（宪法学与行政法学专业论文）论我国中央与地方立法权的合理配置.pdf

论我国中央与地方立法权的合理配置内容提要 内容提要 中央与地方立法权的配置合理与否，将直接影响到我国法制的统一和国家政 治的稳定。近2 0 多年来，我国由中央统一立法的格局逐渐向地方立法分权的格局 转变，这对调动地方立法的积极性和填补中央立法的空白起到了积极的作用，但 同时也出现立法冲突、重复立法、越权立法和立法权被异化等现象。本文旨在通 过法治的视角，从宪法学的角度来阐述在不同国家结构形式下中央与地方立法权 配置的基本理论和基本思路，探讨中央与地方立法权配置的基本原则和基本方法， 在总结我国处理中央与地方权限配置体制的经验与教训的基础上，探索我国中央 与地方立法权划分的规律性，为我国新形势下中央与地方立法权的合理配置理出 思路，提出对策，以优化中央与地方立法职能，构建科学合理的、富有生机活力 的中央与地方关系。 关键词：立法权配置立法体制对策 作者：曹晓谦 指导教师：陆永胜 o nt h er e a s o n a b l ec o n f i g u r a t i o no fc e n t r a la n dl o c a ll e g i s l a t i o na b s t r a c t o nt h er e a s o n a b l ec o n f i g u r a t i o no f c e n t r a la n dl o c a ll e g i s l a t i o n a b s t r a c t t h er e a s o n a b l ec o n f i g u r a t i o no fc e n t r a la n dl o c a ll e g i s l a t i o nw i l ld i r e c t l ya f f e c tt h e u n i f i e dl e g a ls y s t e ma n dt h es t a b i l i t yo fn a t i o n a lp o l i c y f o rt h el a s tt w od e c a d e s ，t h e p a t t e mo fc e n t r a lu n i f i e dl e g i s l a t i o nh a sg r a d u a l l yt r a n s f o r m e di n t ot h ep a t t e r no f d e c e n t r a l i z a t i o no fl o c a ll e g i s l a t i o n , w h i c hw i l la r o u s et h ee n t h u s i a s mo fl o c a l l e g i s l a t i o na n df i l lu pt h ev a c a n c yo fc e n t r a l - u n i f i e dl e g i s l a t i o n b u tm e a n w h i l e ，s o m e p h e n o m e n o nc a l lb e s e e na s l e g i s l a t i o nc o n f l i c t , r e p e t i t i o nl e g i s l a t i o n , e x c e e d i n g a u t h o r i t yt ol e g i s l a t ea n da l i e n a t i o no fl e g i s l a t i o n t h i sa r t i c l ea i m sa ti l l u s t r a t i n gt h e b a s i ct h e o r yo fc o n f i g u r a t i o no fl e g i s l a t i o nb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n tu n d e rd i f f e r e n tn a t i o n a l s t r u c t u r ef r o mt h e p o i n t o fc o n s t i t u t i o n a l j u r i s p r u d e n c e ，e x p l o r i n gt h eb a s i ct h e o r ya n dm e t h o d so fc o n f i g u r a t i o n o nt h eb a s i so f h a n d l i n gt h ea u t h o r i t yd i s t r i b u t i o ns y s t e mb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t ，w eh o p et oo b t a i nt h er u l e so fl e g i s l a t i v ep o w e rb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s ow ew i l lg e tt h e i d e ao ft h er e a s