（法学专业论文）我国政府信用建设的缺失与完善.pdf

黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t a l o n g 谢廿1o u rc o u n t r yg o v e m m e n tb y l a wc o n s t r u c t i o na d v a n c e m e n t ，t h e c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tc r e d i ts y s t e mh a sm a d ec e r t a i na c h i e v e m e n t s ，b u tb e c a u s e o ft h es o c i a la n di n d i v i d u a lr e a s o n si n f l u e n c e ，t h eg o v e r n m e n tc r e d i t d e f i c i e n c y p h e n o m e n o na l s oi ss p r e a d i n g t h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tc r e d i ti sas o c i a lc r e d i t s y s t e mc o n s t r u c t i o no ft h ec o r e ，i nt h ec o n s t r u c t i o no fi n d i v i d u a lc r e d i ta n dc r e d i t c o n s t r u c t i o no fa ne n t e r p r i s ei nt h ec o u r s eo fp l a yt h ee x e m p l a r yr o l e ，c a l le f f e c t i v e l y p r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tr u l e db yl a w , a c c e l e r a t et h ec o n s t r u c t i o no f c o u n t r yg o v e r n e db yl a wi nt h ep r o c e s s ，w em u s ts t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no f g o v e r n m e n tc r e d i t i nt h ef a c eo fo u rg o v e m m e n tc r e d i tc o n s t r u c t i o nf l a w sp r e s e n t s i t u a t i o n ，w es h o u l dn o to n l yf u l l ya w a r eo ft h er e a s o n sf o rt h el a c ko fg o v e r n m e n t c r e d i tc o n s t r u c t i o n ，b u ta l s ot of i n dt h ec o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e m i nt h i s p a p e r , t h eb a s i ct h e o r yo fg o v e r n m e n tc r e d i ta n dg o v e m m e n tc r e d i tc o n s t r u c t i o nb a s e d o nt h ea n a l y s i so fp r e s e n ts i t u a t i o n ，e l a b o r a t e dt h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tc r e d i t f l a wr e a s o n ，p u tf o r w a r dt o s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tc r e d i t ，l e g a l c o u n t e r m e a s u r e s t h er e s e a r c hf o c u so ft h ea r t i c l ei sf r o mo u rc o u n t r ye c o n o m i cs y s t e m i sn o tp e r f e c t ，t r a d i t i o n a lc u l t u r ei n g r a i n e d ，s u p e r v i s i o ns y