（思想政治教育专业论文）国外法律援助制度比较研究——以英、美、日三国为例.pdf

摘要 摘要 i i l ll ri iiiii ii r f lr li i 卜 y 19 2 0 0 3 4 法律援助事业，就像一座桥，一头连着需要帮助的贫困者，另一头连着社会的公 平和正义，犹如洒向社会弱势群体的缕缕阳光，温暖着整个社会，抚慰着一颗颗受伤 的心灵。法律援助事业在人类历史上意义重大。西方发达国家是现代法律援助制度的 发源地，许多普通法系的发达国家，由于社会和文化等原因，为穷人提供法律帮助的 历史比较长。法律援助制度在这些国家的发展过程中不断被完善。当前，普通法系发 达国家的法律援助制度和发展动向，在国际上影响较大。 我国高度重视公民的权利和对弱者权利的保护，积极建设社会主义法制社会。法 律援助制度这一“阳光工程”，作为一项对贫困者的法律救助，受到政府和社会各界 的关注。然而客观情况是，法律援助制度在我国的建立相对较晚，发展时间不长，虽 取得了一定的发展和成绩，但也存在一些问题。如我国地方各级法律援助机构的性质 仍未统一，法律援助经费严重缺乏，法律援助人员不足，法律援助队伍素质有待提高 及法律援助机构设置不够科学等。此外，我国的法律援助立法方面，缺乏全国统一的 法律援助法。法律援助质量有待提高。我国亟需建立完备的法律援助制度。在这一背 景下，开展对国外、特别是对一些发达国家法律援助制度的比较研究，有助于我们学 习和借鉴国外法律援助制度的有益经验和做法。了解法律援助制度建立与发展的共同 规律，大大缩短中国自行摸索和积累经验的过程，不断丰富和完善我国法律援助制度 理论体系，发展我国的法律援助制度。 本文着重对国外一些国家法律援助制度的比较研究，第一部分是对选题背景、国 内外研究现状、研究意义及研究方法的综述；第二部分主要讲述法律援助的概念、意 义和特征，在完成对基本概念明晰的基础上，本文第三部分讲述了我国法律援助的现 状及存在的问题；第四部分详细介绍了英、美、日三国的法律援助制度；之后通过第 五部分的比较研究，寻求其值得我国学习和借鉴之处；文章结尾进一步基于对国外法 律援助制度的比较研究提出对国法律援助制度的完善建议。 关键词：法律援助；比较分析；法律援助模式；法律援助制度 a b s t r a c t 一一一 a b s t r a c t l e g a la i di sj u s tl i k eab r i d g ew h i c hc o n n e c t st h ep o o rp e o p l ea n ds o c i a li u s t i c e i t l i k e ss u n l i g h tw h i c hw a r mt h ev i c t i m sh e a r ta n dt h ew h o l es o c i e t y t h em o d e m l e g a la i d s y s t e m ，w a si n i t i a l l ye s t a b l i s h e di n t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e s ec o u n t r i e s ， p a r t i c u l a r l yi nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w h i c hb e l o n gt oc o m m o nl a ws y s t e m ，h a v er e l a t i v e l y l o n gh i s t o r yt op r o v i d el e g a la i df o rt h ep o o r c u r r e n t l y ，l e g a la i ds y s t e mi nt h e s ed e v e l o p e d c o u n t r i e s ，a n di t st r e n dh a v e t r e m e n d o u si n f l u e n c ei nt h ew o r l d t os a f e g u a r dt h es o c i a l i s tl e g a l s y s t e ma n dt h ef i g h t so ft h ec i t i z e n s o u rc o u n t r y i s s u e dag r e a ta t t e n t i o no nl e g a la i ds y s t e m h o w e v e r , t h eo v e r a l le s t a b l i s l l i l l e i l to fo u r c o u n t r y sl e g a la i ds y s t e ms t a r t i n gc o m p a r a t i v e l yl a t e o n ep r o b l e mi sl a c k i n go f l e g a la i d f u n d s t h el e g a la i dc a u s e d e v e l o p e dw i t