（宪法学与行政法学专业论文）土地征收程序研究.pdf

中文摘要 遗乃跨袋之本，攀旁着入类警禽嚣舫富。鲢赣我国缝济建设鹣不舔发怒， 城带纯避糕瓣攘进，建设蹋趣大譬增蕊，致裔穗镁枝涉及舞被套盼熬钵稍蔬， 与翟琵经漭瓣教震意惠巍美，巍接影酾霉g 授会魏遴疹帮稳焱。 程序的公谶才能最太缀度的促进赛体的公正。没毒程廖的公夔，实体法的公 迮缀难让人售殿。土地缀收程序灼设爨逶楚为了乎撵国家、集体鞠个人懿利蕊， 缝护舞方豹含法较鼗，实域社会套擎羹三义，著爨遴主趣征载靛颞鞭迸嚣。 土地 芷收遐指圈家绒政府为了公熬目的依法强制取得他人土地并给予补偿 的行为，地征收的份徽髓提乃是公共剃益豹界定。公菸利蕴商米谗为强家睽戡 裰造寻懿蟊舔之一，莞冀程懿辕法稽欢为核心静现代法治匿家受，士遣疑收裰关 法镣法规的划定、执嚣擞彗量公共剽蕊靛实现为终极鞘标。公兴剥蕊的确认过程盛 究分融入委警程痒乏理念，避过程黟豹菠当牲老实戮结论懿正娄糕。遮餐牧糕 廖燕搔土稳穰浚主体行羧主蟾鬣牧歌较，实整遮蔹牧过程孛繇遵锸翡方式、疹 骤、颓廖及时限酌总和。获磐程序由于萁根本上承载了现代程序的徽本价值追求 疆侉琵曳，所以能够成为i 缝鬣牧稷枣躯基础。嚣现代法律瑕謦蘑要实现熬 凝低藏炭鹃糕廖正义要求麓少毽疆兰项；穰痔中瞧憨，程序参与穗鸟程謦公嚣瞧。 据此，关于土地征收程序臼q 原则亦应表现为公芷原则，公开原则，参与原则，效 率缀则。它l f j 指导善她征收行失嬲全过程，是媳铥收行为魏糖_ 神所在。 丽菇，本文虢土遮髹救糙摩觞奎簧内容( 串请，帘蠢，禳澈，扳牧主地的公 告通知；被征收者的参麓士地征i & 过程的透孵程序，申诉程序) 为主线，介绷 了一些壤终藤家鼹逮区妻擘烹缝薤l 袭纛痔，势瓣其貔嵌傲了邀骏分掇。在文章熬豁 三部分，从土地征收盼栩兼立法规定，璎论研究现状，程序实证分析等方面摆骥 y 我国舅蘸的现实情况并携娃l 不足之处。文耄款最后一部分对完游我国豹她 芷 牧程穿鬟塞了蠡琵熬建议；l 。完姜主她征收程游熬楼& 凌撑法魏藏篾耄；我稍 毽家也霹叛考虑裂定专f 熬逡援收法襻载行致法蕊，或者在臻褥懿邋篱遴 法串增摇七遣衽羧酶章第，或者巷定鞠应静攥章。2 明确怒愆串诸、调奁与 谖定程黟，券定薤羧逶薅鹣麓嚣。竞蒸燕在土建惩毅瓣移涛薮戴潦毅螽，必缀予 以公告或个剐通知被征收者，以保证土地征收程序的公开性和透明度。3 究游 建征收豹羚偿程序。在士缝征收於髅程序中，我稍需要骰的是落先要觏定财产 的调查与认定程序。对予士地价值的认定，政府谶管理部门要委托专门的土她 评估机构来进行。同时要完善协商机制，听取意见、审查或调查、协商并签订补 嫠按议。在糕收赔偿方案鹣确定时，摄牧誊与被征收嚣对征地豹李 偿振准等趣联 进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委受会共同确定征收赂偿方絮， 意见不一致时，可以委托评估机构进行评估，可以申请政府裁决，也可以向人民 法院起诱，鹾僳证羚搂方案瓣公正性( 笔者还建议魏定毙予 续糕渗) 。如果双 方达成协议域法院裁决缀持征收决定，可由用地人按照补偿方案缴纳土地征收斡 偿费用，之艨双方到土地管理部门进行登记，用地人获得征收土地的所有权。猩 这一羚段，黉毒辜l 度糅簿毒 罄费的支悸鬟尽可旋莰逸落实。4 突善建征收瓣 申诉程序，成将司法审齑引入土地征收补偿争端解决机制。无可灏异，在我露士 地征收是经常现象，行政机关不能直接和人民群众缀常发生土地征收的冲突。我 嚣宪法里已经热进菝洼浚鞫。牵涉入涎群众切身列焱豹，盎该弓l 露恁翻去法黢，。 行政部门是强势的，人民群众是弱势的，强和弱之阔徽难公平协商。应当瓢司法 部门解决，诩法机关是专门解决这些矛盾的地方。在阁前的土地征收补偿争议中， 主要表褒燕主楚李 嫠标攮铡纷、主遮李 镶费魏麴羼铡绘、农毒| 集豁经滂组织与菇 成员闯分酝上地补偿金的纠纷。在笔菊挺出的建议中，还涉及司法审查的情况还 有：相关利鬻关系人对行政机关做出的公共利益的认定决定不服的；用地者对行 竣瓤关镦出瓣事懿决定誉鬏豹鞋及在蟪薤毅撬纾= i 霆程孛产生戆铡纷等。 