s t e mi sn o tp e r f e c t ，t h el a c ko f l e g a lr e g u l a t i o nt oa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e ll a c ka w a r e n e s so ft h e s ea n g l e st oa n a l y z e t h er e a s o no f t h e nt h ea r t i c l ef r o ml e g a la n di n s t i t u t i o n a la s p e c t so fs t r e n g t h e n i n gt h e c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tc r e d i t ，t h r o u g hi n s t i t u t i o n a ln o r m sa n dl e g a la s s u r a n c e c o n s t i t u t eh e t e r o n o m yo fd e f e n s e ；t h ec o n s u m m a t i o no ft h ec i v i ls e r v i c ei n t e g r i t y l e g i s l a t i o n ，s t r e n g t h e n i n gt h ec i v i ls e r v i c ea w a r e n e s s ，r a i s ea d m i n i s t r a t i v ei n d i v i d u a l i n n e ra w a r e n e s so fs e l f - d i s c i p l i n eo fd e f e n s e o n l yt h er e a l i z a t i o no fh e t e r o n o m ya n d s e l f - d i s c i p l i n eo fc o m m o ns e c u r i t y , t oe s t a b l i s ht h el e g a lc o n s t r u c t i o no fc h i n an e e d s 1 i a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tc r e d i ts y s t e m k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tc r e d i tc o n s t r u c t i o n ；c o n s t r u c t i o no ft h er u l eo fl a w ；g o v e r n m e n t ； a d m i n i s t r a t i v ea c t ，1 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 目录 中文摘要i a b s t r a c t - - - - ，- ，i i 绪论1 第一章政府信用与政府信用建设4 第一节政府信用的概念和特征4 一、政府信用的概念4 二、政府信用的特征5 第二节政府信用建设在法治政府建设中的地位和作用r7 一、政府信用建设的内涵7 二、政府信用建设在法治政府建设中的地位7 三、政府信用建设在法治政府建设中的作用8 第二章我国政府信用建设的现状9 第一节我国政府信用建设的立法现状9 第二节我国政府信用建设缺失的表现1 0 、政府不兑现承诺1o 二、公共政策不稳定一1 1 三、政府发布的信息不真实13 四、任意撕毁行政合同，漠视行政相对人的利益14 五、政府信息不公开1 5 六、行政效率低下1 6 第三节我国政府信用建设缺失的原因1 7 一、经济方面的原因1 7 二、法制层面的原因1 8 三、文化层面的原因1 9 t v 目录 四、公务人员个体的原因2 0 第三章我国政府信用建设的完善一2 1 第一节我国政府信用建设的法律原则2 l 一、依法行政原则2 1 二、责任行政原则，2 l 三、信息公开原则2 2 第二节完善我国政府信用建设的对策2 3 一、建立政府信用管理体系2 3 二、推进法治政府建设2 4 三、完善政府信用建设的相关立法2 4 四、完善政府诚信的法律监督机制2 5 五、推进政府信息公开化2 6 六、加强公务员诫信立法2 7 结论2 9 参考文献3 0 致谢3 2 独创性声明3 3 绪论 绪论 党的十七大报告指出，要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和 公信力，” 政府信用建设在整个社会信用体系建设中处于核心地位，也是我国政 府法治建设的重要内容。无论是政府信用建设从本身具有的示范作用而言，还是 其对社会的管理功能来看，政府信用建设都具有及其重要的地位和作用。