（经济法学专业论文）我国商业保险监管法律问题研究.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 i 摘要 本文主要研究的是商业保险监管的法律问题，保险业要想又好又快的发展，离不 开完善的保险监管。文章第一部分首先回顾了保险监管的理论基础，分别从保险监管 的经济学理论基础和经济法理论基础两个方面进行了研究， 着重说明了保险监管的必 要性和重要性。第二部分主要研究我国保险监管发展的历程和现状，分别从保险监管 的主体、 保险监管的立法和保险监管的内容三个方面对我国保险监管的现状进行了总 结。第三部分在研究我国保险监管现状的基础上分析了我国保险监管中存在的问题， 分别是保险监管法律体系还不完善、保险监管主体还不完善、保险监管中偿付能力监 管水平不高、信息披露制度还不完善以及面对金融混业经营趋势应对不足这五个方 面。 第四部分通过借鉴保险业比较发达的美国、 英国和日本三个国家的保险监管经验， 总结出我国可以借鉴的几个方面的经验。 第五部分则针对我国保险监管中存在的不足 并结合国外可以借鉴的先进经验，对我国保险监管的发展提出了建议，分别是通过完 善立法、提高立法层级和增强立法的可操作性来完善立法体系，通过加强保监会机构 建设和大力推进保险行业协会发展以及大力发挥社会监督作用来完善立法主体， 通过 借鉴国际先进的动态偿付能力监管方法和完善我国保险精算制度等来提高我国对保 险公司偿付能力监管的水平， 通过大力推进信息化建设来提高我国保险市场的信息披 露水平，通过与银监会和证监会的积极合作共同应对混业经营趋势。 关键词：保险监管 法律问题 比较研究 改革与完善 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 ii abstract the legal matter of business insurance supervision is what this article mainly research. if the insurance business want to develop, the supervision must be consummates. the first part of this article is the theory of insurance supervision, this part including the economic theory foundation and the economic law theory foundation. the conclusion of this part is that insurance supervision is necessary and important. the second part of this article is the research of the development of our country s business insurance supervision, including the supervision organization, supervision legislation and the supervision content. the third part of this article is the research of the problems in our country s business insurance supervision, for example, the legal system is not prefect, the supervision organization is not prefect, the supervision of reimburses is not very good, the information disclosure system is not very good and the ability to deal with the finance mixes industry need to be improved in the future. the fourth part of this article is the research of what s other country s business insurance supervision like, for example, american, england and japan. the fifth part of this article is the suggestion of how to improve the level of our country s business insurance supervision. for example, we can consummate the legislation, strengthen the organization construction, study the