总而畜之，科学合理的征收程序越着重要的作用。但现观目前我国的土地征 收程序，尚存在不少缺陷，追切需要逃彳亍完善，以使我国的土地饺牧程序更细致、 科学和其蠢搽俸往。 关键词土地征收正当程序 申诉稷序 a 籼s 轾薯e l 髓e | 麟臻主s 蠡剐辅鑫| i 溉龋蛙撼圭重辨姒蛙娃l e 辨。瓣o ，蛾l i 蘸i sb 蛐鏊搬# 瓣撒张| i 黎蛹壤ew 搴撼穗a l o n 葚旗氇如嚣e c 蝴i cd e v e i o p 稿馥耄n 疆。e 描遗g 幽掣e 印m e n k 也eu 内a 妇e d 袅d v a n c e m o m ，她e n s r 醢c t i o 矬u s 铺蜘em 然s i v ei 是蛾 赫辨醐张黼嬷lh 瓣弛b 姆钕赋v 嚣s 埝s 。蠛戚疼删l 静e 瓣蠡i s 蘸。s 。耜董i 蘸娩程 w 主氇妞趋聪。越e | 糖臻e v e b p 黻张氧d 轾嘲l ya 簸骥s 酶龇则e 娉陴辨s s 渤 a l l d8 t a b l e 髓el 勰蝮l e ￥i 嚣转臻魏蕊沁掇拳妫h 臻l 搿艘疆e 黪辩娃撤鞠l 啄l l 萝受犯e s & b e h a v i o rf o rt h cp u b i i cg o a lw h i c ho b t a i n st h oo t h e rp e o p l el a n da n dg i v e s 濑肾豁蹴瓢她张l # # 辨癌辩娥 穗l 酶翩娃妇i 鹉i s 鹣争曲l i c i 礅瀚t 。豫p 獭i e i 嚣 黼尊蛙a 姆鼓搬e 蝴t 姆趟i 撩怒玲激澎迩酗籼。辩o 謇。拄l s ，端p i 艇l y 强 瑚娃接i 镩骥鑫d m 主n i s 豫圭 o 致豁遮也e 姗黼0 如疆鼬辑矬堙y 髓秘r 氆e 蹦尊 粼髑嚣 i 矗巅l 喇e s 地e 秘趟a 至。8l 簌钳i a w s 毫聪嘲辩嫩i 姻st 蚍o 燃u i a t i o n ，糖棼e x e e 蛙娃雌魏i l 穗酴如。p 曲躲滴s tr e 躐潮挑a s 攮嚣u l t 虹然瓣。辑凇i 豫髓嚣p 拄醚l ci 精l 辩啦濂西。d 毽辨妇譬s 镪露p 弱c e s s 婚b 甾s 蛙麟删恕l l yl 好糟e 歉融埝 琏e ao f 氆e 蛹臻tp f o 锵d 堪猕 摔a l 拖e sl h e n d 嗡女帆趣瓣t h r o h 痨t 沁唧d u 摊啦瓣1 奄el a 拽畦l e v i e 8t l i e 弘搿瓣n 端毽黼怒蹲谂娆i e 轴堪协鼢y 如臻a 激坟避y 憾e 秘旗辩盎# l 酾连辩 斟y 酶 a 删吣r i 劬t h 尊妇p l e m 黼t a t i o nl a n dl e v i o st h ew 秘y t h es t e p ，也es m o o 纨a n dt h em e 斑撼辍王氆馘箍l 辫懿融浊l 酶辫s s 勤l 薹辅瞧羽瞻d 黼势o 莲u 瓣b 蝴n 辩。珏i 童s b 黼遥 l o 撼酶舔鳝姻姑e 撼辫礤溅# 魄i $ v 堪剿域l a 蜮掣黼阏h 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镬警驻耙，氆el 越d 国辨髂毫蛀 。丑黼m 髓s h 挚d 鞫嗡，瓤泓i & l 量c 吱i 张 e c 0 m yo 憾a n 娩a t 主o nf o rt h e 王a n di fb e t w e e nl h em o m b 雕a s s i g 砖so 矗m & k 。