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产 l l i 论我国执行救助基金制度的建立和完善 摘要 执行救助基金制度作为最高人民法院为解决长期以来困扰法院工作的“执行 难”问题而确立的一项新举措，在缓解执行压力、维护申请执行人合法权益方面 起到了一定的积极作用。作为一个新生事物，在近年来实践中不断的探索和尝试 中已越来越受到社会各界普遍的关注。但由于缺乏基本的立法规范与较为系统的 配套制度，也没有统一的执行标准，各地法院在适用该制度时对其范围、条件、 运作程序等内容的规定各异，出现了许多不一致的地方，不仅给申请执行人和人 民法院带来了诸多不便，也不利于执行救助基金的操作、运转和制度的完善，使 执行救助基金在司法实践中难以把握。笔者作为亲自参与本单位执行救助基金制 度起草、发放审查等工作的一员，认为当前我国执行救助基金制度在具体的实践 中还存在着这样那样的问题需要来规范和解决，所以希望通过对我国执行救助基 金制度的各种情况进行分析，进而对如何建立和完善我国执行救助基金制度提出 一些自己的意见和建议。 本文通过五个方面对执行救助基金制度进行分析，第一部分首先分析了我国 执行救助基金制度设立概况，以真实的案例引出，从该制度的设立背景和基本现 状两个方面展开分析，进而提出我国设立此项制度的必要性；第二部分分析了执 行救助基金制度的概念和性质，从而得出执行救助基金制度属于社会救助的范 畴；第三部分分析了执行救助基金的适用条件；第四部分分析了目前各地法院在 实际操作过程中存在的问题：第五部分提出完善我国执行救助基金制度的想法和 建议。 关键词：执行救助基金建立 膏7 一 ， j c o m m e n to no u rc o u n t r y c a r r y i n go u tt h e b u i l d i n g u ph e l p i n g f u n ds y s t e m si nd a n g e ra n d i m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n g a b s t r a c t t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n ds y s t e ma st h es u p r e m ec o u r tt or e s o l v et h e l o n g s t a n d i n gd i f f i c u l t i e s ”i m p l e m e n t a t i o nd i f f i c u l t p r o b l e m si ne s t a b l i s h i n gan e w i n i t i a t i v et oe a s et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r e s s u r et om a i n t a i nt h el e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t so ft h ea p p l i c a n th a sp l a y e dac e r t a i np o s i t i v er o l e a san e w p h e n o m e n o n ) i nr e c e n ty e a r st h ep r a c t i c eo fc o n s t a n t l ye x p l o r i n gw a y st oh a v em o r ea n dm o r e w i d e s p r e a dc o m m u n i t yc o n c e m h o w e v e r ，t h el a c ko fb a s i cl e g i s l a t i v en o r m sa n d m o r es y s t e m a t i cm a t c h i n gs y s t e m ，t h e r ei sn ou n i f o r mp e r f o r m a n c es t a n d a r d s ，l o c a l c o u r t si nt h ea p p l i c a t i o no ft h es y s t e mt oi t ss c o p e ， c o n d i t i o n sa n dp r o v i s i o n so ft h e c o n t e n t so fo p e r a t i o n a lp r o c e d u r e sv a r y ，t h e r ew e r em a n yi n c o n s i s t e n c i e s ，n o to n l y t ot h ea p p l i c a t i o nf o re n f o r c e m e n ta n dt h ec o u r th a sb r o u g h tal o to fi n