（伦理学专业论文）论服务型政府建设中的行政责任.pdf

i 中文摘要 近几年，我国相继经历了 sars 危机、黑砖窑事件，汶川特大地震，三聚氰胺 毒奶粉、上海社保案、重庆打黑行动等一系列公共领域的危机现象，在这些事件中， 一部分政府公务员行政责任的缺失令我们感到震惊，强化公务员的行政责任意识已 经刻不容缓，同时，也是突破我国当前进行的服务型政府建设所遇到的瓶颈的有效 途径。当今社会，建设服务型政府已经成为世界各国的普遍共识，而服务型政府的 建设，必然需要突出行政责任的特殊意义。行政责任是构建服务型政府的硬性指标， 它同行政伦理道德建设一起可以有效地推动政府转型。同时，行政责任同提高公务 员的绩效观念密切相关，责任意识的加强可以有力的改善政府公务员的工作能力， 提高公务员的工作热情，从长远的角度来看，行政责任也是我国实现政府由传统审 批型向服务型转变的重要途径之一。更进一步来讲，行政责任是遏制腐败的有力武 器。在我国，腐败现象的频发同部分政府公务员行政责任意识的淡薄密切相关，腐 败成为阻碍我国推进服务型政府建设的“毒瘤”，强化公务员行政责任意识，使得 广大政府公务员不会也不敢去迈入腐败的队伍之中。 本文分析和评述了行政责任的概念和特征，提出了行政责任在建设服务型政府 中的地位和意义；进一步明确了行政责任同绩效观念、行政行为等等其他行政伦理 要素的关系；论述我国当前服务型政府建设的现状；提出了相关的改进方案，从而 为我国政府转型提供理论支撑。文章从我国建设服务型政府的现实出发，从正反两 个方面（即提高广大公务员绩效观念和腐败现象的频发对建设服务型政府的危害） 对强化行政责任意识的重要性进行了系统的论述。同时，文章提出合理的符合中国 国情的行政责任观念和规范，在实践中指导我国服务型政府的建设；对当前我国服 务型政府的建设过程中出现的行政责任缺失现象进行矫正，促进我国服务型政府的 建设更快更好的完成。 关键词：服务型政府 行政责任 公共行政改革 行政行为 行政问责 iii abstract historically, founding merchants integrity, integrity in business in exemplary. shanxi advocating faith, connecting the main zhang yili, li after the first justice to justice system benefit, and this is the philosophical foundation of shanxi business and shanxi spiritual values of the core. although yi yi-profit purposes, everything zeyi moral faith . . it is under power, can be no . . to its shores. it is because of shanxi in business activities, to justice to unite colleagues, calling colleagues to justice to win the trust of the community, gain the trust of employers, this was the brilliant achievements of the merchants and success. merchants are known for known universally believed in shangyi, liang also said, merchants benedict credit, which reveals a great success merchants magic. reform and opening up three decades of institutional transition and various complex reasons, chinas commodity market fraud fan jia, fraud management, avoiding the debt and other phenomena repudiation intensified, resulting in lack of credibility and endanger seriously. merchants successful experience of economic development in the market today, on the construction of contemporary chinese business ethics are still of great significance. the thesis is divided into three parts: the first part is through the relevant literature on the basis of the formation of merchants of integrity and honesty to sort out and review, explain the