（宪法学与行政法学专业论文）我国土地征收的程序研究——以农地征收为视角.pdf

硕士学位论文 知队s t e r st h e s i s 内容摘要 近些年来，随着我国农村城市化进程的加快，征收农村土地的情况日渐增多， 由此引发的纠纷也呈快速上升趋势，农村土地征收问题已经成为我国国家和社会高 度关注的并亟待解决的热点问题。 目前，我国土地征收纠纷中的问题主要表现为征收土地的批准混乱、征收过程 不公开、补偿费用过低及补偿费用发放不及时等方面。笔者认为，征地程序错位与 混乱是导致我国农地征收矛盾突出的重要原因。因此，土地征收程序的健全和完善 对于预防和纠正我国征地过程中的各种违法、违规现象和保护农民的各种权利有着 重大意义。 本文从农地征收的法学理论基础出发，结合作者的实践经验，运用调查法、文 献法、比较分析法、系统分析法等研究方法对我国土地征收程序的现状进行分析， 剖析土地征收程序的缺陷及其原因，根据我国的特殊国情提出了构建完善的土地征 收程序的设想。 本文共分为四个部分，第一部分为土地征收程序的理论基础。该部分主要阐述 土地征收程序的概念，介绍土地征收的一般方式和步骤。第二部分为域外国家和地 区土地征收程序及借鉴。第三部分剖析我国土地征收程序的现状及缺陷。该部分介 绍了我国土地征收的法定程序，分别指出了我国土地征收中审批程序、公告程序、 听证程序以及补偿程序的现状及缺陷。第四部分为我国土地征收程序的建构。此部 分是本文的创新之处，作者结合我国的实际国情，构建了我国土地征收程序，提出 并论证了完善我国土地征收纠纷解决机制的建议。 关键词：土地征收、土地征收程序、农民、公共利益、纠纷解决机制 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t r e c e n ty e a r , a l o n gw i t i l0 1 1 1 c o u n t r yc o u n t r y s i d eu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n t q u i c k e n i n g ，l e v i e st h ec o u n t r y s i d el a n dt h es i t u a t i o nt oi n c r e a s ed a ya f t e rd a y , f r o mt h i s i n i t i a t e st h ed i s p u t ea l s oa s s u m e dt h ef a s tt r e n do fe s c a l a t i o n ，t h ec o u n t r y s i d el a n d c o l l e c t i o nq u e s t i o na l r e a d yb e c o m e st h eh o tt o p i cw h i c ho u rc o u n t r yc o u n t r ya n dt h e s o c i e t yp a i da t t e n t i o nh i g h l ya n du r g e n t l ya w a i t e dt ob es o l v e d a tp r e s e n t ，i no u rc o u n t r yl a n dc o l l e c t i o nd i s p u t eq u e s t i o nm a i np e r f o r m a n c ef o r l e v i e st h el a n dt h ea u t h o r i z a t i o nc h a o t i c ，t h ec o l l e c t i o n p r o c e s s n o t p u b l i c ，t h e c o m p e n s a t i o ne x p e n s ee x c e s s i v e l yi sl o wa n dt h ec o m p e n s a t i o ne x p e n s ep r o v i d en o t p r o m p ta n ds oo nt h ea s p e c t s t h ea u t h o rb e l i e v e dt h a t ，d r a f t st h ep r o c e d u r ed i s l o c a t i o n a n dc h a o t i ci sc a u s e so u rc o u n t r yt od r 世i nt h ep l a c et h ec o n t r a d i c t o r yp r o m i n e n t i m p o r t a n tr e a s o n t h e r e f o r e ，t h el a n d c o l l e c t i o np r o c e d u r ep e r f e c ta n dp e r f e c t l y r e g a r d i n gp r e v e n t sa n dc o r r e c t so u rc o u n t r yt od r a f ti np r