（劳动经济学专业论文）我国养老基金监管政策的完善模式.pdf

摘要 全球老龄化的加剧，掀起了养老保障制度的改革浪潮，因为这不仅关系着个 人的生活保障，同时更关系着社会的稳定发展。作为一个人口大国，中国目前已 经是一个老龄化程度很高的国家，这就需要大笔养老基金来应对这种局面，而这 些基会的收缴、投资运营、保值增值、支付等都需要有合理的监管才能保证其正 常的运行，因此养老基金的监管问题就成为了养老保障制度改革中的重中之重。 本文分为四部分。首先，介绍了选题的理论基础与必要性，分析了这些监管 理论与选题之间的联系，同时从现实的角度、心理学和经济学的视角重新审视了 监管的必要性。其次，论述了我国养老基金监管制度的现状，明确指出了加强我 国养老基金监管的紧迫性。在追溯养老保障改革历程的基础上，分析了我国现存 的养老基金监管的主要问题。然后，通过对其他国家监管制度的比较分析，总结 出了两种监管模式的利与弊，并从发展的眼光来预测两种监管模式的融合发展。 最后，本文在总结了l j 几部分的内容后，结合我国自身国情，不仅制定了养老基 金监管应遵循的原则和应监管的内容，而且还对我国目前存在的监管问题提出了 解决办法：改变旧监管模式、改善投资监管、加快立法进程。 关键词：养老基金；基金监管；监管政策；监管模式 a b s t r a c t b e c a u s eo ft h ei n c r e a s eo fg l o b a la g i n g ，o l d a g es e c u r i t ys y s t e ms e t so f faw a v e o fr e f o r m i tn o to n l yt o p r o t e c tt h el i v e so fi n d i v i d u a l s ，b u ta l s or e l a t e dt ot h e d e v e l o p m e n to fs o c i a ls t a b i l i t y a sac o u n t r yw i t hal a r g ep o p u l a t i o n ，c h i n ai sa l r e a d y a h i g hd e g r e eo fa g i n go ft h ec o u n t r y ，w h i c hr e q u i r e sal a r g ep e n s i o nf u n dt od e a lw i t h t h i ss i t u a t i o n t h ec o l l e c t i o n ，t h ei n v e s t m e n ta n do p e r a t i o n ，t h ei n f l a t i o n p r o o f i n ga n d a p p r e c i a t i o na n dt h ep a y m e n to ft h e s ef u n d sa l ln e e dar e a s o n a b l es u p e r v i s i o nt o e n s u r et h e i rn o r m a lo p e r a t i o n ，s ot h er e g u l a t i o no fp e n s i o nf u n d sh a sb e c o m et h et o d p r i o r i t yi nt h er e f o r mo ft h es y s t e m t h i sp a p e rd i v i d e di n t of o u rp a n s f i r s to fa l l ，t h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dn e c e s s i t v o ft h i ss u b j e c ta r ei n t r o d u c e d ，a n dt h ec o n t a c tb e t w e e nt h es u p e r v i s i o nt h e o r ya n dt h e s u b j e c ti sa n a l y z e d a tt h es a m et i m e ，t h r o u g ht h ev i e wo fr e a l i s t i cl i f e ，p s y c h o l o g y a n de c o n o m i c s ，t h en e c e s s i t yo ft h es u p e r v i s i o ni sr e e x a m i n e d s e c o n d l y ，t h ep a p e r d i s c u s s e st h ea c t u a ls t a t u so ft h es u p e r v i s i o np o l i c yo fc h i n e s ep e n s i o nf u n d s ，a n d e x p l i c i t l yp o i n t so u tt os t r e n g t h e nt h e s u p e