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环境公益诉讼制度及其给我国的启示 摘要 随着我国经济的飞速发展，环境问题日趋严重。根据我国宪法和法律的规 定，对于破坏和污染环境的单位和个人，公民有权进行检举和控告，但如何检 举和控告? 向谁检举和控告? 法律没有明确的规定，对实践中处理环境纠纷造 成一定的难度。 我国的司法遵循这样一条原则：只有实体性权利受到侵害，才具有起诉的权 利，即实体性权利是诉权的前提和依据，所以，没有环境权则意味着没有环境诉 权。因此，要建立环境诉权，则必须首先从理论上解决实体性权利与程序性权利 的关系问题，这是本文的一个理论难点，笔者作了详细的分析和阐述。 环境公益诉讼制度既是原有司法制度只顾及保护私人利益的狭隘性的突破， 也是对传统诉讼法律制度的超越。它不是创立一种全新的诉讼制度，而是对原有 司法制度的补充与整合，从而实现现有司法资源的最优化利用。因此，它是经济 的、方便的和安全的。 然而，制度的建立不是一朝一夕的事情，我们必须以现有的法律制度为基础， 同时吸收国外先进的立法经验。因此，本文重点介绍了环境公益诉讼制度的性质 和特点，比较研究美国、日本等西方国家环境公益诉讼的种类及模式，使我们对 环境公益诉讼有一个比较全面的认识，同时指出了其中许多值得我们借鉴的地 方，提出我国建立环境公益诉讼制度的几点建议，对建立健全我国的环境公益诉 讼制度做有益的探讨。 关键词：环境；公益：公益诉讼；环境公益诉讼 l i t i g i o u ss y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i cg o o da n di t s e n l i g h t e n m e n t g i v e nt oc h i n a a b s t r a c t w i f ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m yo fo u rc o u n t r y t h ee n v i r o n m e n t a l p r o b l e m sa r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r es e r i o u sa c c o r d i n gt o t h ep r o v i s i o n so f c o n s t i t u t i o na n do t h e rr e l e v a n tl a w so fo u rc o u n t r y ，a n yc i t i z e ni se n t i t l e dt oi n f o r m a u t h o r i t i e so f t h ed e s t r o y i n ga n dp o l l u t i n go ft h ee n v i r o n m e n tc o m m i t t e db ya n yu n i to r i n d i v i d u a l ，o r , a c c u s et h e mo fs u c hd o i n g sb u tt h el a w sd on o tm a k ea n yd e f t n i t e p r o v i s i o no nh o wa n dt ow h i c ha u t h o r i t i e st h ec i t i z e ns h a l li n f o r mo ra c c u s e ，w h i c h r e a d st om u c hd i f f i c u l t yi nd e a l i n gw i t he n v i r o n m e n t a ld i s p u t e si np r a c t i c e al a w s u i tc a r lb eb r o u g h ta g a i n s to n l yw h e r et h es u b s t a n t i v er i g h to ft h ep l a i n t i f fi s t r e s p a s s e d ，t h a ti s ，t h es u b s t a n t i v er i g h to ft h ep l a i n t i f fi sap r e c o n d i t i o nf o ral i t i g i o u s r i g h tn oe n v i r o n m e n t a lr i g h t ，t h u s ，m e a n sn oe n v ir o n m e n t a ll i t i g i o u sr i g h tt h e r e f o r e ， i ti se s s e n t i a lt or e s o l v e ，i nt h e o r y ，t h ep r o b l e mo nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e s u b s t a n t i v er i g h ta n dt h ep r o c e d u r a lr i g h t t h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i cg o o dl a w s u i ts y s t e mb r e a k st h r o u g ht h eo r i g i n a lj u d i c i a l s y s t e mw h i c ho n l yp r o t e c t st