政府与 公众之间是一种委托一代理关系，在这种关系中，政府依法行使公众赋予的权力， 公众期望获得公共利益，如社会的稳定和繁荣，完善的公共设施等。政府行使权 力履行职责也会获得回报，如行政人员的薪酬、地位及其他社会福利。在政府管 理社会事务的过程中，与公众之间的利益会发生冲突，或者只选择一部分公众的 利益而忽略了整体利益，这是政府信用缺失所导致的必然结果，也是研究政府信 用建设的价值所在。另一方面，我国正在建设法治国家，政府行为必须要透明， 政府权力必须得到控制，政府应该有良好的信用能力，行政人员应该有较高的信 用意识。 研究政府信用建设问题，其目的在于完善政府信用建设，帮助政府及其公职 人员树立现代政府执政理念，提高政府的公信力。研究政府信用建设，有助于揭 示当前我国政府信用建设缺失的表现，并提出加强政府信用建设的对策。 我国对政府信用及政府信用建设的研究刚刚起步。检索清华期刊全文数据库 关于政府信用的学术论文发现，在2 0 0 1 年没发表一篇以“政府信用”为题的学术 论文，但2 0 0 2 年以后，每年都有大量关于政府信用的论文发表，并有关政府信用 的学术专著，如章延杰、何显明的信用政府的逻辑一转型时期地方政府信用缺失 现象的制度分析( 学林出版社2 0 0 7 年版) 。还有一些论述信用问题的专著。如康 志杰、胡军的诚信传统意义与现代价值( 中国社会科学出版社2 0 0 4 年版) ， 有专门章节论述政府信用问题。从参与的学科来看，包括了经济学、公共管理学、 胡锦涛高举中国特色社会土义伟人旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗【r 】，北京：人民出版社， 2 0 0 7 。3 3 黑龙江大学硕士学位论文 i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 哲学、法学和社会学等学科。关于政府信用在社会信用体系中的地位，多数学者 认为政府信用处于核心地位。关于我国政府信用研究的现状，多数学者认为我 国政府失信现象严重，具体表现为：( 1 ) 政策反复多变；( 2 ) 政绩行为偏差( 如 形象工程等) ；( 3 ) 政令执行走样；( 4 ) 政策利益取向变异；( 5 ) 政府不作为；( 6 ) 腐败；( 7 ) 承诺不兑现、欠债不还等。留关于政府失信的原因，学者们的表述不一， 基本包括：( 1 ) 信息不对称；( 2 ) 政府的强势性；( 3 ) 官员的自利性；( 4 ) 地方 保护主义；( 5 ) 道德缺乏；( 6 ) 制度供给不足。关于政府失信的对策，多数学者 指出，要建立起政府信用，必须建立起法治政府、责任政府、透明政府、有限政 府、效能政府、服务政府和廉洁政府。 西方资本主义国家，自7 0 年代开始，政府信用意识逐渐被重视。奥斯本和盖 布勒在改革政府中就把信任作为对政府进行根本性改革时起支持作用的一个 因素，提出了政府公营部门由“划桨人”向“掌舵人”的转变，并成为美国发起 “重塑政府运动”的理论基础。 社会学大师卢曼( l u h m a m n ) 将信任分为人际信任 和制度信任，前者建立在熟悉度及人与人之间的感情联系的基础上；后者则是用 外在的像法律一样的惩戒或预防式批判，来降低社会交往的复杂性。 1 9 9 8 年， 美国乔治敦大学的政治学副教授马克e 沃伦( m a r kew a r r e n ) 编辑了一部论文 集民主与信任( d e m o c r a c y t r u s t ) ，书中有一些政治学、社会学、心理学、哲 学学者围绕信任与民主关系所撰写的论文，其中有些涉及到了公众对政府的信任 问题，如罗素哈丁( r u s s e l lh u r d i n ) 的我们要信任政府吗? ，对于社会公众 信任政府的一些基本问题多有阐述，以“暗含利益”为分析的核心概念，分析了 民主与知识、政府能力与信任、代表与官僚机构、民主与信任等问题，得出的结 论是公众对政府的信任程度与民主并没有太大的关系，这个观点在论文集中既有 。参见唐妍我国政府信用的现状分析及其构建对策选择【d 】r 虫阳市委党校学报2 0 0 5 ( 5 ) 参见何志杨当前我国政府信用建设刍议【d 1 理论界2 0 0 5 ( 9 ) 参见石波转型期政府信用建构问题探析【d 】福建师范大学，2 0 0 4 李晓玉政府信用研究综述f j 】学习月刊2 0 0 6 2 4 ，7 9 章延杰论政府信m i d l 上海：复旦大学社会科学基础部，2 0 0 5 ，5 - 11 2 绪论 赞成者也有反对者；罗姆阿尔( r o mh a r r e ) 探讨了个人与制度之间的信任问题， 这些研究都是有积极意义的。随后，1 9 9 9 年，论文集信任与治理收录了罗素哈 丁的信任政府，该文对此问题进行了更深的研究。固近二十年来，西方的一些 国家为了更快的提高政府的公信力，减少政府的失信行为，在政府信用建设的过 程中引入市场机制，建立企业化政府，是想实现政府管理的制度化、市场化。 