advanced experience and improve the ability of insurance supervision. key words: insurance supervision legal matter comparative study reform and improvement 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的 论文是我 个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知，文中 除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其它教育机 构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： 日期： 年 月 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 导师签名： 日期： 年 月 日 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 1 页 共 38 页 引言 2 0 0 9 年 2 月 2 8 日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七 次会议通过了中华人民共和国保险法的修订案，修订后的中华人民共和国保险 法已经于 2 0 0 9 年 1 0 月 1 日起实施了。距离我国 1 9 9 5 年颁布的第一部保险法仅仅 十四年，这十四年里保险法经过了两次大的修订，分别是在 2 0 0 2 年和 2 0 0 9 年，而我 国保险行业的发展从 1 9 7 9 年 4 月国家决定恢复国内保险业起也不过三十年的时间， 却成为了中国加入世贸组织之后对外开放的最彻底的一个金融行业。 无论是保险法的 频繁修订， 还是保险行业在发展尚不成熟的情况下对外彻底开放与那些已经发展了百 年甚至几百年的成熟国家的保险市场进行竞争， 这些都说明了我国的保险业进入了一 个高速发展的时期。而保险行业发展之快，对外开放程度之深使得我国的保险业面临 了前所未有的机遇和挑战，如何使保险业平稳发展，如何依法对保险市场进行监管成 为了摆在我国保险监管部门面前的重大课题。 保险是经营风险的特殊行业，在国民经济和社会发展中起到了举足轻重的作用， 被称为社会的稳定阀， 世界上各个国家都对保险监管十分重视， 对其监督也十分严格。 纵观世界上保险业发达的国家，其保险市场的稳健发展和保险监管有条不紊的实施， 无不是以完善的监管法律体系为基础的。市场经济的本质是法治经济，保险市场的稳 健发展也依赖于一个健全的法律体制，因此，要发展我国保险事业，规范我国保险市 场，建立一个完善的保险法律体系是必不可少的。 我国第一部规范保险市场的法律是 1 9 9 5 年 6 月 3 0 日通过，同年 1 0 月 1 日实施 的中华人民共和国保险法 ，其后经过了 2 0 0 2 年和 2 0 0 9 年两次大的修订。自 1 9 9 8 年 1 1月我国保险监督管理委员会成立后，为了加强保险监管，配合中华人民共和 国保险法及相关保险行政法规的实施，保监会制订了一系列保险监管规章制度，主 要包括保险公司管理规定 、 保险代理机构管理规定 、 保险经纪机构管理规定 、 保险保障基金管理办法等，这样就初步形成了以保险法为中心，各种法规制 度相配合的保险监管法律体系。尽管如此，就目前我国的保险业发展程度和对外开放 程度而言，我国的保险监管立法还是需要进一步完善，保险监管方式还需进一步提高 才能跟上发展的步伐，才能够使我国的保险监管真正达到有法可依，走上法制监管的 道路。 因此，对我国保险监管法律制度和实践的研究是一个迫切并且意义重大的研究 课题。而目前尽管保险业已经与银行业和证券业并行成为金融三驾马车，但是相比银 行业和证券业来说，对于保险行业和保险监管却缺乏全面深入的研究，因此本文拟在 保险监管方面通过比较研究的方法对我国保险监管的理论和实践进行探讨和分析。 通 过对我国和保险业比较发达国家保险监管立法、监管主体和监管内容的比较研究，发 现我国保险监管中存在的问题并提出解决的建议。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 2 页 共 38 页 1 我国商业保险监管的理论基础 保险行业是一个历史悠久的行业， 其起源可以追溯到十四世纪末的意大利沿海城 邦，但是现代意义上保险监管的起始是在美国，其标志是在 1 8 5 1年新罕布什尔州设 立了保险监督管理委员会，这可以说是世界上最早的保险监管机构。在这之后世界各 国的保险监管事业都迅速发展， 保险监管理论也得到了极大的发展。 所谓保险业监管， 是指在一国范围内，国家保险监督管理机关利用法律、行政手段、行业自律手段和企 业自控手段对于经营保险业务的主体和参与保险活动主体的主体资格及其实施的保 险行为进行监督和管理的法律制度体系 。