冷战后泰国对缅甸政策的演变.doc

_冷战后泰国对缅甸政策的演变The change of Thailands policy to Myanmar after Cold War周绍永 徐心欣 摘要：冷战后世界局势发生了根本性变化，国家安全和经济利益成为各国制定对外战略的准则。随着来自东侧越南威胁的解除，泰国开始根据国家利益更加独立地制定外交政策。缅甸由于国内民族矛盾长期得不到化解，必须依赖于军人势力。缅甸军人统治自然遭到西方国家的批评，但面对缅甸问题的凸显，泰国并没有与西方国家站在一起孤立缅甸，而是坚持不干涉缅甸内政的原则，对缅甸实行积极的接触外交政策。本文试图在梳理冷战后泰缅关系发展脉络的基础上，阐述这一时期泰国对缅甸政策的调整。关键字：泰国 缅甸 接触政策Abstract：Since the end of the cold war, extensive and profound changes have taken place in the international situation. National security and economic interests have become the criteria for drawing up foreign strategy. With the elimination of the threat from Vietnam, Thailand starts to formulate a more independent and diverse foreign policy according to the need of national interests. Myanmars military rule has also been criticized from western countries. However, in the face of the highlights for Myanmar, Thailand did not stand together with the Western countries to isolate Myanmar, but to adhere to the principle of non-interference in internal affairs of Myanmar, implementing the foreign policy of positive engagement. This article attempts to articulate the development and evolution of Thailands policy to Myanmar and to analyze Thailands tactics in coping with Myanmar issues.Key Word: Thailand；Myanmar；Engagement Policy冷战期间世界形成美苏为首的东西方两极政治格局，东南亚由于其特殊的地缘战略位置而成为东西方冲突的前沿地带，而这两个阵营在意识形态和军事实力上的对抗与斗争成为东南亚各国制定对外政策时所必须考虑的因素。冷战时期泰国与缅甸的关系比较冷淡，泰国对缅甸的总的政策只能是政治安全优先、经济靠后的政策，即保持缅甸对于泰国的政治安全性，而发展双边经济关系则居辅助地位。而在冷战后，泰国根据自己的国家利益，坚持不干涉缅甸内政的原则，对缅甸实行积极的接触外交政策，使得泰缅关系朝着合作与发展的方向稳步前进。本文试图分阶段梳理冷战后泰国对缅甸政策的具体内容，总结归纳泰国对缅甸政策的演变。一、90年代初至1997年的泰国对缅政策：建设性接触（一）历史背景“建设性接触”（Constructive Engagement）是90年代初东盟为应对缅甸内部政治问题以及西方国家在缅甸问题上的压力而提出来的，它的特征和范围在某种程度上仍然是不明确的。用官方的语言来讲，建设性接触政策的实质是“阻止采取使缅甸难堪和孤立的措施反对缅甸军人集团”。其具体做法就是“在一个国家的内部发生了影响其他国家的事情时，东盟国家要给予私下的劝说”。这被认为是东盟不干涉主义规范的体现。拥护这项政策的人认为，这样一种政策会改善缅甸的经济状态，并因此和平地引导国内的政治变化。对泰国而言，这期间民主党为首的联合政府和缅甸军政府看似发生了许多龌龊，两国关系还因此恶化。