rise of shanxi is not accidental, it is the merchants in certain social and political conditions, with dangshi facilitate the political, economic system, while relying on its geographical advantages and its geographic and cultural factors formed by the development. view merchants faith formation with its own unique social conditions and cultural foundation. it is precisely because the existence of this basis, it makes the merchants of integrity and honesty to the formation and development, and it is this view of the existence of good faith, they finally made shanxi made such a brilliant success. the second part is the main concept of good faith performance of iv shanxi. merchants of integrity and honesty in the understanding of the background and basis for the formation, the integrity of the concept of shanxi detailed explanation of specific performance, the main start merchants value orientation merchants of integrity and honesty to explore the meaning and essence, and then by merchants unique employment system and commercial engagement to the specific show merchants of integrity and honesty, to more clearly feel the success of this concept for merchants played a great supporting role. the third part is the basis of summing up experiences and lessons shanxi, let historical reality services. merchants created by establishing themselves in life-business, the values of justice and benefit integrity, hard work, entrepreneurial spirit and mutual coordination of thinking, is always the spiritual wealth of society as a whole. merchants created a complete set of business ideas, such as righteousness, faith-based, interest in justice, credibility first, self-discipline, integrity solid footing, suspect not, the employer does not suspect and in trust by others, loyalty business of the people , etc., in the chinese socialist market economy and creation of a harmonious society can play a great role of reference. building credibility in todays promotion of a harmonious social environment, the merchants of integrity and honesty of the socialist market economy has important reference value. however, due to the limited information, the paper is more honest merchants of integrity and honesty in business activities within the scope of the positive role played by impact statements, for the traditional chinese moral thought unreasonable view of the contents of the history of shanxi merchants credit limitations involving small, it is this need to be strengthened between. key words: shanxi; integrity; and moral 引 言 1 引引 言言 放眼全球，强大的经济实力是一个国家立足与世界的根本。