h ep r i v a t ei n t e r e s t sa n di ta l s os u r p a s s e st h et r a d i t i o n a l l e g a ls y s t e mo fp r o c e d u r e i ti sn o tac r e a t i o no fab r a n d - n e wl a w s u i ts y s t e mb u ta r e p i e n i s h e m e n ta n dm e r g e ro ft h eo r i g i n a lj u d i c i a ls y s t e ms oa st or e a l i z et h et o p u t i l i z a t i o no ft h ee x i s t i n gj u d i c i a lr e s o u r c e s t h i sd i s s e r t a t i o na i m st om a k ead e t a i l e da n a l y s i so nt h en a t u r e ，c h a r a c t e r i s t i c s ， t y p ea n dm o d eo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i cg o o dl a w s u i ts y s t e m e s p e c i a l l ya d v a n c e d e x p e b e n c eo fs o m ef o r e i g nc o u n t r i e sa l s o ，s o m es u g g e s t i o n sa y es e tf o r t ho nt h e e s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h es y s t e mi nc h i n a k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t ；p u b l i cg o o d ；p u b l i cg o o dl a w s u i t ；e n v i r o n m e n t a p u b l i cg o o dl a w s u i t 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 1 环境公益诉权研究 1 - 1 环境的公益性 天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。什么是利益呢? 利益在中国的辞 源1 与现代汉语词典2 释义为“好处”或“功用”，它同“弊”或“害”是相当 的，即指能满足人们物质或精神需要的事物，俗话所谓“好处”。牛津法律大辞典 “利益”条所下定义为“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求、 愿望或需求”。3 现代社会，利益构成多样化、利益主体多元化直接导致了法的利益内涵的复杂 化。根据法益主体的分类，最常见的是将法益分为国家利益、社会利益与个人利益， 其中国家法益是指以国家作为法律人格者所拥有的公法益；社会法益是指以社会整 体作为法律人格者所拥有的社会共同生活之公共利益；个人法益是由自然人所拥 有，并由法律加以保护的重要生活利益。 社会公共利益，也就是我们所说的公共利益究竟是什么? 它一般包含三个方面 的内容：首先是公共产品，即人人均可免费使用获利的产品，如自然环境中的大气、 森林等。公共产品的消费具有非竞争性和非排他性。增加一个人消费，公共产品并 不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，而要排除某一个人对该产品的消费， 也许是不可能的。 人们早就认识到公共物品的性质对人类的福利有所影响。比如亚里士多德就说 过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物。公地的悲剧” 根源就在于草地是公有财产，而不是私有的。 其次是公共权利。公共权利又称公有权利，是私权的对称。例如：环境权利的 公益性是指环境权建立在人们共享环境条件这个基础上，具有公权之性质。环境权 不同于那些以自由权为表现的基本权利，它在强调人的自由、利益和权利时，同时 强调服从和服务公共利益的原则，强调服从和服务全人类的长远利益包括后代人的 利益。作为公益性的一个表现是，环境权在当代文明各国具有共通性和相似性。尽 管不同的国家有不同的社会制度和经济文化条件，但在环境权的基本内容方面却大 词小异，在衡量和评价环境权的标准方面基本一致。 1 辞源，商务印书馆1 9 8 8 年出版，第1 8 8 页 2 现代汉语词典，商务印书馆1 9 9 0 年版第6 9 7 页 3 牛津法律大辞典，光明日报出版社1 9 8 8 年版，第4 5 4 页 1 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 还有就是公共事务。公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或 公共服务机构，就是国家、政府以及社会各种公共组织，而不是私人或私人组织。 同时公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共 管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对 政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政 府活动的舆论与监督等，从自身利益的关心和实现角度，影响政府公共政策的制度 和实施过程。 