成熟的保险监管离不开完善的监管法律体 制，而完善的监管法律体制又离不开对监管理论的深入研究，鉴于本篇论文着重研究 的是我国商业保险监管的法律问题， 因此在论文的第一部分首先对保险监管的理论基 础做以简要回顾。 1 . 1 我国商业保险监管的经济学理论基础 保险行业并不是在产生之初就伴随着保险监管， 在 2 0 世纪 2 0 年代自由市场经济 时期，资本主义国家普遍奉行市场自由调节的政策，认为市场是一只看不见的手，可 以自动调节市场资源配置使得资源配置达到最优。可是事实证明市场并不是万能的， 因为实践中并不存在理论中的完全竞争模式，也因此出现了市场失灵的现象。出于保 护公众利益和维护社会稳定的考虑，政府开始对经济活动进行监管。由此可见对市场 的监管是将政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”相结合的一个过程， 打破了自由市场经济时期诸如私法至上、私人财产不可侵犯等条框，突破了政府只是 “守夜人”的限制，政府开始参与调控市场运行，对于西方来说是一个私法公法化的 过程，这个过程虽然在当时并没有确切的法学理论来支持，但是实质上就是经济法中 的平衡协调原则和社会本位价值观的体现。具体到保险行业，政府对其监管的动因不 但因为保险市场存在着市场失灵现象，例如市场垄断、外部效益、公共物品和信息不 对称等，还因为保险业独特的行业特点，因此为了在追求社会效率的同时兼顾社会公 平，政府有必要对保险业进行监管。 所谓市场垄断，是指经营者凭借行政权力或者经济优势，独自或者联合起来操 纵或支配市场，限制和排斥竞争的行为。保险市场也可能出现市场垄断的情况，如果 在保险市场上一个或者几个保险机构利用行政权力或者经济优势取得了支配市场的 能力，那么其他保险机构就无法与之竞争而导致市场上没有了良性竞争，这样的话处 于独占地位的机构就会在毫无竞争压力的情况下为所欲为，在价格、服务和质量上都 是该机构说了算，自然会损害到其他经营者和投保人的利益。所以由于保险市场可能 发生市场垄断这种导致市场失灵的现象，需要对其进行监管。 贾林青著 保险法 中国人民大学出版社 2009 年 7 月第一版 第 319 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 3 页 共 38 页 所谓外部效应， 指的是一个人或者一个厂商的活动对其他人或者其他厂商的外部 影响，这种效应是指不发生经济报偿的经济交易。外部效应有正效应和负效应之分。 外部效应与交易成本有关 ，由于交易成本的存在，外部效应往往被视为市场失灵的 根源，总之，当出现外部影响而发生外部效应时，就不能依靠自由市场而应该由政府 这只“有形的手”来进行调节。 所谓公共物品， 指的是一个人对某些物品或者劳务的消耗并没有减少其他人同样 消费或者享受权益的机会。公共物品的明显特征是消费的非竞争性和提供的非排他 性，最为常见的例子是国防、公共设施以及环境保护等。而保险监管同样具有公共物 品的特性，在保险市场上每一个投保人的利益都是需要被保护的，也就是说保险机构 是需要被监管的，但是每一个单个的消费者都不能，而且出于“搭便车”的心态也不 愿意去建立一个对保险市场的监管机构，因此对保险业的监管只能由政府来提供。 所谓信息不对称， 指的是相互对应的经济人之间不作对称分布的关于某件事情的 知识和概率。在保险监管中，投保人与保险机构之间显然信息是不对称的。例如保险 合同条款多为专业人士制定，而且经过多年的发展已经形成了格式合同，一般的投保 人由于缺乏保险专业知识，很少有人能够全部明白保险合同中的每一个条款，尤其是 关于保险费率、免责条款等专业条款，这样的信息不对称造成了投保人处于劣势，所 以为了保护投保人的合法权益， 必须对保险合同进行监督。 通过这个例子就可以看出， 信息不对称是造成市场效率低下的一个重要原因， 而保险市场上的信息不对称情况尤 为明显，所以需要通过监管来解决这个问题。 保险监管之所以具有必要性并且较其他行业更为严格， 这还与保险行业自身的特 殊性有关。具体来说保险行业自身的特殊性包括以下三个方面。 首先，保险行业具有经济补偿功能，并且具有较大的社会影响性，因此需要对其 进行更加严格的监管。所谓保险，指的是为确保社会经济活动的安定，运用多数机构 和个人的集合力量，根据合理的计算，共同建立基金，对因特定危险事故所造成的财 产损失予以补偿或对人身约定事件的出现实行给付的一种经济保障制度 。 由此可见， 保险公司是将多数人的力量集合起来对少数人不特定的风险进行补偿， 具有经济补偿 功能，而且由于其涉及人群比较广泛，因此又具有较大的社会影响性，尤其是人寿保 险，人们投保寿险是通过牺牲现在的利益换取将来的利益，一张保单的持续性往往是 几十年，一家寿险公司经营所波及的人群又非常广泛，如果保险公司经营不善的话， 影响的可能是千家万户的利益，会使得众多的家庭和个人失去保障。因此，如果保险 公司出现问题，影响的广度和深度都是非常大的，必然会影响整个社会的经济运行， 甚至影响到社会的稳定和秩序。 正是由于保险存在这些特性而使得国家必须对保险行 所谓交易成本，指的是干预或阻止交易过程的市场交换的任何障碍。