但是，仅有经济上 的繁荣昌盛远远不够，它必须同时伴随社会政治文化全方位的向上发展与和谐进步， 为人类物质文明和精神文明增添新的成果。一个国家行政文明建设水平的高低直接 决定了国内社会的稳定和发展，也是推动经济建设良性发展的有力保证。 行政责任观念是社会主义意识形态的集中体现，反映了当前我国建设服务型政 府的迫切要求，是构建社会主义文化体系和和谐社会的一个有机组成部分。“管理 学大师杜拉克指出，在后资本主义社会,构建社会与组织的原理一定是责任。这种组 织社会或知识社会,要求组织必须以责任为基础。所以,行政责任是行政伦理学的一个 永恒的核心课题”。1 强化行政责任是有效遏制腐败现象滋生蔓延天然利器；在目前我国建设服务型 政府过程中，腐败现象已经成为阻碍其完善的最大毒瘤。腐败的产生由来已久，为 害于今为甚。它使日常生活中人们的社会交往关系发生了普遍扭曲和异化，严重地 损害着党和政府在人们心目中的形象，导致公共行政伦理的失范及行政意识形态的 失衡，对我国经济健康发展和社会文明进步都产生了消极的影响。因此，确立行政 责任意识，进一步改善官民关系，纯洁队伍、整顿作风，塑造为民、务实、清廉、 高效的政府形象，从而带动整个社会的和谐、文明和进步。 提高公务员行政效率是建设服务型政府的关键一环，而行政责任同公务员的服 务意识、绩效观念紧密相连，现阶段，政府公务员办事效率普遍偏低一直受到广大 人民群众的诟病，改善这一状况的有效手段就是提高广大公务员的服务意识和责任 意识，从而有效地改变这一状况；服务意识和责任观念的确立是公务员建立绩效观 念的关键。 “当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会最大的两股力 量，这两股力量在政治和经济运行规律的框架范围之内，维系着社会的稳定、经济 的发展、社会的进步。理论与实践的经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创 新和提升国家竞争的优势方面的作用不可替代。政府承担着也将会承担越来越多的 社会责任。基于这样的前提，行政问责制以形式上的主动性，在社会对政府的主动 要求的过程中表现出的被动应答，它的产生有其必然性”。2 1 杜克拉. 论行政责任m. 商务印书馆. 1965 年 2 彭和平等译国外公共行政理论精选m：中共中央党校出版社 1997 年 论服务型政府建设中的行政责任 2 第一章 行政责任和服务型政府 1.1 行政责任概念 对于行政责任的概念，理论界的认识不太统一，观点也有好多种。总结起 来大概有如下几类： 有的观点认为，“行政责任是指对行政机关及其工作人员，不履行或者不正 确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率、或者损害社会利 益、管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，责任主体依照相关 法律、法规、规章及有关规定予以质疑并追究责任的制度。”3 还有的观点认为“行政责任是对政府的不合理、不合法或不当行为及其后果追究 责任的行为。行政责任就是审查、追究政府部门和个人行政后果造成的责任。”4 “行 政责任是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及其社会效果接受责任 授权人的质询并承担相应的处理结果。”5 综上所述，理论界对于行政责任的认识各不相同，对于责任的主体、责任的方 式、责任的内容都有各自不同的理解和观点。正如密尔所言“当任何人都不知道谁应 该负责的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割也不能不被削弱。 要保持高度的责任，就必须有一个人承担全部的毁誉褒贬。”6 通过对以上理论界不同认识的分析和理解，行政责任是指政府行政机关对政府 公务员行政不作为或者是作为不当，造成或者可能造成社会公共利益或者个人利益 的重大损害，或者严重影响了政府正常的工作状况和形象，从而依据相关规范性文 件和法律法规，追究其责任的一种惩戒行为。 1.2 行政责任特征 行政责任的特征有以下几个方面： 第一，行政责任的对象是政府公务员，而不是政府机关，主要针对的是政府公 务员行政不作为或者作为不当。行政不作为就是政府公务员不履行其职责，而作为 不当则是政府公务员没有正确履行其职责，二者是有区别的，前者是主观上故意采 取消极态度不履行，而后者是主观上积极履行职责但却没能正确履行。 第二，行政责任从性质上来看属于一种行政手段，是区别于法律手段和纪律手 3 谢尚果，马新新.完善行政问责制的思考j.玉林师范学院学报，2007 4 张芳山.