c o n v e n i e n c ei s n o tc o n d u c i v et oi m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n d o p e r a t i o n s ，o p e r a t i o na n d i m p r o v e m e n to ft h es y s t e m ， s ot h a ti m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n di nt h e ju d i c i a l p r a c t i c e ，d if f i c u l tt og r a s p ip e r s o n a l l yi n v o l v e di nt h eu n i ta sar e l i e ff u n ds y s t e m ， t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ed r a f t i n g ，i s s u a n c eo far e v i e wo fw o r kt h a tt h ec u r r e n t i m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n ds y s t e mi ns p e c i f i cp r a c t i c et h e r es t i l le x i s ts u c h p r o b l e m sa st h en e e dt or e g u l a t ea n dr e s o l v e ， s ot h ec o u n t r yp a r to ft h ec o u r t s a p p l i c a t i o na r ea n a l y z e d ， a n dt h e no nh o wt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h es y s t e mo f c h i n a si m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n dt om a k es o m ep e r s o n a lo b s e r v a t i o n sa n d r e c o m m e n d a t i o n s i nt h i sp a p e r ， f i v ea s p e c t so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n ds y s t e m a n a l y s i s ，t h ef i r s tp a r to ft h ef i r s ta n a l y s i so fc h i n a si m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e f f u n ds y s t e ms e tu pp r o f i l e sb a s e do nr e a lc a s e st oe l i c i t ， f r o mt h ee s t a b l i s h m e n to f 泠 t h es y s t e ma n dt h eb a s i cs t a t u so ft h eb a c k g r o u n da n a l y s i so nt w of r o n t s ，a n dt h e n p r e s e n tm y t h en e e df o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h i ss y s t e m ；s e c o n dp a r to ft h ea n a l y s i s o ft h e i m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e f f u n d ，t h ec o n c e p ta n dn a t u r eo ft h e i m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n ds oa st oc o m eu n d e rt h es o c i a la s s i s t a n c es y s t e mo f t h ea r e a ；t h i r dp a r to ft h ea n a l y s i so fi m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n do ft h e a p p l i c a b l ec o n d i t i o n s ；f o u r t hp a r to ft h et h ec u r r e n tp r