h o u ta d e q u a t ef u n d i n g l e g a la i ds c o p ee x p a n d si n p r a c t i c eb u tc u r r e n t l y ，t h e r ei sn oa d a p t i v em a n p o w e ra n dm o n e yt e m p o r a r i l y t h e r e f o r e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n dw a sc a u s e d ，a n di s l i k e l yt op r o d u c en e w i n j u s t i c e f r o mo v e r a l ls e e ，l e g a la i dl e g i s l a t i o nw o r ki sa tt h ep r e l i m i n a r ys t a g e ，t h e e x i s t i n gl e g i s l a t i o nc o n t e n tc a n tm e e tt h en e e d so fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h e r ei sa nu r g e n tn e e dt oe s t a b l i s ha c o m p l e t el e g a la i ds y s t e m i nt h i sc o n t e x t ，r e s e a r c ho n o v e r s e a s ，e s p e c i a l l yi ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e si sq u i t en e c e s s a r y , t h ec o m p a r a t i v e s t u d i e sc a l lw i d e ne y es h o t u n d e r s t a n d i n gt h ec o m m o nr u l e so ft h ee s t a b l i s i l m e n ta n d d e v e l o p m e n to fl e g a la i ds y s t e mi nt h ec o m m o nl a w ，c a ng r e a t l ys h o r t e nt h ep r o c e s sf o r a c c u m u l a t i n ge x p e r i e n c eb yc h i n ai t s e l fa n ds a v et h ef u n d s t h ee s t a b l i s 胁e n ta n d d e v e l o p m e n to fd o m e s t i cl e g a la i ds y s t e mc a nb e c o m ef a s t e r t h i sp a p e rm a i n l yt a l k sa b o u tt h ec o m p a r a t i v es t u d yo fl e g a la i ds y s t e m st of o r e i g n c o u n t r i e s t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h er e s e a r c hs t a t u sa n ds i g n i f i c a n c eb o t ha th o m ea n d a b r o a d i ta l s oi n t r o d u c e st h er e s e a r c hm e t h o d t h es e c o n dp a r tr e v i e w sa b o u tt h ec o n c e p t a n dc h a r a c t e r i s t i co fl e g a la i d o nt h eb a s i so f g r a d u a l l yu n d e r s t a n d i n go ft h ec o n c e p t ，t h e t h i r dp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h es t a t u si nc h i n aa n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m s w ef o c u so n t h e l e g a la i ds y s t e mi nb r i t a i n ，t h eu n i t e ds t a t e sa n dj a p a ni nt h en e x tp a r t , a n dt h e nw e c o m p a r a t i v e l ys t u