o n a b l e c o n f i g u r a t i o na n dw ec a l lp r o p o s em e a s u r e sf o rt h a t a n da l s ow ec a l lo p t i m i z et h e c e n t r a la n dl o c a ll e g i s l a t i v ef u n c t i o n sa n db u i l dr e a s o n a b l ea n dv i t a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：l e g i s l a t i v ep o w e r , c o n f i g u r a t i o n ，t h el e g i s l a t i o ns y s t e m ，m e a s u r e w r i t t e n b y ：c a ox i a o q i a n s u p e r v i s e db y ：l uy o n g s h e n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文。 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：趣造、日期：釜立：z ：；。 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：二量銎盔一日 导师签名： 期：掣：主u 期：葛2 上p ， 论我国中央与地方立法权的合理配置序言 序言 中央与地方立法权的配置问题是中央与地方权力划分的一个重要组成部分， 也是我国宪法学研究的重大课题之一。建国以来，在宪法确定的单一制国家结构 形式框架下，我国中央与地方立法采用“在中央的统一领导下，充分发挥地方的 主动性、积极性原则，实行大权集中，小权分散，分工合作，从而实现中央和地 方立法权的有效配置。继1 9 5 4 年宪法后，1 9 7 9 年的地方组织法和1 9 8 2 年宪法相 继规定了我国省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，我国 的一般行政区域自此获得了法定的立法权，开启了我国地方立法的空间。 二十年多年来，地方立法对我国社会关系的调整在深度和广度上持续加强， 在填补我国法制建设的空白，运用法律推动经济体制改革和社会转型的过程中， 起了显著的作用。然而，在地方立法取得成绩的同时，也出现了不少问题，如广 为学界关注的立法冲突、重复立法、越权立法等等。产生这些问题的一个重要原 因是宪法和组织法对中央与地方立法权限规定较原则，可操作性差。随着我国在 中央与地方关系上法治化进程的推进，中央与地方立法权如何合理的配置已成为 我国立法体系一个重要问题。 我国自建国以来，关于中央与地方立法权如何配置的争论一直没有停止，为 解决这一问题，2 0 0 0 年3 月1 5 日九届全国人大第三次会议审议通过了中华人民 共和国立法法，( 以下简称立法法) 试图从立法权限的划分方面做一些突破， 但人们翘首以盼的立法法也并没能为这些争论画上句号。因为中央和地方立 法权配置问题在根本上是一个宪法问题，在宪法没有明确界定中央与地方权限具 体划分的情况下，很难希望通过一个一般立法来解决这么重大的宪法问题。 所以，在我国进行立法权限范围的研究，进一步完善立法权限划分，具有重 要意义。本文试从不同国家结构形式下中央与地方立法权配置的模式入手，探讨 中央与地方立法权配置的基本原则和基本方法。然后从实证的角度，在总结我国 处理中央与地方权限配置体制经验与教训的基础上，探索我国中央与地方立法权 合理配置的原则和方法，为我国新形势下中央与地方立法权的合理配置理出思路， 提出对策，以优化中央与地方立法职能，构建科学和谐的中央与地方关系。 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 一、中央与地方立法权配置的含义及模式 ( 一) 与立法权配置相关概念诠释 1 、立法与立法权含义 ( 1 ) 立法的含义 立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其 他规范性法律文件及认可法律的活动，是将一定阶级的意志上升为国家意志的活 动，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动，反映了社会的利益倾向性。 立法有广义、狭义两种理解，广义上的立法概念与法律制定的涵义是相同的，泛 指一切有权的国家机关依法制定各种规范性法律文件的活动，它既包括国家最高 权力机关及其常设机关制定宪法和法律的活动，也包括有权的地方权力机关制定 其他规范性法律文件的活动，还包括国务院和有权的地方行政机关制定行政法规 和其他规范性法律文件的活动。狭义上的立法是国家立法权意义上的概念，仅指 享有国家最高权力的国家机关的立法活动，即国家的最高权力机关及其常设机关 依法制定、修改和废止宪法和法律的活动。现代法治国家立法具有以下特点：第 一，立法具有规范性和预设性。规范性指立法是为一般人创设行为规范，而不是 为特定人创设权利、权力或设定义务。法律的对象是一般人或一类人，不能是特 定的人。在现代社会，个别性立法是违法的。