通过对公共利益含义的认识，我们不难得出这样一个结论：人们对环境的权益 属于公共利益的范畴。 庞德在美国法社会学家中谈到法律的任务时，认为利益“是人类个别地或 在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”，4 曾对美国罗斯福“新政”产生巨 大影响的庞德的社会法学理论将“利益理论”作为其理论的核心，认为“法律的功 能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益”。法律或法律秩序的任务或作用， 在于承认、确定、实现和保障利益。法律秩序通过以下办法实现自己的目的：( 1 ) 承认某些个人的、公共的和社会的利益；( 2 ) 确定应予以承认的利益，并通过司法 和行政活动加以实现；( 3 ) 力求保障在划定范围内所承认的利益。 “所有的法律，没有不为着社会上某种利益而生，离开利益，即不自有法的观 念的存在。”5 因此，“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益。”正是人们的 利益的矛盾与冲突才造成了法律的产生。 1 2 环境问题及环境保护 环境是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类得以世世代代生息延续的家 园，为人类所共有。人类在通过自己的劳动创造出丰富的物质财富和精神财富、推 动人类文明不断发展进步的同时，也带来了日趋恶化的环境问题。环境问冠是指因 自然变化或人类活动而引起的环境破坏和环境质量变化，以及由此给人类的生存和 发展所带来的不利影响。环境问题就是在环境危机日益严峻的情况下被提出来的。 环境问题古已有之，有关环境的法律思想、法律规范也同样历史悠久。如古希 腊哲学家柏拉图曾在其著作法律中指出：“水可以受到任何药物的污染，因此 4 公益诉讼理念研究颜运秋著，中国检察出版社第3 页 5 利益论苏宏章著，辽宁人民出版社，1 9 9 1 年版，第2 3 2 页 2 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 需要法律保护如下：任何故意污染者除付出赔偿外，应负责使用任何规定的方法来 净化水的源头或容器。”6 这可能是关于“污染者赔偿”原则的最早论述。 谁污染、谁赔偿，这当然合情合理，然而环境的特殊性在于它是“公共绿地”， 既然是大家的就人人有份，人人都会毫不吝惜地使用，那是不是人人有责呢? 现实 告诉我们的答案是否定的，恰恰是人人无责。 那么，我们的环境状况究竟怎样呢? 据联合国环境署报告：如果按世界1 9 9 0 年能源的消费水平，许多能源都只能维持几十年甚至更短的时间。然而，人类在毫 无节制地开采、浪费、破坏自然资源的同时，又污染排放，造成的生态危机是：人 类直接享受自然的几率不断变低，人类生命活动所需的天然物质资料的取得越来越 困难。以水为例，人们离洁净的水越来越远了。根据报道，全世界每年约有四千二 百多亿立方米的工业废水和生活污水被排入江河湖波，污染了全球5 5 万亿立方米 的淡水，被污染的淡水占了全球淡水径流总量的1 4 以上，而每天至少有5 0 0 0 人 因饮用了被污染的水而死亡，每年仅腹泻就会夺取4 6 0 万名儿童的生命，很显然水 污染已经严重地威胁到人类生存和发展。从某种意义上来说，自然之死就意味着人 类之死。当人类失去了从自然中直接取得维持生命存在的各种元素时，生命将变得 异常脆弱。 公益性是环境的本质属性，那么就不可避免地会出现“搭便车”和“公地悲剧” 的发生。 从经济学的角度来看，市场和政府是配置资源的两种主要途径。在市场经济条 件下，市场在资源配置中发挥基础性作用。但环境问题具有外部不经济性，属于“市 场失灵”的部分，需要政府对企业进行干预，促使企业环境成本内部化，而不是转 嫁给他人和子孙后代，从而保障人类活动对环境的影响不超过生态系统的承载力。 市场经济不过是由民间通过市场自由交换实现一般性的“私人物品”的有效率生产， 由政府负责环境、国防、公安等“公共物品”的供给的制度，同时，这也是各国政 府和公众所普遍接受的“经济发展靠市场，环境保护靠政府”的道理。至于环境问 题中属于“政府失灵”的部分，如在政策( 包括部门政策和综合性政策) 制定、建 设项目决策和行政管理过程中忽视正当的环境利益等，则往往需要通过投票选举、 公众参与行政过程等民主机制以及提起行政诉讼、司法审查等加以纠正。 6 环境儇权救济法律制度王明远萋，中国法制出版社2 0 0 1 年版，第2 页 3 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 这些年来，环境保护主义者愈来愈多，绿色和平组织如雨后春笋般不断涌现， 但他们更多的只是抗议。因为法律没有给他们捍卫环境权益足够的权利。正是由于 我们的法律体系中存在“灰色地带”，才伎环境保护主义者无法用法律这一有力的 武器来捍卫我们共同的家园。我们应该打开法律之门，有条件地将那些保卫我们的 家园的人们请进来，一方面鼓励更多的人来保护环境，另一方面也震慑那些危害环 境或试图破坏环境的人。我想这也是环境法的立法目的之所在。 1 3 环境公益诉权的由来与争议 1 9 6 0 年西德的位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性 废物的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境的规定，是侵犯基 本人权的行为。虽然由于欧洲人权条约中未明确规定环境权的内容，控告被驳 回，但却由此引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。