具体理论参见胡代光主编的西方经济学 说的演变及其影响 ，北京大学出版社，2001 年版，第 573593 页 朱大旗 金融法中国人民大学出版社 2007 年 5 月第二版 第 575 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 4 页 共 38 页 业进行更为严格的监管，这样才能够保障民众的利益和社会的稳定。 其次，保险行业是经营风险的特殊行业，并且是负债经营，因此需要对其进行更 加严格的监管。保险行业与一般的行业不同，保险行业的经营对象是各种风险，当风 险发生时保险公司对投保人或被保险人进行赔付，而风险是否发生、何时发生是不确 定的， 具有极大的偶然性， 因此导致了保险行业的经营风险较之其他行业都高。 同时， 保险公司还是负债经营，保险公司通过收取保费之后建立起保险基金，很大一部分是 保险公司未来的准备金，保险准备金是保险公司对其客户的负债而不是公司的资产， 在合同期满之前不为保险人所有 。因此，保险公司负债经营的这些资产必须保证稳 健经营，如果发生亏损则会给很多人带来损失。针对保险公司具有负债经营风险的特 点使得其需要更加稳健的经营和更加严格的监管。 再次，保险合同的技术含量高，签订过程中双方信息不对称，地位不平等，这些 经营特点都决定了对于保险行业应该进行更加严格的监管。 保险合同最大的特点是其 专业性，保险费率的计算具有相当高的技术含量，是以大数法则和概率为基础，通过 一定量同质风险的集中才能够计算出合理的保险费率，同时，保险合同设计缜密，条 款复杂，又是格式合同，合同的双方明显处于不平等地位，投保人很少能够完全了解 保险合同内的所有信息，而且很少能修改合同内容，甚至很多的投保人都不能透彻的 理解保险合同中的各项条款，尤其是一些容易出现纠纷的条款例如免责条款等，如果 缺乏有效的监督， 保险公司就有可能利用保险条款中含糊或容易使人误解的文字来逃 避自己的责任， 因此， 为了避免购买保单者接受不公平的条件， 维护被保险人的利益， 应该对保险行业进行更为严格的监管。 1 . 2 我国商业保险监管的经济法学理论基础 1 . 2 . 1 经济法的产生、概念与保险监管法 经济法作为一个独立的法律部门其产生有着历史的必然性。在西方资本主义国 家奉行自由市场经济的年代，并没有经济法产生的土壤，一切资源配置都会由市场这 只“看不见的手”来调控，政府被认为只是市场经济的“守夜人”，这样的环境中政 府对经济进行调控是不可能的事情。但是随着市场失灵问题的爆发证明了“看不见的 手”并不是万能的，国家必须运用“看得见的手”对市场进行规制，以实现经济增长、 充分就业和公平分配的目标，经济法在西方产生了萌芽。而现代意义上的经济法最早 出现在第一次世界大战前后的德国 ， 当时经济法的出现有政治和经济两方面的原因， 作为新兴的帝国主义国家，德国为了应对经济危机，制定了大量国家直接调控经济生 活方面的法律，授权给国家可以对全国的经济生活进行直接的干预和控制，加强国家 经济管制，这种新型的立法引起了法学家的关注，从而产生了对经济法的不断研究。 覃有土、樊启荣： 保险法学 ，高等教育出版社 2003 年版，第 376 页 曹平、高桂林、侯桂儒 著中国经济法基础理论新探索中国法制出版社 2005 年 第 34 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 5 页 共 38 页 西方经济法的产生走的是一条“私法公法化”的道路，而在前苏联及东欧国家 经济法的兴起则是“公法私法化”的道路。相比西方而言，当时的苏联等社会主义国 家不是对市场管的太少而是管得太多，由于社会主义的性质，加上当时苏联等国家采 取的计划经济模式，国家对经济的管制面面俱到。一直到国家认识到对市场过渡的干 预和管制会造成经济发展的障碍，会导致市场无法自己运行，才减少了对市场的直接 调控进而转向宏观调控方面。 我国经济法的产生则是改革开放的产物， 自 1 9 7 8 年党的十一届三中全会后我国 的经济法始终站在经济改革的前沿阵地，为我国的经济改革保驾护航，对经济的发展 做出了巨大的贡献 。而我国经济法的产生有着“市场失灵”和“政府失灵”的双重 原因，这也是由我国独特的经济体制改革所决定的。我国的经济体制改革是一个循序 渐进的过程， 从 1 9 7 8 年改革开放对经济实行对内搞活， 对外开放的重大决策， 到 1 9 8 2 年党的十二次全国代表大会提出以计划经济为主市场经济为辅的指导思想，到 1 9 9 3 年十四届三中全会全面制订了社会主义经济体制建设新蓝图， 我国一步一步的建立了 具有中国特色的社会主义市场经济体制。 在这个过程中我国市场调节的范围在逐步加 大， 而政府则遵循着有所为而有所不为的原则从对市场的全面管制走向了对市场的宏 观调控，形成了我国独具特色的经济法理论和实践体系。 综上可以看出，经济法是在西方“私法公法化”和东方“公法私法化”的基础 上产生的，产生了在公法和私法之间进行平衡协调的第三法域，也就是社会经济法。 简而言之，经济法就是调整经济管理关系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和 协作关系的法 。 