a c t i c ea r o u n dt h ec o u r ti nt h e c o u r s eo fap r o b l e m ；f i f t hp a r to ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e l i e ff u n do fc h i n ap u t f o r w a r das o u n ds y s t e mo fi d e a sa n ds u g g e s t i o n s k e yw o r d ：t h ee x e c u t i o nr e s c u ef u n ds y s t e m b u i l d i n g c o n s u m m a t e s 目录 弓i言1 一、我国执行救助基金制度的基本现状1 ( 一) 我国执行救助基金制度的设立背景及现状1 ( 二) 我国执行救助基金制度设立的必要性3 二、执行救助基金制度的性质定位5 ( 一) 执行救助基金制度的概念界定5 ( 二) 执行救助基金制度的性质定位5 三、执行救助基金制度的设立条件7 ( 一) 被执行人确无履行能力。这是适用执行救助基金制度的前提条件 ) 8 ( 二) 人民法院穷尽了执行措施仍无法执行，是实施执行救助的必要条 件8 ( 三) 申请执行人因为执行不能的原因造成难以维持正常的生活水平是 实行执行救助基金制度基础条件8 四、我国执行救助基金在实际运作过程中存在的问题8 ( 一) 执行救助基金适用的案件类型不明确9 ( 二) 执行救助基金资金来源缺乏法律上的保障1 0 ( 三) 执行救助基金发放的范围、对象不明确，发放标准过于原则1 0 ( 四) 执行救助基金运作程序不规范1 1 ( 五) 执行救助基金的资金管理和发放缺乏有效的监督1 1 五、完善执行救助基金制度的构想1 2 ( 一) 明确执行救助适用的案件类型1 2 ( 二) 明确执行救助资金的来源1 2 ( 三) 明确执行救助的范围、对象和发放标准1 3 ( 四) 规范执行救助基金运作程序1 3 ( 五) 加强执行救助基金的管理和监督1 4 结语1 6 - ， 妒 参考文献17 著作类：1 7 期刊类：1 7 致谢18 y j 论我国执行救助基金制度的建证和完善 引言 李来发系陕西省某县的一名普通农民，2 0 0 5 年1 1 月份的一天，其子李艳军 乘坐的车辆与李志军驾驶的车辆发生肇事后身亡，肇事者李志军也当场身亡，事 故认定李志军为酒后驾车负全部责任。后李来发将李志军的妻子白引男诉至法 院，要求进行道路交通事故人身损害赔偿，法院共判决白引男在继承死者李志军 遗产范围内赔偿原告李来发各种费用5 3 万余元。判决生效后，白引男未自动履 行，李束发于2 0 0 7 年5 月向法院申请强制执行，执行过程中法院经调查了解到， 被执行人白引男除了基本住所两孔窑洞之外再无任何财产，该案一直无法执行。 另外，根据调查结果和申请人执行人所在的村委会和乡政府提供的书面证明材 料，申请人执行人李来发的妻子在儿子肇事死亡后，精神一度崩溃，一直卧病在 床，失去劳动能力。同时，除了原本所欠3 万多元债务外，又因埋葬儿子花费3 万多元，生活极度困难。再加上2 0 0 7 年春李来发之妻因肝、胆疾病进行胆囊切 除手术治疗，花去医疗费2 万多元，此外，李来发还有7 8 岁的老母亲需要赡养， 平时的生活现全凭户家兄弟之间给予经济扶持才能勉强维持着基本生活。为此， 李来发一家的家庭生活现已极度困难。在法院受理此案的一年多后，案件出现了 转机，2 0 0 8 年6 月l o 日，该县财政1 0 0 万元专款划入法院执行救助基金专用帐 户，执行救助基金正式启动，通过申请，2 0 0 8 年7 月2 6 日，申请执行人李来发 从法院的执行人员手中领到3 7 万余元的执行救助基金，该案最终得以终结。 像李来发这样的现象在我国普遍存在，造成这此种情况的关键原因之一就是 执行不能。如被执行人无执行能力、无可供执行财产、被执行人下落不明等。对 此，人民法院毫无办法也无需为此承担责任。当事人赢了官司仍然无法实现自己 的权利，“法律白条”现象比比皆是，法律权威受到很大的挑战。这种现实矛盾迫 切的需要得到社会调和，所以，建立执行救助基金势在必行。 一、我国执行救助基金制度的基本现状 ( 一) 我国执行救助基金制度的设立背景及现状 目前，由于我国经济社会正处于转轨时期，难免会发生各种各样的社会矛盾 纠纷，执行工作作为法院工作的最后一道关口，这些矛盾和问题最终必然集中反 西北大学硕士学位论文 映到执行过程中来，也就是我们通常所说的“执行难”。“执行难”问题最突出表现 之一是部分被执行人根本无履行能力或暂无履行能力。而申请人执行人因事故或 其它原因造成家庭极度困难，其合法利益通过诉讼得到法律支持，但最终得不到 实现。有的连基本的生活都难以维持，返贫现象极为严重。因而，有的当事人将 权利得不到实现、“执行不能”的原因归结为“执行不力”，迁怒于法院和社会，有 的申请执行人甚至四处上访、告状，严重影响了党和政府在人民群众中的威信， 损害了人民法院的形象，也牵制了人民法院执行机构大量的人力、物力，从而给 社会带来了不安定因素，不利于和谐社会的建设。