之后，环境权 问题引起了国际社会及各国的广泛关注。 6 0 年代初，在美国展开了一场举世瞩目的大讨论，即公民要求保护环境，要 求在良好的环境中生活的法律依据是什么? 在这场讨论中，美国密执安大学教授约 瑟夫萨克斯提出了“环境公共财产论”、“环境公共委托论”的观点，他认为空气、 阳光、水等人类生活所必需的环境要素，不应再视为“自有财产”而成为所有权的 客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说，它应该是全体国民的“共 享资源”，是全体国民的“公共财产”，任何人不能对其任意占有、支配和损害。为 了合理支配和保护这一“共有财产”，共有人将其委托给国家来管理。国家作为共 有人的受委托人行使对环境的管理权。 1 9 7 0 年3 月国际社会科学评议会在东京召开了“公害问题国际座谈会”，会后 发表的东京宣言明确提出：“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵 害的环境权和当代人传给后代人的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作 为一种基本人权，在法律体系中确立下来。”一些西方国家相继在法律上确认了公 民的环境权，如1 9 6 9 年美国的国家环境政策法、1 9 6 9 年日本的东京都公害 防止条例。许多国家甚至在宪法中体现了保护公民环境的内容，美国也有5 个州 明确的将环境权规定在州宪法中。从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。 然而，上文我们探讨了环境的公益性，公益概念的最特别之处，在于其概念内 容的“不确定性”。这种内容不确定性，可以表现在其“利益内容”的不确定性及 环境公益诉讼制度及其给我国酌启示 “受益对象”的不确定性两个主要方面。美国著名思想家潘恩就认为，“公共利益 不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和，它是 所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个个人的总和一样，公 共利益也是这些个人利益的总和”。而我国学者认为：“个人利益是社会利益在各个 个别人身上的利益表现，并且受到社会利益的制约。社会利益是反映在个人利益之 中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。两种不 同的理论必然导致两种截然不同的环境权理论：一种是赞成将环境权作为公民的一 项基本权利写入宪法，一种则持反对态度。绝大多数国家也因此没有把环境权列入 基本人权的范围。 虽然实体性环境权的提倡有助于促进环境立法的完善、环境法的实施和环境保 护，但在法律实践特别是司法活动中则因为其主体、客体、内容等界定十分困难， 没有实定法上的根据，缺乏可操作性等而受到相当冷落。与此相反，持“环境义务 本位”观点的学者，如徐祥民教授则认为，“公民环境权论自身存在难以克服的矛 盾。人类整体性的环境权中包含个体性环境权这个基础判断是站不住的。环境权只 能是人类整体的权利，它无法具体化为公民个人的权利。”8 但是，片面强调环境义 务的重要性，削弱公民的主观能动性，不能有效地激发人们保护环境的积极性，显 然不利于环境的保护。 学术的争论是有意义的，也是必要的。但我们已经看到，当我们的专家还在为 是否应当设置环境权而不停地争论的时候，我们的环境却在进一步恶化。因此，法 律的刨制可以等待，但环境问题已迫在眉睫。我们e l 前急需解决的是如何尽快地治 理污染，保护我们赖以生存的环境。 1 4 环境保护的立法及我国确立环境公益诉权的现实意义 2 0 世纪6 0 年代以前，环境并非法律所规制的对象。传统法理学认为，法律上 所称的物应以人力所能支配者为限，人力所不能支配着，仅为物理上之物，而非法 律上之物。由此则海洋、大气、水体等人力无从支配的环境要素均非法律上之物， 不属于传统私法权利体系的保护范围。于是长期以来，环境资源在民法中被视为无 主物，适用先占原则。而与此相对应，传统经济学则把环境资源是为取之不尽、用 1 公益诉讼理念研究颜运秋著，中国检察出版社，第3 4 页 8 对“公民环境权论”的几点疑问徐祥民著，载现代法学2 0 0 4 年第2 期 5 环境公益诉讼制度及算给我国的启示 之不竭的“自由财产”。在此种法律和经济理论制度下，任何人均得任意、无偿地 取用空气、水、野生动植物等环境要素，或者任意、无偿地向空气水体或其他环境 要素中排放废弃物，而没有妥善使用、保护环境资源和处理废弃物的义务。例如： 某企业的废水污染了整条河流，危害全流域的居民，而当地环保部门置之不理，某 居民试图运用法律手段来维护全流域居民的环境利益，而根据现行的法律，他除了 向当地环保部门举报，由环保部门对该企业进行处罚外，没有其他更有效的方法， 除非该企业的污染行为造成极其严重的后果，可以通过刑事公诉的途径由法院予以 刑事处罚。可见，我们的法律在面对自己生存的环境遭到破坏时却无能为力，是多 么可怕的事情，没有诉权的支持，失去法律的最后保障，让人们拿什么去保护好自 己的家园? 虽然我国的法制建设已经取得了巨大的进步，但司法权至今仍然是严重的行政 化。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。“如果司法权 和行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”9 法治国家需要有独立、公正的司 法制度。如果我们仅仅把法律的生命置于政府及其官员手中，也就是说只有政府及 其官员才能启动法律的运作，法律制度的运作就永远是从上而下的单向性运作，无 法达到法制的境界。