关于行政问责法制化的几点思考j.云南行政学院学报，2008 5 宋涛.行政问责概念及内涵辨析j.深圳大学学报，2005 6 密尔.代议制政府m，商务印书馆，1982 第一章 行政责任和服务型政府 3 段的。行政责任是一种行政上的追责手段，应区别于行政责任主体承担的法律责任、 社会道义责任等等。 第三，行政责任应该是一种关联性的处理方式，而不是一种不变性的追责手段， 对于行政责任主体的处理方式，应该看到相应的关联性，处理责任要分清责任的成 因和过程，不能一味的追求处理的结果。以联系的观点来看待事件的发生和结果， 认真分析责任的关联性。 第四，行政责任应该同行政责任事件相统一。行政责任同行政责任事件存在着 密切的因果联系，行政责任应坚持以行政责任事件为理清责任的根本依据和前提， 避免行政责任扩大化。 第五，行政责任是一种追责措施，但不是以惩戒为最终目的。行政责任应该是 引导和规范政府公务员行为的一种手段。政府公务员承担责任是为了其更好的工作， 更好的为人民服务。 从以上分析可以看出，行政责任是我国行政惩戒的一种主要形式，从惩戒的相 关性上来看，行政责任是与行政机关相联系的。美国行政伦理学教授特里库伯从主 观主责任和客观责任的角度对行政责任作出非常深入的研究，他认为，“客观责任是 由于社会对行政职位的考虑而产生的， 也就是说， 公务员一旦接受了某一职位， 就 等于接受了某种期望和约束”。 7从这个角度来说， 公务员就是“正式的责任结构和工 具”。因此，公务员必须承担行政责任。 1.3 服务型政府概念 服务型政府，从某种角度上来讲，也就是为人民服务的政府，一种公民利益至 上的政府。它是在一种服务型理念的指导下，在一种民主的社会秩序的框架中，把 政府定位于服务者的角色，并通过一定的政治组织形式确定的以“为人民服务”为宗 旨，并承担着相应责任的政府。换一种说法，服务型政府就是要求政府公务员把自 己当做服务者，把从事政府工作这一行业当做一个服务型的行业，充分发挥以人为 本的这一核心价值理念，切实落实科学发展观，真正把人民群众的利益放到首位， 一切从为广大人民群众谋福利，创利益出发，形成一种新型的政府运转模式。 作为一种新型的公益化的政府，服务型政府应当具备以下几种特质。服务型政 府应当以社会和谐、政治民主、以人为本为核心竞争力。我国是一个正在发展壮大 的社会主义国家， ，社会主义的基本价值观要求我国以人民大众的利益为根本利益， 7 特里库珀，行政伦理学：实现行政责任的途径m 张秀琴译，中国人民大学出版社，2001 论服务型政府建设中的行政责任 4 “社会主义价值理念是人类文明发展的整体趋势，是我们构筑国家软实力的基本要 素。一个服务型政府，首要的特征就是张扬社会主义的基本价值，实现社会和谐、 政治民主、以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有切实的可操 作性。离开社会主义的基本价值、宪法原则和我们党的执政理念谈服务型政府，这 个服务型政府就可能是无本之木、无源之水” 。8 服务型政府是一个人民民主和对人民负责的政府，也就是说，是一个民主和负 责的政府。前者是指政府的目的，后者是指政府的性质。 “人民民主是共和国宪法所 赋予人民的基本权利，特别是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利， 它界定了政府的有限性。宪法规定的这四个民主权利，反映了社会主义民主政治的 本质，在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理， 表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征，只有如此，才能体现社会主义制度的 优越性，也才能真正建立一个服务型政府” 。9 服务型政府是一个为全社会提供公共服务的政府。提供公共服务就是要真正关 注普通老百姓的利益、需要和愿望。把政府财政支出真正用到惠及千百万老百姓的 日常生活，使人民生活幸福、安居乐业的事业上来，要真正关心社会的弱势群体。 政府必须改善人民群众生活质量，改善义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、 劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施等领域的现状。 “这些都是一个服务型 政府的核心内容和最基本的组成部分，是关乎国家发展、繁荣、稳定的关键因素， 搞得好与不好，直接决定着我们党和政府执政的群众基础，决定着人心向背，决定 着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力，建立服务型政府，就要 把这些方面作为政府财政支出的基本方向，切实通过预算约束保证公共财政的正确 使用” 。10 全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国政治体制改革的主要对象。 “在计划经济条件下，政府通过相应的计划和行政手段进行经济管理和社会管理， 政府是全能型的。政府扮演了监督者、生产者、控制者的角色，为社会和民众提供 公共服务的职能和角色被淡化。而社会主义市场经济的完善，则要求政府把整体的 经济活动交给市场调节，把政府职能定位为提供公共服务” 。