r v i s i o n o fc h i n e s ep e n s i o nf u n d s u r g e n t l y t h em a i np r o b l e m sa b o u tt h et h es u p e r v i s i o no fc h i n e s ep e n s i o nf u n d sa r e a n a l y z e da f t e rt h er e f o r m so fo l d a g es e c u r i t ys y s t e ma r er e v i e w e d t h e n ，t h r o u g ht h e c o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h es u p e r v i s i o ns y s t e mo fo t h e rc o u n t r i e s ，t h ea d v a n t a g ea n d d i s a d v a n t a g eo ft h es u p e r v i s i o nm o d e l sa r es u m m e du p a n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e f u s i o no ft h ed i f f e r e n t s u p e r v i s i o ns y s t e m s i s c o n c e i v e d f i n a l l y ，t h i sp a p e r s u m m a r i z e st h ec o n t e n t so ft h ep r e v i o u sp a r t s c o m b i n i n go fc h i n e s eo w na c t u a l c o n d i t i o n s ，i tn o to n l yi n s t i t u t e st h ep r i n c i p l e sa n dt h ec o n t e n tt h a tt h es u p e r v i s i o no f p e n s i o nf u n d ss h o u l df o l l o wa n ds u p e r v i s e ，b u ta l s oh a ss o m es o l u t i o n st od e a lw i t h t h ep r e s e n tp r o b l e mo fs u p e r v i s i o no fc h i n e s ep e n s i o nf u n d s t h es o l u t i o n si n c l u d e c h a n g i n gt h eo l ds u p e r v i s i o np a t t e r n ，i m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o no fi n v e s t m e n ta n d a c c e l e r a t i n gt h el e g i s l a t i v ep r o c e s s k e yw o r d ：p e n s i o nf u n d ；t h es u p e r v i s i o no ft h e f u n d s ；s u p e r v i s i o np o l i c y ； s u p e r v i s i o np a t t e r n i l 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：二壹扯日期：2 1 z 二丛 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东：i l n 范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：斟 日 期：丝缈 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：爹薤 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 养老问题一直是一个国际性话题，各个国家都高度重视。一方面，个人希望 依靠保障制度提高生活的安全系数，另一方面，政府则希望借此来实现社会稳 定。而现在越来越严重的老龄化问题更是考验着各国的养老保险制度。一般认为， 要解决人口老龄化问题，就需要建立预筹基金，这就涉及基金的所有权问题以及 基金的管理问题( 即政府、市场以及个人如何在从基金的筹集、保管、投资一直 到养老金支付的各个环节发挥作用的问题) 。有了基金和基金管理问题，就必然 有监督问题。因此，不管由谁管理运作，监督都必须得到加强如果是政府管 理，就有可能出现挪用、滥用基金以及更严重的管理效率低下等问题；如果是私 营机构广泛参与管理，委托代理问题等又有可能产生不良后果。