当我们为高扬的法治旗帜而欢歌时，当我们聚精会神地论证人 民是法治的主体时，切莫忘记探讨和设计如何使这一旗帜牢牢地根植于社会的方 法，以及如何能使人民大众真正行使其主体资格的措施。法律的可塑性的论证和设 计将是实现这一目标的措施之一。它兽在把法律和法律运行的启动器交到广大人民 手中，把法律纳入摆脱行政和人治干扰的良性双向运作之中。这样法律体系才能成 i _ 为自发的、相对独立运行的自治体系，才能具有强大的生命力。 我们都已经认识到，制定环境法的重要意义在于预防环境遭到破坏，以保持环 境的可持续发展。从日本公害法到环境法的转变可以看出，我们必须以预 防为主，绝不能走先污染后治理的道路。但从我国环境救济途径来看，主要是私权 救济，其依据是侵权法，即必须有侵权行为，而且必须有损害结果，应用于环境问 题后，则原告必须受到了实际损害才有权主张赔偿，也就是必须等到污染达到一定 程度使自己的切身利益受到了实际损害后，才符合诉的要求，这显然有悖环境法的 精神。因此，我国环境法律制度已不能发挥其应有的作用，不能为环境保护提供有 9 论法的时代精神 法 盂德斯鸡著，张雁深译，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 6 页 6 环境膺益诉讼制度及其给我国的启示 效的帮助，为适应社会发展的需要，必须尽快改变这一局面。 1 5 从实体法与程序法的关系，探讨确立环境公益诉权的可行性 虽然，目前对于公民是否具有环境权还存在很大争议，但是，根据我国宪法的 规定，每个公民都有对国家行政部门的监督权，这些权利的实现对于环境保护起着 举足轻重的作用。笔者认为，诉讼是最安全、最有效、最经济的选择。但从我国传 统的法学理论来讲，先有实体性权利，后有诉讼权利，实体性权利是诉权的前提和 依据，要实现环境诉讼，首先必须解决或者说突破实体法与程序法的关系问题，否 则我们在法律未赋予公民环境权的情况下谈论环境诉讼是无本之源，不切实际的。 我们一般所理解的“依法审判”原则往往导致一种观点：即实体法才是目的， 而诉讼或审判的程序不过是实现实体法内容的手段而已，规定程序的诉讼法也只具 有辅助性质。然而从罗马法和英国法的早期历史来看，不存在实体法或实体法规范 很不清楚的时期却已经存在诉讼和审判。如果由于社会变化或其他情况发生了原有 诉讼方式不适应的问题，就创造并引入新的诉讼方式。以我们今天的眼光来看，诉 讼方式的追加其实就是刨制新的实体法或新的权利。作为大陆法起源之一的罗马法 首先发达的是“诉权”( a c t i o ) ，诉权不同程序也不同，诉权的逐渐增加意味着实 体法被创制。用一句话来表达这些现象就是：程序是实体之母，或程序法是实体法 之母。实体法规范的发展和体系化其实正是长期的诉讼审判实践积累的结果；诉讼 法也决不只是所谓的“助法”，而具有左右甚至决定实体法内容的重要位置。” 我们可以从两个方面来理解实体法和程序法的关系：一方面是实体法的一般规 范命题通过诉讼过程中的程序展开得到贯彻实现，另一方面是诉讼审判程序不断地 形成实体法的具体内容并累积性地反馈到一般规范层次上去。整个过程显示出一种 方向相反却周而复始的往返循环运动。 从逻辑论的角度来看问题的话，决定权利存在与否，并不仅仅在实体法这一层 1 1 次上，而应该说主要是在诉讼法的层次中决定的。要说实体法所具有的功能的话， 可以说他们是为作出判决的法官提供了判断的基准。比如民法规定“有a 事实时， 就发生b 的法律效果”的话，那么法院就必须接受其拘束，只要根据证据能认定a 的事实，就宣布有b 的法律效果。可见，实体法是面向法官的规范，即审判规范。 因此，它们必须为法官进行审判提供服务，而它们本身并不创造权利，无论任何时 。程序的正义与诉讼 日 谷口安平著，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第2 页 7 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 候，它们都只是作为审判基准，在根据审判产生的权利创造过程中起不可欠缺的辅 助作用。 这样的观点与以往的传统观点截然相反。按传统的观点，权利是由实体法所规 定好了的东西，诉讼以及判决只不过是对之加以确认并付诸现实化的手段而已。因 此实体法才是主角，而诉讼法则只是助手，甚至可以说“诉讼法不过是实体法的侍 女”的说法就是这种思想的表现。而且，由于这种思想在全世界占有很大的优势， 从而也就成为不恰当地贬低诉讼法地位的原因。 究竟是实体法已经规定了权利的内容，还是权利本身由具体诉讼过程来创造 昵? 这样的观点对立，也造成了关于民事诉讼法的目的即围绕民事诉讼是为了什么 而存在这一问题而存在意见对立。传统观点认为，民事诉讼法的目的是为了私法上 的权利的实现，或者是为了维持私法秩序。按照此观点，已树立的私法实体法上的 秩序是作为确定的存在而被预定好了的。与此不同，否定权利乃既存事物的见解则 认为，民事诉讼的目的是为了回应社会一种本能性的功能要求，即解决私人间纠纷 的要求。在这里，完整的私法实体法并不一定必然存在。但即使如此，社会仍通过 一定程序在不断地解决纠纷，并通过这样的解决过程逐渐地形成了实体法规范。该 观点强调恰恰是通过广义的诉讼才形成了实体法本身。” 就是在成为这两大法系的根源的英国法及罗马法中，私法实体法上的重要法则 全部是经过现实的诉讼而形成的。在以前，一般意义上民事诉讼并不存在，在英国 是以诉讼形式的方式：在罗马则是以诉权的形式来受理诉讼，因案件性质的不同采 取不同的诉讼形式。但是在英国法和罗马法的初期，为了对付由于社会发展所带来 的新的事态，不断有新的诉讼形式、诉权被追加进来。诉讼形式或诉权都是类型化 了的诉讼程序，并不具有相当于实体法上的权利的意义。但是，我们今天已经看不 到这些诉讼形式、诉权了，因为他们或者已经被作为实体法上的权利融进了实体法 体系，或者作为程序规定被组织到诉讼法之中。再者，成为我国民法蓝本的德国民 法典，也正是把罗马法中的各种诉权改换成“请求权”并进行整理统和之后才告完 成。 