su p 壕e m o n e t a r ya 、a r dt h ed i s p u t e p r o p o s c di nt h e 龇t h o rms u g g e s t i o n ，b u ta l s oi n v o l v e 8 嫩拉鞋e 醚嚣x 黼强呶赫蕊漱霹s o o 蠹龇：至c o 蓍穗豳珏鼢溅 l 戳e 牮歉s o r l h ep 曲l i ci 艄e r e s w h i c h 擞a 沁st ot h oa ( 味i n i s r a i i v eo 壤a nr e c o 髓泌dt h ed e c 主s i o n 舳s c st o e p t ；w i l ht l 懈e x a m i n a t i o na n da p p r 0 v a ld e c i s i o nw h 沁hm a k e st ot h e 裂b 纽遥骶 e 镤g 率l 毪l 塔棼s 埝瓢窟e 磐窘s 、e 致瑟l 秘谗8t 蠢e 矗i s 弘懿洫慷el 豁透w h c 巍 i nt i t ei m p l o 黼e n a t i o np f o d u c e sa n ds oo n 。 i nb r i o f t h es c i c n c er 棼a s o n a b 王el e v i e st 量l ep r o c e d u r et op l a yt h ev i t a lf o l e b u t 潞懿鞋y 曲s e 眦s 跚to 娃ro 融| 珏醇堍el 鑫随话 e v y 绦e 筘o o 蘸u 溉戳i l l 船鑫至掰甥 m a n yf l a w s u r g e n tn e e d s 她c a yo nt h oc o i l s l l m m a t 洒瑰龆u s e so u r _ 。0 u n t r yt h el a n d ok v yt h e 掣d d u r et ob em o f ec a r e f u l ，t h es c i e n c ea 聃dh a so p e m t i o n a l l y 融w e 避 泌鑫觏溆蕊op f o 嘲鞋芏e a 鼯。a l 羝瓣蹴d n 挖 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：划而囝 p 砖；s 只眭日 引言 随着我国经济建设的不断发展，城市化进程的推进，建设用地大量增加，政 府征收的土地日益增多。政府征地行为是一种行政行为，具有国家强制性，需要 按照严格的法定程序进行。如其不受法律规制，极易造成权力与权利的不均衡， 导致政府、用地单位和农村集体以及农户之间冲突不断。尤其在土地征收的程序 制约上，目前我国的法律几乎是一片空白，尽快加强土地征收程序方面的研究， 是当务之急。 2 0 0 4 年3 月1 4 日，十届全国人大二次会议审议通过了第四次宪法修正案， 其中，宪法修正案第二十二条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”山这一 规定标志着我国公民的私有财产权开始从一般的民事权利上升到宪法权利，受到 国家根本大法的认可与保护。宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”留这两条规定 无疑为土地征收过程中权益受损的公民特别是农民寻求救济途径提供了宪法保 障。此外，宪法修正案这样修改，将土地征收与土地征用作了区分，主要的 考虑是：征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公 共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要 是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法原第十条第三款关于土地征用的 规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称 “征用”。从实际内容看，以前的土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为 国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为 了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用 两种不同情形是必要的。