因此，监管 的重要性可想而知，它不是养老保障制度的个单一环节，而是贯穿于养老保险 制度本身的一条线，将整个养老制度有机的整合在一起，它的重要性就类似于人 体的经络一样。 东北师范大学硕士学位论文 一、养老基金监管的理论基础分析 ( 一) 养老基金监管的基本理论 1 养老基金监管制度的含义 养老基金监管是指由专门的部门依法对养老基余进行收缴、投资运营、基金 安全和保值增值、支付等过程进行监督管理。专门的部门通常是指由国家机关、 基金运营商、企事业单位、社会团体、个人等组织，这些组织之间可以相互配合， 具体情况各国有所不同。 值得强调的是，在养老基金监督管理过程中，我们了解到监管是一种法律行 为，监管部门必须做到有法可依，同时监管制度的实施主体要具有广泛性，越多 的“眼睛”就会有更好的监管效果，以增加透明度。除了国家机关、企事业单位 和个人有监管权外，专业的金融中介也应赋予更多的责任，如证券机构、银行、 会计师事务所等中介组织，此外还包括无冕之王新闻媒体。1 1 1 2 养老基金监管理论的渊源 ( 1 ) 公共利益监管理论 一般认为，福利经济学的公共利益论是监管理论的主流起源，以庇古为代表 的1 日= 哥$ 1 j 经济学以边际效用论为分析工具，将市场失灵与国家干预结合起来，认 为国家干预能够使经济资源配置达到最优和使社会福利最大化。到了2 0 世纪5 0 年代，新福利经济学以帕累托为标准，研究了市场的缺陷和国家干预的合理性， 通过对市场失灵和政府干预措施的研究，衍生出了公共利益理论。该理论认为： 微观经济学中关于完全竞争的假设在现实生活中很难满足，因此市场失灵很可能 发生，从而政府就有责任作为公共利益的代表对资源进行再分配，来避免市场的 分配不公问题，进而可以增加社会福利。由于2 0 世纪3 0 年代的经济危机，证明 了市场的不完全性，因此，政府干预经济的思想渐渐受到青睐。现实生活中，政 府监管的范围也是无所不在，不仅包括公共事业和反托拉斯政策，还包括对要素 市场的公共干预，货币筹措及支付，以及对商品的生产、销售或交易的公共干预。 对本文关注的养老基金的监管也在其中 ( 2 ) 管制俘获理论 管制俘获理论认为管制与公共利益无关，管制机构不过是被管制者的俘虏而 已。这派理论的主要观点是：由于大企业或者大资本家控制了资本主义制度，而 管制是资本主义制度的一部分，所以大企业或大资本家控制着管制。管制措施在 2 东北师范大学硕士学位论文 实施之初，一般还是有效的；但随着时间的推移，当被管制的行业“变得对立法 和行政程序极其熟悉时”，情况就发生了变化：管制机构会逐渐被它所管制的行业 所控制和主导；而被管制对象则利用它来给自己带来更高的收益。 对于这一理论解释，波斯纳( 1 9 7 5 ) 认为它缺少理论基础。他的质疑可以归纳 为以下几点：第一，该理论的基本点虽然也放在“俘获”二字上，但实际上它并 未与公共利益说的某些解释划清界线；此外，它所描述的管制过程可能更像是被 管制者与管制机构之间的谈判，而不是谁俘获谁。第二，没有理由说一个行业只 能俘获现有机构，而不能设法创造一家监管机构以促进自己的利益：进而人们还 可以追问，为什么一个行业能够强大到足以俘获对其进行监管的机构并且驯服 它，却为什么在最初不阻止这一监管机构的设立呢? 第三，这一解释也与许多经 验证据相矛盾，比如现实中显然不是所有监管机构都可以被俘获，也不能解释一 个监管机构为什么可以对不同的、利益相互冲突的行业同时实行管制：同时，由 管制机构促进的利益很可能是消费者群体的，而不是管制行业本身的。尽管该理 论有很多需要完善的地方，但是有一点可以肯定的是：养老保障具有公众利益， 养老基金的监管是一种“明知山有虎偏向虎山行”的行为。因此，为了公众的利 益，很多看似合理的质疑都是可以被忽略的。 ( 3 ) 监管型政府兴起的理论 格莱瑟和施莱弗从经济发展史的视野，回顾了1 8 8 7 年 1 9 1 7 年间美国监管 型政府兴起的历程，指出司法制度失灵是监管兴起的制度根源。他们认为，对于 法院被动式的执法的诉讼体制的低效率，监管可能比诉讼更加适宜。第一，处于 对职业生涯的考虑或接受过更专业的训练，监管者比法官有更强烈的动机去调查 核实违法现象。第二，监管者执法能够代表损害方的共同利益，其效果类似于集 团诉讼，能有效解决私人诉讼的搭便车问题。第三，监管是对危害行为的事前预 防，而诉讼是危害形成之后的权利主张。事前监管能以较高的可能性发现违法行 为，并确保违法者以较低的罚金服从处罚，因此监管比诉讼更易被违法者接受。 此外，格莱瑟和施莱弗还建立了执法策略选择模型，研究在自由放任、政府监管、 私人诉讼之间选择最优的执法策略问题。 但是该理论有一些弊病，即养老基金监管很可能被个别利益集团视为一种 “商品”，监管就成为了政治家“设租、寻租”的获益手段。因此，我们也不能 忽视对监管者进行监管与立法的重要性。 ( 4 ) 不完备法律理论 2 0 0 2 年，许成刚和卡塔琳娜皮斯托在论文不完备一种概念性分析框 架及其在金融市场监管发展中的应用中提出，法律不完备才是监管出现的根本 原因。他们认为，法律内在不完备是一种常态，依靠法庭的被动执法和事后立法 将是次优选择，会出现阻吓失灵和执法不足等问题。为保证有效执法，法律体系 3 东北师范大学硕士学位论文 需要分配立法权和执法权，既要赋予一些机构享有持续立法( 如在其管辖权限内 灵活的修改规则) 和主动执法的权力。