11 8 吴玉宗服务型政府：概念、内涵与特点j： 西南民族大学学报2004 年第 2 期 9 吴玉宗服务型政府：概念、内涵与特点j： 西南民族大学学报2004 年第 2 期 10 俞可平治理与善治m：社会科学文献出版社 2000 年 11 俞可平治理与善治m：社会科学文献出版社 2000 年 第二章 行政责任在服务型政府建设中的意义 5 第二章 行政责任在服务型政府建设中的意义 2.1 行政责任与公共行政改革 2.1.1 我国公共行政改革的状况 建国六十年以来，我国进行了数次大规模的公共行政改革，我国政府的行政体 制和机构得到了不断地完善和发展，但是，我国政府行政体制和机构基础相对薄弱， 而政府公务员公共服务理念还没有完全建立，依然需要进一步深化和推进公共行政 改革。 新中国成立至今，我国行政体制的建立和机构的设置从开始起步到初步成型， 走过了艰难曲折探索而又成效显著的发展历程，大体上经历了三个发展阶段。 第一，探索和起步时期，这一时期主要是从新中国成立到党的十一届三中全会 之前。新中国的成立，标志着一种新的社会制度的确立，社会主义制度为政府公共 行政的确立奠定了政治基础和制度基础。党和政府必须遵循全心全意为人民服务的 根本宗旨，在恢复和发展经济的过程中，我国建立了一套行之有效的政治体制和相 关的教育、科技、文化和卫生政府部门，使我国政府的公共服务水平有了较大的提 升。但由于受到计划经济体制和整个社会经济水平的制约，我国公共行政领域的设 置还很不健全，公共服务体系的建设还比较缓慢。 第二，进一步发展时期，这一时期主要是从改革开放到党的十六大之前。改革 开放以来，党和国家集中力量大力发展生产力，把工作的重心从以阶级斗争为核心 转移到以经济建设为中心上来。经济的高速发展为我国公共行政改革提供了坚强的 物质基础。党和政府大力推进了与社会主义市场经济相适应的政府机构改革，这些 改革措施包括，打破了政府提供全部供给品的框架，允许多种所有制成分并存，政 府只在行政领域起到引导的作用；政府机构实行责任下移，实行了各省及地方负责， 分级管理；推动政府机关改革，实行责任制，引入竞争机制，放松对政府部门的管 制，扩大各级各部门政府机关的权力，激活了内部运行机制。 第三，快速发展时期，这一时期从十六大以来至今。党的十六大以来，我国逐 步向服务型政府转型，政府职能转变取得了关键性进展，政府管理和服务方式不断 创新，政府社会管理和公共服务职能得到充分发挥，政府公务员队伍建设和政风建 设得到了进一步加强，广大公务员的责任意识、服务意识和工作能力不断提高，人 民群众对政府行政改革的逐步认同和满意。 在这一过程中，党的十六大明确提出要“完善政府的经济调节、市场监督、社会 论服务型政府建设中的行政责任 6 管理和公共服务的职能”，2007 年党的十七大报告再次提出要“加快行政管理体制改 革”。2008 年初，我国迈出了“大部制”改革的第一步，逐步形成了“权责一致，分工 合理、决策科学、执行畅通、监督有力”的行政管理体制。 2.1.2 我国公共行政改革的本质和目的 政府公共行政改革从手段上来讲，是一种行政改革理论的创新，而从本质上来 看，则是一种实践的过程。从 20 世纪 70、80 年代以来，世界各国尤其是西方发达 国家普遍发起了一场规模宏大的公共行政改革，而这次改革运动也被称为“政府再 造”、“新公共管理运动”等等。政府公共行政改革不仅仅是政府机构和管理职能的改 变，而实质上都涉及到了公共行政改革的本质和目的。我国公共行政改革之所以区 别于西方主要发达国家的政府改革，其根本就在于我国公共行政改革的目的是为了 更好的为人民服务，改革是建立在明确我国社会主义制度的基础之上。 一般而言，政府行政改革是在确立公共行政改革的性质基础之上进而对政府的 运行机制、政府体制以及相关的管理规范进行重新的规定和安排的过程。而公共行 政改革的性质和目的则是广大人民群众依据自身所处环境和利益对改革后的政府管 理部门的机构、功能和运行过程进行认识和评价。 政府行政改革的性质和目的决定着改革的方向和进程，最明显的反映出社会经 济基础和政府体制的关联性。从唯物主义历史观来看，人类社会发展变化的根本因 素就是生产力和生产关系以及经济基础和上层建筑的相互运动，政府组织作为上层 建筑的最基本组成部分，从根本上受到生产力和经济基础的制约和决定，同时又对 社会生产力和经济基础发挥着积极能动的反作用。在人类历史发展过程中，经济基 础的发展和运行有着其内在的规律性，从本质上决定了上层建筑要与之相适应并创 造条件促进其发展。政府的行政改革就是为了适应社会经济的进一步发展的要求而 产生的。各个政府的经济基础不同，其政府行政改革的性质和目的必然也不相同， 经济基础对政府行政改革的要求更不相同。我国是社会主义人民民主专政的国家， 社会主义市场经济体制是根本的经济基础，从而决定了我国行政体制改革的目的就 是更好的为人民服务。 政府行政改革最直接的体现政府的阶级性。在阶级社会中，尽管政府的行政改 革会更好的照顾到社会各个阶层的利益，但从本质上来说，政府的行政改革依旧是 阶级专政和阶级统治的方法和手段。所以，政府行政改革一定会带有鲜明的阶级性， 从根本上反映社会的阶级结构和阶级利益关系。我国是无产阶级专政的社会主义国 家，公共行政改革也是无产阶级专政过程中的一种政府改革创新举措。 第二章 行政责任在服务型政府建设中的意义 7 2.1.3 强化行政责任是我国行政改革的有效手段 从本质上来说，我国公共行政改革是为了更好的维护广大人民群众的根本利益， 服务广大人民群众。