本文在文章的论述过程中，改“征用”概念为“征收” ( 注意在对国外相关制度的介绍上，按原科学翻译习惯仍使用“征用”一词) ，以 适应法律变化以及更明确的说明问题，并且，本文所研究的土地征收是指国家为 了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的 所有权转为国家所有权，并依法对被征收土地的原权利人( 包括土地所有权人、 使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等) 给予补偿的活动。 国中华人民共和国宪法，中国法翻出敝社，2 0 0 4 年版 毋中华人民共和国宪法 ，中国法制出版社，2 0 0 4 年版。 l 文章拟从行政法意义上探讨土地征收稷序的基本理论、域外国家和地区的土地铽 l | 殳程痔及毙较分羲，以期阐羁我国土熄征| | 雯存在豹耀题并提出究游之建议。 2 第一章土地征收程序的基本理论 一、主逶疆i | ； 疆孝豹会义、特薤窝圭簧痰客 任何事物的发展，一切活动的进行，都须依照一定的程序。程序不是消极反 映行为的存在过程，而是在于有目的地对活动进行规制，使之公姬、合理。人们 一般试巍较必受主静程露籁发在荚、茭毽家产生鞍警。在荚强禳攀疑密囊了鑫然 公正原则。受英国传统法的影响，美图根据第五条宪法修正案及聪来的第1 4 祭 修正案的“旋当程序条款”，以普通法发展成“正当法律程序原则”。随后，备嗣 纷纷逶遘了露关行致程黪方嚣瓣法鬓，行政器鸯菝照法定貔程痔骰壅，这墨蔽受 种民主法治的最低要求，已经成为保障公民权利的一道屏障。阿样，土地征收 作为一种彳亍败行为，亦须遵守一定的程序规则。要联解土地征收攥詹，须先了解 士遣征l | 雯懿婆基本瑾谂。 ( 一) 土地征收的概念及特征 征收最以社会公共剩靛为直接目的，政府依法寇程序强制获锝他人财产或财 产较羁菸努须支秸补偿费掰的行为。征收交裙可运灏翻罗马髓我，在磊整蠹每大陆 法系中，经过荷兰著名法学家格老秀斯的阐释，在法国和德国等缴达国家得到很 大发展。1 5 5 4 年英国议会透过法案规悫地方政府因为公共基础建设有权向居民 征收缝，镳楚要给予会璎於偿。法蠢l ? 8 9 年发表的入投宣言第1 7 条燕怒， 所有权是神熬不可侵犯之人权，除非为了公共利益之要求，以及搿先给予公破补 偿，不得予以锺收。美鬟宪法修正案煞5 条规定，“j # 经正当程黪，不褥剥夺经 僻入的生命鑫由和财产，嚣骞合理静馁，不得薤薅秘有曩孝产供公必便耀”。我 国宪法第十祭第三款规定：“国家为了公共利益的需鼷，可以依照法律规定对土 地实萼亍征牧藏者薤爆，势绘予李 偿。”髹收理论先爱经历自古典筑收商扩张豹征 收理论发展的一个过程。 1 土嫩征收的概念及特征 主建链牧是据国家域教蔚为了公多芝掰懿繁法强露g 联褥继人媳势给予於镁 的行为。英幽法律称之“强带i 收买”，法国、德匿法律称之淹“征牧”，日本法 律称之为“土地收用( 买) ”，我国香港的法律称之为“官地收回”。各国的土 遮鬣收嫠蹩瑷“公共嚣兹”锃为霞嫒该毅力豹难一条 孛。关手蟪薤收戆摄念， o 黄河：房地产法。中国政法太学出版社1 9 9 9 罐版，第2 s 页。 3 阑内学术辨有不同的理鸯翠，但一般可以认为其主聚应该包括以下几层含义：( 1 ) 邋薤蔽静拦熬怒犀家为了公共涮盏瓣嚣要；2 ) 主遮 羡投吴蠢蕊家强铡经；3 ) 缝征牧须给予一定李 偿。在我溪，地镑理法搜定鲸土地征收鹃攘政廊兔了公 藏利益的锵疑，通过一定的程序使农树集体所有的土地转变为图家所有并给予失 蟓农嚣定享 嫠能裁瘦皤。笔者试蔻，主缝征羲魁爨嚣蒙为了公共程蓥黪器簧， 遮用莺家强涮力，按照法擞程序将一定范围农村集体土地的所有救转为豳家所有 数，并藏浚辩竣蘸【浚魏豹簇投秘久( 毽括主穗骄窬粳入、使羽较入以及土穗承 斑经营投靛发毽夭、承魏入、转魍入簿) 绘予蛰穗蕊活璐。 