但是泰国由于是东盟的核心成员之一且与缅甸有直接的厉害关系，其对缅政策的总基调还是接触而不是跟随西方孤立制裁缅甸。泰国希望对缅保持接触以促使其国内民主状况朝国际社会接受的方向发展。（二）政策实施过程进入90年代，世界局势发生深刻变化。冷战结束，意识形态因素在国际政治中的作用大幅度减弱，世界格局向多元化发展。1991年越南完全从柬埔寨撤军，长期困扰泰国的东部安全威胁得以消除，而缅甸作为与泰国有直接边界的国家，因其国内复杂的政治局势和泰缅两国长期存在未解决的问题，泰国自然要提升缅甸在其安全战略中的层级。事实上，早在1988年泰国的差猜政府就逐渐降低了越南对泰国的安全威胁层级，而提升了缅甸对泰国国家安全威胁的层级，这种微妙变化为泰国在90年代调整对缅政策奠定了基础。泰国自1991年的军事政变和1992年群众运动发生流血事件后，开始了一段泰国实行民主体制以来民主政治运行比较平稳的时期。1992年9月13日泰国新一次的大选产生了以民主党领袖川立派为总理的联合政府，由川立派主政的新一届政府对缅甸军政府采取了较强硬的政策。从1993年到1995年川立派执政的3年中，泰缅因在对待缅甸民运分子、缅甸反政府武装及边界划分等问题上发生分歧，导致两国因这些问题引发的事件而相互指责。缅甸反政府的民主派由于受军政府的打压，其中一些逃到泰国继续从事反军政府的活动，这引来缅甸对泰国的指责。同样缅甸军政府还与一些少数民族反政府组织处于对立状态，长期以来缅甸军政府都是采取军事围剿策略。这些反政府组织自己成立武装在泰缅边界对缅政府军进行来回袭扰，有的还把基地设在靠近泰缅边境泰国一侧。这些跨境的袭扰活动集中在靠近两国边界有争议的萨尔温江和莫茵河两岸进行，而且这一带正好与泰国夜丰颂府和达府两府连接，这不可避免地影响到泰国边境各府的安全。 NGanesan, Thailands relations with Malaysia and Myanmar in Post-Cold War southeast Asia, Japanese Journal of Political Science, Vol.2,No.1,May 2001,p.127.1994年1月缅甸边境与民族发展部部长指责泰国政府在缅甸围剿坤沙势力时没有给予合作，向其提供庇护。1995年1月，缅甸政府派部队攻打克伦民族联盟总部，一些克伦民族联盟人员及为躲避战乱的难民逃入泰国境内。1995年2月，泰国政府宣称将在人道主义的原则下对进入泰境内的克伦民族联盟主席波妙及其他克伦族难民提供临时住所，并指责缅甸军队进入泰国境内袭击克伦族难民和泰族村寨。1995年6月，泰国与缅甸又因为在莫茵河上一个自然岛屿的归属发生分歧而相互指责。一系列事件导致两国关系降温，为此缅甸关闭了面向泰国的三个陆上边境贸易口岸：大其力、渺瓦底和果东，中止与泰国的跨境贸易。由于刚经过1991年的军事政变和1992年的街头群众运动流血事件，泰国人民对军政府统治比较厌恶，所以经过民选产生的以民主党为首组成的多党联合政府在泰国国内获得较强的“政治合法性”。而在此时缅甸因军政府一直对国内的民主派和少数民族反政府武装进行打压，这就成为此时执政的泰国民主党联合政府指责缅甸的理由。（三）政策实施成效在90年代前期的川立派政府时期，泰国与缅甸关系比较紧张，虽然有泰国执政党民主党政策理念上的原因，对缅甸民主反对派存有同情，甚至还给流亡泰国的缅甸民运人士提供庇护，但更主要的原因还是缅甸民族冲突向泰国境内的漫溢冲击泰国主权与安全造成的。对于缅甸的国内民主政治危机，尽管受到泰国国内一些民主党派和人权组织的批评，新上台的政府在处理缅甸民主问题时还是必须基于国家实际利益需要，与东盟保持一致，实行不干涉的建设性接触政策，希望通过温和的劝诱促使缅甸向国际社会接受的方向发展。这样的政策也符合泰国政治经济上的利益。首先政治上能保证泰国能利用自身优势与缅甸保持良性互动，使其在缅甸问题上更有发言权。1997年5月在东盟外长会议前夕，就是否允许缅甸加入东盟，泰国还表现出某种程度的不情愿，当时的泰国外长猜亚珊还认为缅甸“内政是需要考虑的一个重要因素”（加拿大）阿米塔阿查亚著，王正毅 冯怀信 译：构建安全共同体：东盟与地区秩序，上海人民出版社2004年版，第157页。转引自Ian Stewart, Conflicting signals remain over Burmas Admission, South China Morning Post,31 may 1997.