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基础课程三级管理体制及其实施中的问题与对策【摘要】：自2001年我国开始正式推行基础课程的三级管理体制以来，取得了一些成绩，但同时也在实施过程中遭遇了一些问题。本文集中介绍了三级管理体制的优势和实施中遇到的问题，并给出了一些对策建议。【关键词】：基础课程 三级管理体制 优势 问题一、 三级管理体制的出现20世纪80年代以来，世界范围内迅速发展的经济、文化使传统的中央集权制与彻底的地方分权制的课程管理体制都面临着严峻的挑战。无论是在中央集权的教育体制下的日本和法国，还是实行地方分权的美国和英国、德国，都试图根据本国和本地区的实际情况，在集权与分权之间找到一种动态的平衡和最佳结合与生长点。课程管理体制在总体上出现了“地方自治加中央控制”或“中央控制加地方自治”的趋势。在这一国际背景下，我国的基础课程管理体制也迈出了改革的步伐。1999年6月,中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定中提出:“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求,实行国家、地方和学校三级管理。”这一决定将学校对课程的管理正式列入我国新的课程管理体制之内,使学校真正具有了课程管理的自主权。2001年6月8日教育部印发的基础教育课程改革纲要（试行）指出：“为保障和促进课程适应不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。增强课程对地方、学校和学生的适应性。”二、三级管理体制的优势 三级管理体制的一个明显变化是课程的决策、开发权力由国家、地方和学校三级行政主体分享。过去，我国实行的是高度集权的课程管理体制，由中央政府负责设计课程计划、教学大纲和教材，再以指令性文件规定全国统一实施，地方和学校沦为执行工具，没有课程决策和开发的权力。从学校课程管理的权责分配来看，国家、地方和学校三级行政权力主体各司其职。在原先的中央集权课程管理体制下，地方和学校甚至国家一级的管理权限都比较模糊。实行新的课程管理体制后，三级行政主体的管理权责得以明确。三级管理的课程政策，反映了一种顺应时代要求的改革理念，即教育必须主动适应当代社会进步对培养高素质的各级各类人才的紧迫需求，教育必须主动适应受教育者的当代特点、个体及群体之间的差异，真正使受教育者得到自主的、全面的、持续的发展。三级课程管理体制所带来的课程权力的重新分配不单出现在教育行政体系内，而且发生于课程改革不同层面的不同范畴的不同角色之间。以往的课程开发由中央政府授权给学科专家代理，导致“间接或直接有关人士”在课程改革中的“缺席”。实行新的课程管理体制后，除了中央教育官员、学科专家这些传统角色外，地方教育行政人员、课程论专家、教育学家、心理学家、社会学家、教师、学生、家长、社区代表、工商企业界的人士等等，都在或鼓励他们以某种方式参与到课程开发和课程变革的过程中来。总结起来三级管理体制有以下四个方面的优势：1有利于在课程领域具体体现教育民主化、科学化原则。教育民主化、科学化是教育现代化的重要特征。教育民主化不是简单意义上的绝对均衡，虽然它首先要求使社会所有成员享受教育机会均等和教育普及。然而高度统一的课程并不是真正意义上的公平。自20世纪80年代以来，世界各国教育民主化的目标，在课程领域追求的正是“教育内容和教材个性化和个人化，要适应学习者的生活经验和文化背景”。三级管理体制将使学校教育课程更切合当地和学生的实际，适应社会对教育需求的多样性和复杂性的实际，进而有效地提高教育效益。2有利于课程资源的开发，促进课程的改革和发展。实践证明统一的课程计划、单一的课程内容，难以适应社会的急剧变化和科技的飞速发展，严重阻碍我国基础教育课程的发展。一些地方进行的义务教育课程教材改革，从当地经济文化特点出发，增强课程的地方性和灵活性的尝试已体现出明显的优势，一些学校在选修课程、活动课程的开发方面也积累了许多经验。