1 9 9 9 年7 月7 同，党中央下 发中发( 1 9 9 9 ) 1 1 号文件，要求全党全社会大力解决人民法院执行难问题。这 是党中央为实现依法治国、建设社会主义法治国家而提出的一项重要举措，是为 实现我国跨世纪战略目标，推进社会主义民主法制建设而作出的重大部署。这一 重要举措和重大部署的出台具有深刻社会背景，凸显了执行难问题的严重性和解 决执行难问题的紧迫性。 2 0 0 5 年1 2 月2 6 日，中央政法委又下发了中央政法委关于切实解决人民 法院执行难问题的通知，文件中提出：“要探索建立特困群体案例执行的救助办 法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特 困群体的案件，如刑事附带民事赔偿，按一定程序给予申请执行人适当救助，解 决其生活困难，维护社会和谐稳定。”这就是执行救助基金这一概念在我国最早 的正式提出。随后，最高人民法院于2 0 0 7 年1 月出台关于为构建社会主义和 谐社会提供司法保障的若干意见，意见第6 部分第2 4 条指出：“完善执行工 作机制，加强和改进执行工作。建立统一管理、统一协调、高效运行的执行工作 机制，抵制地方保护主义和部门保护主义的干扰：推行执行公开，拓展执行方法， 完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益；加强国家执行威慑机制建设， 促使当事人自动履行生效裁判：建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提 供便利和帮助：科学界定执行权界限，规范执行行为，加强执行管理，切实做到 依法执行，文明执行。”进一步对执行救助基金予以了明确。随后，各级人民法 院纷纷出台改革措施，执行救助基金在此时应然而生。几年来，各地法院通过试 行救助基金制度，有效的缓解了一些社会矛盾，促进了社会稳定，收到了很好的 社会效果和法律效果。 2 论我固执行救助基金制度的建立和完善 在这两个文件下发之后，部分法院开始在实践中探索和尝试运用这一制度， 截止2 0 0 9 年6 月底，全国各地已经有相当一部分法院建立起执行救助基金，其 中浙江省各级法院已经于2 0 0 8 年1 1 月前全部建立执行救助基金，基金总额已达 4 8 6 8 万元，共对3 5 9 5 名申请执行人实施救助2 4 1 9 万余元【l 】。2 0 0 9 年2 月，河 南省洛阳市的1 6 个基层人民法院全部设立执行救助基金，基金总金额达1 0 5 2 万元【2 】。其他省份也有不少法院相应地设立了执行救助基金，执行救助基金已经 在全国法院范围内不断地建立起来。通过不懈的争取和协调，笔者所在的法院也 于2 0 0 8 年1 月正式建立了1 0 0 万元的执行救助基金，截止2 0 0 9 年8 月，共有 1 2 案1 4 名申请执行人获得救助3 8 9 万余元。可以说，执行救助基金制度作为最 高人民法院为构建和谐社会一项新的举措已越来越受到社会各界普遍的关注。 ( 二) 我国执行救助基金制度设立的必要性 “执行难”问题一直是困扰人民法院执行工作进步的一大难题，虽然各级法院 采取了建立执行威慑机制、悬赏、曝光等多种手段试图破解执行难，但仍有很大 一部分案件即便法院穷尽了一切措施仍然无法执行，这种现实矛盾迫切的需要得 到社会调和，在这种背景之下，执行救助基金制度应然而生。 1 建立执行救助基金制度是落实社会主义法治理念的要求。公平正义是社 会主义法治理念的核心内容，只有全社会实现公平与正义，人民的权利和自由才 能得到充分的尊重和保障，社会主义法治才能不断向前发展。而人民法院作为维 护社会公平正义的最后一道防线，大量的社会矛盾聚集于此，若长时间的不能解 决，就会使矛盾进一步激化，甚至可能转化为与法院或政府的矛盾。“法律不是 万能的”，它的有限性决定了法院并不能完全地解决进入司法程序的所有矛盾纠 纷，因此进入人民法院执行程序的案件也日益增多，然而由于执行不能的原因， 大量的债权人手捧生效的法律文书却无法实现其权利，原本是双方当事人之间的 矛盾却逐渐转化为债权人对法院乃至对社会、对国家的对立，所以，现实情况需 要我们寻求尽快解决这一矛盾的有效途径。 2 建立执行救助基金制度是构建和谐社会的需求。和谐社会是一个民主法 治、公平正义、诚信友爱、充满活力，安定有序、人与自然和谐相处的社会，构 l l j 柴黎、张亮：浙江各地法院全部建立执行救助幕金，法制| i 报，2 0 0 8 年儿月2 0 日。第- 二版 1 2 l 张建洛、王新杰：洛阳市法院令部设立执行救助基金，h t t p ：s e a r c h p e o p l e c o m c n 3 西北人学硕1 ：学位论文 建和谐社会需要社会各界的共同努力，影响社会和谐的最根本原因是社会矛盾冲 突的总量在不断增加，而造成这些矛盾的主要因素之一就是经济发展不平衡。特 别是当前社会结构处在转型期，社会弱势群体还大量存在，需要国家采取多种救 助手段来平衡这种不公，创造和谐社会。在司法领域之中，以前的司法救助仅仅 局限在减、免、缓诉讼费、指定辩护人等措施方面，对当事人的救助可谓杯水车 薪。这样，设立执行救助基金，由国家来补偿申请执行人的利益，可以极大缓解 这种矛盾。 