监管者就应该被赋予主动执法权和剩余立 法权的机构，他们的出现就是应对法律内在不完备所导致的阻吓失灵的种反 应。由此得出结论，在只有次优选择的现实世界里，法庭拥有立法权和被动执法 权，监管者拥有剩余立法权和执法权是最佳组合。按照制度经济学的经典理论， 合理的权利分配会达到帕累托最优，使各方利益最大化。【2 j ( 5 ) 管制者与被管制者的博弈分析 美国经济学家k a n e ( 1 9 8 1 ) 针对管制者与被管制者的创新做出了“规避管制” 理论和动态博弈模型，论证了金融管制是金融创新的重要动因。他认为，盒融创 新主要是金融机构为了获得利润而回避政府管制所引起的。政府管制，性质上等 于隐含的税收，阻碍了金融机构从事已有的盈利性活动和利用管制以外的利润机 会，限制了金融机构的竞争能力和获利能力，而金融机构在自身利益的驱动下， 会进行一些创新活动以规避监管当局，寻求新的盈利机会。当金融机构的创新出 现以后，监管当局可能适应形势的变化而放松原有的监管政策，或者当创新危及 金融稳定与货币政策执行时又进行新的监管，从而形成了金融机构与监管当局之 间的“管制一创新( 舰避管制) 一放松管制或再管制一再创新一”的动态博弈 过程。金融机构和监管当局“彼此不断地适应”，共同推动金融深化和发展。 k a n e 的理论告诉我们，监管不是静态行为，而是一个动态的过程。监管制 度的设计必须根据不断变化的社会经济环境而相应改变，否则，要么以延迟养老 保障机构和养老保障体系的发展为代价，要么以牺牲养老基金的稳定发展为代 价。同时，我们也可以从深层次上看出，金融机构的养老基金管理创新行为与养 老基金监管有密切关系，监管不力( 过于放松或过于严厉的监管) 会阻碍养老保障 机构和养老金保障体系向更高级阶段的发展。【3 1 ( 二) 养老基金监管的必要性 1 严峻的现实 下面笔者举几个发生在最近的监管不力的例子： ( 1 ) 上海市前几年社保基金被无端挪用，数额达到5 2 亿以上。据媒体报道， 原上海市委书记陈良宇在任期间，违规使用社保资金，利用职务上的便利为亲属 谋取不正当利益，经他同意审批的上海市的社保基金被无端挪用5 2 亿多，造成 了恶劣的政治影响。 ( 2 ) 广东省广州市有6 亿多的社保基金未收回( 见2 0 0 7 年4 月9 日人 民日报第1 0 版) 。据该报刊载，遭“挤占挪用”的l o 1 8 亿元的社保基金，发 生在上世纪9 0 年代。截至当年3 月份，只追回社保基余3 6 亿元，剩下6 亿 多元无法追回。这无法追回的6 亿多将由社保风险准备金弥补。 4 东北师范大学硕士学位论文 ( 3 ) 四川省绵阳两官员涉嫌社保案自杀( 详见2 0 0 7 年6 月9 日东南快 报b 4 8 版) 。据该报载，两位老者捡到两张社保基金发票，引起了四川省绵阳 市有关部门的注意。在追查中发现，该市涪区社保中心有千张左右的社保基金票 据底单丢失，大笔社保基金下落不明，涉及资金6 0 0 0 多万元。 ( 4 ) 一些农村的养老金被无端挪用。福州市仓山区盖山镇后坂自然村农民 的养老基金被挪用的问题是一个例子。上世纪9 0 年代初，后坂自然村所有的4 0 0 多亩地被征用。政府给该村田地补偿有1 0 0 0 多万，后来该村拿出其中的一部分 补偿失地的农民，每人1 万左右，剩余的几百万作为农民养老基金。村里有规 定：男年满6 0 周岁，女年满5 5 周岁，每月将发给5 0 元作为养老金。当时村 罩达到这种年龄的只有5 0 人左右。村民领到这些养老金的时问只有2 至3 年， 后来一分都没有领到。几百万的农民养老基金至今在村民眼罩成了一个谜。【4 j 以上的事实告诉我们，养老基金的监管不力不仅仅给承保者带来了巨大的损 失，同时也对社会的稳定造成了极坏的影响，因此监管的必要性就显得不言而喻。 2 心理学理论上的必要性 其实监管的必要性，在心理学领域上早有研究，监管不只是一个制度的问题， 监管本身需要“人 的参与，在过去的2 5 年里，社会心理学就一直在研究一个 问题：不仅仅是态度决定了我们的行为，而且，行为也会影响态度! 因此，人的 行为必须要被监管! 斯坦福大学心理系教授菲利普津巴多设计了一个模拟监狱实验，他招募了 一批正直的年轻人没有犯罪记录，心理测试显示“正常”随意让一半人扮 演囚犯，另一半扮演看守。然后，他放任不管，让“监狱”自由进化两周，观察这 些模范公民在新角色中将如何互动。 接着发生的事情成为传奇。假监狱的状况迅速恶化。第一晚，囚犯策划暴乱， 感到威胁的看守们强硬镇压，设计出各种驯服犯人的方法，比如随机脱衣检查、 禁止洗澡、口头虐待、剥夺睡眠、剥夺食物等等。压力之下，囚犯开始崩溃。3 6 小时后，第一个人要求退出。6 天内，又有4 名囚犯退出，其中一人因为压力全 身长起疹子。显然，对每个参与者，新角色迅速超越游戏范围。甚至津巴多本人 也受到影响。他开始妄想，囚犯们在策划越狱，试图联系真的警察，寻求帮助。 幸运的是，津巴多及时意识到，游戏过火了。实验刚进行6 天，快乐的大学生们 已变成愤怒的囚犯和虐待狂看守。第二天，辛巴多宣布实验结束。剩余的囚犯们 如释重负，看守们却很不情愿。他们已经对新的权力上瘾。根据实验表明：在任 何岗位上的人，只要拥有了权力，就会尽可能去使用，因此寻租设租的现象发生 就显得很平常了，因为这种现象完全符合社会心理学的解释。 