而服务意识的建立离不开责任观念的监督。随着我国公共行政 改革的深入和完善，必然出现社会各个阶层对于改革措施的要求冲突，从这一层面 上来讲，行政责任意识是维护广大人民群众根本利益和推动公共行政改革的有效手 段。 面对改革进行过程中出现的各种社会矛盾和利益要求冲突，政府和政府公务员 应该以人民群众的利益为核心，兼顾各个社会阶层的利益要求，保证公共行政改革 的良好和有序的进行。 在公共行政改革中，由于利益要求的不同，会使得改革面临许多的困境。面对 这样那样的困境，政府公务员应当以责任意识为前提，在法律法规的规定范围内， 对行政行为的程度和手段自行决定，或者说以强烈的责任感来判断同时做出选择。 政府公务员在面对不同阶层的利益要求冲突时，要敢于做出决定。敢于承担责任， 也就是在维护核心利益的前提下，对其他阶层的利益负责。 2.1.4 西方行政改革对我国的借鉴意义 在西方，20 世纪 80 年代初以来，在新公共行政理论、新公共管理理论、新公共 服务理论的引导下，西方国家开始重新思考和定位政府和社会、政府和市场的关系。 各个西方发达国家开展了大规模的公共行政改革，如美国的“政府再造运动”、奥地 利的“行政管理计划”、法国的“革新公共行政计划”。这些运动和计划是西方国家在新 时期进行的政府改革的新的尝试，对我国的公共行政改革有着不小的借鉴意义。 从内容上来看，西方公共行政改革主要有以下几个方面： 第一，政府管理职能的变更，西方国家普遍收缩了政府管理职能的规模，无论 政府的经济职能和社会职能都逐步社会化、市场化，政府不再过多的参与市场调节， 同时改善了公共福利政策，使更多的人可以享受到公共福利。对于我国政府公共行 政改革来讲，调整和收缩政府管理职能是发展社会主义市场经济的有效手段。同时， 改善广大人民群众的福利待遇也迫在眉睫。 第二，中央政府内部和各级政府之间关系的调整，西方国家对政府进行了分权 的改革。中央政府内部实施权力合并，减少部门与部门之间的横向联系，强化领导 对部门的直接控制，同时，给予地方政府更大的权力，扩大其权力范围。针对我国 公共行政改革的现状，实施“大部制”是提高政府整体办事效率，减少部门之间职能 交叉和冲突，突出整体系统功能的最好方式。 论服务型政府建设中的行政责任 8 第三，西方国家改变了传统的行政管理方式，提出“企业化”的管理模式，明确 了绩效指标，并且定期对政府公务员的绩效状况进行评估和考核。对于我国来讲， 公务员绩效观念的建立是公共行政改革重要的一方面，打破传统的“大锅饭”，提高 了政府公务员的工作积极性。 2.2 行政责任与绩效观念 2.2.1 建立服务型政府的核心因素绩效观念 绩效观念是我国建设服务型政府的核心要素，如何提高公务员工作能力和办事 效率，一直以来都是困扰着我国政府的难题之一。绩效从其内涵来看，是组织为实 现其目标而展现在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方 面。组织绩效实现应在个人绩效实现的基础上，但是个人绩效的实现并不一定 保证组织是有绩效的。如果组织的绩效按一定的逻辑关系被层层分解到每一个 工作岗位以及每一个人的时候，只要每一个人达成了组织的要求，组织的绩效 就实现了。绩效，包含有成绩和效益的意思。在企业组织中，指与企业相关的 经济管理活动的结果和成效； ，是指主体行为或者结果中的投入产出比；而体现 在公共部门中来衡量政府活动的效果，则是一个包含多元目标在内的概念，从 这个角度来看，绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指 的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率 方面的完成情况。 对于我国当前开展的服务型政府建设，绩效观念就是基于服务型政府的价 值理念和组织战略，运用科学的方法、标准和程序，对政府公务员服务品质、 效率、公共责任和公众满意度进行分析和评价。12这一观念突出体现在公务员 办事效率的提高上，从单一个体的工作效率发生质变，从而带动整个政府的办 事效率的提高。从组织和个人的相互关系方面来说，个人的绩效突出并不一定 意味着组织的绩效得到了提高。而只有参与组织的每一个成员都能达到组织所 要求的目标，整体组织才会有所体现。因此，推动我国服务型政府的建设的关 键就是每一位公务员都切身参与，努力提高自身能力和办事水平，而要做到这 一点，必须大力提倡绩效观念，使这一观念深入人心。 现阶段，绩效观念有效地推进了服务型政府的建设，有助于落实服务型政 府的理念。从我国政府公务员绩效观念的现状来看，还有较多的局限和问题。 12 张爱妮，我国地方服务型政府绩效评估研究j，浙江大学硕士学位论文，2008 第二章 行政责任在服务型政府建设中的意义 9 首先，绩效观念的评估的标尺不同，一些地方政府重视工作投入的人力、物力 和财力，而忽略了工作产生的结果，效率的提高是建立在高投入的基础之上的。 其次，绩效观念的制定不合理。在我国，政府是行政规范的制定者，同时也是 实施者和被评估者，内部的规则很容易决定绩效的评估结果。服务质量的好坏 是由政府自己说了算，这样的话，绩效评估有失公平，绩效观念难以深入人心。 再次，绩效评估没有形成规范化的制度。在我国，绩效评估还处在自发和半自 发的状况下。