3 建立执行救助基金制度是树立司法权威的途径。长期以来，“法律白条” 现象大量存在，法院的生效裁判文书成为一纸空文，这已经严重影响了人民法院 司法权威的树立。虽然人民法院已经采取多种措施加大执行工作力度，但在穷尽 一切执行手段后仍然无法有效保护申请执行人的利益，是对司法权威的更大损 害。应该看到，很多执行难问题不是法院执行不力造成的，也不是仅靠法院加大 执行力度就能破解的。“执行难”是一个社会问题，不仅要依靠法院自身力量提高 执行的效率，还需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量来解决。 建立执行救助基金，就是一种依靠社会、借助非强制手段推动执行的有益尝试。 通过实行执行救助，对那些特殊的案件作出特殊处理，在一定程度上帮助申请执 行人渡过难关，缓解了被执行人的履行压力，待执行条件成熟后继续予以逐步执 行到位，从而消减了双方对人民法院的不满和对立情绪，对社会矛盾起到钝化作 用。在这种情况下，通过适度的补偿措施，确保申请执行人利益在一定程度上待 到满足，弥补因执行不能而造成的不利影响，体现了司法为民的本质。 4 建立执行救助基金制度是合理利用执行资源的手段。很多的执行案件， 执行法官明明知道被执行人没有履行能力，无法履行，只为了给申请执行人一个 交待，说明法院一直在执行，在一个顽案上浪费大量的人力物力，多次执行、反 复执行，造成了大量积案的产生。由于这些积案的大量存在，严重影响着执行案 件的质量与效率，制约着法院执行工作的进步发展。设立执行救助基金之后，在 一定条件下申请执行人依照程序接受救助，权益部分得以保护，同时也减轻了人 民法院的执行压力，有利于腾出人手来加强对其他案件的执行，有利于更加合理 地利用执行资源，促进执行的公正与高效，维护司法权威。实行执行救助基金制 度后，人民法院不必再急于这种事实上已经无法执行的案件反复进行执行，这样 4 论我固执行救助皋金制度的建立和完善 就能使法院从执行积案中解脱出来，组织力量进行其他的执行工作，避免执行资 源无谓的浪费。 5 建立执行救助基金制度是维护社会治安稳定的保障。案件进入执行程序 是当事人实现自己权利的最后救济途径，如果经过人民法院的执行，申请执行人 仍然不能实现自己的权益，那么就会产生怨气，有的甚至导致受害人因得不到经 济赔偿而无力救治，生活陷入绝境。这些群众在无助、绝望的同时，往往会认为 世上无公道、社会不公平，他们无奈之下也可能会对社会产生抵抗情绪，采取非 法手段危害社会。这些情况都会给社会带来不安定因素，从而影响社会和谐与稳 定。实行执行救助基金后，由于执行不能引起的矛盾得到一定程度的缓冲，有利 于社会治安的稳定。 二、执行救助基金制度的性质定位 ( 一) 执行救助基金制度的概念界定 实践中，各地法院和理论界对执行救助基金的概念做出了许多不同的阐述。 有的认为，执行救助基金是指法院在执行申请执行人为弱势群体案件的过程中， 当被执行人确无履行能力时，对符合救助条件的申请执行人，经过一定程序予以 适当救助的专项基金【3 】。也有人认为，司法救助基金是指在执行案件中因被执 行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需 要进行救助的申请执行人( 自然人) 发放的救急资助专用基金【4 1 。比较权威的 说法来自于最高人民法院，特困群众执行救助基金是指在执行案件中，因被执行 人确无偿付能力，而申请执行的群众无经济来源、生活极度困难且有需要提供救 助的情况下，由法院发放的救急资助专用基金【5 】。综合以上几种观点，笔者认 为可以将执行救助基金的概念定义为：执行救助基金，是指在人民法院执行过程 中，对遇有经济困难而直接影响基本生产生活条件、急需救助的申请执行人( 自 然人) ，执行法院在穷尽执行措施后仍然未能执行，在未能实际执行的标的范围 内，通过程序发放的，用以缓解其经济困难的救急资助专用基金。 ( 二) 执行救助基金制度的性质定位 3 1 富阳市关于开展司法救助的实施办法( 试行) ，h t t p ：c 1 f u y a n g g o v c n 【4 l 刖雨：人民法院将研究建讧特困群众执行撇助堆会，h t t p ：l a w c c t v c o m 。 l ，l 吴兢：特困群众执行救助螭金将建范，人民l j 报，2 0 0 7 年1 月3 0 日，第卜版。 西北大学硕一j 二学位论文 当前，在执行救助基金制度的性质上，有的观点认为是属于司法救济制度的 范畴。有的观点认为是属于社会救助制度的范畴。笔者认为执行救助基金制度更 符合社会救助制度的特征，应属于社会救助制度的范畴，是社会保障机制的组成 部分。 1 、社会救助和执行救助在权利义务上都具有非直接对应性。权利义务的非 直接对应性是社会救助的一基本特征，社会救助强调国家和社会对社会成员的责 任和义务。在现代社会生活中，人们不仅认识到导致贫困的主要原因是社会因素， 而且也意识到拥有起码的生存条件是每个公民的权利。所以，当社会成员陷入贫 困时，国家和社会有责任和义务为他们提供援助，这种援助既不是带有怜悯性的 恩赐，也不是需要先尽义务的补偿，而是法律所赋予的权利。社会救助的这一特 性决定了社会救助资金主要来源于国家财政拨款和社会筹集 6 】。