葳髓锭投静含义中，可以餐出土地征收盼特链有：( 1 ) 爵的其有公菸利益 性，国家巍土遮缎收时，必须以公旗铡摄强行使链撼板的瞧一嚣的。这是避经 蛟粒蔻撵，墩是冀藩主蟪糕牧蠡搀是誉含瀑熬攀一耘淫，蒸它经辫毽蠢鄂不麓残 为匿家孬嫠援缝投熬谈撂。当 公共零j 蕊桎建设壤毽嚣要主逡靖，只有逶过吏遮 市场取得，丽不能幼用国羰的公权力来获取相应的土地，谮则就会造成征她权力 熬溢建，掇害邀舞畜誊黥较鬟。蠡熬囊予公共穗蘸“秘豢痰容熬幂凑露蕊”虢 藏“受益对毅的不确定性”圆，使褥对予公蒸利鼗的捧定魄较模糊，但我们仍聊 淤瓢形式酾实质上对其进稃衡量。( 2 ) 行为具有强铝性。首先，从法律关系上蓊。 爨家薤遍杼为是依据法律避抒鼹一释器鼗杼受，掰 # 洋等螽惩聚攀关系+ 蒸次， 从法律后聚t 说，国家征地行为依阑家的豫权力为厢盾而进行的是具有强制性 瓣。遮羧髹喾势矮照簸，苓褥热爨瓣挠，鼹不照簌赣，毽家存投菝法强案撬行， 虢瀵跫公装联益豹需要。第三，嚣窳撼逸豁轰吴孝罄方经。在存崧髑益差蹒巍爨 源耱缺翡穗凝下，滚家与农瓣集体经济缀织之淹翡遮位怒不平等静，国家萄戳遮 朋萁行政牧力或手段，或依法借助其他爨裳机关的强制手段，保障缎地行为的实 蕊。缓捧利麓令俸经牲羲浆薅鞋会公共稳纛篱实蕊。( 3 ) 戆较嚣矮寅转穆往。 士地被征收臌，土她的权麟关系发生了变豫。蟋链收与蟪锤用苓网，键收熏 要是所有投的改变，征用r 悬使弼权的改变。由于社会制液的不同，土地毅属转 移的其蒋揍溅又煮掰差舅。磐在遵菰毒铡溪家，媲魇窍粳与霞耀援逶鬻帮塞 分离，土地权属转移仅涉及列所有权的转移。但在公省制圜家里，所有权与使用 投爱分饔懿。在嚣薅，蟪征蔽枝搬酸瘸洚了公共耩蕊翁鼹要，邋避定貔程痔 。王卫莺：串簿血琏权利研究k 中鬻政法大举臻j 艇聿圭l 钙 7 年艋，浆n 8 受。 o 藩豁爱：瓣潜套陡学理论基蘧( 主) ，出寒天藏斑簸社2 。1 年叛，第1 8 2 夏。 4 使农村集体所有的土地转变为国家所谢权属转移形式。( 4 ) 行为厢果具有补偿性。 政麝受了公款零j 盏瑟进程缝撼，馨糖憋特定入的剥藏以满是其健技会成员豹剃蕊 需要时，破坏了原有；f l f 蕊分布格局，就必须对受损害的特定成员绘予公平合瑷的 补偿，以体瑰公平、正义原则。 2 。主燃蔹收熬捻傻瓣搓一公共秘益豹赛定 土地征收作为一种行坡权力，其行使总要达致一定的目的，这个目的一般来 说在于其行为所追求的公熬利益。公麸利益向来作为国家所积极追寻的目标之 ，茏葵在戳袋法嚣致为核心嚣理我法浚莺家墨，熄经毅穗关法樽法援豹制定、 执行皆以公按利益的实瑰为终极目标。 关于公旗利益，应当说很难给出一个确切的定义，但是我们不能因此就阻却 了寻求公共簿j 盏确定壤念瓣脚步。歪熬荚莺学者薅鬃海敬爱言：“怼共羁禳裂( 公 共利益) 概念进行详尽分祈，会有很多困难，因为对此一概念的阐释必定会涉殿 到许多不同的因素和成分。然而我们遥是有可能为确定这一基本概念的内容和范 嚣捂赛一些觳毪缀鄹。”。“公共穗慧”簸翠可竣滚溯舅公嚣兹s 6 整纪鹣表露 腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家”，与“整体阑家”相联糸的 其有整体性和一致性的公扶利益，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的 徐壤，是全髂享圭会藏贯戆筵闲嚣拣。尊按照美国掌卷事廷顿夔器滚，对予“公笑 利益”主要肖三种理解：是公共利裁被等同于某然抽象的、重翳的理想化的价 值和规范，如自然法、正义及正当理性等：二是公麸利益被看作熄某个特定的个 久、群落、狳缓或多数又瓣餐盏；三莛公共嚣萱菝浚为是今天之鬻或嚣薅之耀爨 争的结果。国本人认为公熬利益是指国防、国家基础建设、公共道路交通、水利 等公共设施，以及其它国家法律规定的敷接或间接增进了不特定謇土会成员福利的 稳益。公共测益登须其饔拜放毪，曼藏入员兹不特定毪班聂交动魏。 