o c e s se a c hl 【i n di l l e g a l t h e c o n t r a r yp h e n o m e n o na n dp r o t e c t sf a r m e r se a c hr i g h tt oh a v et h eg r e a ts i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l ee m b a r k sf r o mt h ef a r m l a n dc o l l e c t i o nl e g a ls c i e n c er a t i o n a l e ，u n i f i e s a u t h o r se x p e r i e n c e ，u s i n gr e s e a r c ht e c h n i q u e sa n ds oo nt h es u r v e yp r o c e d u r e ，l i t e r a t u r e l a w , c o m p a r i s o na n a l y t i cm e t h o d ，s y s t e ma n a l y t i cm e t h o dc a r r i e so nt h ea n a l y s i st oo u r c o u n t r yl a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ea n a l y s i sl a n dc o l l e c t i o n p r o c e d u r ef l a wa n dt h er e a s o n ，p r o p o s e dt h ec o n s t r u c t i o np e r f e c tl a n dc o l l e c t i o n p r o c e d u r et e n t a t i v ep l a na c c o r d i n gt oo u rc o u n t r y ss p e c i a ln a t i o n a lc o n d i t i o n t h i sa r t i c l ea l t o g e t h e rd i v i d e si n t of o u rp a r t s ，f i r s tp a r tf o rl a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r e r a t i o n a l e t h i sp a r to fm a i ne l a b o r a t i o nl a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r ec o n c e p t ，i n t r o d u c t i o n l a n dc o l l e c t i o ng e n e r a lw a ya n ds t e p s e c o n dp a r tf o rc o u n t r i e so u t s i d eo ft h i sr e g i o na n d l o c a ll a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r ea n dm o d e l t h et h i r dp a r ta n a l y z e so u rc o u n t r yl a n d c o l l e c t i o np r o c e d u r et h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ef l a w t h i sp a r ti n t r o d u c e do u rc o u n t r y l a n dc o l l e c t i o nl e g a lp r o c e d u r e ，h a dp o i n t e do u ts e p a r a t e l yi no u rc o u n t r yl a n dc o l l e c t i o n e x a m i n e sa n da p p r o v e st h ep r o c e d u r e ，t h ea n n o u n c e m e n tp r o c e d u r e ，t h eh e a r i n g p r o c e d u r ea sw e l la st h ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ef l a w f o u r t h p a r tf o ro u rc o u n t r yl a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r ec o n s t r u c t i o n t h i sp a r ti st h et h i sa r t i c l e p l a c eo fi