所谓预设性指法律是事先设定的， 与司法、行政事后的决定或审判行为不同。这决定了法律在原则上无溯及力。第 二，立法是依职权的活动。现代立法的正当性寄托于宪法确定的权限，立法机关 只能在立法权限内立法。在实行立法分权的国家，不同立法机关的立法必须遵守 宪法确定的权限。第三，立法有严格的程序要求。立法涉及大面积社会利益的调 整，社会必须对立法予以严格的监控，所以现代立法有严格的程序要求，这个程 序的核心是公开的立法辩论。 ( 2 ) 立法权的概念 立法权是与立法有密切关联的一个概念，它是立法的内核，它产生的理论基 础是分权学说。关于立法权概念的阐述，中外法学家从不同的角度作出了解释。 德国哲学家黑格尔在法哲学原理中对立法权进行了论述：立法权所涉及 的是法律本身( 因为法律需要进一步规定) ，。以及那些按其内容来说完全具有普遍 d 参见周永坤著：法理学，法律出版社2 0 0 4 年版，第3 5 6 页 2 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 性的国内事务。立法权本身是国家制度的一部分，国家制度是立法权的前提。 法国法学家孟德斯鸠在论法的精神中对立法权的归属也进行了论述，他 认为在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该自己统治自 己，所以立法权应该由人民集体享有。圆 而法国哲学家卢梭在社会契约论中则对立法权在权力体系中重要性进行 了形象的比喻：立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部 分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活动， 但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。 在中国当代政治学与法学理论中，有关立法权一词的解释存在不同观点。具 有代表性的观点是：第一，立法权是国家制定、修改和废止法律的权力。第二， 立法权是享有立法职权的国家机关行使国家制定、认可、修改或废除法律的权力。 第 三，立法权是为主权者所拥有的，由特定国家政权机关所行使的，在国家权力中 占据特殊地位的，旨在制定、认可和变动规范性法律文件以调整一定社会关系的 综合性权力体系。 第四，国家权力在总体上被分解为立法权、行政权和司法权三 大部分，立法权是指国家权力中由立法机关( 议会) 行使的权力，其功能是：确 认公共利益及决定资源增益。o 从上述主要观点可以看出，中国学术界使用立法权 一词有不同侧重点及其意义。第一种观点强调立法权是一种国家权力，但其解释 过于简单，易导致国家即立法权主体的结论，使立法主体以及立法活动过于含糊。 第二种观点没有反映立法权与国家主权的关系。第三种观点对立法权的解释过于 宽泛，而且作为定义不够简化和精练。第四种观点是将立法权相对于行政权和司 法权的划分而提出的。笔者赞同这种观点，认为立法权是由立法机关( 议会) 行 使的权力。从性质上分析，立法权属于国家权力体系中的重要组成部分，是国家 独立自主的主权特性的反映，从此意义讲，立法权是统一的、完整的，应由特定 的国家机关代表国家统一行使，以保持一国法律制度与法律体系的内在统一与协 调。当然，统一代表国家行使立法权并不否定立法权在一定的立法体制下适当分 离，如现代国家中的地方立法权。 2 、中央与地方立法权含义 o 【德】黑格尔：法哲学原理( 中译本) ，范杨、张企泰译，商务印书馆1 9 6 1 年版，第3 1 5 页 o 【法】孟德斯鸠：论法的精神( 中译本) 上册，张雁深译，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 8 页 o 【法】卢梭：社会契约论( 中译本) ，何兆武译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第1 7 7 页 o 法学词典，上海辞书出版社1 9 8 4 年版，第2 1 8 页 。参见谷安粱主编立法学，法律出版社1 9 9 3 年版， 第8 2 页 参见周旺生著立法论，北京大学出版社1 9 9 4 年版，第3 2 4 页。 o 参见陈振明主编政治学，中国社会科学出版社1 9 9 9 年版，第2 9 3 页 。参见曹海晶著中外立法制度比较 ，商务印书馆2 0 0 4 年版，第1 4 页 3 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 ( 1 ) 中央立法权含义 中央立法权在我国是指中央国家权力机关即全国人大及全国人大常委会制定 和修改宪法、法律的权能。中央立法权是国家权力体系中特别重要的权力，是国 家权力体系中极为重要的组成部分。在立法地位上，中央立法权在整个国家立法 权力体系中处于主导地位：在立法内容上，中央立法权具有普遍性、原则性；在 立法效力上，中央立法权具有至高无上性，依此权所制定的法律下位法不能与其 相抵触。 ( 2 ) 地方立法权含义 地方立法权，指特定的地方国家权力机关，依据一定职权和程序，运用一定 技术，依法制定、认可和变动不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的权能。 这里所说的特定地方国家权力机关，在中国现阶段，指宪法和立法法确定的 可以制定规范性法律文件的地方权力机关。