通过上文对保险监管概念的界定以及对保险监管经济学理论基础的简单分析可 以看出，保险业具有社会保障性，是社会稳定的保险阀，但同时保险业也是负债经营 且风险较大的特殊行业，保险市场也存在着固有的市场失灵现象，而保险监管的主要 任务就是克服保险市场失灵，对保险市场进行调控和管理，维护保险市场稳健发展， 稳定社会秩序，强调社会整体利益和交易安全，因此保险监管法在内容上属于经济法 的范畴。 1 . 2 . 2 经济法的社会本位利益观和平衡协调原则与保险监管法 我国经济法对社会关系的调整是立足于社会整体，以维护社会公共利益为基本 目标的一种调整，其追求的目标是社会公共利益和总体利益的最大化，因此经济法可 以从社会整体的角度出发来协调处理个体与社会的关系， 代表了一种社会本位的利益 观。经济法社会本位的利益观是由经济法的社会法本质决定的，因此经济法必须反映 和保障最大多数人的利益，致力于社会公平，保护社会弱势群体，在处理各种相互冲 曹平、高桂林、侯桂儒 著中国经济法基础理论新探索中国法制出版社 2005 年 刘文华教授序言 曹平、高桂林、侯桂儒 著中国经济法基础理论新探索中国法制出版社 2005 年 第 107 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 6 页 共 38 页 突的利益关系时以社会利益为最终的价值取向。 经济法的社会本位决定了经济法中最为核心和基本的一条原则，即平衡协调原 则。平衡协调原则是由经济法公私法交融的特性所决定的一项普遍原则，其基本含义 就是“经济法的立法和执法要从整个国民经济的协调发展和社会整体利益出发，来调 整具体经济关系，协调经济利益关系，以促进、引导或强制实现社会整体目标与个体 利益目标的统一 。 ”平衡协调原则贯穿于各个方面，包括平衡协调效率与公平，平衡 协调自由与秩序，平衡协调社会效益和经济效益，平衡协调实质公平和社会效益等， 之所以平衡协调原则具有如此功能， 是因为平衡协调原则体现了经济法作为一个独立 的法律部门存在之根本，体现了经济法核心价值理念的内在要求。 具体到保险监管法，我国保险监管法的监管原则主要有依法监管，适度监管和 公平竞争监管。其中适度监管和公平竞争监管都体现了经济法中的平衡协调原则。适 度监管就是要求保险监管机构进行恰当的监管， 市场和保险公司能够自己解决的问题 一定要交给市场和保险公司自己解决，不能对市场和保险公司进行过分的直接的管 制，例如现在很多保险业发达的国家都放松了对费率制定、价格等方面的干预，而对 于市场和保险公司自己不能解决的问题一定要重点监管， 例如随着保险市场竞争的激 烈容易出现保险机构偿付能力不足等风险， 因此对于保险公司偿付能力等方面的监管 要不断加强，这样才能起到合理配置社会资源，维护公平竞争和保持社会经济稳定的 作用，使得市场不至于因为监管过于严格而效率不高，也不至于因为监管过于宽松而 漏洞百出，由此可见对保险市场的适度监管是平衡协调原则一个很好的体现。而结合 保险监管的目标也可以看出，保险监管立足于“保护保险活动当事人的合法权益，加 强对保险业的监督管理， 维护社会经济秩序和社会公共利益， 促进保险事业健康发展” ，这些都是从社会利益的角度出发来对保险市场进行平衡协调，是经济法理念在保 险监管中的体现。 1 . 2 . 3 经济法体系的构成内容与保险监管法 经济法体系的构成内容主要包括五个部分：宏观调控法律体系、市场管理法律 体系、国有资产管理法律体系、经济法的合同制度和社会保障法 。其中宏观调控法 律体系和市场管理法律体系是经济法体系的构成内容中最为主要的两大部分。 所谓宏观调控即宏观经济的调控，是政府为了实现社会总需求和社会总供给之 间的平衡，保障国家经济增长，促进就业，稳定物价，保持国际收支平衡，通过运用 经济、法律及行政手段对社会经济的运行进行调节与控制。所谓市场管理则是国家为 了保障市场稳健运行对市场进行的包括维护公平竞争， 产品质量管理和消费者权益保 史际春、邓峰： 经济法总论法律出版社 1998 年版，第 165 页 中华人民共和国保险法第一章第一条 曹平、高桂林、侯桂儒 著中国经济法基础理论新探索中国法制出版社 2005 年 第 418426 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 7 页 共 38 页 护在内的一系列的管理。 宏观调控主要表现为国家通过经济政策和法律手段对市场间 接进行调控，例如通过货币政策或者财税政策等，对于符合国家经济政策的市场和交 易活动进行鼓励，对于不符合国家经济政策的市场和交易活动进行限制，通过这样的 方式对市场主体的选择进行引导，总体而言比较宏观，是以一种间接的方式来对市场 产生影响，传导需要一定的时间。而市场管理则是直接规制市场主体的行为，例如通 过制定和实施反垄断法和反不正当竞争法来规制市场上的不正当竞争行为， 使得市场 主体有一个直接的选择标准。 金融调控是国家进行宏观调控的一个重要手段， 但是不能简单的因为金融调控属 于宏观调控而将金融监管法一起并入宏观调控法的体系之内。 