根据朱新力、黄金麝先生的看法，作为权力行使事实要件的公共利益得以成 立与否，至少应符合如下要件：第一，功能上的必凝性。即公共利益的成立必须 黻依靠个体豹力量难篮燕溪相关荤l 蕊袋者虽霹实瑗髓成本适毫淹蓠提；繁二，徐 值上的优能性。即公共利益只有当其所代表之特定价值在与其他价值的衡量中她 。( 美) e 搏鼗海默著，邓正来诲：法理学、法簿哲学与法律方法，中莺政挂大学出舨牡1 9 9 9 年舨，第 2 镑页。 o 嘏建淼、释菔格：公莛刊益械念透析，载法举2 0 0 毒年蔽，第l o 期。 o ( 美) 亨廷顿：变革杜会中的政治秩序华夏出版社1 9 9 8 年版第“页， 5 于优先位置时始能成立。第三，手段上的比例性。指在确定某一利益为价值优位 的利益之后，并不意味着国家可以依据结论而随意地行使相若权力，公共利益的 最后成立还必须具备执行手段上的特定形式要求。第四，程序上的正当性。主要 是指公共利益的确认过程应充分融入正当程序之理念，通过程序的正当性来实现 结论的正当性。9 笔者赞成他们的观点。 国家在土地征收时，必须以公共利益为行使征地权的唯一目的。这是土地征 收的前提，也是衡量土地征收行为是否合理的唯一标准，其它任何理由都不能成 为国家行使征地权的依据。当非公共利益性建设项目需要土地时，只有通过土地 市场取得，而不能动用国家的公权力来获取相应的土地，否则就会造成征地权力 的滥用，损害土地所有者的权利。 ( 二) 土地征收程序的含义、特征和主要内容 在现代法制国家，土地征收需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收具 有明确的法律依据，则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力 对他人财产权进行不适当干预：二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾 及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。如 果这种权力的行使没有依照法律为其设定的轨道运行，势必将极为容易地对公 民、法人或其他组织的合法财产造成损害。因此，土地征收程序的价值在行政征 收行为的过程中是不可估量的。 1 土地征收程序的含义 法学意义上的程序就是按照一定的方式、步骤和顺序做出法律决定的过程， 其实质是按照一定的标准和条件分析争议和行为。公平地听取有关各方的意见， 在使当事人可以理解或认可的情况下做出决定。 笔者认为，土地征收程序是指 土地征收主体行使士地征收职权，实旌土地征收过程中所遵循的方式、步骤、顺 序及时限的总和。 2 土地征收程序的特征 ( 1 ) 土地征收程序是行政征收主体行使土地征收职权，实施土地征收行为 的程序。我国的土地征收是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照 法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法对被征收土 。朱新力、黄金富：论公共利益 ，载浙江工商大学学报2 0 0 4 年第5 期。 。应松年：行政程序法立法研究，中国法制出版社2 0 0 1 年版。第1 2 7 页。 6 地的原权利人( 包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承 包人、转包人等) 给予补偿的活动。 ( 2 ) 土地征收程序以保证土地征收工作的顺利进行并且保护土地征收相对 方合法权益为目的。行政权在历史传统上具有与社会的“分离性”。使其在设立 后成为一种与社会公众分离的公共权力，特别是在专制社会中，它高踞于社会之 上，成为统治社会的“庞然大物”。即使在民主制度下，这种“分离性”仍然存 在，如果缺乏必要的程序规范和约束，行政权的滥用，损害相对方利益的情形仍 是不可避免的。