地方立法是相对于中央立法而言的立 法，是构成国家整个立法的一个重要方面。不少国家的地方立法本身也是个体系， 由多类别、多层次的立法构成。中国地方立法目前由一般地方立法、民族区域自 治地方立法、经济特区和特别行政区立法构成。在一般地方立法和民族自治地方 立法内部，又有层次的区别。 3 、中央与地方立法权配置的含义 中央与地方立法权配置即中央与地方立法权的划分和分配，是指通过国家根 本大法确立的原则来明确哪些事务由中央管辖与行使，哪些事务由地方自主行使。 它是一国立法体制中的核心问题，是国家立法权的纵向配置，是国家结构形式理 论在立法层面上的深化。 中央和地方立法权限配置的适当与否会出现截然不同的结果：如果立法权限 划分不清，中央可能肆意侵夺地方自治的范围，从而导致国家权力结构不平衡， 使地方国家机关职权虚化；或是地方可能过分担心因越权与中央立法相抵触，从 而对中央立法照抄照搬，重复立法，浪费立法资源；另外也可能出现地方保护主 义盛行，条块分割，设置贸易壁垒的现象，影响国内市场统一及国家法制统一。 如果立法权限界定清楚，形成中央与地方的互动局面，则会产生巨大的积极作用。 本文所讨论的中央与地方立法权限的配置，是指一个主权国家中现行全部有 关需要通过权力机关以立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立 法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。对中央与地方立法权限进行划分， 主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权 4 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 力内容的分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主 体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制定的规范性 法律文件的效力等级( 位阶) 等。现代政治和法治具有动态的和不断发展变化的 特性，它们对立法既有稳定不变的要求，又有适时适量加以变更调整的要求。从 立法体制上对立法权限做出尽可能科学而切合实际的划分，就是这种要求的一个 集中体现。如何在既有的立法体制基础上对有关的立法权限重新划分，其实质是 国家中政治关系、经济关系和社会关系的重新定位，是对权力格局的调整和权力 背后的利益的重新分配。 ( - - ) 中央与地方立法权配置的原则 1 、合宪原则 合宪原则是指导中央与地方立法权限配置的一个基本原则。根据人民主权学 说和自由主义理论，政府权力来自人民的授予，而授权的依据是宪法。人民通过 制定成文宪法行使主权者的权力。从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人 民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则，虽 然人民授权的具体方式和过程在政治体制不同的国家会有所不同。嘴具体国家权 力在分离的部门进行合理的分配，他们之间的关系由宪法具体加以规定，这是宪 政的基本精神。立法权作为国家权力的一个重要组成部分，必须服膺于宪法。中 央与地方立法权的配置，要符合宪法精神，在宪法规定的框架内行使。无论是联 邦制国家还是单一制国家，中央和地方立法权的归属，都不得违反宪法规定的原 则，不能逾越母法授权范围，不能违反授权的目的和违反宪法权利保障之意旨。 我国立法法规定立法应当遵循宪法的基本原则，坚持“一个中心，两个基本 点 ，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制 的统一和尊严，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多 种途径参与立法活动。 2 、平衡原则 中央与地方立法权的合理配置问题归根到底是立法权的平衡问题，如何找到 两者的平衡点至关重要。高度的集权与过度的放权都会导致政治体制结构失衡和 政治权力行使失控，给国家的发展和社会的稳定带来损害。对我国目前来说，笔 者认为应当实行中央集衩下的地方分权，充分发挥中央与地方政权的“两个袄铲i o 参见谢庆奎著服务型政府与和谐社会 ，北京大学2 0 0 6 年版，第1 7 页 5 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 性”。因为，由于“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能 依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”况且我国各地区的经济状况、地理状 况、风俗习惯等有很大的差异，再加上成文法固有的涵盖不周延的局限性，单纯 的中央立法要想集中调控，只能做抽象、原则的规定，由地方立法依本地具体情 况予以补充和具体化后，才能真正得到实施；其次，中央和地方立法权限的适当 划分，形成了中央和地方之间以及地方之间相互制衡的局面，有助于保证地方民 主，防范专制独裁，同时也防止地方民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人 的权利，避免民主制度下的“多数人暴政 问题。