n n o v a t i o n ，t h ea u t h o ru n i f i e so u rc o u n t r y sa c t u a ln a t i o n a lc o n d i t i o n , h a s c o n s t r u c t e d 0 1 1 1 c o u n t r yl a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r e ，p r o p o s e d a n d p r o v e d h a s c o n s u m m a t e do u rc o u n t r yl a n dc o l l e c t i o nd i s p u t et os o l v et h em e c h a n i s ms u g g e s t i o n k e yw o r d s ：l a n dc o l l e c t i o n ，l a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r e ，f a r m e r , p u b l i ci n t e r e s t ，d i s p u t e s o l v et h em e c h a n i s m 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声甥的法律结果由本人承担。 作者签名：黑壶 魄岬年，月弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：盖詹 日期枷厂年j 月弓7 日 导师签名：j i l 化叫彬 日期：沙5 7 牟厂月岁。日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童途塞堡童厦溢厦! 旦兰堡；旦= 生；旦三生筮查! 作者签名：虽疰 日期：c 9 l 拥罗年歹月纠日 导师签名：乡牡_ 沈 日期：知夕年岁月歹口日 硕士学位论文 矗a s t e r st h e s i s 一、土地征收程序的基本理论 ( 一) 土地征收程序的概念 在旧中国的法制发展历史上，一直都未提及土地征收、征用的概念，直到1 9 5 0 年，城市郊区土地改革条例中才首次介绍了土地征收、征用的含义，随后的1 9 5 4 年、1 9 7 5 年、1 9 7 8 年、1 9 8 2 年宪法都对土地征收做出了具体规定。我国1 9 5 4 年宪 法第1 3 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土 地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”2 0 0 4 年，宪法第四次修正案第 一次提出了进行土地征收或者征用应当予以补偿的规定：“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，由于我国 对土地征收问题的研究起步较晚且发展缓慢，对土地征收的概念及具体要件尚未形 成明确、统一的观点。 事实上，各国对于“土地征收”的法律称谓各不相同，美国的法律称其为“最 高土地权之行使，法国的法律称其为“征收 ，我国台湾地区的法律则称之为“土 地征收”，而在我国，一直以来都将土地征收和土地征用并称为“土地征用 ，事实 上这是非常严重的错误，因为土地征收与土地征用并非等同的概念。笔者认为，土 地征收与土地征用的不同之处在于，土地征收是土地所有权的变动，而土地征用只 是土地使用权的改变，土地所有人只是出借其使用权，土地所有权并不发生改变； 土地征收的对象比土地征用的范围更广，既可以是农村集体所有的土地，也可以是 公民的私有财产。土地征收和土地征用的共同特点是都必须出于公共利益的需要， 符合法定程序并且要依法给予被征收者和被征用者补偿。由此可见，要了解土地征 收程序及其概念，必须首先对土地征收的概念做出明确的界定，以与其它相近的概 念加以区别。 根据我国宪法关于土地征收、征用的规定以及上述分析，可以总结出土地征收、 征用的概念应当包括五大要素：土地征收、征用主体是国家，出于公共利益的需要， 依照法定程序进行，给予合理补偿，土地征收、征用的对象是城乡私人的土地或农 村集体经济组织所有的非国家所有的土地。可见，土地征收是指政府为了公共利益 的需要，依照法定程序，对土地实行征收并对因此遭受财产损失的自然人、法人或 其他组织给予补偿的行为。 胡锦光：论“征用”与“征收”的界限，载河南省政法管理干部学院学报，2 0 0 4 年第5 期。 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 程序的一般意义是指顺序、步骤。从法学的角度理解，程序就是做出某一法律 行为的步骤和方式。程序法与实体法是相辅相成、不可分割的，实体法规定静态的 法律，程序法则规定做出有关法律行为的动态形式。 土地征收作为政府的一种行政行为同样必须要有相关的程序性规定，土地征收 的程序对于政府的土地征收行为有着重要的指导意义。笔者认为，土地征收程序就 是政府为了公共利益的需要，对土地实行征收的过程中应当遵循的顺序、步骤和方 式。 ( 二) 土地征收的一般方式和步骤 土地征收程序是土地征收的核心，它贯穿于土地征收的整个过程之中，因此对 土地征收程序加以规定是合法、有效地进行土地征收的前提条件。综合来看，各国 对土地征收主要规定了以下的方式和步骤： 1 征地项目的确定 如前所述，政府如要征收土地必须是为了公共利益的需要，这也就出现了征地 的目的所在。政府征地根据公共利益的需要和现实情况，对需要被征收的土地位置 和范围进行调查，并以此来确定具体的征地项目。实际上，征地项目的确定是政府 在土地征收程序中唯一的只在内部进行的步骤。 2 土地征收申请的提出 政府在确定了被征收土地的具体位置以后，就会向有关部门提出土地征收的申 请。在这一步骤中，政府为了最大可能地获得征地批准，在递交的申请书中会详细 地记载与征地有关的各种详细资料，具体包括征地的计划说明书、征地的必要性和 目的的合法性说明、对被征土收地的勘测定界技术报告书等等。在一些发达国家的 征地申请书中还包括征地对环境的影响以及拟采取的预防污染的措施等。 3 土地征收申请的审查及批准 政府在提交了征地申请书后，征地审批部门就会依照有关法律、法规对申请书 进行审查，从而确定是否批准该项征地申请。大致上，征地审批部门通常对申请书 中的两大方面进行严格审核： ( 1 ) 审查征收目的是否符合公共利益的需要 符合公共利益的需要是征收土地的基本要素，公共利益的具体范围和标准由法 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 律、法规事先予以严格规定。由于任何征收土地的行为都会给被征地人利益造成一 定的牺牲和损失，因此确保被征地项目符合公共利益的需要是保证土地征收程序合 法的重要条件，可见这一步骤必须十分严谨、细致。土地管理部门在对征地目的进 行审核认定后，一般会由管理部门就征地项目做出事业性质的认定告示，供利害关 系人和公众查阅和提出异议。 ( 2 ) 审查征地范围 土地管理部门在确定土地征收项目符合公共利益需要之后，就会对被征地的范 围进行审核。在实践中，这一步骤可谓“工程浩大 ，因为管理部门需要组织一个 具有从测量、勘验到污染防治等有关土地征收方面的各种专家的团队，对待审批的 征地项目进行实地考察，以此避免随意扩大征地范围的现象发生。在此期间，被征 地的利害关系人可以就征地项目的具体位置及范围表达自己的意见。 4 土地征收补偿、安置方案的确定 在土地征收项目被批准以后，由征地单位拟定征地的补偿、安置方案，并分别 通知所有利害关系人。各国的法律、法规大多具体规定了土地征收补偿、安置方案 的确定方式及期限等。征地单位在拟定征地补偿、安置方案后，利害关系人有权在 规定的时间内与征地单位就征地补偿、安置方案进行协调，在法定期间内如双方达 成共识，即由土地管理部门对征地的补偿、安置方案予以公告，如若双方在法律规 定的协调期间彼此不能形成一致的意见，则由土地管理部门通过法定程序予以确 定。 5 土地征收补偿、安置方案的实施 在完成了以上的土地征收步骤以后，征地政府应当在法律规定的期限内，按照 土地征收补偿、安置方案向利害关系人给付土地征收补偿费和安置补助费，只有在 完成这一重要程序后征地政府才能开始占有被征土地。 土地征收在经过以上五个基本方式和步骤以后，土地征收程序才算真正结束。 。沈开举：征收、征用与补偿，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 5 1 页。 3 硕士荦位论文 m a s t e r st h e s i s 二、域外国家和地区土地征收程序及借鉴 土地征收程序是政府处分公民财产的重要程序，直接关系着一个国家的政府行 为和公民的切身利益，因此各国大都对土地征收程序进行立法以保障土地征收的行 为合法有效。我国的行政立法起步较晚，对于土地征收程序没有专门的立法规定， 这是土地征收过程出现许多重大问题的原因之一。西方发达国家在土地征收的理论 和实践方面的丰富经验，对我国完善土地征收程序有着借鉴意义。 ( 一) 域外国家和地区土地征收程序的模式 域外一些国家和地区由于具体国情或法律体系的不同，在土地征收程序上的规 定存在一定差别，但大多都从立法到救济途径上规定了比较完善的一套程序，主要 包括三大模式：司法程序模式、行政程序模式、司法兼行政程序模式。 1 司法程序模式 美国是土地征收行为相对频繁的国家，其土地征收程序主要以司法程序为主。 美国这个在宪法史上有着举足轻重地位的国家，在土地征收程序上也充分体现着宪 法限制公权力和保障公民私有财产的作用。这里不得不提的是美国宪法修正案中著 名的正当程序条款和征用条款：“没有依据正当的程序，任何人的生命、自由或财 产均不得受到剥夺。而没有合理的补偿，私有财产不得为基于公用所征用。”在美 国，这两大著名条款一直以来担当着保护公民财产权利的重任。随着美国宪法的不 断发展，正当程序原则在美国的土地征收程序中起着越来越重要的作用。 由于美国政治体制有其特殊性，因而土地征收的主体不是国家而是以各个州为 独立主体，而各州又根据相关的法律、法规将征地权分别赋予了各种机关、政治团 体等具有公共职能的其它组织。 美国的土地征收程序既然是以各个州为主体，自然就存在着较大的差异，但归 纳起来主要由以下程序构成：第一，预先通告。这是土地征收程序中的第一次通告 程序，有关部门应当在被征收土地所涉及的范围内发布通告，以使得利害关系人能 及时获取征地的相关信息。