该说，国家在农村合作医疗上承担着一定的责任，然而实际情况是，近年来政府财政 对合作医疗投资在逐年减少。第三，缺乏相关的法律保障，是农村合作医疗不能持续、稳定 发展的又一个主要原因。我国农村合作医疗一直以来是在用“决定打、“意见”等党和国家的 政策进行指导，而不是用法律进行规范，这是决定了农村合作医疗不能健康、稳定、持续地 向前发展。所以，尽快制定农村合作医疗法规，确定各级政府和农民在合作医疗中的责任， 是恢复和进一步改善农村合作医疗欠佳的关键。 ( 二) 农村居民最低生活保障制度的含义 农村居民最低生活保障制度是社会保障制度的组成部分，这一措施的实施充分体现了， 我国政府以人为本的原则，构建和谐社会的决心。 1 、农村居民最低生活保障制度的内涵 农村居民最低生活保障的含义是，法律赋予每个公民在不能维持最低生活水平时，由国 家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的制度安排。农村居民最低 生活保障的目标是克服现实中的贫困问题。因此，我们首先应该了解什么是贫困。关于贫困 主要包括两层含义： 一是，贫困是由于资源的匮乏而使生活水平低于社会可接受的最低标准。这里所说的资 源既包括物质的，也包括文化的和社会的。 二是，从根本上说，贫困是缺乏手段、能力和机会。从这层面理解，克服贫困就是对 贫困人口给以扶助，即不应该是被动地保障其生活，而是应该注意铲除人们陷入贫困的根 源。主动给予贫困者以必要的手段、能力和机会。 从上述的描述可以看出，贫困包括绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指维持生存的最低 要求的需求品缺乏；相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对 4 比之上的，是指社会成员平均生活水平低的生活状态。由于经济发展水平和社会保障制度完 善程度的不同，西方发达国家的贫困现象更多得表现为相对贫困，而发展中国家的绝对贫困 问题则较为突出。 贫困是一个社会的，历史的范畴，所包含的内容和确定的标准是随着社会经济文化发展 水平的提高而变化的。显然，用于确定绝对贫困的“生活必需品”的范围日益扩大，相对贫 困标准也是水涨船高。随着现代经济社会的发展，贫困往往和政府一系列无偿的援助政策联 系在一起，其政策性含义也显而易见。通常，政府会以立法的形式划定一条贫困线，当居民 收入低于贫困线时，可以享受政府的物质帮助或其他优惠待遇。这就是农村居民最低生活保 障制度。 5 二、我国农村居民最低生活保障制度的现状 “加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定 保障标准和方式，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度一。这是中共中央在 国民经济和社会发展第十一个五年规划中明确提出的要求。在农村建立农村居民最低生活保 障制度是市场经济发展和健全农村社会保障制度的关键所在。有利于提高农村弱势群体和贫 困群体的生活水平，促使社会和谐，为经济建设、构建和谐社会提供坚实的社会和经济基础。 目前，全国大部分省区( 市、自治区) 已经建立了农村居民最低生活保障制度，剩余省区 近期将要出台实施办法。全国农村最低生活保障对象达1 9 0 0 万人，特困救助对象达6 2 3 4 万 人。全面建立农村居民最低生活保障制度，形成解决困难群众问题的长期机制，对于构建社 会主义和谐社会和全面建设新农村具有重要意义。但农村实施“农村居民最低生活保障”制 度过程中还存在一些不足，需采取有效且有力的措施来解决。 ( 一) 我国农村贫困问题现状 对贫困人e 1 分布状况及其特征的分析，是贫困与扶贫问题研究的基础，也是确定扶贫 开发战略与扶贫政策措施的关键所在。不同时期、不同国家和不同区域，贫困人口的分布状 况和特征有共同点，但是也存在特殊性和多样性。中国幅员辽阔和社会生产力发展的不均衡， 更强化了这种特殊性和多样性。过去对贫困人口分布状况的考察，往往只注重对贫困人口数 量分布的考察，而忽视对贫困程度分布的考察，造成扶贫政策制定实施以及扶贫行动中对所 有贫困人口和贫困地区采取大体一样的措施，缺乏相应的针对性。 1 、我国农村贫困人口的总量和分布 目前我国农村贫困现象非常普遍，在1 9 7 8 年我国农村贫困人口发生率高达3 1 ，经过 3 0 多年的农村扶贫工作开发，我国农村贫困人口特别是绝对贫困人1 ：3 已迅速缩减。 我国农村贫困人口分布中，呈现地域性，东部、西部、中部差别较大2 0 0 8 年，西部有 3 6 7 6 万人，占6 0 ：中部1 6 0 9 万人，占2 2 8 ；东部6 9 7 万人，占1 2 2 。1 9 7 8 年以来 我国农村贫困人口规模逐渐减少，但是由于各省区的经济、地区、自然、历史等条件的差异， 各省区农村贫困人口减少的速度不尽相同：东部地区减少的速度最快，中部地区其次，西部 地区贫困人口减少的速度最慢，贫困人口所占的比重超过5 0 中西部集中了全国农村8 7 8 的贫困人口，中西部贫困现象严重，分析其根源，一方面是中西部减贫本身难度较大，另 一方面是四川、重庆等地区遭受严重雪灾、地震等自然灾害，导致绝对贫困人口和低收入人 口数量增多。2 0 0 8 年我国农村贫困人口及低收入人口合计5 6 9 8 万，其中东部为6 9 7 万人、 中部是1 8 4 0 万人、西部为3 1 6 1 万人，占全国低收入及其以下贫困人口总量比重分别为： 1 2 2 、3 2 3 、5 5 5 2 0 0 8 年后期我国农村低收入及其以下贫困人口区域分布状况如表i 6 立堕直丛些厶堂亟i ：堂位途塞 表2 - 1 ：2 0 0 8 年我国农村贫困人口分布状况 单位：万人、_ j i 2 0 0 8 年我困农村贫嘲人口分布状况 注：表中数据根据2 0 0 9 年4 月1 0 日中国信息报( 作者：吴伟) 中提供的资料中整 3 5 0 0 3 0 0 0 2 5 0 0 - 1 k2 0 0 0 鄹 累1 5 0 0 口 ，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第1 0 页。 o 李军：人口就业研究，中国农业出版社2 0 0 4 版，第l o 页。 1 0 有限，因而，农村劳动生产率低下。同时，有些农民维权意识、法律意识十分淡薄，且步入 劳动力市场，所承担的社会风险、经济风险很大。我国的贫困标准只是一个较低的生存贫困 标准，因此初步脱贫人口很容易返贫。 第三，农村贫困对于我国的现代化进程有极大的负效应 负效应的具体体现在：我国农村居民的潜力的发挥受到阻碍；农村工业化、现代化进程 受到阻碍；社会不公平显现凸显：不利于社会的稳定和发展，不利于人们稳定团结，从而导 致现代文化和文明的发扬。 第四、农村贫困居民可持续发展能力弱 据有关专家研究，农村贫困人口生计表现出以下几个方面的特点：自然资本收到不可抗 拒因素的影响较多，使生计暴露于风险之下，而没有可行的措施予以补救；贫困农民的物质 资本一般只能维持自身生产和生活的需要，在面临风险的时候不具有转换型，不能转变为可 以交换的资产来降低升脆弱性；贫困农民没有可以流动的金融资本积累，并且金融服务的普 及型也非常低，他们更多地依赖于农村的非正规金融机制；贫困农民缺乏对人力资本进行投 入的能力，他们巨大部分人没有参加过培训，并且也有相当部分的农民不能送孩子上旬，也 不能去医院看病。