另一方面，也避免地方立法的 过度膨胀，造成中央立法权的虚置和侵犯，从而造成国家的分裂。 在政治实践中，立法权限配置的实质是利益、资源的分配( 或者再分配) 与 责任的确定。参加立法权限划分的中央与地方各有关主体都可能自觉或者不自觉 地受到利益机制的驱动而企盼分配到更多、更大、更理想的利益。这种基本特性 决定了立法权限划分不可能完全满足各方( 特别是处于较被动一方) 的利益要求。 因此，配置立法权限的过程，必须是一个相互协商、相互妥协、彼此让步的过程， 否则就无法完成这项工作。而且，立法权限的配置既需要根据现实情况和本国的 基本国策确定能够兼顾各方利益的适当的度，又需要使参与分配的各方有合理的 期望值。如果把立法权配置比喻成”切蛋糕”，如果在”切蛋糕”时各方都想得到更多 的不切合实际的那一份，而不考虑他方的利益要求，那么立法权限的配置就很难 会以和平的方式比较理智公平地进行，结果必然会损坏某一方的利益，挫伤其积 极性。我国中央与地方立法权的配置，是为了调动”两个积极性”，而不是一个积极 性，因此对地方和中央的立法权的配置必须平衡。只有这样才能保护和调动各方 的积极性。 3 、法律保留原则 法律保留原则是指在国家法律秩序的范围内，要求专属立法者规定事项只能 以法律的形式出现或只能由立法机关以立法规定。立法权限的问题上指的是哪 些立法事项只能由中央政权来行使，而不能为地方政权所染指。如何确定保留的 范围是一个比较复杂的问题，学界曾对“保留 提出了许多不同的学说，包括侵 害保留说、社会保留说、以及后来的重要事项保留说等等。笔者倾向于接受重大 事项保留说的观点。重大事项保留说顾名思义即只能由中央权力机关来立法的事 。参见周永坤著法理学) ，法律出版社2 0 0 4 年4 月版，第3 6 1 页 6 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 项应当仅为一国范围内的重大、重要或决定性的事务。尽管对于何谓重大存在不 同理解，且“重大”又因时因地的不同而具有不确定性。但是，从各国的立法例 来看，还是存在共性的，如各国都普遍把主权、公民基本权利、刑罚、税制等事- 项认为重要而保留给权力机关立法。 ( 三) 两种不同国家结构形式下中央与地方立法权配置模式比较 1 、国家结构形式概述 中央与地方的立法权配置作为中央与地方关系法治化的一个环节，受制于国 家结构形式。所谓国家结构形式，指的是国家内部构成形式，即国家的整体与部 分之间、中央与地方之间的相互关系。国家结构形式是国家形式之一，在当今社 会，国家结构形式主要有联邦制和单- n 两种。国家结构形式着重表现政权体系 纵的方面，也就是与领土结构相适应的整体与组成部分之间的关系。对中央与地 方的立法权配置的前提，是对国家结构形式下地方立法权的合理定位。因为对这 一定位的认识，将直接影响到中央与地方立法权配置的模式。 立法权的配置作为中央与地方“分权”的重要组成部分，许多学者认为只存 在于联邦制国家。因为从理论上讲，单一制国家所有的权力都归中央享有，在单 一制国家是不存在“分权”问题的，地方的任何权力都是中央的授权，包括立法 权的归属但从近现代民主国家及世界各国实践来看，无论是联邦制国家还是单一 制国家，都存在中央与地方之间职责、权力的划分问题，任何国家的政治治理不 可能由单一层面的政府来完成，即使最独裁的政府也无法做到一切公共决策由中 央做出。作为立法权也决不可能都集中到中央( 包括联邦中央) 政府行使，即 使在中央集权最为强烈的国家或时代，地方政府也都有一定的自主立法权，只不 过有时多有时少的问题。( 为行文的方便，本文从国家结构形式作为调整国家整体 与组成部分的相互关系的总体形式的角度出发，将包括联邦制国家成员单位在内 的组成国家整体的各个组成部分都称之为地方政府。如无特别指明，本文所称的 地方政府指地方政权，中央政府指中央政权。) 在民族众多，各地区发展不平衡的 大国，往往会采取更大程度的中央和地方立法分权。因为在大国，由于空间的延 伸，中央和地方分权的问题不是一个要不要的问题，而是一个如何分的问题( 包 括目前的中国) 。 当然，从另一方面看，如果地方分权太多，中央与地方立法权配置不当，会 。参见董礼胜著欧盟成员国中央与地方关系比较研究) ，中国政法大学出版社，2 0 0 0 年第2 7 页 7 论我国中央与地方立法权的合理配置 一、中央与地方立法权配置的含义及模式 对国家的稳定和社会的发展带来损害，造成政治体制结构失衡和政治权力行使失 控，给管理造成混乱，阻碍社会进步，甚至引发社会动乱；同时也对国家立法造 成损害，出现立法无序，如越权立法、重复立法、立法懈怠等以立法谋私的现象， 导致法律体系的混乱和法律难以实施。因此，中央与地方立法权限划分是一项敏 感而细致的“切蛋糕”的政治和法治系统工程，必须慎之又慎。 2 、联邦制和单一制的区别 世界各国采用的国家结构形式可以说是五花八门，多种多样，其中联邦制和 单一制最具代表性。联邦制国家以成员国形式划分内部组成，这些成员国及相关 的政治经济实体为一定的政治经济目的，组合成一个新的完整意义上的国家，而 成员国保留各自形态和一些权力，只是把涉及主权、防卫等权力“让渡 给联邦 行使。对于联邦制这一概念没有明确的界定，“不存在被接受的联邦制理论，也不 存在究竟什么是联邦制的一致答案 。张千帆教授也认为，所谓联邦制，在最宽 泛的层次上，只不过就是一些国家给自己冠以的名称，这种宽泛的定义对我们认 识联邦制帮助并不大。