d yt h el e g a la i ds y s t e m a tt h ee n do ft h i sp a p e r , w et r yt ol e a r ns o m e l e s s o n sa n dg i v es o m e s u g g e s t i o n st oi m p r o v eo u rl e g a la i ds y s t e m k e yw o r d s ：l e g a la i d ；c o m p a r a t i v e l ys t u d y ；t h em o d eo f l e g a la i d ；t h el e g a la i ds y s t e m n 第一章导言 第一章导言 1 1 选题背景及研究意义 当前，我国社会仍处在社会转型期，伴随着传统社会向现代社会的转型这一过程， 各种社会矛盾和问题纷纷涌现，贫困问题是其中比较明显的一个问题。为了维护社会 的安定和经济的正常有序发展，如何解决由贫困和财富分配不均带来的问题，显得尤 为重要。2 0 0 0 年，国民经济和社会发展“十五 规划提出，“建设法律援助制度体 系的目标。法律援助作为一项制度，在减少贫困和为弱势群体提供必要的法律救助方 面有着极大的现实意义。英国著名法官丹丁勋爵( l o r dd e n n i n g ) 曾对该制度做过这 样的描述：“自第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助 。可见法 律援助制度的重要性。 法律援助是法律制度的重要构成部分，在国际上施行已久。法律援助制度诞生于 1 5 世纪的英国。是世界通行的一种司法救济制度。法律援助通过法律扶贫、扶弱、扶 残等形式，为需要法律服务并符合援助条件的公民给予法律援助，其宗旨是逐步实现 法律面前人人平等的宪法原则及完善社会保障。法律援助制度的社会作用极大，通过 化解各种社会矛盾及可能造成不公平的因素，切实的保护受援者的合法权利，有力的 保障和维护了社会稳定，对于社会的和谐发展起到了重要作用。对建全我国的民主与 法制来说至关重要。所以说，法律援助制度已经成为现代法治国家不可缺少的一项法 律制度。 我国幅员辽阔，人口众多，1 3 亿人口中，8 0 是农民，有相当一部分人居住在边 远的山区，他们的合法权益更需要法律保护。在广大城市地区，也居住着许多需要法 律帮助的弱势群体。随着我国改革开放的不断深入和依法治国方略的不断推进，广大 农民的法律意识不断提高，法律援助工作的需求量不断扩大，法律援助的业务范围也 会越来越广。1 9 9 6 年年底司法部法律援助中心成立，标志着我国的法律援助制度的正 式确立。自司法部法律援助中心成立以来，法律援助工作取得了一定的成绩，为迫切 需要法律援助的经济困难的人们，给予了一定的法律帮助。此项工作受到了广大公众 的欢迎，法律援助不断地发展、完善，并已发挥了一定的作用。从时间上看，我国的 法律援助制度起步比较晚，但也已经取得了一定的成绩。从总体来说，自法律援助 o 英 丹丁勋爵刘庸安、张文镇译法律的朱来 m 北京：法律出版社，1 9 9 9 9 ：1 1 国外法律援助制度比较研究 条例颁布实施以来，各级财政对该工作的拨款有了一定程度的增加，但仍存在一定 的问题，如各地情况不平衡，新增的法律援助经费主要集中在经济发达地区。在经济 欠发达地区的问题更加严重。 无论是理论界还是司法界，对法律援助事业的重要性和意义的认识仍然欠缺。法 律援助理论有待完善。政府和社会对法律援助的重视程度虽有增长，却仍需要加强。 一些突出的问题仍值得理论界和司法界的关注。例如：我国法律援助的法律规定散见 于几个部门法，至今没有出台有关法律援助的专门法律，为了保障我国法律援助事业 的正常发展，急需出台法律援助法。此外，从法律上对全国法律援助机构的性质 仍未予以认定，法律援助机构的性质尚未统一。这严重损害了法律援助者的形象，阻 碍其正常行使职能，更不利于法律援助事业的发展。 当前，我国正处在向法治社会不断迈进的阶段，依法治国的理念日益深入人心， 完善法律援助制度，通过完善法律援助立法进而更好的保护我国弱势群体的合法权 益，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是依法治国、实现社会公平公正的时代课 题。更是当前切实保护弱势群体权益的迫切要求。因此，对完善我国法律援助制度问 题进行研究不仅具有一定的理论价值，更具有重大的现实意义。本文的研究充分考量 我们法律援助制度的实际情况，通过对国外英、美、日三国法律援助制度的比较研究， 试图以比较研究的视角分析外国值得我国借鉴的先进经验和启示，完善当前的法律援 助立法，探索出适合我国国情的法律援助制度。这对于切实保障我国弱势群体的合法 权益，具有重大的现实意义。 1 2 国内外法律援助概况及国内研究现状 联合国在公民权利和政治权利公约中把获得法律援助规定为法治国家公民应 享有的一项权力。迄今为止，法律援助制度已在1 4 0 多个国家建立。法律援助起源于 英国，1 8 8 7 年法国诞生了世界第一部法律援助法，到十九世纪法律援助发展到几乎所 有发达资本主义国家。二战后，苏联和东欧社会主义国家也将法律援助规定在其宪法 内容中。