金融法包括金融调控法 和金融监管法两个方面，金融调控法重在调控，多通过政策来引导市场的行为，金融 监管主要是国家对金融机构的金融活动进行监督和管理，重在管理。因此可以看出金 融调控法属于宏观调控的法律体系而金融监管法属于市场管理的法律体系。 保险监管 法属于金融监管法，是通过国家制定法律法规来对保险业的市场主体、市场行为、市 场准入和退出机制等进行规制，因此通过保险监管法的内容和属性来看，保险监管法 属于经济法中的市场管理法。 1 . 3 本章小结 本章分为两个小节，分别对保险监管的经济学理论和经济法理论进行简单的回 顾和研究。通过分析可知由于保险行业自身所具有的社会保障性、负债经营具有风险 性以及合同具有专业性这些特性和保险市场固有的市场失灵风险， 决定了保险监管具 有必要性和重要性， 进而结合经济法的基础理论论证了保险监管法属于经济法中的市 场监管法，为本篇文章奠定了理论基础。 2 我国商业保险监管发展历史及现状 我国保险业的发展经历了三个阶段，1 9 4 9 年成立的中国人民保险公司，是我国 成立的第一家保险公司，从此我国的保险业进入了初级发展阶段。但是在 1 9 5 8 年后， 由于受到错误思潮的干扰，认为国内的任何风险都可以由国家和集体承担，保险事业 的历史使命已经完成，因此在 1 9 5 8 年 1 2 月，除了上海等个别地区外中国人民保险公 司停办了国内保险业务，保险事业的发展停滞不前甚至产生倒退。直到党的十一届三 中全会后，国家经济建设全面恢复，国家于 1 9 7 9年 4 月决定恢复国内保险业务，我 国的保险事业才再次获得新生， 此后的三十年里我国的保险业以日新月异的速度飞速 发展，并且成为了在我国加入世贸组织之后对外开放最为彻底的一个金融领域，融入 到金融全球化的浪潮中。 在保险业飞速发展的同时，我国的保险监管体系也从无到有，逐渐建立健全， 目前已经基本上建立起了较为完善的监管体系，对保险市场依法进行监管。从监管主 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 8 页 共 38 页 体上来说， 我国的保险监管主体由最初的中国人民银行负责监管到成立了专门的保险 监督管理委员会负责监管。从监管立法上来说，现在基本上形成了以中华人民共和 国保险法为中心，各个层级的法律法规制度相配套的局面。从监管的内容上来说由 最初的以市场行为监管为主发展到市场行为监管、 偿付能力监管和公司治理结构监管 三方面相结合的全方位监管。 2 . 1 我国商业保险监管主体的发展及现状 我国自 1 9 7 9 年 4 月决定恢复国内保险业务后，保险业就归入中国人民银行领导 和监管，当时中国人民保险公司直接隶属于中国人民银行，直到 1 9 8 3年才从中国人 民银行分设出来。这个阶段中国人民银行对保险的监督管理实际上是领导多于监管， 一直到保险公司分设出去之后监管职能才相对加强。1 9 9 5年我国第一部保险法颁布 实施，为了贯彻落实保险法，中国人民银行设立保险司，专门负责监管中资的保险公 司。随着保险业务的飞速发展以及我国金融业分业经营分业监管模式的明确，国务院 于 1 9 9 8 年 1 1月 1 8 日批准成立了中国保险监督管理委员会，是国务院的直属事业单 位。保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律法规统一监督管理全国保险 市场，维护保险业的合法、稳健运行。保监会自 1 9 9 8年成立后就开始逐步在各省、 自治区、直辖市以及一些经济特区和计划单列市派出机构以健全全国的保险监督体 系，到 2 0 0 3年时国务院决定将中国保监会由国务院直属副部级事业单位改为国务院 直属正部级事业单位，之后各派出机构也相应改名为保监局，目前基本上形成了中央 和省两级保险监管体系。 在着力建立健全我国各地保险监管分支机构的同时，我国的保险监督管理委员 会也在积极进行与国际和区域的合作，以吸取国际上先进的保险监管经验，加强对我 国保险业的监管。在 2 0 0 0年，中华人民共和国保险监督管理委员会加入了国际保险 监督官协会（i a i s ） ，后于 2 0 0 6 年 1 0 月在北京成功举办了国际保险监督官协会的第 十三次年会， 促进了保险监管的国际交流并与各国合作不断加强保险监管以防范国际 金融风险。 除此之外我国还与许多国家和地区通过签署备忘录的形式加强保险监管合 作机制，发起建立了亚洲地区的保险监管合作体制，积极参与国际上的保险监管合作 活动，借鉴国际上先进的保险监管经验，提高我国保险监管的水平，促进我国保险业 市场的良好发展。 除了政府保险监管机构，我国的保险监管行业协会也逐渐增多。在 1 9 9 7 年的时 候北京、湖北、福建、山东等地逐步成立了自己的保险同业自律组织，对保险行业自 律做出了初步的探索。2 0 0 0 年 1 1 月中国保险业协会成立，是我保险业内第一个全国 性质的同业自律组织。虽然我国的同业自律组织还处在初级的发展阶段，但是也逐步 发展，在促进成员交流，加强行业自律方面也起到了重要的作用，对我国的保险业监 管必将起到越来越重要的作用。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 9 页 共 38 页 2 . 