o 因此，用联邦制的具体特征来描述尚未获得共识的联邦制 定义，有其合理性和积极意义。根据联邦的基本原则以及各国联邦制度的基本构 架，可以归纳出以下特征：第一，在联邦制国家形式下，除联邦有一部宪法外， 各邦、州、共和国都有自己的宪法；第二，除设有联邦的立法机关和联邦政府外， 各邦、州或共和国还有自己的立法机关和政府；第三，联邦与各成员单位之间的 职权由联邦宪法确定，各自在自己的范围内行使；第四，国家整体与组成部分之 间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往的主体；第五，联邦设 有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最高权力，领导其联邦成员。第六， 实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律，联 邦中央行使立法、外交、军事、财政等项主要权力，各邦、州、共和国也有自己 的自主权。如美国、俄罗斯、加拿大、印度等国。 而单一制国家则以普通行政单 位或自治单位划分其内部组成，国家的权力主要集中在中央政权机关。和联邦制 一样，单一制概念也没有明确的界定，一般以对其特点的描述代替对概念的界定。 其基本特征是：第一，国家只有一部宪法；第二，只有一个中央国家机关体系( 包 括立法机关、行政机关和司法机关) ；第三，地方的权力都由中央通过法律文件予 oi v od d u c h a c e k , c o m p a r a t i v ef e d e r a l i s m ；t h et e r r i t o r i a ld i m e n s i o no fp o l i t i c sl 血1 i l a ，m d u n i v e r s i t y p r e s so f a m e r i c a , 19 8 7 ，p 18 9 o 张千帆编宪法学导论，法律出版社2 0 0 4 年版，第2 1 5 页 。吴家麟编宪法学 ，中央广播电视大学出版社1 9 9 0 年版，第1 5 4 页 8 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 以规定或改变，地方权力没有宪法保障；第四，每个公民只有一个统一的国籍； 第五，国家整体是代表国家进行国家交往的唯一主体。圆 除以上特征不同外，两者权力创设的重心也不同。在学理上，联邦制国家的 国家主权在全国性的联邦政府和各成员邦之间分享，稍微倾向于成员邦政府，在 有些事项上，全国政府是最高的，成员邦政府要尊重全国政府；但是在有些事项 上，成员邦政府则是最高的，全国政府要尊重各成员邦政府在这些事项上最终权 力的行使。而在单一制之下，国家主权则完全归全国中央政府行使，各个区域政 府完全依赖于中央政府，一切事项的最终决策权都在中央，权力的重心在中央。 另外，两者在宪法和国际法上的“人格 不同。无论采用何种国家结构形式， 任何国家除了有一个全国性政府外，都有一些区域政府单位，例如邦、卅l 、省、 市、县、乡等。在单一制下，只有一个独立的宪法“法人”即中央政府。所有区 域政府严格来说在国际法上都不是独立的“法人”，没有独立的宪法权利能力和行 为能力，它们无非是中央政府的扩大和延伸，是中央政府的地方“代理”。从理论 上讲，地方区域政府可以被全国政府改变乃至撤消，它们在关键性的政府事务上， 没有独立的决策权。而联邦制则创设了两套宪法“人格 ，全国政府和次一级区域 政府在宪法上是独立的“法人，它们各自在宪法为自己设定的权利能力范围内独 立活动，独立承担法律上的责任。全国政府不是在所有事情上都有绝对的最终决 策权。 3 、中央与地方立法权配置的模式比较 ( 1 ) 联邦制形态下中央与地方立法权配置模式 立法权是对公共事务的决定权力，因此，立法权的分配是整个联邦制分权结 构中最重要的部分。在各国实践中，由于受政治的、经济的、历史的、民族的、 文化的等等一系列因素的支配和限制，各国对中央与地方立法权的配置在宪法规 定上也表现为互不相同。概括来讲，主要分为两种形式：一种是均衡型联邦立法 分权模式，一种是非均衡立法分权模式。 在均衡型联邦立法分权模式下，宪法对联邦政府和各成员政府的立法权分配 比较均衡。虽然有的国家宪法列举了联邦权力，对州的权力做概括规定；或者是 宪法对联邦权力作概括规定，对州权力范围作列举；甚至有的对“剩余权力 归 。何华辉著比较宪法学j 武汉大学出版社1 9 8 8 年版，第1 4 8 页 。吴家麟编宪法学，中央广播电视大学出版社1 9 9 0 年版第1 5 3 页 。熊文钊著大国地方一中国中央与地方关系宪政研究，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第7 页 9 论我国中央与地方立法权的合理配置一、中央与地方立法权配置的含义及模式 属也做具体明确规定。但它们有一个共同的特点，即各成员单位充分享有宪法和 法律所赋予的特权，虽然联邦政府在法律上高于它们。有人把这种权力配置称为 “有限分权 。在此宪法框架下，联邦中央政府无权直接干预成员政府立法和其它 事务，宪法列举的联邦权力并不绝对排除州的权力，对未禁止州行使而性质又不 属于联邦专有的权力，州仍然享有相应的立法权，从而在全国整体利益和各州的 地方利益之间取得一个平衡，避免任何一方“坐大 。