本文的研究内容分三部分：论文在第一部分首先介绍了政府信用的定义，阐 述了其内涵，并指出政府信用具有信用主体特定、信用关系的非对等性、政府信 用影响的广泛性、政府信用的示范性的特点。第二节介绍了政府信用建设在法治 政府建设中个地位和作用，政府信用建设是法治政府的应有之义，是法治政府建 设的基本要求，在我国的法治建设中具有重要价值。论文第二部分，主要从立法 方面简单介绍了我国政府信用建设取得的成绩。重点阐述了我国政府信用建设缺 失的表现及原因。首先从政府只承诺，不兑现、公共政策不稳定、发布虚假信息 等五个方面分析了政府信用缺失的表现，在分析中以实际案例为重点，然后从经 济、制度、法制、文化和公务员个体素质等方面剖析了政府信用建设缺失的原因， 认为政府信用建设的缺失既有外在的原因也有内在的原因。政府信用建设需要健 全信用监督体制以及完善政府信用立法，也要求公务员个体信用意识的提高。论 文的最后一部分研究了完善政府信用建设的原则与法制对策。第一节指出了政府 信用建设应依据依法行政原则、责任行政原则、信息公开原则。第二节提出了完 善政府信用建设的法制对策加快建立政府信用管理体系；实行依法行政，推 进法治政府建设；完善政府信用建设的相关立法；完善我国行政监督的法律体制； 推进政府信息公开化和加强公务员诚信立法来提高政府信用建设的步伐。 本文主要采用的是文献资料分析法和案例分析法。文献资料来源于期刊、专 著和网络等，并且对收集的文献资料进行了整理、归类和分析，为本文提供了理 论依据；通过案例分析法，分析了我国政府信用建设缺失的表现。 【英】拉尔夫达仁道夫现代社会冲突【m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 0 ：5 9 【英1 拉尔夫达仁道夫现代社会冲突【m 】北京：中国社会科学出舨社，2 0 0 0 ：4 0 黑龙江大学硕士学位论文 第一章政府信用与政府信用建设 第一节政府信用的概念和特征 一、政府信用的概念 随着社会生活的不断变化，人们对信用的关注度越来越高。“信用 在社会交 往中显得尤为重要。“信用”一词最先起源于拉丁语“c r e d o ”，愿意为“我相信”。 辞海里给出了三种解释，一是“信任使用”，二是“遵守诚信，实践成约，从 而得到别人的信任”，三是“以偿还为条件的价值运动的特殊形式”。现在，人们 所讲的信用主要包括三层含义：一是能够履行跟人约定的事情而取得信任。二是 不需要提供物资保障，可以按时偿付。三是指银行借贷或商业上的赊销、赊购。 政府有广义与狭义之分，广义的政府是指一切国家机关和法律法规授权行使行政 权力的事业单位和组织，包括立法机关、司法机关、行政机关和法律法规授权行 使行政权力的的事业单位和组织。狭义的政府专指国家行政机关，本文所讲是政 府是狭义上的政府。 所谓政府信用就是指国家行政机关的信用，对其定义可谓仁者见仁，智者见 智。有人认为“政府信用是指国家行政机关在社会经济管理活动中能够履行约定 而取得信任，它主要表现为两个方面：一方面，政府通过与相对人达成协议，签 订行政合同，并且能够以实际行动履行这一合同，因而取得对方当事人的信任。 另一方面，政府在法律、法规、规章、政策的制定和执行时，能够正确履行自己 的职责、执行正义、维护公共利益而取得社会的信任。有人将政府信用界定为政 府对法定权力和职责的履行程度，表明政府在自身能力限度内的实际践约状 态。” 还有人认为“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价 值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一 。中国社会科学院语言研究所词典编辑室现代汉语词典【z 】商务印书馆1 9 7 8 1 2 7 3 沈海军政府信用在社会主义现代化的作用f j 】社会主义研究，2 0 0 3 ( 1 ) 刘光明等企业信用一伦理、文化、业绩等多重视角的研究【j 】经济管理出版社2 0 0 7 年版，第2 7 页 第一章政府信用与政府信用建设 种心理反应。它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、兴趣、期望和 信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高 行政效率。政府信用是国家行政机关在管理国家和社会事务的过程中行使行政权 力、履行法定职责产生的，如果行政机关能够按照法律法规认真履行行政职责， 完成法定的义务，就会得到社会公众的信任。如果行政机关不履行法定职责就会 失信于社会公众。综上所述，笔者认为政府信用是国家行政机关在执行法律、管 理国家公共事务的过程中履行法定职责所获得的主观评价或价值判断。 政府信用体现的是政府的德性，是政府的“言”与政府的“行”的有机统一， 是政府的“自利性”屈从于“公共性的必然要求，是政府的“主观”言行与社 会的“客观”评价的和谐一致。首先，政府信用来源于公众与政府间的委托一代 理关系，或者说政府与公众间签订了一份行政合同，因此国家机关以平等的身份 与个人或企业签订行政合同。