2 0 世纪六七十年代非洲的大部分发达中国家也相继建立了法律援助制度，我 国的法律援助起步较晚。我国正式提出“建立和实施中国的法律援助制度”是在1 9 9 4 年1 月。1 9 9 5 年正式成立的广州市法律援助中心是我国第一家专门的法律援助机构。 1 9 9 6 年3 月1 7 日通过修订的 刑事诉讼法第3 4 条的规定，首次以立法形式确认刑 事法律援助制度。同年5 月1 5 日通过的 律师法第4 l 条的规定进一步确认了法律 2 第一章导言 援助制度。这些都标志着我国法律援助制度的正式确立及其同国际惯例的接轨。1 9 9 6 年6 月司法部发出了关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知，各地 纷纷试点实施，年底召开理论交流会议，总结经验并草拟试行条例；1 9 9 7 年司法部 关于开展法律援助工作的通知正式下发实施，司法部法律援助中心和中国法律援助 基金会先后成立；1 9 9 9 年4 月司法部与最高人民法院联合发布了关于民事法律援助 工作若干问题的联合通知。这些规范性文件的下发大大推动了我国法律援助的贯彻、 实施。伴随着2 0 0 3 年9 月1 日法律援助条例的正式颁布实施，标志着我国的法 律援助制度已经从制度创立期进入了加快发展的新的历史时期，标志着我国的法律援 助制度已经走上法制化的道路。与此同时，对法律援助的研究也全面展开，就法律援 助的价值及其实现( 见刘根菊：我国法律援助之价值及其实现，法学杂志2 0 0 3 年 第1 1 期) 、法律援助的特征( 见杨可中：建立我国法律援助制度刍议，现代法学 1 9 9 5 年第5 期) 、法律援助的定位( 见严军兴、王立中：建立我国法律援助制度的几 点思考，现代法学1 9 9 5 年第4 期) 、法律援助的功能( 见沈卫红：论法律援助的性 质及其功能，湖南社会科学2 0 0 3 年第3 期) 、法律援助的模式( 见林广华：建立中 国特色的法律援助制度，国家行政学院学报2 0 0 3 年第6 期) 、法律援助的发展趋势( 见 顾玉峰：浅析我国法律援助制度的科学发展，行政与法2 0 0 5 年第2 期) 、完善我国 法律援助制度的思考( 见王蓓：完善我国法律援助制度的思考，社会纵横2 0 0 4 年 第4 期) 以及一些主要西方发达国家的法律援助制度进行了全面研究，应该讲我国的 法律援助制度实践和研究虽然起步较晚，但发展迅速。 1 3 研究的基本思路和方法 本文综合采用改了文献资料法；历史研究法：比较分析法和归纳总结法等方法， 具体而言：第一种方法是文献资料法：从图书馆、资料室和互联网上查阅国内外与本 选题相关的专著、论文，在前人分析研究的基础上进行一定的整理和分析，以了解国 内外有关法律援助方面值得关注的信息和研究进展。从内容上看，可分为两类：一是 公开发表和出版的有关法律援助制度的论文、著作和调研报告，二是有关该制度的外 国法律、法规和国内法律、法规和地方性法规和政府规章。第二种方法是历史研究法： 全面地了解我国和英国、美国、日本三国关于法律援助制度的历史进程，以求吸取教 训、借鉴经验。第三种方法是比较分析法：通过纵向和横向的比较研究，比较不同国 家和地区的法律援助之间的差异，寻求其启发性意义。另一方面，将国内外有关法律 3 国外法律援助制度比较研究 援助制度的具体实践与理论进行对比分析，一从中找到切合本研究的有效信息和关键 点。第四种方法是归纳总结法：将各种研究方法所得出的结论进行归纳总结，提出完 善我国法律援助制度的具体建议。 4 第二章法律援助制度的概念、意义及特征 第二章法律援助制度的概念、意义及特征 2 1 法律援助的概念 在讨论法律援助制度之前，十分有必要先对法律援助的概念进行明晰。法律援助 这一概念的范畴具有多样性，其内涵在不同的经济制度和文化背景下是不同的。“法 律援助”英文表述为“l e g a la i d ”，翻译为中文时用词不尽相同，主要有“法律扶助”、“法 律援助”、“法律救助”、“法律救援”、“法律救济”等。总体而言，在英美法系国家，对 “民事法律援助”的表述大多采用“l e g a ls e r v i c e ”的概念，即“法律服务”。我国大陆的法 学理论界、司法界和立法界都约定俗成地采用了“法律援助”的概念。根据英国简明 不列颠百科全书的表述，法律援助是指在免费或者收费很少的情况下，对需要专业 性法律帮助的穷人给予的帮助。这样表述是因为对“s e r v i c e ”的理解，这些国家与中国 人大不相同。在欧美人的观念中，“服务”被严格地界定为“非营利行为”和“公益行为”。 因此他们把民事法律援助称之为“l e g a ls e r v i c e ”。 不同国家和地区对法律援助有不同的定义。日本、加拿大、美国和韩国四个国家 均对法律援助下了定义，分别体现在日本的法律援助法纲要( 草案) ，加拿大安大 略省的“法律援助法”美国的法律服务公司法，和韩国的法律援助法。其他国 家虽然没有明确给“法律援助”的定义，但“法律援助”的内容、含义都包含在其法律援 助法规中的相关条款中。下面我们详细了解下日本、加拿大、美国和韩国4 个国家对 法律援助这一概念在法规中的定义。