这些联邦国家的国会，就是 一个“政治自由市场”，是各种势力公开合法较量、进行“大比拼 的地方。它的 一个重要职责就是在保证各州利益的同时，保护国家的统一和整体利益，以期达 到全国利益和地方利益在宪法层面上的平衡。 在非均衡型联邦立法分权模式下，联邦中央政府高度集权，这类国家的共同 特点是宪法的权力配置向联邦显著倾斜，从而导致联邦中央政府和成员政府间的 权力和职能划分不均衡。这些联邦制国家中，宪法往往将剩余权力划归联邦，并 通过宪法列举了联邦与州各自的专有权力以及双方的共同立法权。 尽管联邦制下联邦和成员邦的权力已经由宪法明确划分清楚，但在特殊情况 下，部分联邦制国家的宪法还规定联邦可以对地区性政府作出授权，授权地区性 政府就联邦立法权范围内的事项立法。如德国基本法第7 1 条规定，“在联邦专有 立法权的范围内，各卅f 只有在联邦法律明确授权的情况下，并在授权范围内，才 有立法权”。这表明联邦制在宪法分权的结构下，不排斥以中央的法律分权作为进 一步的补充。当然，大多数联邦体制中，地区性政府对纯属自身事务的立法是自 主的，但在少数联邦体制中，联邦对地区性政府的立法有一定的控制权，如加拿 大。联邦在一个省法案通过的一年之内有权对法案加以否认，由联邦任命的省督 也可以保留法案来等待联邦的批准，联邦的缄默或拒绝批准会使法案夭折。 在此方式之外，联邦在一定的情况下介入州的立法事务也可以视为一种对州 立法权的控制。马来西亚宪法赋予了联邦广泛的就州管辖事项立法的权力，在紧 急状态期间，联邦还得就任何州管辖的事务立法。印度宪法规定联邦可在多种情 况下介入邦的立法事务：在紧急状态期间，或出于国家利益并经联邦院三分之二 多数通过决议，联邦可就各邦职权范围内的事项立法；联邦为实施国际协议而立 法也可突入邦的职权范围。加拿大和德国的宪法中也有类似规定，但这两国的联 邦就省( 州) 的管辖事项立法必须得到省( 州) 的同意。回 。杨百揆著现代西方国家政治体制研究，北京春秋出版社1 9 8 8 年版，第4 0 3 页 。r o n a l d1 w a t t s ，c o m p a r a t i v ef e d e r a l s y s t e m , k i n s t o n ：q u e e nu n i v e r s i t ya n dt h em c g i l l - q u e e n u n i v e r s i t y p r e s s , 19 9 9 ，p 3 7 1 0 论我国中央与地方立法权的合理配置 一、中央与地方立法权配置的含义及模式 ( 2 ) 单一制形态下中央与地方立法权的配置模式 由于各国的历史、社会和文化的不同以及社会制度的差异，在进入近代民族 国家时期之后，单一制也已经历了一个较长时期的发展过程，并在其中发展出了 多种形态。最单纯的单一制是狄龙规则描述下的单一制地方政府是中央政府 的造物地方政府由中央政府所组建，并从中央政府取得权力。这种形式的单 一制又具有两种不同的形态，即中央集权型和地方分权型。 中央集权型单一制是基于“分工性”地方分权而形成的，这种分权模式是中 央政府将部分权力交给地方政府行使，而中央政府有最终的决定权。中央与地方 的权力的分配实质上是一种委托或代理罢了，地方政府实际上是中央政府的派出 机构。在地方性事务上执行中央的指令。这种体制也即是托克维尔所称的“行政 集权制”。所有的政治决策( 包括制定普遍性规则的最终决策和制定个别性规则的 执行决策) 都通过层级式的官僚体制，通过层层汇报和指令的层层下达集中在中 央做出。法国在1 9 8 2 年地方分权改革前的体制类似于这种体制，通过中央政府任 命的省长对地方民选机构的“托管 ，地方事务的决策权实际掌握在中央手中。这 种单一制也可以称为绝对单一制，这种意义上的单- - n 与均衡型联邦立法分权制 是截然对立的两极。 地方分权型单一制是基于“分割性”地方分权而形成的。这种分权方式是权 力的一种确定性转移，中央以立法的形式赋予地方政府一定的权力，实行地方自 治，并在法律上规定中央不得随意干涉地方政府权力范围内的事务。地方分权型 单一制的典型是英国，地方政府在自治权限范围内具有行政上的决定权和有限的 制定普遍性规范的权力。换言之，在地方自治单一制下，在个别性规范的创造上 是分权的( 凯尔森意义上的动态分权) ，而在普遍性规范的创造上，由于地方立法 必须包含中央法律的一般原则并对之加以具体化，因此，只能是一种不完全的分权。 地方分权型单一制与联邦制之间的区别仍然是明显的。在地方分权型单一制 下，地方政府仍是中央政府的造物，在权力来源上依赖于中央政府。同时，与联 邦制下两级政府间就整个国家的公共事务决策权进行划分不同，地方政府的自治 权限一般仅限于与地方公共事务有密切关联的事项。换言之，在地方分权型单一 制下，地方政府所具有的仅是对与自身密切相关的公共事务的行政决定权以及一 部分由行政权派生的普遍性规则制定权。但是，地方分权的单一制可以避免中央 。熊文钊著大国地方中国中央与地方关系宪政研究，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第5 页 1 1 论我国中央与地方立法权的合理配置 一、中央与地方立法权配置的含义及模式 集权型单一制下所有决策事无巨细都由中央政府做出的“行政集权”，从而具有一 定的与联邦制下权力分散相类似的效果。 在最近的几十年里，单一制的另一个动向是出现了所谓的“大区化单一制 国家，最典型的是的7 0 年代改革后的意大利和1 9 7 5 年宪法改革后的西班牙。