从另一方面，由美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳观察总结的“破窗理论” 指出，环境可以对一个人产生强烈的暗示性和诱导性作用。多年前，美国斯坦福 5 东北师范大学硕士学位论文 大学心理学家詹巴斗进行一项试验，他找了两辆一模一样的汽车，把其中的一辆 摆在帕罗阿尔托的中产阶级社区，而另一辆停在相对杂乱的布朗克斯街区。停在 布朗克斯的那一辆，他把车牌摘掉了，并且把顶棚打开。结果这辆车一天之内就 给人偷走了，而放在帕罗阿尔托的那一辆，摆了一个星期也无人问津。后来，詹 巴斗用锤子把那辆车的玻璃敲了个大洞。结果呢? 仅仅过了几个小时，它就不见 了。以这项试验为基础，政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了“破窗理论”， 该理论认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时 的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之， 这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯 罪就会滋生、繁荣。【5 l 因此我们可以推断出，养老基会管理上面出现的一个小小的问题，如果没有 得到及时的修正，问题就会变得越来越大，越来越复杂，最后导致养老基金管理 的混乱，甚至会滋生、繁荣犯罪。 3 经济学上的必要性 ( 1 ) 养老基金与财政和税收之间的联系 世界上大部分的国家的社会保障金的收取都采用现收现付制，这完全依靠税 收支撑；在那些采用基金积累制的国家，政府因为摆脱不了养老保障的公共责任， 一般也会采取税收优惠的政策去鼓励缴纳养老金。这就使财政部门与养老基金成 为一个相关方，因此对养老基金的监管也就成了政府的天然的职责。同时，养老 金收取的增减对税收水平以及劳动力成本造成影响，这就会直接影响到国际竞 争，因此加强对养老基金的监督管理是必要的。 ( 2 ) 养老基金对经济特别是金融市场影响巨大 随着世界老龄化的不断加剧，养老保障资金的数额越来越大，已经成为宏观 经济活动的重要变量。表1 1 是一些国家养老基金的金融资产占g d p 的比例。 表1 1 部分发达国家养老基金的金融资产占g d p 的百分比( 1 9 9 6 ) 荷瑞英美 加 澳 意 法 拿 人日 火 德瑞 士国国利 太 利 国典国 人 弧 比例9 68 17 06 44 12 91 1 6440 8 资料来源：程增红关于我国利用信托制度管理养老基金的探讨，国研网，2 0 0 1 年2 月2 2 日 6 东北师范大学硕士学位论文 如此庞大的资金如何使用，尤其是其在金融市场上的使用，就是我们不得不 关注的问题。从整个社会保障的发展趋势看，养老基金进入资本市场可说是势在 必行。金融市场的风险，金融机构的不成熟，经济的周期性波动，这些都增加了 养老基金的管理运营的难度。一旦某个金融机构出现危机，就会连锁反应到其他 机构，导致金融市场信心的不稳定，必然产生巨大的金融震荡。如美国雷曼兄弟 的破产，间接的影响了美国最大的保险公司a i g 的正常运转，为了防止这种情 况出现，必要的监管也是情理之中了。 6 1 7 东北师范大学硕士学位论文 二、我国养老基金监管制度的现状 ( 一) 我国养老基金监管的紧迫性 1 我国人口老龄化成加剧趋势 据世界银行的调查，1 9 9 0 年世界6 0 岁以上人口总数为5 亿，占世界总人口 9 ，2 0 3 0 年6 0 岁以上人口数将增加到1 4 亿，约占世界人口的1 8 。其中，这 些增长的人口有一半来自亚洲国家，而这其中的1 4 来自中国。下表2 1 为中国 和发达国家6 5 岁以上人口比率从7 增长1 4 所花时间之比。 表2 。1中国和发达国家人口增长速度表【7 】 国家 达到老年人口比率讳增年 所要年数 7 1 4 美国1 9 4 5 年2 0 1 4 芷6 9 年 德国 1 9 3 0 年 1 9 7 2 年4 2 年 英国1 9 3 0 年1 9 7 6 正4 6 年 法国1 8 6 5 年1 9 7 9 年1 1 4 年 日本1 9 7 0 年1 9 9 4 亟2 4 年 中国2 0 0 0 年2 0 3 0 年3 0 年 2 养老基金体系有由单一支柱到多支柱体系发展的趋势 由于人口老龄化的加剧，使得仅依靠单一支柱即公共年金模式已不可行，迫 切需要多支柱体系的建立。职业年金模式和个人储蓄模式必将成为养老保障体系 另外两个重要支柱。而且多支柱的养老模式显然更能分散风险、提高效率，也更 能适合日新月异的经济、人口等因素的变化，并成为养老保障的主流模式，但大 量的养老基金来源与流出更加重了监管的难度。 3 养老基金由完全的公共管理向公共私人管理并存发展 养老基金原来都实行的公共管理即由政府统一管理，但随着人口老龄化 到来，这种单一的公共管理模式造成了大量的债务，而且管理效率低下，成本较 高。于是，私人管理凭借其管理效率高，成本较低的特点受到市场的青睐而发展 起来。事实证明，私人管理下的养老基金收益率明显提高，而且大量资会投入资 本市场，对本国经济发展也起到促进作用。可是，私人管理仍有许多问题，比如 收益率不稳定，风险过大，盲目竞争造成资源浪费等。尽管如此，私人管理和养 老金基金私营化趋势不可阻挡。 