政府是决定是否进行绩效考核的职能部门，同时，有些政府部门 事先定好绩效考核成绩，有些政府部门进行绩效考核评估缺乏连续性，往往只 是短期性行为，这样不规范的绩效考核评估很难真正起到实质上的作用。 眼下，我国政府的办事效率并不能为广大人民群众所满意，政府公务员办 事效率低、审批手续繁杂，各个部门之间信息沟通不畅，都是我国建设服务型 政府所遇到的难题。而其中的核心问题就是各级政府公务员没有一个稳定的绩 效观念。一个良好的绩效观念，会使得公务员工作有一个明确的目标，推进公 务员良性和有序的竞争。 2.2.2 绩效观念源于行政责任观和服务意识 绩效观念是我国推动服务型政府建设的关键，而这一观念同行政责任观和服务 意思密切相关。绩效观念来源于强烈的责任观念和为人民服务的意识，而沈浩同志 就是当前涌现出来的典型之一，2009 年 11 月 6 日晨，安徽省财政厅选派到村任职干 部、凤阳县小岗村党委第一书记、村委会主任沈浩同志因积劳成疾，猝逝在工作一 线，年仅 45 岁。沈浩同志用自己辛勤的汗水和所取得的成绩，赢得了小岗村人民的 信任和支持。 从沈浩同志的事迹中可以看到，只有强烈的责任感和为人民服务的意识，才能 转化成为工作的动力，取得的成绩离不开思想方面的重视。要彻底改善我国政府的 行政质量，必须彻底改变公务员思想观念，把强迫工作，转变为要干工作、干好工 作，思想的转变必须以强烈的工作责任感和为人民服务的意识为前提。在现实生活 中，一个人的带动作用是有限的，我国在推动服务型政府建设过程中，必须涌现出 无数个像沈浩同志一样的无名英雄；从他们的身上可以看到，强烈的责任感和服务 人民的意识给实际工作带来了多么大的变化。从建设服务型政府的过程上来讲，这 种责任观念和服务意识的建立是第一位的，也是必须的。 之所以要在建设服务型政府的过程中深化绩效观念，有以下几方面原因： 第一，深化绩效观念是推动服务型政府建设的有效手段，我国建设服务型政府 论服务型政府建设中的行政责任 10 的根本宗旨就是为人民服务，维护广大人民群众的根本利益，提高人民群众的物质 和精神文明水平，而绩效观念通过对政府公务员的工作能力和效率的考核和评估， 进一步提高了服务型政府的服务水平和管理质量，最终实现了公众利益的最大化。 第二，随着我国建设服务型政府的深入，民主政治深入人心，提高公众满意度 成为政府的一项民心工程，而政府工作所产生的实际效果也应该由广大人民群众来 判定。而深化绩效观念可以使得政府公务员重视公众要求、倾听公众心声，绩效评 估也可以进一步提高政府工作的公众满意度。 第三，绩效观念可以防治腐败现象的蔓延，我国政府的职能就是为广大人民群 众服务，在日常工作过程中，通过对政府公务员工作的数量、质量以及提供的价值 标准的考核，可以有效遏制其通过手中权力谋取不正当利益的机会，保证了社会公 平，提高了政府服务工作的质量。 第四，绩效观念可以及时处理公众的反馈信息，通过绩效考核和评估，可以切 实得到公众对政府工作情况的满意程度，对社会公众所反映出的问题和意见作出及 时的回应和公正的处理，提高政府的公共服务质量。 2.2.3 行政责任观深化了服务意识、绩效观念 行政责任，从一定意义上来讲是行政问责深化了公务员的服务意识和绩效观念， 使得广大公务员切实感受到了来自于问责的压力，明白了工作的相关针对性，进一 步理解了为人民服务和提高工作质量的意义。行政问责制是民主政治的基本要求， 是我国政府实现由审批性向服务型转变的一个重要途径。按照服务型政府的理念， 政府公务员和政府应对其工作结果及其在公共领域所发生的一切事件，向广大民众 有所交待，让掌握行政权力的政府公务员对其负责。同时，广大人民群众通过各种 有效的方式实现对政府行为的监督，使得行政权力得到有效合理的实施。通过这种 有效的方式，保护自己应得的利益。从本质上说，行政问责制是权、责、能的统一， 它从制约与监督的角度要求由选举、任命和考试等途径产生的政府公务员必须坚守 其职位，正确履行其职责，并为自己的言论和行为承担其责任；同时，根据主权在 民的原则，人民给政府授权，政府给公务员授权，公务员对人民及其政府负责，政 府通过公务员向人民负责。这种承担责任的方式，可以有效地深化公务员为人民服 务的思想观念，同时提高工作质量。从其特质上看，这是一种强迫的手段。 自 2003 年 8 月以来，长沙、成都、南京、济南等市级人民政府先后出台并全面 实施行政问责制，有针对性的行政问责制逐渐成型。长沙市人民政府行政问责制 暂行办法认为：行政问责制是指“市人民政府对现任市政府领导、市政府各职能部 第二章 行政责任在服务型政府建设中的意义 11 门单位和各区、县（市）的行政主要负责人，在所管辖的部门和工作范围由于故意 或过失，不履行或不正确履行职责，以致影响行政效率和行政秩序，贻误行政工作， 或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内 部监督和责任追究的制度。”从中可以看出，行政问责主体是政府；问责客体是政府、 各职能部门、工作机构的行政主要负责人；问责事由是因为影响行政效率和行政秩 序，贻误行政工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和 后果的行为；同时通过内部监督和责任追究的方式实现行政问责。 从各地开展的行政问责形式来看，问责对公务员的工作职责和造成的不良后果 都进行了评价和惩处，从而使得一部分公务员不得不遵守相关问责制度，同时，也 使得广大人民群众真正得到了实惠，推动了我国服务型政府的建设进程。 