这 两国体制的特点是通过宪法在中央政府和大区政府之间就整个国家的公共事务划 分立法权。由于立法权是对公共事务的最终性的决定权力，因此，在中央政府和 大区政府之间划分的是对整个国家公共政策的最终决定权。但另一方面，最终确 定大区政府权力的自治宪章是在大区议会通过后作为中央议会的法律而颁布的， 并且中央议会可以单方面修改宪法。 有的学者认为西班牙和意大利具有联邦化的倾向。的确，当单- - n 下地方政 府的最终性决定权一旦从制定个别性规范的行政权扩大到制定普遍性规范的立法 权，这种体制就带上了一定的分配公共政策最终决定权的联邦主义色彩。但当地 方政府的权力从形式上又由中央政府的法律决定时，从根本上的单一制本色仍被 保留着。彻底的联邦主义不仅要求中央政府与地区性政府之间的权力划分，而且 要求这种权力具有足够的独立性，不能来自对方或被对方所否定、更改。 1 2 论我国中央与地方立法权的合理配置 二、新中国立法权配置体制的历史发展 二、新中国立法权配置体制的历史发展 ( 一) 立法体制的含义和构成 立法体制是关于立法权限、立法权运行和立法载体诸方面的体系和制度构成 的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。立法体制由三要素构成：一 是立法权限的体系和制度。包括立法权的归属、性质、种类、构成、范围和各种 立法权之间的关系；二是立法权的运行和制度。包括立法主体或参与立法的其他 主体在立法活动中应遵循的步骤；三是立法权的载体体系和制度。主要包括行使 立法权的立法主体或机构的建置、组织原则、活动形式等方面的体系和制度。 立法体制是一个国家法律制度的重要组成部分，一个国家采取的立法体制， 受该国的国体、政体、国家结构形式、历史传统、民族构成乃至经济、文化和科 技等一系列因素的决定和影响。我认为，直接决定一国立法权限配置体制的因素 是该国的政体( 即政权组织形式) 和国家结构形式。因为它们比较集中地反映了 上述各种因素对立法体制的影响。也就是说，各国立法体制是在其国家形式的框 架内形成的，立法权限的配置，不可能突破政体和国家结构形式的制约。而国体、 历史传统和民族构成等因素，则间接地通过政体和国家结构形式，从更深的层次， 对一国立法体制发生影响。这些因素中，政体主要决定一国立法权限的横向配置 ( 本文不做讨论) 。而国家结构形式主要决定一国立法权限的纵向分配，即中央与 地方立法权限的配置。由国家结构形式决定各国纵向立法权配置的体制主要有中 央完全集权、地方完全分权、分权集权、集权一分权等类型。o ( 1 ) 中央完全集权的立法体制。这种体制是指在一个国家中，一切立法权归 中央所有，地方政府没有自己的立法权。一些较小的单一制国家，通常采用这种 体制。这种立法体制可以最大限度保持法制的统一，防止法出多门，便于法律的 遵守和适用，但它缺少必要的灵活性，不利于调动地方的积极性和主动性，不利 于地方对中央立法的补充、完善和具体化。 ( 2 ) 地方完全分权的立法体制。这种体制是相对于中央完全集权的立法体制 而言。“即国家作为一个政治整体，中央不能立法，一切立法权归地方政府所有， o 参见张文显编法理学，高等教育出版社2 0 0 3 年版，第2 4 3 页 。参见吴大英著比较立法制度) ， 群众出版社1 9 9 2 年版，第2 7 2 2 7 4 页 1 3 论我国中央与地方立法权的合理配置 二、新中国立法权配置体制的历史发展 地方制定的法律规范只对国家不同地区生效。在实践中，这种情况极为罕见。一 般认为，只有在国家被割据并且名存实亡的条件下，才可能出现这种模式的现实 形态。 o 笔者认为这种体制只是一种理论上的推导，在各国宪法和法律中是不存 在的，即使是一个割据或名存实亡的国家。否则，我们无法想象该国的中央与地 方是如何从法律上结合为一个整体的。 ( 3 ) 分权集权的立法体制。这种体制是指在一个国家中，立法权分别由 中央和地方共同行使；在某些事项上的立法权属于中央，在某些事项上的立法权 属于地方。联邦制国家均属于此种立法体制。 ( 4 ) 集权分权的立法体制。这种体制是指在一个国家中，立法权主要由 中央行使，但在一定的限度和条件下，地方政府享有中央授予的某些地方事项的 立法权。一些单一制国家特别是较大的国家多采用这种立法体制。 ( 二) 新中国立法权限配置体制 我国的立法体制是由人民代表大会制度和统一的多民族的国家结构形式决定 的，我国中央与地方立法权限配置的体制变化，是我国政治变迁、经济发展和社 会变革的历史写照。它反映了1 9 4 9 年以来共和国历史变迁和政治发展的轨迹。新 中国成立以后，伴随着中国政治、经济、社会和文化的曲折发展，以及立法制度 的变化，立法权限的划分大致经历了三个时期，形成了三种既有历史联系又不尽 相同的立法权限配置体制。 1 、建国初期的分散立法体制( 1 9 4 9 一一1 9 5 4 ) 从中华人民共和国成立的1 9 4 9 年到1 9 5 4 年宪法的颁布，是中国实行分散立 法体制的时期。这一时期立法权力的行使具有多极化和分散化的特点，主要表现 为从中央到地方的多级主体享有立法职权。在中央一级，享有立法职权的主体是 中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会及政务院。在地方一级， 行使地方立法职权的主体包括大行政区的人民政府，省的人民政府，直辖