这些特点从根本上制约了贫困人口可持续发展能力的提高，为贫困人口实 现稳定脱贫增加了难度，返贫现象突出。 ( 二) 建立农村居民最低生活保障制度的条件 1 、我国经济实力不断增强 2 0 0 8 年是中国改革开放三十周年。三十年前，经济处于崩溃边缘的中国迈出了对内改 革对外开放的步伐。在其后不算很长的时间里，这个东方文明古国发生了沧海桑田、翻天覆 地的变化，取得了令人振奋的成绩。在2 0 0 8 年这个中国改革的“而立”之年。我们驻足回 眸，回顾一下这3 0 年的历程。 ( 1 ) 经济实力快速成长 改革开放以来，我国工业化、城市化快速推进，产业结构变动活跃， 经济持续高速增 长。30 年来， 中国的国内生产总值( g d p ) 保持持续的快速增长。在1 9 7 8 年2 0 0 8 年度 3 0 年中有1 6 年超过1 0 ，只有3 年低于7 。近3 0 年中，国内生产总值增长近l 倍。如 果按相同速度发展，gdp 年均增长9 8 2 ，约1 5 年翻两番。现在中国的经济总量居世界 第四进出口总量居世界第三。我国已提前完成现代化“三步走”战略部署的前两步正在为 全面建设小康社会、为初步实现现代化而努力奋斗。 ( 2 ) 人民生活水平大幅提高 人均g d p 有很大提高，1 9 5 2 年中国的人均g d p 是1 1 9 美元。2 0 0 8 年则达到了3 6 2 9 美元， 2 0 0 8 年是1 9 5 2 年的3 0 5 倍。如果按相同速度发展，年均增长6 4 。平均约1 2 年翻一番。 在最近3 0 年的时间里，我们城镇居民的可支配收入和农村居民的纯收入增长了6 7 倍。 对于城镇居民来说，改革开放3 0 年以来，随着经济的发展。我国城镇居民生活水平发 生了巨大变化。城镇居民生活水平从温饱型步入了小康型阶段并逐步向富裕型过渡，消费质 量明显提高，居民的吃、穿、住、用都发生了很大变化。居民收入犬幅度增加收入构成发生 明显变化。据统计，城镇居民人均可支配收入由1 9 7 8 年的3 4 3 元提高到2 0 0 6 年的1 1 7 5 9 元，居民收入向多元化方向发展。除工薪收入外，经营性收入、股票收入、财产性收入在居 民总收入中所占比重逐步上升。 ( 3 ) 完善的社会主义市场经济体制 我国的经济体制改革是先从农村开始，然后逐步向城市推进。总的来说，是从农村到城 市、从经济社会领域到其他各个领域全面推进的。从开展改革试点，积累经验，借鉴国外经 验，然后再逐步推广对外开放从兴办经济特区向开放沿海、沿江乃至内地推进。在农村方面， 部分省份安徽等一些地区率先进行了家庭联产承包、统分结合的双层经营体制，改革试验， 这一改革取得了巨大成就，并得到当地人民群众的普遍支持和欢迎，随后推广到全国。在企 业领域，开展了形式多样的国有企业扩大自主权试点，并逐步向集体经济和个体经济拓展。 在财税体制领域。推行两步“利改税”。逐步推进“划分收支、分级包干一的财政体制改革。 在流通体制方面。废除了农副产品的统购统销制度逐步培育农产品市场。 党的十二届三中全会通过经济体制改革的决定，确定我国特色社会主义经济是“公有 制基础上的有计划的商品经济”党的十四大确立了中国特色社会主义市场经济体制的改革目 标。党的十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，这些行动， 充分标志着我国正式确立社会主义市场经济的改革方向、目标和基本体制框架结构。至2 0 0 2 年，社会主义市场经济体制的基本框架初步建立完成。党的十七大提出到2 0 2 0 年建成完善、 健全的社会主义市场经济体制的改革目标。党对建设完善的社会主义市场经济体制做出全面 部署。同时，党中央政府总结提出了，以人为本为核心，以全