在履行合同的过程中严格依照法律法规的规定行使 权力，以实际行动履行合同而取得对方当事人的信任，顺利履行与人民的公共契 约，以实现社会的和谐与稳定。其次，政府信用是履行承诺，实现行政合同所规 定的义务，不弄虚作假，言行一致，从而取得社会的信任。政府信用是与政府履 行职责的行为紧密相连的。这里履行职责行为一方面包括履行政府设立时和设立 后法律规定的具体职责，另一方厩包括履行并非法律直接规定而是政府公开向社 会做出的有关公共政策、社会管理等方面具体的承诺，该种承诺是社会相关成员 产生了心理预期和信赖利益。社会成员对政府信用的理性评判以法律的规定或政 府的公开承诺为依据。另一方面，国家行政机关在没有法律法规、政策和行政合 同具体约束的情况下，也能始终主持正义，维护公众的利益，正确履行自己的职 责，从而取得社会的信任。 二、政府信用的特征 政府信用与个人信用和企业信用相比有自己的特征。 王和平论政府信用假设( j 】政治学研究2 0 0 3 ( 1 ) ：7 3 7 7 沈海军政府信用概念辨析m 理论学书，2 0 0 3 ( 3 ) 黑龙江大学硕士学位论文 ( 一) 信用主体特定：政府信用不同于个人信用与企业信用，个人信用和企 业信用的双方当事人是自然人或企业，而政府信用所涉及的双方当事人，其中一 方必定是政府机关，且当事人没有选择的余地。 ( 二) 信用关系的非对等性：在个人信用和企业信用中，合同是信用的主要 表现形式，合同建立在平等的基础上，此时信用双方的地位是平等的。政府信用 则是国家行政机关履行公共管理职责，行使公权力。在政府信用中，行政机关要 比另一方当事人强大得多，大多数的公共政策都是政府提供的，公民选择的余地 非常小，所以政府处于主导地位。另外，政府信用中双方的信息也是非对等的。 政府机关作为公共服务的提供者，公共政策的制定者，其获取信息的能力与渠道 更易于其他社会群体，并且为了维护公共利益，政府会封锁部分信息，其他社会 组织或个人与政府所掌握的信息是无法比拟的。 ( 三) 政府信用影响的广泛性：个人信用和企业信用发生在特定的信用关系 中，遵守承诺或违反约定，其影响主要发生在当事人之间，不会过多引起社会的 关注。政府信用则不同，政府作为国家事务的管理者，每一个行政行为都会涉及 不特定人的利益，政府失信影响特别广泛，会涉及政治、经济、文化等各个领域。 政府信用一旦遭到破坏，很难修复。 ( 四) 政府信用的示范性：政府作为信用关系的主体必须严格按照法律法规 认真履行行政职责，起表率作用。私人信用在很大程度上依赖政府的法治保障， 如果当事人能够自觉履行合同，那么就有合同法的保障。如果政府失信，违约行 为不依法追究违约责任，当事人履行合同的自觉性就会降低。正所谓“上梁不正 下梁歪”，政府守信程度影响公众的守信程度，政府信用是社会信用的主要量标。 因此，政府信用意识就是一种示范意识。 易纲，王一江经济学原理i m 】上海人民出版社：1 9 9 8 年6 月出版 第一章政府1 言用与政府信用建设 第二节政府信用建设在法治政府建设中的地位和作用 一、政府信用建设的内涵 政府信用建设是指提高政府及其公职人员的信用意识，促使政府正确行使行 政权力为人民服务从而获得人民信任的一项工程。政府信用建设是社会组织、民 众对政府行政行为所产生的一种主观评价或价值判断。政府信用建设是政府为提 升政府形象，提高政府的公信力，在法律规定的范围内行使权力，依法行政，规 范政府行为。政府信用建设是一项长期工程，不是一朝一夕就可以完成的，它的 建设有助于法治政府的建设，对我国法治国家的建设应具有重要价值。 二、政府信用建设在法治政府建设中的地位 法治国家要求国家的权力都必须法治化。这一要求对于行政机关来说，就是 要依法行政，构建法治政府。在各种政府治理模式中，法治政府是最重要的和最 有效地治理模式。只有一个政府真正成为法治政府，那么它才能成为一个有限的、 效率的、服务和责任的政府。建设法治政府是社会发展的必然，是中国社会主义 法治建设的重要目标。而法治政府必须是一个守信用的政府。在现代法治建设中， 政府信用建设对于法治政府建设显得尤为重要。 ( 一) 政府守信是法治政府的应有之义：法治政府内在地要求制约权力，必 然要求政府讲信用，按法律法规行使权力，政府信用建设是法治政府建设的重要 推动点，政府的法治化不是一蹴而就的，有其不断推进的建设过程。这个过程有 其自身的发展规律，人们可以发挥自己的主观能动性推进政府法治的迅速发展， 使法治得以加速推进。在法治政府建设的过程中有众多因素的影响，其中政府自 身的因素是必不可少的。守信用的政府能够正确的运用权力，法治政府对于权力 的规制必然体现在政府的信用之上。正确行使权力，增加政府透明度，不断提高 政府的公信力，能够为法治政府的建设提供良好的环境。因此，不断地推进政府 信用的建设，可以加速法治政府的建设。 ( 二) 政府信用建设是法治政府建设的基本要求：法治政府建设包含的内容 黑龙江大学硕士学位论文 很多，涉及的范围很广，但其基本的要求还是在于规范政府及公务人员的行政行 为，提高政府的美誉度，维护政府的信用度。建立政府信用体系是构建法治政府 的必要条件。