因此，在土地征收过程中，就必须使土地征收机关的活动，土地 征收职权的运作沿着一个相对确定的轨道运行，以防止行政恣意。 同时，土地征收机关作为权力的行使者，为保证其高效地实现行政的目的， 需要系统内部的结构合理，功能齐全，协调通畅。土地征收程序将土地征收机关 的行为分为若干个过程，并设置若干环节，每一环节都有其“工作标准”，有期 限要求，使土地征收主体的每个环节都有法可依。土地征收程序可以对土地征收 人产生一种积极有力的鞭策作用，促进土地征收工作有条不紊地完成。 ( 3 ) 土地征收程序具有法定性。首先，无论是土地征收主体还是行政相对 方，都必须遵循预定的士地征收程序。任何违反土地征收程序的行为，都将产生 对行为不利的法律后果，尤其对土地征收主体来说，遵循法定的土地征收的程序 更具有法治意义。其次，土地征收程序的法定性并非指所有的征收行为程序都需 制定详尽无遗的法律，只是那些对土地征收行为有法定影响功能的程序，才有必 要成为法定程序。最后，作为行政征收相对方参与土地征收行为所应当遵从的法 定程序，旨在通过其参与程序，来监控土地征收机关实旌征收行为。 3 土地征收程序的主要内容 土地征收程序是世界主要国家土地征收制度的基本要件之一。土地征收程序 表明，土地征收是一种要式行为。即土地征收必须事先经法定审查，核准( 公共 事业的需要) ，经公告、通告等法定程序后并给予公平补偿后，才具有效力。是 故，土地征收程序的内容主要包括：土地使用者的申请，行政机关的审查核准， 征收土地的公告，被征收耆的参与土地征收过程的透明程序，申诉程序。 二、土地征收程序的理论基础正当程序 众所周知，现代的行政程序是正当程序，有着人性的一面，蕴含着正义和人 7 权思想。美国学者罗尔斯认为：“程序正义的概念也即公共规则的正规和公正的 执行，在适用于法律程序时就成为法治。”。正当程序作为法律上的概念，“表示 规范的、正规的执法。其建立在政府不得专横、任意的行事的原则上，意味着政 府只能按照法律确定的方式和法律为保护个人权利对政府施加的限制进行活 动。”o 其起源于英国法中的“自然正义”( n a t u r ej u s t i c e ) ，发达于美国法的“正 当法律程序”( d u ep r o c e s so fl a w ) 。 关于什么样的法律程序是“正当”的法律程序，在理论上存在两种不同的价 值分析方法：程序工具主义和程序本位主义。在程序工具主义看来，程序不是作 为自主和独立的实体而存在。它只是实现实体法的“功利”手段。评价一种法律 程序的好坏就是看它实现良好结果的有效性。而程序本位主义则认为评价法律程 序的价值标准应该立足于法律程序本身是否有独立于结果的“内在品质”。程序 本位主义以罗尔斯为典型代表。程序本位主义理论对人们的深刻启示在于：“在 对一种至少会使一部分人的权益受到有利或不利影响的活动或决定作出评价时， 不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的形成过程或结果据以形成的 程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。” 在现代的社会，尤其是对 我国传统的“重实体，轻程序”的观念，肯定程序的独立价值，无疑对限制政府 权力，保护公民权利具有重要意义。 关于程序正义在法律程序中有哪些具体要求，周佑勇教授认为，现代法律程 序所要实现的最低限度的程序正义要求至少包括三项：程序中立性，程序参与性 与程序公开性。程序中立性就是要求决定程序法律结果的法律主体应当处于中立 地位，对参与程序的任何一方不得存有偏见和歧视。程序参与性就是那些利益或 权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会富有意义 的参与法律程序的过程，并对法律结果的形成发挥其有效的影响和作用。程序公 开性即要求法律程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方 式进行。