同样，因人民 法院“执行不能”而导致申请人生活困难的主要原因也是多方面因素造成的，因 此，执行救助资金也主要依靠国家财政拨款。与社会救助一样不强调权利与义务 相统一，注重国家和社会对救助对象的责任和义务的特性。 2 、社会救助和执行救助在救助对象上都具有限制性。社会救助的对象由法 律规范，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。每一 种社会救助的对象都有其特定的内涵和特征，同样，执行救助的对象也具用特定 的内涵和特征，它是针对人民法院在执行案件中，因被执行人确无或暂时确无偿 付能力，案件不能完全执结的情况下，对无经济来源、生活极度困难的申请执行 人( 自然人) 实施的救助，执行救助虽然是针对发生在人民法院执行过程中对生 活困难弱势群体的救助，但正表明在救助对象上它与社会救助一样具有限制性。 3 、社会救助和执行救助在救助保障上都具有低层次性。社会救助与执行救 助的目标都是为克服困难灾害，向救助对象提供最低生活需求和简单再生产的资 金，而非改善和提高福利，从而处于社会保障体系的最低或最基本层次。因此， 二者在救助保障上都具有低层次性。 另外，法院和政府的工作职能性质决定执行救助应归属于社会救助，宪法 第1 2 6 条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。明确人民法院居 中裁判法律争议的职能。而如今，各级政府的主要职责是统筹协调各方面利益关 1 6 1 多b 光德、董克用：社会保障概论，中国人民人学h 版社，2 0 0 4 年第二版，第4 页 6 论我国执行救助基金制度的建立和完善 系，实施积极的就业政策，加大对收入分配的调节力度，完善社会保障制度，努 力形成科学有效的利益协调机制、诉救表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。 人民法院作为国家审判机关，其工作性质不能也不应完成执行救助资金的筹备工 作。这与人民法院在诉讼中实施的司法救助不一样，人民法院在诉讼中实施的司 法救助，仅仅指对当事人诉讼费的减、免、缓，不需要政府大量资金投入，单靠 法院一家便能完成，而执行救助基金需建立稳定的资金来源。 通过对司法救助和执行救助两者之间关系的分析，我们可以得出，最高人民 法院将执行救助基金作为诉讼终结后的司法救助措施，实际是将执行救助行为作 为法律援助的一种形式。虽然从表象上看，法律援助制度仅仅体现在司法部门提 供法律服务、减免诉讼费用、降低诉讼门槛，保障当事人能够实现公平正义，似 与执行救助有着明显的区别。但在本质上，执行救助属于社会保障的范畴。 “社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分 配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物 质帮助，保障其基本生活的制度”【7 】。法律援助和执行救助都是通过社会利益的 调节，来确保当事人享有与他人同等程度的社会福利。西方法律援助制度从“基 于慈善而应有的，就是基于法律而应得到的”的道义和慈善行为，发展到国家保 证公民实现合法权益的国家责任，又发展到从权利本位向社会本位转化的社会福 利制度。现在，法律援助制度已经逐步发展成为面向贫困者的社会保障体系和维 护公民司法人权的政府行为或政府与社会相结合的行为。执行救助的款项来自于 财政安排，救助责任的最终承担者是国家，被救助者是通过国家的社会再分配而 享有国家的社会福利，执行救助行为也是国家的社会保障行为，所以，执行救助 基金从本质上来讲，属于社会救助的范畴。 三、执行救助基金制度的设立条件 通过对执行救助基金概念和性质的分析，我们完全可以认识到我国设立执行 救助基金的初衷，所以，实践中，必须要保证有限的救助资金发挥最大的能动作 用，给最需要的人提供最及时的救助，从而保障特困群体的诉讼权益和基本人权。 因此，执行救助基金的适用必须严格限定，笔者认为，可以从以下几个方面来设 定： 1 7 1 吴亦明：中国社会保障制度，南京师范人学“l 版社，2 0 0 0 年第一版，第3 9 页 7 两北大学硕士学位论文 ( 一) 被执行人确无履行能力。这是适用执行救助基金制度的前提条件 如果被执行人有履行能力，法院只需加大执行力度，实现申请执行人的权 利即可，就没有适用执行救助基金的必要。被执行人确无履行能力的标准则可 以界定为，一方面申请执行人不能提供被执行人有可供执行财产及线索；另一 方面人民法院己穷尽一切执行措施和方法，仍无法查寻到被执行人有可供执行 的财产及线索。只要被执行人实质上确无履行能力，申请执行人就可以申请执 行救助金。至于被执行人为何种主体、因何原因导致确无履行能力则在所不问。 ( 二) 人民法院穷尽了执行措施仍无法执行，是实施执行救助的必要条件 无论是什么样的案件，只要发生法律效力的裁判文书经申请执行人申请执行 后，人民法院就有义务通过执行活动使法律文书所确定的义务得到履行。但进入 执行程序并不代表案件能顺利地完全执行完毕，有些案件通过人民法院对被执行 人的财产采取查封、扣押、冻结、划拨等手段，通过对被执行人采取拘传、拘留 等措施后，仍然无法迫使被执行人履行义务，这就符合了穷尽一切执行措施仍无 法执行的案件。