建立完备的政府信用体系是建设法治政府的有效途径。法治政府要 求政府必须讲信用，政府及其公务人员必须按照法律法规管理国家事务，政府的 权力必须受到法律的约束，增加政府的公开性，遵守信赖保护原则，因此，法治 政府是取信于民的政府。 三、政府信用建设在法治政府建设中的作用 法律是政府守信的保障，法律具有权威性，当法律被信仰时才能体现其权威 性，才能被有效地执行。个遵守承诺的政府可以有效地提高行政效率，从而便 利地推进法治。建设法治政府，一个重要的前提条件是信用社会的建设，即全社 会信用包括政府信用水平的提高。作为基本的行为依据，法律、法规只有得到公 众的信仰才能得以顺利的实施。如果一个国家的社会信用水平很低，入们之间的 信任范围小，就会蔑视法律的规范作用和法律至上的理念，法律的权威性就会大 打折扣，法律如果得不到充分的信任和尊重，就不会被有效的执行，法治政府的 建设就会遇到很大的障碍。政府信用建设既是社会信用建设的重要组成部分，也 是推动社会信用建设进程的核心力量。得到公众的信任，政府在管理社会活动就 可以重建社会信用体系，不断提高社会信用水平，而良好的信用环境又会使社会 公众养成尊重法律法规的意识和素养，这是法治政府建设的宝贵财富。法治政府 要求国家机关依法行使立法权、依法行使行政权和依法行使司法权，要求行政行 为必须达到法制化、制度化。法治政府的基本要求是依法行政，依法行政是法治 政府的一个重要标志。由于政府及其公职人员在履行行政职责的过程中，与公众 之间形成的是管理者与被管理者的关系，这是一种命令与服从的关系。行政机关 可以给行政相对人设定义务，也可以实施行政处罚，具有较大的行政自由裁量权， 这就导致了权力的滥用。因此，只有政府信守，履行“有法必依，违法必究”的 承诺，依法行政，展现法律的威慑力和最高权威性，才能加快法治政府建设的步 伐。 第二章我国政府信用建设的现状 第二章我国政府信用建设的现状 第一节我国政府信用建设的立法现状 随着我国法治国家建设进程的不断推进，我国关于信用建设已经初步形成了 必要的法律法规体系。在一些法律中己经对诚实信用做出了规定，例如我国民 法通则合同法反不正当竞争法中都规定了诚实守信的原则。这些法律原 则同样适用于政府信用建设。在行政法领域，我国颁布的行政许可法中首次 确立了信赖保护原则，进一步明确了政府及其公务人员对公众守信的责任和义务。 还有一些法律中间接地涉及到了有关政府信用的规范，例如我国的中华人民共 和国宪法中国家机关精简原则、责任原则、效率原则以及要求国家机关及其工 作人员为人民服务，接受人民监督的规定。中华人民共和国立法法对立法应体 现人民意志、发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动的规定； 对行政法规不得对公民政治权利剥夺、限制人身自由的强制措施进行立法的规定； 对法规必须公布的规定。中华人民共和国行政诉讼法中对行政机关及其工作人 员侵权赔偿责任的规定。中华人民共和国行政处罚法关于行政程序公正公开、 侵权赔偿、不得进行限制公民人身自由处罚的规定；关于行政处罚听证程序的规 定：行政机关及其工作人员在行政处罚中法律责任的规定。中华人民共和国行政 复议法对行政复议应当遵循合法、公正、公开、及时便民原则的规定：对行政 复议机关在行政复议中的法律责任的规定。全面推进依法行政实施纲要对加快 政府职能转变、形成科学化、民主化、规范化行政决策机制、实现行政权力主体 权责一致的行政目标的规定：对依法行政的基本原则和要求特别是诚实守信要求 的规定。从目前的立法现状来看，我国政府信用建设比较薄弱。在行政法领域， 对政府信用没有专门的立法，比如像政府信用法信息公开法等，现有的法 律也没有形成有机整合，对政府府信用也没有明确的法律界定。对政府信用的规 定只是散见于一些法律条文中，有些规定的比较抽象不明确，目前还没有远远不 能形成政府信用法律体系。 黑龙江大学硕士学位论文 第二节我国政府信用建设缺失的表现 近年来，虽然我国各级政府在加强政府信用建设方面作出了积极的努力，取 得了相当的成绩，但是政府信用建设仍然存在许多不足，政府不守信、政府失信 的表现大量存在，主要有： 一、政府不兑现承诺 政府在行政管理过程中做出过许多承诺，但有些承诺却无法兑现。“言必行， 行必果”，政府应在社会信用体系的建设中起到表率作用。但一些政府利用其自身 的职权和信用资源，轻诺寡信，搞形式主义，做表面文章，搞权钱交易，在行政 管理过程中许下许多承诺，但由于承诺的实现不符合政府自身的利益或者政府没 有能力实现，导致承诺不能兑现。近几年，拖欠农民工工资成为近几年来被受人 们关注的一个问题。造成拖欠农民工工资问题的原因是多方面的，但不容忽视的 事实是，相当一部分农民工工资问题的根源于业主单位拖欠工程款，而这些业主 单位，往往就是地方政府。另外。政府在招商引资时经常夸下海口，制定很多优 惠政策，等到兑现承诺时却推三阻四。例如： 2 0 0 0 年6 月2 2 日太原煤气化股份有限公司( 以下简称“煤气化”) 在深圳证 券交易所挂牌的一家a 股上市公司，该公司是由山西省人民政府晋政函 1 9 9 8 第 1 6 3 号文批准，由五家股东共同发起设立的。