综上所述，并非“先有实体法”，丽是“先有诉讼法”，正是诉讼法才是实体法 发展的母体。这不仅指的是久远的过去时代的事实，作为新的实体法或新的权利形 同上 环境公益诉讼制度及其培我国的启示 成的母体，诉讼以及诉讼法的创造性功能在今天仍然不会丧失，只是变得不可视了 而已。这样的功能不但不会丧失，而且在最近更呈现了活跃的倾向。比如，e | 本法 院作出判决认可日照权的存在就是一个很好的例证。在从前谁也没有想到沐浴阳光 之利益会值得法律保护。可是由于高楼林立以及追求健康的生活之要求的高涨等主 客观因素的相互影响，在某一件根据这种要求的诉讼中，法官作出了给原告予救济 的判断。之后，由于不断出现同样的案件，就使人们运渐普遍接受了日照权的概念， 通过判例法的机制，日照权就作为新的实体权利从诉讼中诞生了。而且，这种权利 所获得救济的形态或方法就从传统的损害赔偿等发展到了建筑工事的中止令状，以 致恢复原状的令状等。实体法学者们欲搬出实体法体系中已有的人格权等概念来说 明日照权的发生根据，可是无论怎样说明，实际上一种诉的权利还是被追加进了实 体法体系关于权利的目录之中。可见，诉讼作为形成实体法母体在历史上发挥的重 要作用，夸后也会继续发挥下去。建立环境公益诉讼制度的意义就在于在为确立环 境权之前，赋予公民环境诉权，通过环境诉权的不断完善，逐步建立健全环境权利 的体系和内容。 2 公益诉讼 2 1 公益诉讼之起源与发展 在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃保护个人所有权利的 诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者 外，凡市民均可提起。公诉又分为市民公诉和大法官公诉。前者是由市民法所规定， 被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官法谕令所规定， 被告所付的罚金归起诉者所得。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为 原告。公益诉讼又称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利罗马法学家彼得罗 出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权 提起它。受到非法行为损害( 即使只是私人利益受损) 的人或被公认较为适宜起诉 的人具有优先权。2 在美国，公益诉讼被称为公共诉讼，“在当代，社会韵发展不断地产生出新的 纠纷，其中相当一部分被提交给法院要求得到解决。这样的现象首先大量发生于美 ”公益诉讼理念研究颜运秋著，中周检察出版社，2 0 0 2 年版，第5 3 页 9 环境公益诉论刺度厦其培我舀的启示 成的母体，诉讼以及诉讼法的创造性功麓在今天仍然不会丧失，只是变得不可视了 而已。这样的功能不但不会丧失，而且在最近更呈现了活跃的颁向。比如，翻本法 院作出判决认可日照权的存在就是一个很好的例证。在从前谁也没有想到沐洛阳光 之利益会值得法律保护。可是由于高楼林立阻及追求健康的生活之要求的高涨等主 客观因素的相互影响，在菜一件根据这种要求的诉讼中，法官作出了给原告予救济 的判断。之后，由于不断出现同样的案件，就使人们逐渐普遍接受了日照权的概念， 通过判例法的机制，日照权就作为新的实体权利从诉讼中诞生r 。而且，这种权利 所获得救济的形态或方法就从传统的损害赔偿等发展到了建筑工事的中止令状，以 致恢复原状的令状等。实体法学者们欲搬出实体法体系中已有的人格权等概念来说 明日照权的发生根据，可是无论怎样说明，实际上一种诉的权利还是被追加进了实 体法体系关于权利的月录之中。可见，诉讼作为形成实体法母体在历史上发挥的重 要作用，夸后也会继续筮挥下去。建立环境公益诉讼制度的意义就在于在为确立埘、 境权之前，赋予公民环境诉权，通过环境诉权的不断完善，逐步建立健全环境权利 的体系和内容。 2 公益诉讼 2 1 公益诉讼之起源与发展 在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃保护个人所有权利的 诉讼，仅特定人才可提起：后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者 外，凡市民均可提起。公诉又分为市民公诉和大法官公诉。前者是由市民法所规定， 被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官法谕令所规定， 被告所付的罚金归起诉者所得。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择人为 原告。公益诉讼又称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利罗马法学家彼得罗 出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权 提起它。受到非法行为损害( 即使只是私人利益受损) 的人或被公认较为适宜起诉 的人具有优先权。2 在美国，公益诉讼被称为公共诉讼，“在当代，社会的发展不断地产生出新的 纠纷，其中相当一部分被提交给法院要求得到解决。这样的现蒙首先大量发生于美 纠纷，其中相当一部分被提交给法院要求得到解决。这样的现象首先大量发生于美 2 公益诉盐理念研究颜运秋著，中国检察出皈社。2 0 0 2 年版。第5 3 页 9 环境公益诉讼制度及其培我国的启示 成的母体，诉讼以及诉讼法的创造性功能在今天仍然不会丧失，只是变得不可视了 而已。这样的功能不但不会丧失，而且在最近更呈现了活跃的倾向。比如，e | 本法 院作出判决认可日照权的存在就是一个很好的例证。在从前谁也没有想到沐浴阳光 之利益会值得法律保护。