2.3 行政责任与行政行为 2.3.1 行政责任缺失与对弱势群体的制度性歧视 在我国，弱势群体主要是由于社会原因导致其陷于弱势地位的，弱势群体理应 获得政府的重视和帮扶。而现实生活中，一部分政府公务员缺乏对弱势群体的责任 意识，使得这一群体逐渐被整个社会所边缘化。45 岁乔大普是一位四川籍的农民工， 他带着自己写成的 3 万余字的纪实小说我的讨薪奋斗史四处奔波，目的只有一 个：引起更多的社会关注，为自己 6 年多的讨薪生涯划上句号。而把乔大普拖上漫 漫讨薪路的，是一项投资千万元的县级重点工程建设项目陕西省安康市旬阳县 大河南小区防洪堤工程。这一规划宏伟的重点工程，开工不到一年即告停工，有关 部门介入审计时爆出惊人内幕：工程在对外招标时，竟被人以一枚假冒公章成功中 标。之后，这项涉及巨额资金的重点工程，又被私自转包，而作为工程业主的县国 土资源局，竟表示对这些情况毫不知情。为要回农民工工资，乔大普在数年里辗转 跑遍了旬阳县的相关部门。2008 年春节，他们又在旬阳县守候十天，得到一纸“旬国 土资函字（2008）4 号文件”。文件称：目前尚欠施工单位工程款 400 余万元，施工 单位拖欠乔大国、李中喜等民工工资 100 余万元。5 年来，因工程无法启动，拖欠的 工程款一直未兑付。文件中承诺，“县政府资金到位后，我局及时通知你们，由你们 与施工单位来我局当面算清账，以施工单位提供的拖欠名单和数额为依据，所欠民 工工资由我局现场向你们兑付。”文件末尾，竟有“特此承诺（此承诺等同欠条）”的 字样，时至今日，乔大普和他带领的农民工仍未讨到欠薪。 当今社会，向乔大普一样每年奔波在讨薪路上的农民工不在少数，他们付出了 论服务型政府建设中的行政责任 12 辛苦的劳动，却得不到应有的回报。而一些政府公务员相互推诿，拒不解决的行为 极大的损害了广大农民工的利益。这种制度性的歧视同这些政府公务员缺乏责任意 识密切相关。而强化公务员的行政责任意识，切实推进行政问责是解决这一矛盾的 唯一途径。 2.3.2 行政责任缺失与行政行为不透明 行政行为不透明，主要体现在政府政务不公开的问题上。这同政府和政府公务 员的责任意识不强，普遍存在小团体、小私利意识有很大关系。在一些政府部门， 政务公开意味着单位各个收支项目的透明，对这些部门来讲，小团体和个人的利益 凌驾于公共利益之上，丧失个人和团体利益是不可接受的。因此，行政责任同政府 政务公开有着紧密的联系。 而现阶段，我国正在逐步推动行政体制改革，建立健全政务公开。现行的政务 公开共包括六项内容，即职能类、许可类、公共服务类、决策类、法规文件类、工 作动态类。我国政府各部门将遵循依法公开、全面真实、及时便民的原则，按照法 律法规和政策规定公开各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受保 护的商业秘密、个人隐私外，都应如实公开。同时，对应该公开的事项，采取方便、 快捷的方式向群众及时公开。政府政务公开的方式多种多样，我国将通过加强政府 网站建设，公开各类政务信息，推进电子政府，逐步扩大网上审批、查询、缴费、 办法、咨询、投诉、求助等服务项目范围。利用报纸、广播、电视等新闻媒体，宣 传政务公开；通过政府新闻发布会发布政务信息，利用政府信息公开栏、信息查询 点、电子屏幕、揭示板等形式公开政务。要通过社会公示、听证和专家咨询、论证 以及邀请人大代表、政协委员、人民群众代表等旁听政府有关会议等形式，对行政 决策的过程和结果予以公开，同时设立专线咨询电话、咨询服务台等等。 综上所述，行政责任感的缺失导致个别政府和政府公务员为了个体和个人私利， 而不愿意公开政务，加强行政责任意识，是解决这一问题的有效措施之一。 2.3.3 行政责任缺失与行政不作为 进入 21 世纪以来，随着社会主义市场经济的发展，政府部门行政不作为的现象 日益增长，已经成为广大人民群众所诟病的对象。行政不作为主要是指政府及政府 公务员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职 责的情况；是政府及政府公务员未履行具体的法定义务，并且在程序上没有明确意 思表示的行政行为。它包含五层涵义：第一，必须负有某种特定义务；第二，必须 为具体的行为作为义务；第三，必须具有履行义务的能力；第四，存在不作为的情 第二章 行政责任在服务型政府建设中的意义 13 形；第五，表现为程序方面的不作为。所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、 法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种行 为职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为”行为。 行政“不作为”其表现形式大致有拒绝履行、不予答复、拖延履行，这种行为侵犯或 损害了公民的合法权益。 “不作为”行政行为与超越职权和滥用职权表现形式正好相反，其拖延履行、不 予答复和拒绝履行，完全是政府和政府公务员不履行职责、不负责任的行为。从理 论上讲，是一种应当作为而不作为。其危害甚大：一是与“全心全意为人民服务”的 宗旨相背离。“全心全意为人民服务”是我们党的宗旨，是实践“三个代表”重要思想的 具体表现，更是