日本的法律援助纲要( 草案) ，将法律援助定 义为就有关法律纠纷、法律事务对被援助者提供法律服务以及费用的援助；韩国则 将法律援助定义为由律师或公设律师法案规定的公设律师提供法律咨询、诉讼代 理和所有与法律事务有关的其他形式的支持； 加拿大安大略省在法律援助法对 法律援助定义是本法和有关条例提供的专门职业的服务。 综合分析以上对法律援助 的定义，法律援助可定义为：法律援助是国家对因经济困难无力支付或不能完全支付 法律服务费用的公民给予减、免费的法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的 。司法部法律援助中心编译各国法律援助法规选编 m 北京：中国方正出版社，1 9 9 9 ：2 7 。司法部法律援助中心编译各国法律援助法规选编 m 北京：中固方正i i j 版社1 9 9 9 ：2 8 却司法部法律援助中心编译各国法律援助法规选编【m 北京1 中国方正 1 1 版社，1 9 9 9 ：1 0 5 国外法律援助制度比较研究 一项法律制度。 2 2 法律援助制度的意义 起源于英国的法律援助，经历了由最初的救济性慈善行为阶段到后来被认为是律 师的职业道德阶段，二者具有一个共同属性，及均为一种自愿的个人行为。后来，随 着社会的进步和发展，尤其是社会道义现象的出现，使得法律援助逐渐引起社会的普 遍关注，法律援助逐步演变为一种国家法律制度，成为一项国际通行的法律救济制度。 法律援助制度经历了由民间行为到国家行为，由分散、个别的救济到公民权利保护机 制的发展历程。法律援助作为一项制度，具有以下意义： 2 2 1 法律援助是和谐社会的应有之义 社会主义和谐社会内涵丰富，要求实现社会的和谐发展，人民的合法权益得到有 效保障。和谐社会强调法治原则，通过法治，实现平等。现代法制国家，最根本的标 志是公民的平等权的实现，每个人依法平等享有相同的权利承担相应的义务。法制国 家一般在国家立法中明确“法律面前人人平等”的法治原则，并在国家的宪法性文件或 根本法律宪法中明确这一点。 贯彻执行这一原则，就要求法制国家在立法和司法中体现对弱势群体的法律关 怀。世界上多数国家都在各国的宪法及宪法性文件中制定了有关法律援助制度内容的 条款。相关的法律中也有相配合的规定。这些国家通过实行法律援助制度，有效的解 决了发展中的不平衡问题，缓解社会矛盾，这正是和谐社会应有的内涵。 2 2 2 法律援助体现了国家责任 法律援助是国家的义务和责任，其责任主体是国家或者行使国家权力的政府机 构。从本质上来讲，法律援助是受国家法律保护并以国家强制力为后盾的一种国家义 务行为，国家或政府通过设立法律援助机构、提供法律援助经费、制定法律援助法律 等形式，授权法律援助机构履行国家或政府对公民的法律援助义务或责任。这是现代 法律援助制度区别于传统的律师个人的道义行为和社会团体的慈善行为的最根本的 标志。 2 2 3 法律援助的终极追求实质正义 实现正义是法的根本目标，罗尔斯在正义论中将正义分成形式正义和实质正 义。形式正义要求对所有人平等地执行法律和制度，从根本上讲与法的普遍性相联系， 讲求机会公平；实质正义与形式正义不同，实质正义追求最大多数社会成员之间的正 6 第二章法律援助制度的概念、意义及特征 义观，致力于在全社会范围内实现实质性、社会性的公平和正义，并且注重不同法律 的特殊性，主张与不同情况和不同的人予以灵活的调整，强调结果公平。 “法律面前人人平等”作为现代法律必须遵循的基本原则，要求现代国家的法律应 以实质正义作为追求目标。但另一方面，仅有法律上的形式规定却无相应的配套制度 相支持，将会使实现每个人在法律上的真正平等极有可能成为一句空喊的口号，由于 每个公民的受教育程度不同，所处环境不同以及法律知识的差异，都将导致其在获取 法律保护机会的迥然之别。所以，法律援助应运而生，其根本出发点是保护弱者同样 享受到平等的权利。保证国家对法律知识欠缺和经济上匮乏的社会弱者，承担起法律 援助的义务。法律援助制度从一定程度上可以有效地消除公民的法定权利在形式上的 平等和事实上的难以实现平等的矛盾。从某种程度上说，法律援助实现了公民在实践 中实际享有权利，将法律条文上规定的权利变为现实，最终完成公民权利从形式上的 平等到实质上的平等的质的飞跃。 2 3 法律援助制度的特征 法律援助作为一种法律救济制度，它的内涵有其特殊性，总体而言，法律援助具 有以下特征。 2 3 1 为受援人提供的是减、免费的法律教助 为受援人提供减或免费的法律帮助，是法律援助最直观的特征，由于产生法律援 助的需求，主要是由于受援人的经济来源较弱、权利需要法律捍卫时，缺乏正常的支 付能力，法律援助应运而生，各国通行的做法是，根据受援人的经济条件，给予其全 部减少或者免费的法律帮助。但是，也有一些国家存在独特的做法，如日本的做法是 受援人应先缓交律师费，将来再视受援人经济收入状况考虑逐步归还此项费用。但总 体而言，为受援人提供减少费用或免费的法律帮助，仍是各国较普遍的做法。 2 3 2 受援对象具有特殊性 各国法律援助的对象，大部分是因经济困难、无力支付或不能完全支付法律服务 费用的贫穷人。为经济困难者或特殊案件的当事人，并非一般的主体。此外，不同国 家和地区还有自己的某些特殊规定。如英国和我国的香港特别行政区则规定了“中产 阶级”和某些特定的对象也可以享受一定程度的法律援助，我国刑诉法第3 4 条规定， 几种经济困难以外的特殊被告人可作为当然的法律援助对象：即聋、盲、哑者，未成 年人，可能被判处死刑的被告人。 