如果不是穷尽了这些执行措施，人民法院还可以继续通过执行实 现当事人的权利，那么就不符合执行救助的条件。 ( 三) 申请执行人因为执行不能的原因造成难以维持正常的生活水平是实行执行 救助基金制度基础条件 执行救助不同于其他的社会救助方式，执行求助是因案件执行不能而产生 的，并且是申请执行人由于法院执行不能导致生活水平明显低于社会的正常值， 难以维持正常的生产和生活。如果申请执行人实际情况不是这样，而是由于法院 执行不能只是受到损失，还达不到最低生活标准，那么法院就没有义务协调社会 力量对申请执行人采取执行救助，所以，可以申请执行救助基金的申请执行人同 时还应该被限定在自然人身份的范围内。 四、我国执行救助基金在实际运作过程中存在的问题 由于执行救助基金制度是一个新生事物，没有相应的立法规范，也没有一个 统一和成熟的实施方案，实践中，各地法院在试行执行救助基金制度的操作与运 行上多少存在着不同程度的差异。据笔者了解，各基层法院在制定实施办法时大 论我国执行救助基金制度的建立和完善 都以中级法院为蓝本，而中级法院的方案又以省高院为蓝本，所以就出现了各地 在适用上的差异，进而在实际操作过程中出现了一些亟待解决的问题。主要表现 在： ( 一) 执行救助基金适用的案件类型不明确 哪些案件可以适用执行救助基金，各地法院的规定不尽相同，有的法院将救 助范围限定到刑事附带民事诉讼、交肇赔偿等受害人急需金钱治疗的案件，有的 限定在追索“三费”等案件上，但共同的缺点都是使救助的范围过于狭窄，这样就 造成除此外的其他类型案件的申请执行人在经济困难无法维持正常水平时，无法 申请救助，形成了同样情况受到不同待遇的局面。而且是否给予执行救助基金主 要的决定权在于法院，这也势必会造成一定的负面作用，例如申请执行人相互攀 比，申请执行人期望值与现实值的心理反差等，也可能会对法院产生这样或那样 的误解，形成新的矛盾。 同时笔者也认为，案件的类型与当事人的权利类型是紧密相关的，在商业纠 纷案件中，当事人争执的是商业利益，此利益与当事人的基本生存权没有太大关 系，因此对这类案件不能适用执行救助制度。同时，案件的适用类型如果太宽， 则会变相地让法院成为替被执行人履行义务的“民政部门”，其结果是本应由被执 行人承担的赔偿责任由法院和政府买单。在市场经济条件下，意思自治是进行民 事活动的基本原则，当事人都应当预料到自己行为的结果并对此负责，在民事诉 讼中，当事人理应预料到诉讼给其带来的不利后果，这种谨小慎微的努力也成为 当事人谨慎进行民事活动，实现自身利益最大化的动力。 但是在特定案件中，比如侵权案件，完全是由于致害人的原因导致受害人身 体和精神上的伤害，这时让致害人对受害人进行填补性的赔偿是必需的，但受害 人打赢了官司却无法执行，受害人在承受来自致害人方面带来的极端痛苦之外， 还要承担诉讼给其带来执行不能的风险是不公平的。另外当事人在有些民事活动 中所处的地位有可能是不对等的，强势者很可能利用这种地位形成的优越性给弱 势者带来伤害，例如追索劳动报酬、抚养费、赡养费的案件中，双方的地位就是 不对等的，此时立法处于公平正义的考量也会对弱势者进行保护，对其诉讼利益 进行更严格的维护和救济。 9 西北大学硕士学位论文 ( 二) 执行救助基金资金来源缺乏法律上的保障 要建立执行执行救助基金制度，其关键的是资金来源问题。目前，各地法院 在执行救助基金来源上，大多采取的是以财政一次性拨款为主，以社会募捐和实 施救助后继续执行的执行款充实为辅。但是以财政拨款的方式为主，大多是各省 高级法院与省级财政部门协商发文要求下级财政将执行救助基金列入年度财政 预算，如江苏以苏财行 2 0 0 5 1 6 8 号文件要求各级财政部f - j ：l 各执行救助基金列入年 度财政预算，湖北以鄂高法 2 0 0 6 】1 9 号文件提出财政分级负担，量力而行，要求 各地法院积极争取将执行救助基金列入年度财政预算。但是，财政是同级政府的 财政，各级政府都有一套财政支出制度，由财政厅发文要求设立执行救助基金不 合体制，地方政府也不会听命于财政厅，没有制度，仅仅依靠法院领导与党委政 府以及财政部门负责人协调解决是难以建立执行救助基金长效保障机制的。同 时，以社会募捐作为执行救助基金的来源，有损人民法院的社会公信力，也不是 长远之计。以实施救助后继续执行的执行款来充实基金，实施执行救助的主要原 因就是被执行人无或暂无履行能力造成申请人生活困难，而依靠实施救助后继续 执行的执行款充实显得更加苍白无力。 ( 三) 执行救助基金发放的范围、对象不明确，发放标准过于原则 执行救助基金设立的目的是为了解决人民法院在执行过程中因申请执行人 极度困难，而被执行人又无法履行义务的执行案件。从目前全国法院建立执行救 助基金的情况来看，执行案件的范围、执行救助的对象以及执行救助基金发放的 标准都不一样，如湖北法院明确执行救助基金首先限于交通肇事判决数额不大( 5 万元) ，双方都是特困对象的权利人；河南法院明确执行救助基金限于刑事附带 民事赔偿、人身损害赔偿的权利人；云南法院孥持申请执行人在一个案件中只能 申请救助一次，而且救助金额不能超过5 0 0 0 元。大部分法院则采用了比例制。 即以案件执行标的为基数，确定一定的比例予以救助，如笔者所在的法院就确定 每案的救助金额一般为案件标的总额的7 0 。