第二，征地财产评估。征地人确定征地项目并提交相关 申请材料后，先由具有正式资格的审核人员对该征地项目及其材料进行审查，审核 。沈开举：征收、征用与补偿，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 6 5 页。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 员在审核完毕后，必须先征求被征地人的意见，在被征地人同意的前提条件下，才 能对征地项目进行实地调查、勘测，并提交由此做出的审核报告给负责征地的管理 机关，最后，再由高级监督员对所提交的审核报告中的补偿价格进行研究，并做出 是否核准的决定。第三，举行公开的听证会以确定征地行为是否必要并且合理。这 一环节也就是征地目的的审核程序，主要是召开公开的听证会以说明征地行为是否 符合公共利益以及具体的依据，如果被征地人对征地行为有质疑，认为该征地行为 并不在法律规定的“公共利益 范围之内即可以提起司法诉讼。第四，补偿价格的 确定。在美国，司法程序在土地征收程序中的确定补偿金额这一环节起到了十分重 要的作用。征地补偿的价格由征地机构告知土地所有者或有利害关系的人，当双方 对补偿价格有异议时可以采取两种方式解决：一是审前协议。这主要是财产所有人 及其律师与征地人就如何确定补偿价格等相关因素进行谈判。对于财产所有人来 说，通过审前协议的方式确定补偿金额可以节省诉讼费用、专家证人费用等通过征 地诉讼所必须支出的费用，另外，他们还可以及时获取现金补偿。所以，审前协议 对财产所有人来说可谓是一个经济、快捷的救济方式。二是征地诉讼程序。征地双 方也可以选择司法诉讼途径来确定补偿价格，通过司法诉讼，财产所有人有机会获 得高于通过审前协议所可能获得的补偿数额，但征地诉讼可能面临的是成年累月的 拖延。征地诉讼要根据成文立法进行，在征地诉讼中的每一方当事人都可以要求陪 审团对征地财产的客观情况进行检查。除此以外，如果征地双方都各自聘请了独 立资产评估师，法庭也可以要求他们提出自己对该征地项目的评估报告，并在法庭 上予以交换，以此来作为确定补偿金额的参考。第五，救济程序。一般规则要求土 地所有人应当依据成文的征用法来寻求救济，但是如若成文法上并未规定相关救济 情形或途径时，土地所有人就可以寻求其它的救济途径来维护自己的利益。 在美国的土地征收程序中，司法程序贯穿于始终，从审核征地行为是否符合公 共利益的目的到确定补偿金再到征地程序中的救济机制，司法诉讼都发挥了重要的 作用，这充分体现了美国司法体系的庞大以及其在保护公民私有财产中举足轻重的 地位。 2 i 亍政程序模式 我国台湾地区的土地征收程序是典型的以行政程序为主的模式，特别是在救济 程序中，行政救济发挥了重大作用。在台湾进行土地征收主要是依据土地征收条 。沈开举：征收、征用与补偿，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 7 0 1 7 1 页。转引：t h e o d o r ej n o v a kb r i a nw b l a e s s e rt h o m a sf g e s e l b r a c h t ，c o n d e m n a t i o np r o p e r t y ：p r a c t i c ea n ds t r a t e g i e sf o rw i n n i n gj u s t c o m p e n s a t i o n ，r u d n i c k w o i f ，1 9 9 3 ，a t2 9 1 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 例、土地法及其他相关法律规定，具体包括以下步骤： 第一，土地征收的申请与前置程序。土地征收的申请由征地人提出，征地人在 提出申请后，有关主管机关应当及时举行公开的听证会，听取土地所有权人及征地 利害关系人关于该征地项目是否符合征收土地的目的性要求的意见。此外，除如国 防、卫生、教育、交通等公益事业，因公共安全急需使用土地而未能及时与土地所 有权人协议以外，征地人在提出征地申请前都应当按照法定程序与土地所有权人进 行协商，通过协议价购的方式或者以其他方式取得。在我国台湾地区，此“协议程 序”被认定为土地征收程序的先行法定程序，未经此程序而直接征收土地的，即构 成违法。 第二，核准程序。征地人在提出征地申请后，由法定的核准机关对该申请进行 审查和研究并决定是否予以核准。目前，我国台湾地区的核准机关是“中央”主管 机关内部设立的“土地征收审议委员会 。该核准机关受理征地人提交的征收申请 及有关材料后，主要是通过形式和实质两方面对征地申请案进行具体、严格地审查。 形式审主要是针对征收计划书、征地说明书等征收土地申请材料的种类、格式、文 字等方面来审核这些材料的形式方面是否符合法律规定的标准和要求；而实质审则 着重于审查征地范围是否为事业所需要，征收土地是否合乎法定的征收要件，勘选 的土地是否适当以及其他法定事由。圆审核机关根据形式审和实质审两方面的审核 结果，来决定是否核准该征地申请，审核机关还需负责将该决定通知给执行机关。 第三，执行程序。根据台湾地区土地征收条例的规定，土地征收的第一个 执行程序是征收公告与通知程序。