于1 9 9 8 年1 2 月2 2 日在山西省工商 行政管理局登记注册，2 0 0 0 年5 月经证监会证监发行字 2 0 0 0 1 4 7 号文批准向社会 公众公开发行人民币普通股( a 股) 1 5 ，0 0 0 万股，募集资金净额6 7 ，3 0 3 万元。为 了使煤气化顺利获得上市的资格，“煤气化”在招股说明书中曾称，由于集团公 司的煤气生产和销售出现了较大的亏损，为了保证太原市的煤气正常供应，太原 市人民政府于1 9 9 8 年1 2 月出具了关于承诺弥补太原煤炭气化( 集团) 有限责 任公司煤气亏损的函，承诺对集团公司煤气生产和销售造成的政策性亏损予以全 额补贴。于是得到投资者的充分谅解，得以顺利上市。当“煤气化”一旦顺利上 市，并从市场中获得了将近7 亿元的资金后，太原政府却把这个承诺忘得干干净 第二章我国政府信用建设的现状 净。8 年过去了，这项所谓的“政府承诺”迟迟没有兑现。 从太原“政府承诺”8 年迟迟没有兑现的本身我们就可以看出政府最起码的信 用都没有而失信于民，给太原政府社会形象造成严重影响，政府没有同约定履行 合同义务，实现承诺。严重损害了政府的形象，如果此时不能坚持公平、正义、 诚信的形象，必然让当地百姓和外来商人对政府的信心下降，从长远来看，不利 于政府信用的建设。 二、公共政策不稳定 公共政策是由政府制定的，公共利益无疑是一切公共政策的出发点和最终目 的。公共政策要发挥其导向调控、分配等功能，就要具有系统性和稳定性。无论 是长期政策还是短期政策，都是可以改变的，短期的政策虽然灵活多变，但也有 一个合理的存在期限，不能朝令夕改，否则，人们不会相信该政策，政策就不会 发挥作用。在政策的合理期限内，政策市政府的承诺，对政策做实质性的改变， 就说明政府不愿意再遵守诺言，将失信于公众。一些行政领导为了一己私利，做 出缺乏科学性的公共政策，随意干涉行政相对人的事务。地方政府换届频繁，新 官不理旧事，导致换届前后的政策难以保持一致。浙江大学政府信用缺失调查课 题组在对浙江大学2 8 0 名i d a 学员和行政管理专业研究生进行调查，在1 8 7 位调 查者中，有1 2 1 位认为，“政策缺乏连续性和稳定性”隶属度为0 6 4 7 ，被列为我 国地方政府信用缺失的主要表现。现实生活中这样的事例很多，例如： 湖南省资兴市兴宁镇是资兴市东部十多个乡镇进出市区惟一的交通要道。为 彻底解决城区内交通拥堵状况，2 0 0 3 年兴宁镇政府通过招商引资与郴汽集团资兴 分公司达成协议，作了关于兴建兴宁汽车站的报告的批复，并在2 0 0 3 年7 月 1 5 日下发了资兴市人民政府关于进一步整顿规范客运市场的通告。政策明朗后， 投资商姜元卿和廖小平经行业主管部门及资兴市政府批准，于当年在已破产的原 资兴市阀门厂投资5 0 0 多万元，改建二级乙等兴宁客运汽车站，可同时停放4 0 辆 引自个法律案例请大家讨论：“政府承诺”的法律意义 范柏乃，江蕾我国地方政府信用缺失的治理对策研究i 】公共管理学报2 0 0 5 ，( i ) ：1 8 - 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 客车，满足了兴宁镇过往2 0 0 余班次客运车辆的使用要求。车站建成之后，兴宁 镇政府及市交警大队也在东门口等路段设立了禁停标志。然而就在此时，事情却 突然有了变化。在车站建好的前2 0 天，即2 0 0 4 年9 月2 1 日，资兴市人民政府下 发了资兴市人民政府关于加强兴宁镇城区交通管理的通告，规定自1 0 月1 1 日 起正式启用兴宁汽车站，所有客运车辆应当进入兴宁汽车站经营，实行统一排班、 统一售票、统一管理、统一调度。可文件同时又规定在东门口设两个停靠点，并 称：在此“只下不上”如此一来，资兴市政府的文件自相矛盾，前后不一。按照 设计和安排，每天应有5 0 0 0 人左右的流量，但车站实际上只有1 0 0 0 - 、- 3 0 0 0 人流 动。这样一来，不仅没有从根本上解决长期困扰兴宁镇城区的交通堵塞现象，反 而使城区内的交通状况更加复杂秩序混乱的局面。对投资商而言也损失惨重，站 内建成的、位于城镇中心的几十个门面无一售出，连出租都少有人问津。城门失 火，殃及池鱼。新车站旁边的温州“金厦商业街”建设项目工程部总工程师说， 他们投资数千万元兴建的这个工程，南边靠近兴宁新车站，现己改建完毕。投资 这个工程项目当时就是考虑利用车站的优势，建设一条优美、热闹、繁荣的商业 街。现今，政府改变政策，决定对新车站不予利用，这对“金厦商业街”的投资 建设带来了巨大打击。 以上材料反映了当前政府诚信缺失的一个重要方面：政策缺乏稳定性和连续 性。这种政策的朝令夕改，随意行政使政府的公信力大打折扣。众所周知，决策 是政府行政活动的起点，也是政府信用的核心。作为公共管理机关和人民利益代 言人的政府，其行为必须对广大人民负责。而当前有些基层政府在决策时不从实 际出发，不深入调查了解情况，不讲究科学，凭经验和习惯办事，致使决策失误， 造成不应有的损失。