可是由于高楼林立以及追求健康的生活之要求的高涨等主 客观因素的相互影响，在某一件根据这种要求的诉讼中，法官作出了给原告予救济 的判断。之后，由于不断出现同样的案件，就使人们运渐普遍接受了日照权的概念， 通过判例法的机制，日照权就作为新的实体权利从诉讼中诞生了。而且，这种权利 所获得救济的形态或方法就从传统的损害赔偿等发展到了建筑工事的中止令状，以 致恢复原状的令状等。实体法学者们欲搬出实体法体系中已有的人格权等概念来说 明日照权的发生根据，可是无论怎样说明，实际上一种诉的权利还是被追加进了实 体法体系关于权利的目录之中。可见，诉讼作为形成实体法母体在历史上发挥的重 要作用，夸后也会继续发挥下去。建立环境公益诉讼制度的意义就在于在为确立环 境权之前，赋予公民环境诉权，通过环境诉权的不断完善，逐步建立健全环境权利 的体系和内容。 2 公益诉讼 2 1 公益诉讼之起源与发展 在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃保护个人所有权利的 诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者 外，凡市民均可提起。公诉又分为市民公诉和大法官公诉。前者是由市民法所规定， 被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官法谕令所规定， 被告所付的罚金归起诉者所得。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为 原告。公益诉讼又称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利罗马法学家彼得罗 出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权 提起它。受到非法行为损害( 即使只是私人利益受损) 的人或被公认较为适宜起诉 的人具有优先权。2 在美国，公益诉讼被称为公共诉讼，“在当代，社会韵发展不断地产生出新的 纠纷，其中相当一部分被提交给法院要求得到解决。这样的现象首先大量发生于美 ”公益诉讼理念研究颜运秋著，中周检察出版社，2 0 0 2 年版，第5 3 页 9 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 国。在那里，民事案件经常被分为两种形态，而且就新发生的纠纷特点以及法院应 当采取的对策展开了热烈的讨论。新型诉讼被区别于所谓纠纷解决模式的一般 民事诉讼，而称之为行为调查模式的公共诉讼或制度改革诉讼等，其特点 简单说来就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作 出法律判断。相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼来 说，这种以处理牵涉多数人或集团间错综复杂的利害关系为特征的新型案件大大扩 展了诉讼的功能，从而具有在社会上发生更广泛和更直接影响的效应。”1 国内有学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯 国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。在这一前提下， 依据提起诉讼的组织和个人的性质与地位，对公益诉讼进行了狭义与广义的划分。 狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公 益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼， 即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。按照上述标准和法律规定，在我国由民事诉 讼、行政诉讼、刑事诉讼三大制度构成的线性诉讼体系中，仅检察机关代表国家提 起的刑事诉讼属于公益诉讼的范畴，刑事自诉、民事诉讼、行政诉讼均属于私益诉 讼。我国民事审判解决平等主体间i 白句财产权益和人身权益纠纷，民事诉讼法第 1 0 8 条规定民事诉讼的起诉条件之一为原告必须是与案件有直接利害关系的公民 法入和其他组织。行政诉讼法第二条规定，认为行政机关和行政机关工作人员 的具体行政行为侵害其合法权益的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。可见， 除刑事公诉外，我国现行的三大诉讼的主要目的直接指向个别特定受害人利益的权 利与保护。在这种制度之下，公民对诸如严重污染环境的企业，没有起诉的权利。 而当地政府片面强调税收、就业等经济、社会利益，而偏袒、放纵企业污染，破坏 环境资源的排污或开发建设活动，或者政府与企业联手，或者政府独自进行污染， 破坏环境资源的开发建设活动，以至牺牲居民合法权益，是十分普遍的现象，而在 “政企不分”的计划经济体制下，这种状况尤为严重。 2 2 从司法的重要性谈建立环境公益诉讼的意义 众所周知，英美法系和大陆法系在诸如违宪审查制度、市民的私法参加以及基 本人权的保障等方面存在相当的差异，但第二次世界大战后这两种法治思想已基本 ”程序韵正义与诉讼谷口安平著，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社 9 9 6 年版，第】9 页 1 0 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 实现了实质意义上的趋同。有学者认为，法治的这种趋同性，实质内容可以从宪法 的最高法规性、基本人权的尊重、法院特殊作用的承认以及正当程序的要求等四个 方面来加以归纳，而趋同的结果则是更加强调司法在法治秩序中的地位和作用。