被征收土地所在的直辖市或县( 市) 主管机关在接 到征地核准机关核准征收案的通知时即进行公告，并且还要以书面形式通知土地所 有权人及其他利害关系人，该条例明确规定了公告期为3 0 日。土地征收的利害关 系人如果对该公告事项有异议，有权在公告期内向发布该公告的主管机关提出且必 须采取书面形式；土地征收利害关系人如果是对土地征收的行政决定不服，则应当 在收到征收通知发出之日起3 0 日以内向“中央”主管机关要求进行行政复议，以 寻求救济。在我国台湾地区，土地征收的第二个执行程序是补偿费发放程序。征收 土地的补偿金额并不是由征地人发给，而是由被征收土地所在直辖市或县( 市) 主管 机关转发，并且补偿金额应当在公告期满后1 5 日以内发给。固如果征地补偿金因复 议或者其它救济方式而有所变化的，那么最后确定的补偿金差额的给付期限必须是 自该结果确定之日起3 个月完成。有关机关在规定期限内全额支付完征地补偿金额 李建良：损失补偿，载翁岳生主编：行政法( 下册) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 7 1 2 1 7 1 3 页。 。李建良：损失补偿，载翁岳生主编：行政法( 下册) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 7 1 4 1 7 1 5 页。 囝李建良：损失补偿，载翁岳生主编：行政法( 下册) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 7 1 5 1 7 1 7 页。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 以后方可办理相关的登记手续，征地程序宣告结束。 很明显，在我国台湾地区的土地征收程序中，行政机关起到了主导作用，这与 它本身的历史发展及传统和法律体系都有着密切的关联。 3 i 亍政兼司法程序模式 法国也是土地征收行为相对频繁的国家，其土地征收程序的规定是非常严密 的，在1 9 7 7 年，法国还制定了专门规定土地征收程序的公用征收法典，法国的土 地征收规范进一步得到完善。根据目前法国土地征收的相关法律规定，其征地程序 与其它国家有着较大的差别，法国的征地程序属于行政兼司法的双重模式。 在行政阶段，其工作主要是两大部分内容，即审批公用征地行为的目的和确定 可以转让的不动产。具体而言主要包括四个程序：第一，事前调查。调查的目的主 要是收集与征地相关的必要信息和必须咨询的意见，没有经过预先调查程序而批准 的行政征用是无效的。第二，批准公用目的。这一决定主要是确定征地目的的合 法性，它既是行政机关进行征收土地的合法依据，也是法院裁决土地所有权转移和 确定征地补偿金额的合法依据，但该程序只负责审核征地目的性要求而并不具体规 定可以转移的不动产。罾第三，拟征地项目位置调查。在拟征地项目的目的性审核 通过后，就需要确定可以转移的不动产，这一环节必须由省长亲自进行，调查的内 容包括可转移不动产的具体位置和应当获得征地补偿的财产所有人及其他利害关 系人。通过调查，审核机关能够获得更多与征地相关的真实且确切的信息，以帮助 他们尽可能地做出正确的决定。第四，可以转让的决定。省长在对具体位置进行调 查以后做出可以转让的不动产界限的决定并予以宣布，与此对应的是，当事人如果 对该决定不服有权利提起越权之诉。行政机关做出可以转让的决定必须在6 个月内 移交普通法院，普通法院根据行政机关的上述决定做出所有权转移的裁判。 在法国，关于征地引起的转移所有权和确定补偿金的纠纷是在司法阶段解决 的，这类案件由普通法院负责管辖，并且法国的普通法院内部也专门设立了公用征 收法庭来受理这类案件。具体来说，司法阶段主要包括两大程序：一是转移所有权 的裁判。这一程序由被征收土地所在地的省长或其代理人提起，省长在提出申请时 必须同时提交批准公用目的的决定、对具体位置进行调查的材料以及可以转让的决 定等事前收集到的材料和所有由他们做出的决定的有关文件。在一般情况下，法官 王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第3 7 6 页。 圆沈开举：征收、征用与补偿，法律 f 版社2 0 0 6 年版，第1 7 3 页。 沈开举：征收、征用与补偿，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 7 3 1 7 4 页。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 应当在收到申请及相关文件后8 日内做出裁判。法院做出的该项裁判并不是由法 院自己予以通知，而是由申请征地的单位将该结果通知给所有的利害关系人。二是 补偿金的确定程序。与美国不同的是，法国的补偿金确定主要是通过司法途径来解 决。这一程序大致可以分为以下步骤：( 1 ) 确定补偿权利人。这一步骤是由在征地 双方的共同参与下完成的。首先由行政机关负责查明并通知其所掌握的被征收土地 的所有权人和有用益权人，然后再由后者负责将征地的有关信息转告和告知有承租 权的人和承租人。此外，其他自认为对被征收土地享有权利的人都可以在行政机关 发出通知之日起8 日内告知征地机关，如果在法律规定的有效期限内，权利人没有 行使该权利，该权利即被视为放弃。( 2 ) 协商确定补偿金额。