2 我国商业保险监管立法的发展及现状 我国建国之初中国人民保险公司成立，当时也配套制订了一些保险法规，但是 在 1 9 5 8 年之后保险事业一度停滞不前，保险立法也就无从说起。在 1 9 7 8 年党的十一 届三中全会之后保险事业得以重获新生，保险法律法规的制定也逐步健全。改革开放 之后第一部与保险有关的法律，可以追溯到 1 9 8 1年制定的中华人民共和国经济合 同法 ，其中第二十五条对财产保险合同做了原则性的规定，虽然条款不多但是对于 我国保险法制的建设具有重要的意义。之后在 1 9 8 3年国务院颁布了财产保险合同 条例 ，在 1 9 8 5 年国务院颁布了保险企业管理暂行条例 ，在 1 9 9 2 年七届人大常委 会二十八次会议通过了中华人民共和国海商法 ，这些法律法规的制定都对当时保 险事业的发展起到了促进和管理的作用。 经过多年的筹备，在 1 9 9 5 年 6 月 3 0 日，第八届全国人大常委会第十四次会议通 过了中华人民共和国保险法 ，这部保险法是新中国成立以来的第一部保险基本法， 其中对于保险监管问题也做了基本规定，是保险监管强有力的法律依据，对指导我国 保险监管实践起到了重要作用。但是在我国 2 0 0 1年加入世贸组织之后，由于向世贸 组织承诺 5 年内彻底开放我国保险业，随着保险业对外开放程度不断加深，自身发展 速度明显加快，1 9 9 5年的保险法已经不能适应这种形式，因此在 2 0 0 2年 1 0月全国 人大常委会对保险法进行了修订，其中有关保险监管方面的修订主要是突出了对 保险公司偿付能力的监管，增加了监管机构对保险公司在金融机构存款的查询权，强 化了监管检查手段，加大了对保险违法违规行为的处罚力度，这次修订之后的保险法 自 2 0 0 3 年 1 月起开始实施。这次修订后的保险法实施不久即不能跟上国内保险事业 发展的步伐， 因此在 2 0 0 4 年 1 0 月保监会会同有关部门启动了保险法第二次修订的准 备工作。保险法的第二次修订于 2 0 0 5年底形成草案，报送国务院法制办公室，国务 院法制办通过听取各方意见形成了修订草案，之后经国务院常务会议原则通过，提请 全国人大常委会审议， 最终在 2 0 0 9 年 2 月 2 8 日第十一届全国人大常委会第七次会议 上审议通过了 中华人民共和国保险法 修正案， 并于 2 0 0 9 年 1 0 月 1 日起开始实施。 此次修改是一次比较全面的修改，主要涉及到了保险合同法律规范、市场主体管理制 度、保险经营规则、保险监管制度和法律责任几方面，这次修订对于完善我国保险法 制、改善保险业经营环境、促进保险业持续健康发展具有重要的意义。 保险监管所依据的法律除了以保险法为核心外，保监会自 1 9 9 8年成立以来 也一直在积极推动保险监管法规的制定和修改， 制订了一系列的部门规章和规范性文 件，目前已经基本上形成了以保险法为中心，各个层级和各个方面的法规相配套，涵 盖了保险经营和保险监管主要领域的局面，为加强和改进监管提供了制度上的保障。 从法律层级上来说，除了有保险法之外，涉及到保险的法律还有中华人民 共和国刑法中关于“保险诈骗罪”的规定、2 0 0 8年 5月 1日起施行的中华人民 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 10 页 共 38 页 共和国道路交通安全法 中关于 “机动车道路交通事故责任强制保险” 的规定以及 中 华人民共和国海商法中关于海上保险合同的规定。 在行政法规层面，有国务院颁布的从 2 0 0 2 年 2月 1 日开始实施的外资保险公 司管理条例 、2 0 0 6 年 7 月 1 日开始施行的机动车交通事故责任强制保险条例等。 在部门规章层面，保监会制订了一系列保险监管规章制度，涉及到了保险业各个 方面的监督管理，主要有：关于保险公司管理方面的规定，例如 2 0 0 4年制定的保 险公司管理规定 、2 0 0 9年制定并将于 2 0 1 0年 4月 1日实施的保险公司董事、监 事和高级管理人员任职资格管理规定 、2 0 1 0年制定并将于 2 0 1 0年 4月 1日实施的 财产保险公司保险条款和保险费率管理办法 、2 0 1 0年制定并将于 2 0 1 0年 5月 1 日实施的人身保险业务基本服务规定等；关于保险中介机构管理方面的规定，例 如 2 0 0 1年制定的保险公估机构管理规定 、2 0 0 4年制定的保险代理机构管理规 定 、 保险经纪公司管理规定等；关于保险公司偿付能力管理方面的规定，例如 2 0 0 8年制定的保险公司偿付能力管理规定等；关于保险公司资金运用方面的规 定，例如 2 0 0 3 年制定的保险公司投资企业债券管理暂行办法 、2 0 0 4 年制定的保 险机构投资股票管理暂行办法 、2 0 0 6 年制定的保险资金间接投资基础设施项目试 点管理办法 、 关于保险机构投资商业银行股权的通知 、2 0 0 7 年制定的保险资金 境外投资管理暂行办法等。 2 . 