而且这些损失并不仅仅局限于当前的可以计算的损失，还应 包括未来的许多无形的损失一政府为其缺乏诚信而付出的代价。仅就上述材料而 言我们可以想见投资商姜元卿以后再来资兴市投资的可能性是极小的。而且资兴 市政府的这种不诚信行为一经媒体爆光后其它想来该市投资的企业或外商也会望 。吴敬琏提高政府决策科学性的八点建议【j 】光明日报2 0 0 3 - 0 4 - 1 7 ( 3 ) 第二章我国政府信用建设的现状 风而逃的。有些朝令夕改是由于制定政策缺乏规范使得政策易变；而有些朝令夕 改则是根源于一些政府官员的官本位意识和家长作风，他们认为政策符合本地区 或某一部分人利益就贯彻执行，认为政策不符合利益诉求就立马下令废止，丝毫 不考虑废止的机会成本。尤其是未考虑到政策的不确定性易使人们对未来缺乏信 心，从而使政府的信用在百姓心目中受到削弱。 政府与公众之间是一种委托一代理的关系，政府指定的政策可以看成是政府与 公众之间的契约或合同。政策制定目的其实就是对某些资源或某一时期的社会公 共利益作出合理的分配或调控。它意味着政府对公众做出了承诺，他们有理由相 信政府会遵守承诺。 三、政府发布的信息不真实 政府与公众掌握的信息不对称，政府掌握着大量的信息，具有主动权，公众 掌握的信息有限，信息的发布与否或真实性，完全由政府掌握。政府及其公职人 员应当注意自己的言行，保证所发出的信息与政府所采取的或者将要采取的措施 相一致。一些政府及其公职人员在信息传递的过程中对公众进行欺骗，发布虚假 信息，信息在传递的过程中失真。为了快出政绩，常常虚报产值、产量、指标， “数字出官，官出数字”的现象屡见不鲜。各级地方政府在布置任务时层层加码， 上报资料时层层加水，各类社会经济统计数字充满了虚假信息。一些政府统计数 字不准确，故意在国民经济增长等统计指标上弄虚作假、欺上瞒下。例如，近几 年各省区统计的经济增长率大都超过全国公布的增长率，而各地市公布的增长率 又高于所在省的增长率。虚假信息对政府信用影响极大，政府信息是政府信用的 主要载体，信息失真，人们很难建立起对政府的信任。例如： 2 0 0 2 年湖北省鄂州市梁子湖区梁子镇党委、政府靠虚报年龄制造寿星，借1 0 0 岁老人提高知名度，精心打造了“中国长寿第一岛”的谎一言。该谎一言从镇政 府经过区、市政府一直骗到了省政府，不仅没有被戳穿，反而骟出了意想不到的 成果。统计数字显示此后的梁子岛生态旅游区每年能接待游客近1 0 万人次，实现 旅游收入达1 0 0 0 多万元，旅游业己取代渔业成为当地第一大产业，几任镇领导也 黑龙江大学硕士学位论文 因此而获得了升迁。但是纸终究是包不住火的，真相总有大白的一天。2 0 0 4 年谎 言被揭穿了，8 1 岁的岛上居民朱全元的一番话，揭开了事实的真相。他说，岛上 的居民超过8 0 岁的都很少，男性居民超过8 0 岁的只有2 个人，除了他，另外一 位已不在岛上居住。女性居民也只有两三个，其中黄朝桂老人年龄最大，是9 1 岁， 根本就没有百岁老人。至此，一起靠虚报年龄编制的“中国长寿第一岛”谎言终 于被揭穿，该岛的旅游业开始走下坡路。 该实例中的当地政府为了多出政绩，不顾自身的实际情况，超越法律、政策 的规定发布虚假信息，最终谎言被揭穿，这是典型的政府政府信用缺失的表现， 是地方官员政绩观起作用的结果，造成政府公信力下降，已经撕毁的信任关系很 难再建立，严重用影响了当地政府的信用建设。 四、任意撕毁行政合同，漠视行政相对人的利益 政府信用应当是最值得信赖的，是最具有保障力的，这是因为政府不仅掌握 着大量的信息资源，而且是国家权力的象征，代表着国家意志，政府信用也就意 味着国家信用。但在现实的行政管理活动中，行政机关与行政相对人签订行政合 同后不履行合同约定的现象时有发生。行政合同行为是现代政府管理的重要方式， 政府与公众的行政合同或契约关系一旦建立，政府就要遵守诺言，履行行政职责， 从而获得公众的信任。有些政府官员利用自身强大的行政权力以及资源优势，从 合同中谋取不正当利益，不遵守承诺。为追求政绩不顾政府形象，搞形式主义， 给公众的合法权益带来损害，严重降低了政府的公信力。遵守承诺可以说是对政 府的一种道德层面的要求，履行合同所规定的行政职责则是一种法定义务，不履 行就要承担相应地法律责任。但是由于我国有关政府信用的法律体系不完备，对 是失信的惩罚机制不健全，就算是政府失信于公众，公众也很难的补偿，而本应 旅行的行政职责长期不履行，只会让公众遭受更大的损失。 在2 0 世纪9 0 年代，大量浙江籍商人来到陕西西安李家村，利用路边6 0 多间 设施简陋的民宅成立了服装城，并与李家村村民签订长期房屋租赁合同。时至2 0 0 5 。政府谎言诚信残缺中国长寿岛”第一真相，h t t p - p e o p l e e o m e n 2 0 0 5 - 3 1 第二章我国政府信用建设的现状 年年底，众浙江籍商人累计已投资3 个多亿，形成了2 9 个分市场。西安市政府部 门对浙商开办市场，繁荣西安经济的行为给予了充分的肯定。2 0 0 5 年1 2 月5 日， 西安市政府发出一纸通告：李家村服装城地区将实行拆迁改造，拆迁范围内