“ 司法在政治及社会体系中占有的是一种可称为“平衡器”的特殊位置：或者说， 司法作为维持政治及社会体系的一个基本支点发挥着正统性的再生产功能。社会中 发生的几乎任何一种矛盾、争议，尽管经过各种各样的决定仍不能得到解决并蕴含 着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时，最终可以被诉讼、审判所吸 收或“中和”。通过诉讼、审判，尽管争议或矛盾本身未必真正得到了解决，但由 于司法所具有的诸如把一般问题转化为个别问题、把价值问题转化为技术问题等特 殊的性质和手法，因发生争议或矛盾从而可能给政治及社会体系正统性带来的重大 冲击却得以分散或缓解。 诉讼法以及司法所发挥的重要作用，为我们解决环境法律问题提供了有效的方 法。从目前各国的环境立法来看，虽然大多数国家并未确认公民、组织等享有环境 权，但由于环境问题产生的纠纷越来越多，后果也越来越严重，有关环境的诉请与 日俱增，各国往往通过制定或补充修改环境特别法的方式赋予公民、组织甚至集团 以诉权，这样一方面及时解决环境纠纷，及时治理和防治污染的进一步扩大，另一 方面，随着这种诉讼的不断增加，通过诉讼不断总结经验，促使环境权问题得以解 决，最终有利于环境法律制度体系的完善。在此过程中，西方一些国家建立的公益 诉讼法律制度的不断发展完善，已经为解决环境纠纷和保护环境发挥了重要作用。 英国法谚云：“无救济即无权利”。权利与司法救济相依随。在法治国家权力必 定意味着司法上的救济。值得强调的是，公共权利、公麸利益受损害可以诉诸司法 救济是法治的应有之义。有人认为，公民维护国家的利益不受侵害的途径和多，除 了可以向上级机关反映，或由瓤闻媒体监督，或由人大纠察：而如果赋予每个公民 对行政单位侵犯公共利益行为的诉权会使法院不堪重负，那么赋予公民此种诉权不 必要也不应该。但我认为恰恰司法救济是一种最根本、最重要的解决途径。建立一 种恒定的解决社会矛盾的机制，是保障现代国家长治久安的基本手段。由于法律具 有稳定性、普遍性、公开性、严格的程序性等特征，因此得到现代国家的普遍认同。 公益诉讼制度既为人们参与国家事务管理提供了新途径，也为人们这一权利的实现 “公益诉讼理念研究颜运秋著，中国检察出版社第3 4 页 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 提供了司法保障。 3 环境公益诉讼的分类 3 1 根据诉讼性质进行分类 环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型和领域，而只是一种与原告资格认定相 关的诉讼方式和手段，这种诉讼既可以在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程 序中。因此，按照公益诉讼的性质可以分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。 3 1 1 环境行政公益诉讼 环境行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对环境公共利益造成 侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行 政诉讼的制度。 行政诉讼的目标有三：其一，保障公民权益，实现对公民的救济；其二，为政 府的合法行为提供正当性支持，并促成行政目标的实现；其三，解决行政纠纷，维 护法律的统一和国家的整体利益，以及推行和确保行政法治。“ 建立行政公益诉讼的意义。“行政法的历史，就是行政权力不断扩张的历史。” “每一个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条乃 古不易的经验。”因此“为了防止滥用权力，就必须以权力制约权力。“8 当违法的 行政行为损害公共利益缺乏救济途径，缺乏对该行政权力的有效制约，必然是危险 的。因而，只有建立起行政公益诉讼制度，才能完善行政诉讼制度，全面实现行政 目的，即：保障公民的权益，保护公共利益。但是，我国尚未建立行政公益诉讼制 度。这是我国行政诉讼体系的一大缺陷，也严重阻碍了行政诉讼立法目的的实现。 2 0 0 1 年，南京市中山陵园管理局与中山陵风景区紫金山兴建“南京市紫金山 观景台”，此事经当地媒体披露后，引起了南京社会各界的强烈关注。同年1 0 月1 曰下午，东南大学两位教师以南京市规划局在对观景台韵规划许可中为依法行政， 致使观景台的建设给紫金山的自然风景造成破坏为由，向南京市中级人民法院提起 ”行政诉权研究薛刚凌著，华文出版杜1 9 9 9 年5 月第1 版 ” 美国 施瓦茨，行政法，绦炳译，群众出版社1 9 9 6 年版第2 7 页 盂德斯鸠语，转引自法理学法律哲学与法律方法， 美国 博登海默著，邓正来译，中国政法大学出版 社，1 9 9 9 年版第5 5 页 8 同上 环境公益诉讼制度及其给我国的启示 行政诉讼，要求南京规划局撤销对观景台的规划许可。中院以该案在本辖区内未造 成重大影响，不属于中院受案范围为由，裁定驳回原告起诉。同年底，两原告准备 向区法院起诉，但此时南京市规划局及相关部门，鉴于社会舆论及其他诸方面的压 力，最终决定拆除观景台，故两原告放弃诉讼。该案就此结束，却留下诸多问题值 得我们深思。 南京市规划局对观景台的规划许可行为无疑是具体行政行为，但判断和决定其 是否属于行政诉讼法若干解释第l 条第1 款规定的可诉行政行为，还取决于其 是否属于该条第2 款6 项不属于法院主管的“对公民、法人或其他组织权利义务不 产生实际影响的行为”的排除性规定。如何理解该款中规定的“不产生实际影响” 昵? 其含义是指行政主体的具体行政行为韵实施未给公民、法人或其他组织的合法 权益造成损害或不利影响，也未给其增加义务负担。据此，本案规划局规划许可的 具体行政行为符合该改排除性规定，因此不