8 东北师范大学硕士学位论文 以上概述，使笔者深刻认识到人口老龄化的加剧是养老保障体系变革的诱 因，而养老保障本身是一个独立运作的、规模宏大的系统。随着人口老龄化和养 老保险覆盖面的扩大，养老保障基金将有巨额的资金积累，这罩面不仅仅关系到 养老基金的征缴、投资运营、发放等这些专业的流程，而且更关系到千千万万社 会群众的“养命钱”，关系到国家的稳定。因此，我国养老基金监管的紧迫性不 言而喻。【8 】 ( 二) 我国养老基金监管的改革历程 自2 0 世纪8 0 年代以来，中国的养老保障制度改革进程不断深入。 1 2 0 世纪8 0 年中期到1 9 9 5 年之前，三支柱的养老保障体系初现端倪，社 会养老基金达到一定的规模。国家对建立养老基金并且将其投入运营，而且陆续 下发了一些通知，如1 9 9 1 年6 月2 6 日颁发的国务院关于企业职工养老保险制 度改革的决定中规定，“考虑到各地区和企业的情况不同，各省、自治区、直 辖市人民政府可以根据国家的统一政策，对职工养老保险做出具体规定，允许不 同地区、企业之间存在一定的差距，随着经济的发展，逐步建立基本养老保 险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”但由于是改 革初期，基金分散在不同部门与不同行业之中，缺乏统一的管理。尽管养老基金 运营对于监管方面的“规定”也出台不少，但缺乏一个完整的思路，始终处于一 个探索模式，在这方面的尝试有成功也有失败。 2 1 9 9 5 年国家颁发国发【1 9 9 5 6 号文件关于深化企业职工养老保险制 度改革的通知，提出了建立养老保险监督委员会的设想，“各地区和有关部门要 设立由政府代表、企业代表、工会代表和离退休人员代表组成的养老保险监督委 员会，加强对养老保险政策、法规执行情况和基金管理工作的监督”。 3 1 9 9 6 年，国务院下发1 9 9 6 年6 号文件，严格规定在国家出台养老基金 投资运营管理办法之前，养老金基金不得进行银行存款和认购国债以外的任何投 资。 4 1 9 9 7 年，在国发【1 9 9 7 】2 6 号文件国务院关于建立统一的企业职工基 本养老保险制度的决定中提出了要进一步扩大养老保险的覆盖范围和逐步实现 省级统筹，对促进统一集中监管起到了十分重要的作用。 5 1 9 9 9 年，财政部与劳动和社会保障部联合颁发的财社字【1 9 9 9 6 0 号文 养老基会财务制度有对养老基金投资限制与监督等方面的问题做了具体规 定。这样，就形成了对养老基金的严格监管。 6 2 0 0 1 年6 月6 同，国务院颁发了国发【2 0 0 1 】2 2 号文件略持国有股筹 集社会保障资金管理暂行办法提出建立全国社会保障基金并设立理事会，并指 出，全国社会保障基金理事会要选择并委托中外专业性投资管理机构对基金进行 9 东北师范大学硕士学位论文 运作，已实现保值增值。这实际上打开了养老基金的投资于除国债和银行存款以 外的其他金融产品，但却没有对监管作进一步的要求。 7 2 0 0 1 年1 2 月1 3 日，财政部与劳动和社会保障部联合颁发了财政部令第 1 2 号文件全国社会保障基金投资管理暂行办法，文件明确了社保基金投资于 托管的监督主体，还对基金投资管理人和托管人的活动做了诸多限制性规定。 9 1 8 2 0 0 7 年1 1 月2 8 日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并 原则通过中华人民共和国社会保险法( 草案) ，社会保险法草案规定，社会保 险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基 金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账、分账核算， 不得相互挤占或者调剂使用。 ( 三) 我国养老基金监管现存的问题 我国现行的养老基金监管是以行政监督为核心，审计监督和社会监督相辅助 的三位一体养老基金监管体系。客观地从养老金基金监管的操作实践来看，我国 现行的养老基金监管制度取得了一定成效，但由于我国市场经济体制还处于发展 时期，就决定了养老基金监管制度的发展在短期内仍和经济发展的现状存在较大 差距。例如，缺乏统一规划，重复监管现象严重；监管人员综合素质普遍较低， 无法满足全方位监管的客观要求；监管立法滞后，法律不完善；信息化建设滞后， 信息披露制度不完善等等。尤其是近几年来以“上海社保案 为代表的大案要案 频发，给养老基会的监管敲响了警钟。下面从三点谈我国养老基金现存的问题。 1 监管模式选择问题 我国已经初步形成了养老金基金的限量监管模式，此模式在养老基金的筹 集、管理、投资和支付等环节起到了重要的监管作用，但从监管主体的设置来看 仍有以下问题： ( 1 ) 行政监管偏好。由于路径依赖和制度惯性的原因，我国养老基金监管 带有明显的“大政府，小市场”倾向行政监管偏好，集中表现为过分依靠行 政监管。当政府监管失灵时，必然导致：是政府寻租。寻租理论认为，既然政 府由其成员组成，其成员也是追求个人利益最大化的“经纪人 ，故他们就有可 能拿对养老保险制度干预的权力去寻求“租金”。二是政府工作效率低。其表现 之一是管理费用高昂，主要原因是缺乏有效竞争，监管机制信息的不完备，以及 缺乏对监管者的监管。 ( 2 ) 社会中介机构监管薄弱。社会中介机构缺乏独立性，而且监管机构执 行管的任命不够透明。在这方面，美国的经验值得借鉴。美国实行典型的审慎性 监管模式，大量成熟的中介机构具有独立性，对政府监管起着分权制衡作用。比 较而言，我国社会中介机构本身发展尚不完善，对监管这项工作还是比较陌生， 1 0 东北师范大学硕士学位论文 其法制化管理程度与市场经济的实际需要相去甚远。而且中介机构与国际接轨能 力较弱，在很大程度上影响了整体行业的良性发展。 ( 3 ) 社会监管有名无实。社会监督作为一种补充的监管体系，在理论上， 本应是作为监管权力制衡中不可或缺的一部分，但是，在实践中，其重要性并没 有被体现出来。首先，养老基金监管最大受益人应该是最有发言权的监管者，而 且积极性也最高，可是现有的法律制度并没有对他们的地位予以明确。由于信息 不对称的存在，养老基金的受益人对账户余额及投资情况基本上毫不知情，更说 不上去履行神圣的监督权力了。其次，尽管工会和舆论媒体在社会监督中起着较 大的作用，但由于他们从属于企事业单位，缺乏独立性，故难以发挥应有的监督 权力。 2 投资监管缺位 ( 1 ) 尚待规范和发展的新兴会融市场。实践证明，养老金基金投资与资本 市场的发展是相辅相成的。我国目前资本市场存在着诸多问题。一是，不成熟的 中国股票市场。中国股票市场处于初级阶段，市场波动偏大，投资品种少，缺乏 能够规避风险的衍生金融工具，如股指期货等，养老金基金缺乏规避市场系统性 风险的有效手段。二是，不规范的基金市场。基金管理运作完全不能适应市场的 发展的实际需要，管理的制度漏洞在法外经济的大肆扩张下暴露无疑，如私募基 金大行其道从侧面表明了基会市场制度完善的迫切性。 ( 2 ) 金融投资机构的治理结构有待完善。一是缺乏相应的约束激励机制； 二是缺乏相应的金融管理人才。 ( 3 ) 中介机构尚待发展。中介机构主要包括会计师( 审计) 事务所、律师 事务所、资产评估机构、资信评估机构以及信息咨询机构等。他们的主要功能是 提供有效的服务和社会监督，使市场主体做出正确的投资选择。实践表明，我国 中介缺乏从事投资监管的相关业务的能力，同时社会大众未能充分认识到中介机 构在养老基金监管方面的重要作用。至于制度不健全和运营不规范等诸多因素， 也是中介机构发展缓慢的重要原因。 3 法制不健全 由于市场经济体制的不成熟、经济体制转轨和城乡二元结构等原因，我国社 会保障的法制建设远远落后实际经济发展的需要。具体而言，当前的社会保障法 制建设至少存在以下几个问题： 一方面，立法的滞后性和被动性。作为社会保障法律制度核心的社会保险法， 本应是社会保障法系中率先面世的，但直到现在，还只是停留在社会保险法 草案阶段。1 9 9 4 年初，全国人大就将社会保险法列为当届人大必须制定的 1 1 5 部法律之一，其中排列第4 1 号劳动法也已经走过了十多个年头，并且 东北师范大学硕士学位论文 已经重新修订为新劳动合同法，而位列3 9 号的社会保险法仍在孕育之中。 而且，立法落后于时代经济的发展，当抗震救灾时遇到“救灾无序”问题时，才 感到缺少救灾的立法；当国企改制，出现大量下岗职工，才考虑到要进行失业保 险和社会救助立法等。所以说，立法的滞后性和被动性，这些都使得监管处于一 种被动状态。 另一方面，法律操作性不强。首先，法律条文粗略，规范笼统，实际操作中 有法律空子可钻。其次，法律操作性不规范，为监管者留下自由裁量权，很容易 导致监管者滥用权力，为腐败行为大开方便之门。 1 0 1 1 2 东北师范大学硕士学位论文 三、养老基金监管制度的国际比较 中国的养老基金监管刚刚被提上议事日程，还处在探索学习阶段。但是，西 方发达国家和智利等拉美国家已经在这方面积累了比较多的经验，这些都可以为 我国制定养老基金监管政策提供有益的借鉴。 ( 一) 养老基金监管体系的构成的共同点 从监管主体来看，世界范围内的社会保障监管主要包括三个层次：行政监管、 审计监管和社会监管。 1 行政监管 就国家社会保障行政管理部门的监管而言，养老保障是一项政府行为，是由 国家举办的事业。因此，国家社会保障主管机构有监督权，这种监督是和社会保 障管理结合在起的，它存在于社会保障管理过程之中。任何国家的养老保障管 理都离不开行政监管。 2 审计监管 审计监管包括审计、会计和金融评级机构的监管，是整个养老基金监管体制 的不可或缺的组成部分，只有依靠审计监管及时而客观准确地提供的财务等方面 的资料。其他监管主体才能比较全面地了解养老基金管理人的经营状况，并采取 相应的行动。 3 社会监管 社会监管是指社会保障的直接利害关系者、新闻媒体等对养老金管理进行监 管的行为。社会监管与行政监管和审计监管不同，它是一种群众性的，以维护自 身利益为目的的监督。尽管他没有行政监管的权威性，也没有审计监管的专业性， 但它的社会性对管理部门的管理行为会产生很大的约束性。众所周知，新闻媒体 通常被称为“无冕之王”。他们在揭露黑幕、披露信息、促进基金管理人谨慎投 资方面发挥着不可替代作用。 1 1 1 ( 二) 两种主要监管模式 目前，世界上养老保障制度比较健全的国家对养老基金的监管一般有两种模 1 3 东北师范大学硕士学位论文 式： 一是审慎性监管，根据审慎原则对基金进行监管，以控制系统性风险和解决 代理问题。