3 我国商业保险监管内容的发展及现状 我国保险事业自从改革开放以来重获新生，三十年间取得了很大的发展，相应 的保险监管也随之发展， 保险监管的内容也从最开始单一的市场监管发展到了市场监 管、偿付能力监管和保险公司治理结构监管三管齐下。 在改革开放初期，我国的保险事业几乎处于无法可依的状态， 从 1 9 7 8 年到 1 9 8 5 年只有中国人民银行对保险业进行监管，由于管理机构小，人员数量少，无论是从监 管的深度上还是广度上都十分有限。1 9 8 5年之后随着保险市场的发展，逐渐开始有 外资保险机构进入我国，保险市场上有了一些竞争，针对保险市场不断发展的趋势， 1 9 8 5 年 3 月国务院颁布了保险企业管理暂行条例 ，保险监管有了进一步的发展。 这个阶段对于保险业的监管内容主要是制定或审批保险产品的费率、 控制市场准入条 件等， 由于只重视对市场主体行为的监管， 并没有对保险资金的运用进行严格的监管， 结果导致了很多保险企业进行大量的多领域投资而造成了很多不良资产， 留下了沉重 的历史包袱。 1 9 9 5 年我国第一部保险基本法出台，这对于我国保险事业的发展具有重要的意 义，是我国当时保险监管依赖的基本法律。在这个阶段我国保险市场主体不断增多， 出现了一批股份制保险公司，外资保险公司和合资保险公司，保险业务进入了高速发 展的时期。虽然有了中华人民共和国保险法作为依靠，但是由于当时保险主体骤 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 11 页 共 38 页 然增多但不够成熟，保险业务急速发展，在市场竞争中出现了许多违法违规的现象。 针对该种情况，监管机构制定出台了一系列规范性文件，开展包括保险中介市场、航 空意外险、机动车辆保险、寿险误导等在内的专项整顿工作，加强了对保险经营主体 市场行为的监管。也就是说这个阶段对保险市场的监管依旧是以市场主体行为为主， 但是同时也开始了对偿付能力监管的初步探索， 制定了一些较为简单的偿付能力监管 办法，例如 2 0 0 1 年 1 月发布的保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定 。 我国保险监管的内容进入到市场行为监管和偿付能力监管并重是从 2 0 0 3年初 开始的，2 0 0 3 年初保监会通过对 2 0 0 1 年颁布的保险公司最低偿付能力及监管指标 管理规定进行修改，以 1 号文件发布了保险公司偿付能力额度及监管指标管理规 定 ，这个规定跟以前相比进一步明确了偿付能力额度的监管方法，调整了监管指标， 完善了相关监管措施，初步建立起了适合中国国情的偿付能力监管框架和指标体系。 根据这个规定，各个保险公司需要向保监会提供偿付能力情况报告，使得我国的保险 监管进入了市场行为监管和偿付能力监管并重的阶段。 随着我国加入世贸组织之后保险市场逐步的对外开放，保险行业面临了更多的 风险，如何使得我国保险业健康稳定的发展成为了保险监管的重大任务，因此我国保 险监管的内容也逐步由市场行为监管与偿付能力建管并重发展到市场行为监管、 偿付 能力监管和公司治理结构监管三管齐下。2 0 0 6年 1月 5日，中国保监会发布关于 规范保险公司治理结构的指导意见（试行） ，可以看作是对公司治理结构进行监管的 尝试。随后中国保监会制订和发布了保险公司总精算师管理办法 、 保险公司董事 和高级管理人员任职资格管理规定 、 保险公司合规管理指引 、 保险公司独立董事 管理暂行办法 、保险公司关联交易管理暂行办法 、保险公司内部审计指引 （试行） 等规章和规范性文件，对保险公司总精算师制度、董事和高管人员资格管理、合规管 理、独立董事制度、关联交易管理及内部审计管理作了详细规定，加强和细化了对保 险公司治理结构的监管。 通过回顾我国保险监管内容的演变过程，可以看出我国的保险监管越来越专业， 从原来以市场行为监管为主，到逐渐加强偿付能力监管，到尝试进行公司治理结构监 管，目前已经初步形成了三大支柱的监管体系，对我国的保险业进行着有力的监管。 2 . 4 本章小结 本章分为三个小节，分别对我国保险监管主体、保险监管立法和保险监管内容进 行了回顾和现状分析， 通过分析可以看出我国的保险监管主体现在已经形成了以中国 保监会及下设的各地保监局为主管机构，行业协会不断发展壮大，积极与其他国家和 区域不断进行监管合作的局面，在立法方面形成了以保险法为核心，各个层级和 各个方面的法律法规基本上达到了较为完善配套的状态， 本着以保护消费者利益和促 进保险业持续健康快速发展以及防范和化解风险的监管目标，通过对市场行为、偿付 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国商业保险监管法律问题研究 第 12 页 共 38 页 能力和公司治理三方面进行全面监督，逐步形成了政府监管、 行业自律和社会监督相 结合的较为完善的监管体系。 3 我国商业保险监管中存在的问题 相比很多保险业发达国家百年甚至数百年的发展历史，我国的保险业从改革开 放起从头发展，保险监管更是从零做起，目前可以说已经有了很大的进步。但是随着 我国保险市场对外开放程度的加深， 我们要面临的是与那些保险