7 国外法律援助制度比较研究 2 3 3 法律援助提供主体及内容的法律性 法律援助的提供者主要是熟悉法律的人员，如法律援助专职人员、律师、基层法 律服务人员、公证员等，此外，也包括法律院校的法律援助志愿者、社会团体及其他 法律援助人员的积极参与，这些人员有一个共同特征，及均为具备一定法律技能和法 律服务经验的法律专业人员，大都比较熟悉甚至精通法律，另一方面，他们行为的内 容均具有较强的法律性。 从法律援助的本质来看，法律援助是被国家法律保护并以国家强制力为坚强后盾 的一种国家义务行为，法律援助是国家所必须承担的国家责任。 函( 美) 罗尔斯正义论 叼北京：中国社会科学出版社，1 9 9 8 ：2 2 5 3 第三章我国法律援助的现状及问题 第三章我国法律援助的现状及问题 3 1 我国法律援助的现状 我国的法律援助具有起步较晚，发展时间短的特点，但自1 9 9 6 年底司法部法律 援助中心成立以来，我国的法律援助发展较为迅速，取得了一些阶段性成果，初步建 立了我国的法律援助体系；法律援助的社会影响力逐渐增加；越来越多的人开始了解 并关注这一法律制度，受援对象数量逐年增加：同时法律援助逐步步入法制化的发展 轨道。 在法制化发展方面，1 9 9 6 年3 月1 7 日通过修订的刑事诉讼法第3 4 条的规 定，首次以立法形式确认刑事法律援助制度。同年5 月1 5 日通过的律师法第4 l 条的规定进一步确认了法律援助制度。这两部法律相继确立了法律援助制度在中国法 律体系中的地位。之后，随着社会对法律援助的认识在逐步深化，司法部先后制定了 一系列规范性文件，先后与最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发了有关法律 援助工作方面协作的联合通知，规定了上述三机关在诉讼活动中有关法律援助工作中 的配合与衔接等问题。更加明晰了部门间的配合，有助于法律援助工作的开展。但我 们也应清楚的看到，仍有个别地方，法律援助和司法救助仍不能有效衔接，法律援助 与司法救助仅在部分案件上重合，法律援助机构与法院仲裁机构间的有效沟通仍需进 一步加强。自2 0 0 3 年9 月起的法律援助条例颁行，具体规定了我国的法律援助 中的国家责任，政府原则被确认，该条例的颁布意义重大，它标志着我国法律援助制 度的基本框架的确立。法律援助制度在法制化方面取得了进一步的发展。 在法律援助的机构设置方面，目前在中央一级设立了两个机构，即：司法部法律 援助中心和中国法律援助基金会。司法部法律援助中心在司法部的直接领导下具体行 使对全国法律援助工作的指导、管理、协调、监督的职能，是司法部直属的事业单位， 代表国家行使对法律援助工作的政府管理职能。而中国法律援助基金会的职责是为开 展法律援助工作筹集资金，运作、管理资金使之增值，以增值部分去扶植贫困地区的 法律援助事业。1 9 9 9 年初，广州市成立了全国第一个政府批准的法律援助中心，作 为政府组建的法律援助专门机构，属于司法局领导的事业单位。形成了我国法律援助 服务的“广州模式 。 9 国外法律援助制度比较研究 国家未对地方各级设立的法律援助机构的职能性质不统一。 在法律援助机构中，有的是事业编制，依照公务员管理，有的是行政编制，很 多法律援助中一1 5 , 无自己的专用编制。所以法律援助机构人员存在行政编和事业编等不 同的编制，应尽快统一法律援助机构的性质和职能，科学设置法律援助机构。保证我 国的法律援助制度的有效开展和执行。完善各级法律援助机构的设置和性质及职能认 定，仍是我们急需明确和解决的一个问题。 我国的法律援助制度取得了一定的发展，法律援助工作不断完善，如重视对农民 工的法律援助工作，2 0 0 6 年年初，中国法律援助基金会和全国律师协会签订了建立 “农民工法律援助专项基金”的合作协议，承诺在两年内拿出1 0 0 万元人民币的农民 工法律援助专项资金。北京农民工法律援助工作站于2 0 0 5 年9 月正式挂牌。同时， 法律援助的人员的数量和素质也有一定的提高。但是，我国的法律援助工作也存在着 一些问题。如法律援助范围仅限于刑事指定辩护和部分民事法律援助以及某些由政府 指定承办的法律援助，尚还不足以满足弱势群体的需要。法律援助经费不足以及专门 从事法律援助的人员欠缺等是最大的制约性因素。加之需要法律援助的案件逐年增 多，法律援助出现了从分散的个案发展到群体利益和诉求的趋势，需要大量经验丰富 的法律专业人员，法律援助者的人员数量和质量仍有待进一步提高。 3 2 我国法律援助面临的问题 3 2 1 法律援助经费严重短缺 经费保障对法律援助工作的正常开展而言至关重要。目前，全国地方各级法律援 助中心，但不同城市和地区之间的法律援助经费差异较大，除了极个别的经济发达地 区外( 例如，广州、北京和上海等) ，多数法律援助机构都面临着一个非常现实的问 题，即法律援助经费不足，无法满足实际法律援助工作的需要。经费短缺问题严重困 扰着法律援助工作的开展。此外，在经费管理上，只有少部分地区设立了法律援助机 构专设帐号，其他地方仍沿用以往的方式，将法律援助经费和司法行政机关的其他经 费混同，这样就容易出现挪用法律援助专项经费的现象，难以真正实现专款专用。这 就令本来就紧张的法律援助经费问题更加恶化。 