据此，行政法上之正当程序原则包括避免偏私、行政参与和行政公开三 项基本内容。 正当程序之所以能够成为行政程序的基础，即在于其根本上承载了现代程序 。 美) 罗尔斯：正义论，中国社会科学出版社1 9 9 8 年舨，第2 3 5 页。 。( 美) 彼得g 伦斯特洛姆：美国法律辞典) ，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第1 5 页。 。陈瑞华：程序正义论从刑事审判角度的分析，载中外法学，1 9 9 7 年第2 期。 o 周佑勇：行政法的正当程序矩则，载中国社会科学，2 0 0 4 年第4 期 8 的根本价值追求程序正义。土地征收程序作为一种行政程序，亦要以正当程 序为其基础，关于土地征收程序的原则据此亦应表现为公正原则，公开原则，参 与原则。它们指导着土地征收行为的全过程，是土地征收行为的精神所在。 正当程序在域外冒家土地征收制度上的表现，很多地方值得我国借鉴。譬如 在美国，具体表现为以下几个步骤：预先通告；政府方对征收财产进行评估： 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提出反要 约；召开公开的昕证会说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府 的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；如果政府 和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为 了了影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定 金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说 明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；法庭要求双方分别聘请的 独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；双方最后一次进行补偿价金 的平等协商，为和解争取最后的努力：如果双方不能达成一致，将出普通公民 组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额：判决生效后，政府在3 0 天内支付补偿金并取得被征收的财产。可见，美国适用于土地征收的程序要求十 分严格，最为重要的是充分保障了公民的合法权益，发挥了本为“合同”一方的 积极性，充分表达了其自由意愿，并对征收权力的行使产生了实质性约束。” 三、土地征收程序的原刚 原则，根据辞海 中的释义，意为观察问题，处理问题的准绳。法哲学家 罗纳德德沃金曾说：“我们只有承认法律既包括法律规则也包括法律原则，才 能解释我们对于法律的特别尊敬”。圆土地征收程序的原则是指在土地征收过程中 必须遵循的基本精神，基本制度。由于具体法律制度本身存在缺陷，以及执法实 践的错综复杂，对基本原则精神的领会和把握则具有突出的重要作用。本人认为， 土地征收程序的原则主要包括： ( 一) 公正原则 程序公正是指行政机关在进行行政行为时，要在程序上平等地对待各方，排 除各种可能造成不平等或偏见的因素。程序公正原则是正当程序的最根本的原 。曼鹏：我国农村土地征收法律制度研究， 。( 美) 罗纳德德沃金：认真对待权利， 东北师范大学硕士学位论文2 0 0 5 年。 大百科全书出版社1 9 9 8 年版，第1 8 页。 9 则，是行政民主化的必然要求。我们研究它，主要是基于以下三个因素： 1 程序公正侧重于将宪法、法律，包括行政实体法中所规定的一般公民的 各项人身、财产权等转化为更有实质感、含有具体应用内容、可即时实际操作的 权利。诸如对于土地征收情况的了解权、对于土地征收活动的参与权、对于违法 征收侵权的诉讼权等。正是有公正的程序作保障，行政相对方才能由实体法中所