征地双方在完成了征 地的前序步骤后，可针对补偿金额进行协商，如果征地双方对补偿金额意见不一致， 即可选择寻求司法途径请求法院来确定征地补偿办法。( 3 ) 法庭审理和判决。 法院在收到征地单位或者补偿权利人任何一方或者双方请求确定补偿金的申请后， 必须及时派专人对征地项目进行实地调查和勘验，并且调查结果必须在实地调查之 日起8 日后宣判。当然，法国法律同时也规定，法院最终确定的补偿金数额必须在 补偿权利人请求的金额和征地单位愿意支付的金额范围内。( 4 ) 执行。征地补偿金 额在确定后，征地单位即可开始进行支付，在支付完毕1 个月后，征地单位才能实 际占有该土地。固 在法国土地征收的整个程序中，不同阶段有着不同地分工。在行政程序阶段， 主要由行政机关主导，被征地人的参与程度较弱；但在司法程序阶段，虽然法官的 权力比较有限，但充分体现和保障了被征地人在土地征收程序中的参与权。这种行 政与司法的完美结合，得以使法国政府能够有效、快捷地处理土地征收过程中出现 的各种问题。 4 土地征收程序的其它模式 在英国，无论中央政府还是地方政府想要进行征收土地都是件非常困难的事 情，因为各种客观条件都要求征地部门的行为必须谨慎，如果他们做出了越权行为 或是其它不符合征地规定的行为，就可能面临着非常严重的处罚。 在英国，征收土地的方式主要有两种，一种是由政府开发部门通过与各个土地 所有人取得联系和协商，私下签订协议完成征地行为；另一种是政府依据强制征地 法规定的法定权力，迫使土地所有人向征地部门出售其所拥有的土地。本文所讨论 。王名扬：法国行政法，中国政法大学f h 版社1 9 9 8 年版，第3 8 6 3 8 7 页。 。沈开举：征收、征用与补偿，法律f f ：版社2 0 0 6 年版，第1 7 4 1 7 5 页。 沈开举：征收、征用与补偿，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 7 5 1 7 6 页。 8 硕士学位论文 捌【a s t e r st h e s i s 的土地征收主要是第二种征收方式。 英国征收土地的主要依据是强制征购土地法，但适用强制征购土地法 的要求是非常苛刻的，征地部门首先必须能够证明其征地项目是符合法律规定的公 共利益目的，只有当议会确认土地的使用目的是利于公众后，征地部门才可以依法 获得强制征地的权力。这一程序也就是征地目的的审核程序。在征地项目确定符 合公共利益目的后，即进入了确定补偿金的环节。在英国，因为公用征地所进行的 补偿应当以被征收的土地所有者或使用者遭受损失的市价为标准。补偿金的确定 方式有两种，一种是征地双方可以就征地补偿金额进行私下协商，如双方之间达成 一致意见，即按照该方案对土地所有者进行补偿；第二种确定方式是英国特有的征 地补偿金确定方式，即通过土地法庭充当征地双方的协商平台。土地法庭根据征地 双方的意见和被征收土地的实际情况就征地补偿金额做出裁决。土地法庭地设立和 参与是英国土地征收程序的一大特色，土地法庭既不属于司法机构也不隶属于行政 机关，而是一个具有中立性和独立性的具有司法化特征的救济机构。土地法庭对其 工作人员的要求较高，即其工作人员不仅要具有相关领域的专业知识，而且也要求 非常熟悉该领域的法律、法规，此外，他们还必须具有一定的行政经验，这些都是 他们做出正确裁决的基本条件。正是因为土地法庭具有中立性、独立性以及其工作 人员具有丰富的专业知识的特性，才能够对政府的行政决定进行更为全面和公正地 调查，以提高裁决结果的高正确率。土地法庭在确定补偿金的程序上采取听证的方 式，但是这种听证程序不是像美国的听证程序那样正式，其特点是快捷、便民、高 效。毫无疑问，在行政管理日益复杂和司法案件不断增多的当今，土地法庭这样一 个中立机构地出现在为行政相对人增添了一条新的维权道路的同时也减轻了法院 的沉重负担。在征地补偿金确定后，也就进入了征地的最后阶段，即补偿金的给付。 征地部门在足额支付了补偿金后就可实际占有了该土地，征地程序也就宣告结束。 英国土地征收程序最大的特色就是土地法庭这个独立机构的出现，由于其依 英国的具体国情而设立，因此在征地双方确定补偿金价格时发挥着不可替代的作 用。 盂繁元、能建华、李晶：国外土地征用制度比较及对我国的启示，载农业经济，2 0 0 6 年第1 0 期。 圆王太高：土地征收制度比较研究，载比较法研究，2 0 0 4 年第6 期。 9 硕士学位论交 m a s t e r st h e s i s ( 二) 域外国家和地区土地征收程序的特点及借鉴 1 域外国家和地区土地征收程序的特点 通过以上四个国家和地区土地征收程序地介绍与比较，我们可以发现，在当今 的世界各国和地区中，土地征收程序的申请、公告、审查、核准及救济都是非常重 要且严谨的过程，它们关系着一个国家土地征收行为的合法性、正当性及合理性。 概括起来，域外主要国家和地区的土地征收程序有以下几大特征： 第一，有比较健全的土地征收法律、法规。在资本主义国家中，土地属于公民 的私有财产，是神圣不可侵犯的，这在他们的宪法中有着严格的规定。尽管我国法 律规定，除应该属于农村集体所有的土地以外所有土地由国家所有，但是我国的宪 法也对征收、征用土地的行为予以了规定。因此土地征收的重要性可见一斑。正是 因为土地征收是一种重要的国家行为，因而各国大都制定了专门的法律予以详细规 定。