由于我国未对政府财政拨款做出统一规定，只是由地方各级法律援助机构及其主 管的司法行政部门负责解释及衔接工作，也未要求地方财政必须支持。导致目前的法 律援助经费未能得到有效保障。资金短缺会带来一系列问题，实际工作当中，不少愿 1 0 第三苹我国法律援助的现状及问题 意做法律援助工作的律师不但无偿地为受援人提供法律援助，由于没有相关的经费支 持，很多时候还需要办案律师自己负担诸如交通费等基本的办案成本费用，这样会大 大影响参与法律援助人员的工作情绪，也会影响法律援助的质量。 3 2 2 法律援助专业人员不足且人才短缺 我国法律援助工作主要是由律师、基层法律工作者和公证员等来具体实施。高校 和社会法律援助志愿者是我国法律援助工作的有力参加者，其中，律师主要提供诉讼 法律援助和非诉讼法律援助，基层法律工作者主要从事代写法律文书、接受咨询以及 普通非诉讼事项等简易法律援助。公证员主要提供公证事项的法律援助。 目前，我国法律援助需求量大，很多农村及城市中需要得到法律援助的人数众多， 另一方面，随着我国法制建设和普法工作的不断发展，人们的法律和维权意识逐渐增 强，加之一系列的其他因素，需要法律援助的人数急剧增加，但相应的，我国的法律 援助提供者却出现严重不足的现象。法律援助的供求比例严重失衡。 全国法律援助队伍的数量远远不能满足社会各个方面的需要。另一方面，我国急 缺法律援助方面的高层次人员，使得本已紧张的供需矛盾恶化，大量需要法律援助的 社会弱势群体因此很难得到及时有效的法律援助。 要解决这一矛盾，我国应该继续加大对于法律援助工作的宣传力度，建立全社会 的法律意识，另一方面，国家应投入人力物力，培养法律援助所需要的专业人才，广 开渠道地开展法律援助工作，整合各种资源，以满足社会对法律援助工作的迫切需求。 3 2 3 法律援助机构设置不科学 我国法律援助机构，主要的问题是地区设置不平衡，由于地区发展的不平衡，以 及重视程度和经费等原因，我国的法律援助机构，能有效发挥其功能的主要集中在东 部沿海城市和内部大中城市，而在西部欠发达地区以及其他的偏远地区，需要受到援 助的弱势群体较多，能够寻求法律援助的机会和机构却很有限，甚至没有。 其次，虽然有些地方已经设立法律援助机构。但其日常的管理制度仍不够健全， 缺乏实际可操作的工作制度，还有一些法律援助机构，只是在法律服务所或司法局某 一科室加挂一块牌子，连自己的办公地点都没有。缺乏一个独立的机构设置，人员较 分散。 最后，虽然有关司法部门就法律援助工作的有关事项印发了联合通知，但在实际 操作执行中，法律援助机构和其部门的协调性仍需要加强，实际操作中存在很多问题。 国外法律援助制度比较研究 需要进一步出台协作性规范。有力地加强各部门在法律援助工作方面的良好合作。另 一方面，对高校和社会的法律援助志愿者应进行必要的指导和规范。 3 2 4 缺乏一部完整的法律援助法 虽然在法律援助立法方面，我国已取得了一系列成就，我国的有关的法律援助一 方面散见于我国的律师法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益 保护法、残疾人权益保障法以及修改后的刑事诉讼法。自2 0 0 3 年9 月1 日开 始施行由国务院通过颁布的法律援助条例进一步加强了我国有关法律援助方面的 立法。但我们仍需清醒的认识到，我国缺乏一部专门的法律援助法，法律援助立法工 作仍需进一步完备。 由于法律援助制度是一个国家民主法制化进程的重要标志，对一个国家的民主和 法治起着至关重要的作用，世界上许多国家均建立了较为完备的法律援助法制体系， 出台了专门的法律援助法。因此，我国急需出台完备的法律援助法，才能够解 决由于此法的缺失所带来的一系列问题，诸如通过立法程序，明确公民享受法律援助 的条件、范围、形式、程序等方面的内容，将其上升为国家的法律规定，同时与刑事 诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，才能确立法律援助制度在整个法律体系中的 应有地位，最终有力实现公民的合法权益。 o 周艳红论我国法律援助制度中亟待解决的问题 j 河南省政法管理干部学院学报，2 0 0 6 ( 4 ) 1 2 第四章国外法律援助制度的概况 第四章国外法律援助制度的概况 4 1 国外法律援助制度的发展历史 早期的法律援助是一种慈善行为，法律援助被视为给与穷人的一种恩赐，人们期 望律师为了公共利益并因职业道德义务而自发地向穷人提供免费的法律服务。对穷人 的法律援助常常被认为是律师一项慈善事业。因为早期的法律援助主要是由律师尤其 是私人律师提供的，他们拥有广博的法律知识和丰富的从业经验，如果他们自愿提 供法律服务，其服务质量更是毋庸担心的。但事实上，这种预期是存在风险的，将法 律援助建立在律师的同情心上也具有很大的局限性，随意性很大，为了规避这种风险， 即使在早期的法律援助体制下，政府也会付费给私人律师为符合法律援助条件的人提 供法律服务。 1 9 世纪末2 0 世纪初，受法律社会主义思潮的影响，法律援助的慈善行为的性质 出现了变化，逐渐向国家行为转变，其最重要的表现就是政府在法律援助上开始扮演 越来越重要的角色，逐渐承担着法律援助的主要责任。美国1 9 1 0 年第一家公共辩护 者机构成立，标志着在法律援助中政府干预的开始，公共辩护者全部是领取工资的律 师，他们为被援助者提供辩护的基金大部分来自国家税收。