在这种模式下，监管机构较少干预基金的同常活动，只是在当时人提 出要求或基金出现问题时政府监管机构才介入。在很大程度上，监管机构依靠审 计、精算等中介组织对基金运营进行监管，这种监管模式给基金管理着很大的发 挥空间去运营投资。美国、英国、加拿大等市场经济发达国家采用这种模式。 二是严格的限量监管，对社保基金运行的监控主要是通过国家具有监督权力 的监督系统来实施的，一般包括行政监督系统、专门监督系统、司法监督系统和 社会监督系统，各系统行使不同的监控权利，各司其职。这种模式表现为监管机 构独立性强，权利较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金 的资产结构、运作和绩效的具体方面进行限制性规定。监管机构根据这些规定， 通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常的运营，一旦出现问题马上采 取行动。德国、法国、意大利、智利和大部分发展中国家采用这种这种模式。其 中，美国和智利又分别被视为以上两种模式的典型代表。下面通过对这两个国家 监管模式运用环境、发展趋势比较分析，可以得出对我国养老基金监管模式完善 的有益启示。 1 审慎性监管模式代表：美国 众所周知，美国经济发展比较成熟，金融市场体制完善，拥有着世界最成熟 的资本市场和各类优秀的中介金融组织，而且资金管理经验丰富，相关法律较为 健全，因此，它具有采用审慎性监管模式的所有先决条件。美国政府主要采取以 下监管手段： 一是，合理设置管理机构。美国联邦社保基金理事会是美国最主要的养老基 金监管机构，由6 个成员组成。其中，4 个成员由其在联邦政府中的位置自动担 任，分别为财政部长( 管理委托人) 、劳工部长、卫生署长和社会保障署长，另 外两名成员由总统指定，必须经参议院同意，任期四年。该理事会负责对联邦社 会基金的收支状况进行评估审定，对投资方向的决策进行监督和管理等。 二是，“事发前监管”。宏观上有联邦理事会把关，但在具体监督上，政府机 构较少干预基金的日常活动，只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入。 在很大程度上，监管机构依靠审计师、精算师等中介组织人员对基金运营进行监 管。这些中介金融机构和政府监管相互制约、相互平衡、相互互补，对养老金基 金构成了“事发前监管”。这就有效地避免了养老基会被滥用、挪用和挤占等不 确定因素。 三是，实行严格的账户管理。养老基金的各个账户直接开设在财政部门，由 财政部实行专项管理，征缴的资金相应地存入各个基金，统一由联邦政府设立的 信托基金托管委员会进行管理和运作。 四是，强有力的法律保障。对于投资方向，美国社会保障法案明确规定： 1 4 东北师范大学硕士学位论文 联邦社保基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”。 根据这项法律，养老基余不仅要有联邦政府统一集中管理，而且收支结余必须投 资于联邦政府连本带利“担保”的证券，所获利息也要如数存入信托基金。这样， 就从法律上保证了养老基金只能投资于利率固定的国债和公债，不得被用于购买 股票、委托投资、房地产开发和其他高风险投资。同时，也防止了巨额养老基金 一旦进入经营性领域而对宏观经济的所可能产生的严重影响。此外，美国法律对 侵占、挪用养老基金的犯罪行为实施严厉制裁，如美国联邦刑法典设立了“侵 占养老金与福利基金罪”，予以严惩。 美国采取的审慎性监管模式确保了养老基金不被挪用和稳定安全的增值，而 各级政府、中介机构、各界学者和民众负责任的态度也有力的保证了养老基金在 民众的生活中发挥着健康、正常的作用。在法律及社会环境的制约下，美国目前 还未发生过有关社保基金被挪用或侵贪的案例。 2 限量监管模式的代表：智利 智利不同于美国，属于发展中国家，其模式对我国具有很大的借鉴意义。智 利政府对包括养老基金在内的社会保障基金监管采取了限量监管模式。为此，专 门成立了养老基金监管机构养老基金公司监管局，而把基金的运营管理交给 了多个私营性质的基金管理公司。养老基金公司监管局则对基金管理公司的投资 进行监管，包括严格限制投资对象、投资工具、投资比例、集中度、甚至投资收 益率等等。表3 1 是智利1 9 9 8 年制定的投资政策规定。 表3 1 智利养老基金管理公司的投资限制 ( 以基金资产价值的百分比计算) 投资工具智利中央银行设置的限制 政府证券 5 0 定期存款和金融机构证券 5 0 金融机构担保的有价证券 5 0 金融机构发行的信托凭证 5 0 可转换债券 1 0 公开交易的公司股票 3 7 公司发展投资基金股份 5 个人投资基金股份 5 证券化债券投资基金股份 1 0 商业票据 2 0 国外投资工具 1 0 变动收益 1 0 套期保值工具2 0 其他公开交易的投资工具 1 资料来源：s u p e r i n t e n d e n c i ad ea d m i n i s t r a d o r a sd ef o n d o sd ep e n s i o n e s ，e ls i s t e m a c h i l e n od ep e n s i o n e s ，4 me d ( s a n t i a g o ：s a f p ：1 9 9 8 ) ：p p 7 8 7