例如，作为判例法系国家的美国，虽然没有独立的土地征收法，但土地征用 政策法对土地征收程序予以了具体的规定。我国台湾地区也制定了土地征收条 例、土地法及其他相关法律，对土地征收行为及其程序做了专门的规定。法国 的强制征购土地法是土地征收的重要依据，该法也专门针对土地征收及其程序 进行了规定。一部健全而严格的土地征收法律是规范土地征收行为，保障土地征收 程序合法的根基，只有拥有健全的法律规定，才能使执法者能够依法办事，使被征 地者的正当权益得以全面保护。 第二，规定了公共利益的具体范围，对土地征收目的有严格的目的审核程序。 纵观各个法制比较发达的国家，各国的法律都对公共利益做出了详细的规定，这为 土地征收程序的合法性提供了依据。无论土地征收程序是以行政程序为主的国家， 还是以司法程序为主的国家，或者是行政兼司法程序的国家，它们都有着严格的土 地征收目的审核程序，即审查征地的目的是否出于公共利益的需要。例如，法国人 权宣言第1 7 条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非出于合法认定的公共的需 要，并且在事先进行公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。这条规定确 定了公用征收的基本原则之一，就是合法认定公共需要的存在。此外，美国也规定 必须举行公开的听证会来确定征地行为是否必要并且合理。征地目的性审查环节严 格把握着征收公民私人财产的合法性，防止了行政权力的滥用，保障了公民的私有 财产。 第三，被征地者享有充分的知情权、参与权。国家征收土地的行为涉及到国家 及被征地者双方的利益，而被征地者在行政行为中通常是处于劣势地位，因而被征 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 地者对征地行为的知晓及参与程度是非常重要的。在域外国家和地区的征收程序 中，特别注重征地行为的公开性、透明性以及公众的参与性，这样有利于最大限度 地保护被征地者的合法利益。例如，美国规定了土地征收中的预先通告程序，使被 征地者能够及时参与其中，准确地掌握与征地有关的各种信息，从而保障了被征地 者的知情权。再如，我国台湾地区规定了严格的土地征收前置程序，即征地人提出 征地申请后，由目的事业主管机关举行听证会，听取土地所有权人和利害关系人关 于征地人所兴办的事业是否属于法律许可征收土地的事业的意见。征地人在申请前 还应与所有权人协议价购或以其他方式取得。该前置程序使得被征地者在第一时 间就知晓并参与了征地程序，从而得以表达自己的意愿，以获得最大的利益保护。 除征地前的公告以外，在确定征地补偿金额的环节中，许多国家也都严格规定了被 征地者的参与权，这样能够使被征地者的地位变得主动一些。在美国征地机构在告 知土地所有者或利害关系人以后，如果后者对补偿金额有异议，就可以选择审前协 议或者征地诉讼两大途径来表达自己的意见，以争取最多的补偿金额。此外，在法 国，确定补偿金额是在司法阶段的一个主要程序。法国法律规定征地单位在利害关 系人报明权利后，应向他们提出补偿金额的通知，并要求后者在1 5 天内答复，同 时说明受益者的身份和受益的法律依据。双方就补偿金额不能达成一致意见时，即 可请求法院确定补偿金额。可见，域外国家和地区在制定征收土地程序的法律、法 规时非常重视被征地者的知情权及在各个环节中的参与权。 第四，救济途径多样，救济程序完善。在土地征收中，救济程序起到了监督行 政机关征地行为和保障被征地者合法利益的双重作用，它在征地程序中充当着正义 使者的角色。特别是在征地行为的合法性审查和补偿金确定这两大程序中，各国都 规定了被征地者提出异议的方式、行使合法权利的途径。在征地行为的公共利益认 定程序中，被征地者通常都拥有就征地项目是否符合公共利益提出异议的权利，他 们既可以通过行政途径，如要求举行听证会，也可以采取司法救济方式，如提出征 地诉讼。美国的法律即是如此规定。法国的法律也规定，如对公用征收的目的不服， 可以向法国的行政法院提起越权之诉。在被征地者对补偿金有异议时，同样可以选 择行政方式或者司法方式寻求救济，而行政救济通常都是提出司法诉讼的前置程 序。在英国，还特别设立了土地法庭，专门针对征地的补偿金进行协商和确定。通 过上述介绍和分析可以看出，无论行政征收程序采取的是行政模式还是司法模式， 各国大都提供了行政与司法两大救济途径，以使被征地者这一在土地征收中相 对被动的主体的权利和利益得到最大保护。 李建良：损失补偿，载翁岳生主编： 行政法( 下册) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 7 1 2 1 7 1 3 页。 l l 硕士学位论文 m a s t e r st h e $ 1 8 2 域外国家和地区的土地征收程序的借鉴 笔者认为，参照和借鉴其他国家和地区的法律，必须充分考虑本国的国情及国 内的各种现实状况，绝对不能盲目借鉴。笔者在分析了域外国家和地区土地征收程 序的基础上，结合我国的具体国情，认为以下内容可供我国借鉴。 第一，制定专门的土地征收程序法或在土地征收相关法律中增设土地征收程序 一章。“有法可依 是社会主义法制发展的前提条件，只有具备了严谨、详尽的法 律规定，执法者才可以依此行使权力，依法办事。特别是在我国这样一个征收土地 行为较为频繁的国家，在土地