三级管理体制有利于调动各方面的积极性，吸引更多有志之士，特别是广大教师参与课程研究和编制工作，这无疑将提高课程资源的开发与利用的效益；在一定程度上也激活了课程编制的竞争机制，总体上有助于课程科学水平的提高。3有利于深化教育改革，全面推进素质教育。素质教育是教育现代化的重要内涵，是在新的历史条件下，以育人为根本价值取向的教育。素质教育的实施，对课程体系、结构、内容，提出了改革的要求，如增强课程的综合性、实践性，使课程具有更大的实效性、灵活性等等。4顺应世界各国课程管理既相对统一，又相对分散的发展趋势。在过去的很长时间里，世界各国都是处在集权和分权的两个极端。自20世纪70年代以来，各国都开始发生变化，趋于统一与分散相结合。顺应国际潮流，我国提出了逐步实现教材多样化的设想，并开始酝酿课程分级管理问题。2001年6月8日出台文件正式确立课程三级管理、教材分级管理、分工负责的原则，这一历史性的转变揭开了我国课程发展史上新的一页。三、三级课程管理体制在实施过程中的主要问题（一）国家层面：“松控”与“紧控”失衡尽管学校课程是以“国控课程”为主，但管理体制具有明显的分权性质，开放国家课程的教材编写“市场”，教材审查聘请业内专业人士代理，地方课程和校本课程由地方和学校自主开发，学校自主选用教材。为了使课程教材多样化建设步入正轨，国家制订了地方一级和学校一级的课程管理指南、教材编写审定管理办法等一系列课程管理文件。然而，这些政策并没有起到多大的规范作用。许多地方的教育行政部门违反规定，强势介入国家课程的教材编写，并把持着本地的教材使用市场，学校自主选用教材名存实亡；教材编写队伍中也有大量不符合规定条件的人存在；教材审查在一定程度上受到了关系、利益的侵蚀，教材质量的“把关”机制出现漏洞；地方课程和校本课程的开发，盲目性大、随意性强，“课程无效”问题严重；为数不少的学校以各种借口和理由，不认真对待课程计划的实施。分析其原因，在于国家对赋予地方、学校以及各种角色的权责局限于“文本管理”，轻视与之相配套的管理措施，或者说，能使这些权责得以有效落实的保障机制。可以说，下放权力的“松控”与使当事人手中拥有的权力用得其所所需要的“紧控”构成了鲜明的反差。（二）地方层面：把教材编写等同于课程管理许多地方的教育行政部门不顾国家有关政策的规定，热衷于国家课程的教材编写，并把地方课程的开发等同于“课本化”，这些地方的教育行政部门不该作为的偏要作为，该作为的却不作为。在“官本位”还颇有市场的今天，教育行政部门编写教材，再用权力搞垄断性使用，能够获取巨额利润，同时又能速成一个标榜课程改革“政绩”的“面子工程”，一箭双雕，才是一些地方不惜违规操作的内在动因。各地编写出来的教材大同小异的居多，国家通过“一标多本”以图教材优质化、多样化的目标基本上还是“镜中花”；赋予学校的教材选用自主权形同虚设；作为对新出现的地方化的“中央集权制”的反动，旧的“大一统”论开始回潮。（三）学校层面：以应试要求裁剪新课程的实施因为学校是所有课程最终得以实施的现场，学校的课程管理构成“应然课程”“计划课程”转化为“实然课程”“操作课程”的关键环节。两者之间的落差在很大程度上取决于学校是如何进行课程管理的。在三级课程管理体制下，学校的权责也非常明确，但落实情况却不容乐观。学校本身实施“计划内课程”的状况令人堪忧。其中最为突出的问题是，应试教育的要求持续顽固地左右着学校对课程计划的实施。中小学校把那些需要考试，尤其是与升学考试有关的科目看得特别重要，称之为“主科”，而对于那些不考试，尤其是与升学考试没有直接关系的科目，则不重视或不真正重视，称之为“副科”。可想而知，等着新课程的命运，不仅是音体美等传统“副科”和校本课程开发性质的综合实践活动等新进的“副科”被边缘化、虚表化甚至空无化，而且“考试科目”的内容在教学中也难以幸免被肢解的危险。四、对策建议（一）需要相配套的课程政策课程政策管理滞后于课程活动实务的问题还相当严重，主要表现为课程政策短缺和有效性不足两个方面。