1 9 4 9 年英国法律援助 和咨询法的颁行，则预示着以国家出资的现代法律援助制度的诞生。 随着资本主义工业的大发展，西方国家的经济取得飞速发展的同时。其法律援 助制度也随之得到了相应的发展，值得一提的是，法律援助从慈善行为到国家责任的 转化，对于保障公民权利具有极其重要的意义，对于穷人来说，法律援助不再是可有 可无的“恩赐 或是“施舍 ，另一方面，国家成为法律援助的真正责任主体，更加 摆正了国家的公仆角色。最重要的是，有强大的国家做有力的后盾，使得法律援助有 了一定的资金上的保障。 此外，西方国家现代意义上的法律援助制度，还具有一些共同的特征：其一，大 多国家完善了法律援助的相应立法。都以宪法或法律援助制度专门立法的形式规定了 法律援助相关内容。其二，法律援助人员和机构设置不断完善。法律援助机构设置更 加科学合理。其三，逐步建立了符合本国国情的法律援助资金供给制度，进一步解决 了法律援助资金筹集问题。 1 3 国外法律援助制度比较研究 4 2 英国法律援助制度概况 英国是世界上最早建立法律援助制度的国家。也是该制度发展最为完善的国家之 一，英国的法律援助整体上可划分为刑事法律援助、民事法律援助和特别诉讼( 其中 包括青少年犯罪诉讼、藐视诉讼) 法律援助。 1 9 9 9 年英国获得司法公正法颁布，法律服务委员会( l e g a ls e r v i c e c o m m i s s i o n ) 取代法律援助局( l e g a la i db o a r d ) 建立，其具有控制预算和保证法 律援助的质量两大职责。这同时也是英国法律援助制度改革的两大主题。其中，质量 保证又是英国法律援助工作的重中之重，为了确保向所有受援人提供合格的 ( a p p r o p r i a t e ) 法律援助服务，英国在质量保证上做了大量的工作，建立了严格的 质量规范体系。范围涉及法律援助工作的方方面面。英国实施法律援助的方式是通过 政府购买律师服务进行的，具体是由私人律师以律师事务所的名义参与竞标，由政府 出资招标采购。这与我国指派律师提供法律援助的模式有很大的不同。 英国的法律援助制度之所以较为发达，很大程度上是由于其政府对该项工作的重 视程度较高并且其发展历史相对较长，英国政府当前仍致力于实现第一流的法律援助 服务，估计在未来的几十年内，英国仍将走在世界法律援助事业发展的前列。 英国的刑事法律援助制度与民事法律援助制度有各自不同的发展。苏格兰法律援 助方面的实践比英格兰要早。在1 4 2 4 年，苏格兰创立了穷人登记册，为提出诉讼的 登记在册的穷人提供免费的法律顾问或代理人的帮助。后来，在1 9 0 3 年，英格兰的 贫困被告人辩护法案专门规定了关于刑事案件请求辩护人法律帮助的问题，该 法案认为法院有权决定在必要的时候，对没有足够能力对抗起诉的当事人给予法律帮 助。但该帮助也是有条件的给予，并且该法案也并非适用于所有法院，基层法院审理 的案件被排除在外。贫困被告人辩护法案的制定标志了英格兰刑事法律援助的制 定法原则的创立。 1 9 4 9 年，法律援助和法律咨询法的制定标志着英国现代法律援助制度的形成， 极大的扩展了能够提供法律援助的法院范围。现行法律援助制度的重要法律渊源是 1 9 8 8 年法律援助法案，该法案以法律的形式将以往的法律援助原则固定下来，。 并在之前的基础上做了相应的调整。是英国法律援助发展史上的重要阶段。1 9 9 9 年 接近正义法颁布，法律服务委员会取代法律援助委员会建立，其任务是维系和发展 国李文健刑事诉讼效率论阻 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 ：2 1 6 1 4 第四章国外法律援助制度的概况 社区法律服务，控制法律援助质量。 在英国，不同刑事诉讼阶段提供法律服务的人员也不同，在侦查和审讯阶段，由 值班律师或其派出的准律师提供咨询服务，准律师必须在签约律师的指导下进行法律 服务工作。在高一级的刑事法院审理的较为复杂和严重的案件则由出庭律师为主要辩 护人，此时事务律师为出庭律师提供必要的协助。最近几年来，英国法律援助案件数 量增多，费用出现激增，因此，英国政府不断地改革和完善其法律援助制度。 4 2 1 筹集资金途径 ( 一) 社会捐助。社会捐助是英国法律援助组织筹集援助基金的一条重要渠道。 主要得益于法律援助真正成为一种社会公共性事务。( - - ) 来自受助人的捐献。法律 会给一个法律援助资金的限度，比较受捐人的收入和其他可处理资产额，如果受捐人 的财产在该限度内，则要求受捐人在得到法律援助的同时，作为接受援助的一个条件， 应依法向法律援助组织捐献法定数额的金钱或者资产。( 三) 政府拨款。英国的议会 和财政部向法律援助委员会划拨一部分资金作为法律援助经费，该由法律援助委员会 妥善管理和利用。英国的法律援助法规定法律援助的费用由政府来支付。 4 2 2 法律援助机构 英国进行法律援助的机构主要有两类。一个是管理型机构，其代表政府对法律援 助工作实施管理，一般由独立的委员会负责管理，可以说，由管理机构委托法律服务 机构提供法律援助是英国法律援助机构的一大特色。如英国法律援助局( t h el e g a l a i db o a r d ) ，是直接管理法律援助事务的法定管理机构。专门受理法律援助案件，拥 有