这样就出现因案件标的不同出现不 同的救助标准，有的案件标的大，如标的为几十万、几百万的案件，申请执行人 一下拿到7 0 的救助款，就完全可以摆脱困境，达到高质量的生活水平，而不仅 仅是维持最低生活标准；而有的标的为几百元、几千元的案件，申请执行人拿到 l o i i i i ， 论我固执行救助基金制度的建立和完善 7 0 对其生活状况没有什么大的改变。执行救助基金作为社会救助的一种方式， 是一种临时性、应变性、补偿性的救助措施，仅依靠案件标的来确定救助金额， 违背了该制度设立的初衷。 ( 四) 执行救助基金运作程序不规范 由于执行救助基金没有统一的操作规范，各地法院在执行救助基金的操作程 序上不尽一样。首先体现在执行救助基金发放程序上是由申请执行人申请，还是 法院依职权发放。目前对申请执行人实施救助的程序主要是这两种方式。依职权 发放。即由案件承办人在执行过程中发现申请执行人确需救助时，依职权拟制实 行救助报告，报审判委员会批准：依申请执行人申请。即由符合救助条件的申请 执行人自己向办案人员提出申请，提供证明材料，证明自己和被执行人生活困难， 逐级审批，获取救助。从实践运作情况来看两种方式均存在一定的不足，如果依 职权来进行判断，主观随意性太强，有的办案人员为了顺利结案，刻意予以救助， 这样就损害了政府的利益。如果依申请进行，由申请执行人提供被执行人生活困 难的证明材料显然不公平，给申请造成一定困难和不便。其次，在执行救助基金 追偿上的程序上，在被执行人暂无履行能力的情况下，申请执行人获得执行救助 基金后，一旦被执行人恢复履行能力，是否对申请执行人获得的救助基金予以追 偿? 如果可以追偿，如何追偿，是法院依职权进行追偿，还是由某个机构依法取 得代位追偿权，对此，法律没有任何规定，实践中不便操作。 ( 五) 执行救助基金的资金管理和发放缺乏有效的监督 任何一项制度没有有效的监督，必将产生腐败，而最终被遗弃。而执行救助 基金制度是一项新生事物，全国各地法院操作不一，大多数地方均将法院作为基 金的管理和发放主体，执行救助基金都由人民法院设立专门帐户，实行专款专用， 申请执行人也均向法院提出申请。从中可以看出，人民法院是执行救助基金的管 理者和实际支配者，对哪些案件的申请执行人进行救助，人民法院的意见至关重 要。笔者认为，执行救助是以国家为主体所采取的社会福利保障措施，负责救助 基金发放的人民法院只能审查执行救助基金的申请是否符合程序要件，而实质要 件的审查者应该为政府，毕竟大部分法院的执行救助基金不是法院的资金，而是 由政府提供的，所以法院无权决定如何处分这部分资金。从理论上来讲，由于案 f f l 两北大学硕 ：学位论文 件的执行不能而造成申请执行人生活困难的，应由政府通过社会保障机制来救 助，而不应该由法院来负责此救助义务。 五、完善执行救助基金制度的构想 法院设立执行救助基金是特殊时期、特定环境下的产物，是权宜之计。执行 救助基金作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但是设立执行 救助基金应理顺关系，形成规范管理的格局。笔者认为，应尽快出台执行救助基 金管理办法，明确执行救助基金的性质，明确执行救助的范围、对象、标准，从 制度上对执行救助基金予以保障，规范执行救助基金操作程序。此外，确立执行 救助制度涉及资金来源、救助对象与条件等一系列具体问题，有必要在总结实践 经验的基础上，结合我国的具体国情加以解决。 ( 一) 明确执行救助适用的案件类型 执行救助是建立在对执行程序中申请执行人基本人权的充分尊重与保障的 基础之上的，因此，它不是面向所有执行案件的普遍性救助，而是有严格的范围 限制。法院向哪些案件申请执行人提供救助，取决于执行救助制度设立的宗旨， 也受制于国家的财力状况，其目的是保障申请执行人的基本人权，防止申请执行 人因得不到清偿而陷入生活困境，以致丧失对司法机关和政府的信心，影响社会 稳定。所以，可以适用执行救助基金案件范围可以参照诉讼( 执行) 费用缓、减、 免的相关规定来明确，具体可包括以下几种类型：1 、追索赡养费、抚养费、扶 养费、劳动报酬的执行案件；2 、因交通事故、医疗事故、工伤事故或其他人身 损害而追索医疗费用和经济赔偿的执行案件；3 、刑事附带民事诉讼中关于民事 赔偿部分的执行，在刑事被害人国家赔偿机制出台前，参照上述案件进行救助。 4 、其他不采取执行救助措施，将影响申请执行人生产、生活最低保障，易产生 社会不安定因素的执行案件。 ( 二) 明确执行教助资金的来源 执行救助制度是以国家向特困申请执行人提供经济救济为主要内容的制度， 国家的财力状况是决定该制度能够正常运作的基础，如果国家没有足够的财力， 该制度就难以有效的运作。同时，救助资金也无须完全依靠国家财政拨款，可多 渠道筹措资金。例如，可以通过媒体、倡议书等多种形式，对特困申请执行人所 1 2 论我国执行教助基金制度的建立和完善 面临的困境，在各团体、企事业单位中广为宣传，以取得捐助款或赞助款，用于 对此类个案的应急资金，作为专款专用；财政可以从政法部门上缴的罚没收入中 适当增加法院部分返还的数额用于执行救助；民政部门的救助资金中，分流部分 救助款项用于执行救助资金。 另外，执行