充实一系列课程政策，并提高彼此之间的关联性，已成为完善课程管理体制的一项迫切任务。鉴于课程管理实践中所出现的问题，今后在课程政策管理方面尤其需要注意两点。一是提高课程政策的一致性。一致性是指与课程有关的各项政策要求能相互联结，至少不是相互矛盾的。二是改善课程政策的指示性。指示性是指课程政策的明细性和广泛性。也就是说，指示性强的课程政策应该对学校的课程提供整体的基础原则，及各种详细的指导与规范。由于本次课程改革的幅度大，国家层面注重向地方、学校和教师提供课程实施指南之类的课程文件，不可否认这是一个进步，但同时必须认识到这样的课程文件仅仅停留于模糊而概略性陈述，缺乏支持实务运作的具体知识，操作性、程序性不强，这不仅直接影响到新课程在各层面的有效实施，而且与教师通常满负荷工作的情境不相称。要改善这种状况，恐怕首先得摆脱过高估计地方教育人员的自我建构能力的思想，其次是要有一个管理文本设计与使用两个界面的互动机制。（二）需要实施新体制的环境在实施新的课程管理体制中出现的问题，有些是从过去延续下来的，有些则明显是伴随分权而来的。要管理好分布于更多层面和更多角色的课程权责，除了要加强课程政策管理外，也离不开构筑实施新体制的环境。我国从中央集权走向与地方、学校分权，并不是在各方面条件准备好的情况下发生的，起作用的是自上而下的外推型发展模式，明显带有需要什么功能才实行什么体制的“以功能决定结构”的特点，必然出现新体制与旧体制所构造的先存条件不和谐的状况，决定了课程改革进程中改造人和结构的任务非常繁重。举其要者，可列述如下几点：一是善用各种课程管理策略。根据教育管理学新近提出的观点，对课程改革采用互惠管理模式和规范再教育策略是有比较广泛适用性的路径。二是善于学习别人的经验。对于这些领域该如何管理，我们应该积极借鉴和汲取先行者的成熟观念、技术以及与此相应的制度措施，争取以尽量短的时间实现内涵式发展。三是营造改革的氛围。我国的课改虽然形成了教育界内“开口必言课改”的景象，但各地、各校和教师之间“冷热不均”仍然存在的。课程改革不是为了要用昂贵的代价制造出若干装点门面的“飞地”，或追求那种重视规模和数量而轻视水平和质量的“无发展的增长”，而是指向中华民族的复兴和每位学生的发展。我们需要寻求有效的激励机制，增强大家对改革的拥有感和投入度，使每一位热心改革的人能从中受益，为实现课程改革的理想提供动力之源。我们在重视教育内部对话、参与的同时，也要把“课程共同体”扩展到全社会。通过强化社会有关人士对学校课程的认受和问责，反过来也有助于改善课程质素。（三）需要掌权者的责任意识在三级课程管理体制的框架下，课程权力分布较过身去更为广泛。课程的决策方式转向“分权”或“参与”，这需要各种有关人士主动负起相应的责任。然而能影响全局的仍是那些起决定性作用的掌权者的责任意识。就国家层面而言，这次课程改革得到了中央高层前所未有的重视，也集中了一批全国最优秀的专家在进行课程设计。我们的课程改革亟需的是中央政府能够订定强而有力的各项课程相关政策，并且能适切地运用课程管理策略，进而能得到地方教育人员落实政策的能力和意愿的配合。然而，在三级课程管理体制下，这种“配合”是指地方和学校要切实履行好国家赋予的权责，而不是像“上有政策，下有对策”那样各取所需。地方教育行政部门和学校的掌权者的责任意识主要体现在：一是在课程中的角色要从过去的“被动接受、简单执行”型转变为“能动管理、主动开发”型；二是要建立恰当的课程决策程序与课程监督机制，防止课程事务成为“小圈子”的“秘密园地”和放任自流；三是要认识到需要接受课程理论与技术方面的指导，使课程权力的扩大与课程能力的提高成为动态的、相辅相成的过程；四是要转变管理的职能，从“指令者”、“监管者”变成“服务者”、“支持者”。参考文献：1金东海.论三级课程管理体制中的学校课程管理.西北师大学报，2004(5)2余进利.我国基础教育三级课程管理体制刍议.当代教育科学，2003(10)3吴健,陈及治.基础教育三级体育课程的