，但考虑到本国利益到最后还是接触政策占上风，允许缅甸如期于7月份加入东盟；其次，经济上有利于泰国加入到缅甸的新自由化经济建设中，获取泰国经济发展所需的资源。到1994年1月泰国以2.11亿美元成为缅甸最大外来投资者 金艺：泰已成为缅甸最大投资者，载国际资料信息，1995年第12期，第8页。，就是泰国奉行建设性接触政策在经济上的体现。由于泰国及其他东盟国家的建设性接触，缅甸政府也做出了一些积极的回应，最明显的例子是1994年缅甸签署加入东南亚友好合作条约和1995年解除对缅甸民盟领导人昂山素季的软禁。不管缅甸军政府是为主动或是被动接近东盟而采取这些积极姿态，东盟的建设性接触政策也应该算是一大外因。二、1997年至2001年的泰国对缅政策：建设性干预（一）历史背景1997年东南亚金融危机首先于泰国爆发，面对急剧恶化的经济形势，差瓦立因应对金融危机无方在反对党的不信任案逼迫下辞职，而民主党在事隔两年后组成6党联合政府重新上台执政，川立派也再次出任总理。针对东南亚各国蔓延的金融危机以及地区内存在的其他一系列问题，不干预式的建设性接触在面对各种复杂问题时显得无能为力，川立派政府外交部长苏林毕素万博士提出“灵活接触”的思想，认为“东盟成员国有权对其他成员国实行的对地区形势产生影响的国内政策提出批评，成员国有义务向面临困难的其他成员国提供帮助；成员国应该加强联合，共同解决涉及整个东南亚地区的问题，如金融危机、环境污染、毒品、拐卖妇女和儿童等跨国犯罪活动” 马晋强主编：当代东南亚国际关系，世界知识出版社2000年版，第236页。泰国外长认为如果再以“不干预”为借口，采取一种不承当义务的立场，避免对成员国发生的事情做出正确的评价，对其他国家是没有益处的。东盟国家间的关系应该比以前更有活力，接触更为密切，也更应具有建设性。 “东盟成员间就需要彼此间的坦率交往” （加拿大）阿米塔阿查亚著，王正毅、冯怀信译：构建安全共同体：东盟与地区秩序，上海人民出版社2004年版，第219页。，也就是说对他国国内政策有建设意义的评论不应当被限制。（二）政策形成原因与实施过程就缅甸而言，泰国新政府主张“建设性干预”政策适用于缅甸是由几个因素促成的。第一个是泰国此时执政的是以民主党为核心的政党联盟，对民主人权的追求是其重要的理念之一。缅甸从1990年大选后军方以维护国家统一和稳定为由拒不向胜选方民盟交权，长期对国内民主派和民族武装进行打压，以维持军人体制在缅甸国内的主导地位。面对邻国长期的政治僵局，泰国执政党联盟主导的政府必然要有新的对缅政策。第二个是基于对长久以来泰国政府奉行“建设性接触”政策在缅甸国内民主问题上收效甚微的现实，新政府希望改变一直以来以“不干涉别国内政”为由只对缅甸军政府采取私下劝说的接触方式，改为公开的对缅甸民主问题评议，以更大的舆论压力督促缅甸军政府在缅甸国内政治僵局上有所突破。第三个因素是基于泰缅之间长期存在的边境问题：毒品走私、缅甸民族武装的跨境袭扰和缅甸难民、非法移民向泰国的涌入。由于两国边境地区无明显屏障，边境管理很难做到百密不疏，这也成为缅甸难民、非法移民、毒品和缅甸民族武装分子进入泰国的通道。而这些问题带来的结果就像泰国总理川立派认为的，虽然泰国与缅甸并不是敌人，但是两国一直存在的领土争端、毒品走私和难民等问题时常成为羁绊困扰着两国，至少影响两国在外交层面上的对话与交往。 Paul Kerr, Myanmar and Thailand: Keep a look out, Harvard Asia Quarterly, See：/content/view/82/40/ （2010年10月1日）1999年和2000年就有两个事件使两国关系趋于紧张，使川立派为代表的民主党执政联盟对缅甸国内政治认知更为消极。1999年10月1日，一个名为“上帝军”的5名成员和同盟“精壮缅甸学生战士”的成员一起占领了缅甸驻泰国大使馆，且扣留了38人作为人质。泰国当局考虑到人质安全，同意放走劫持人质者，甚至派直升机将劫持者送回位于缅甸的叛军营地。缅甸当局对泰国这一做法极为愤怒，认为这是在纵容劫持人质的犯罪行为，况且劫持人员还是与缅甸军政府对立的武装组织。作为对泰国政府不满的回应，缅甸政府关闭了所有通往泰国的陆路口岸。此外，缅甸政府还在泰缅边境增派部队，大有爆发战争的势头。与此相关的另一次事件是2000年1月24日，10名“上帝军”成员占领了泰国叻武里府的一家医院，扣押了医院700到800名病人和医护人员，泰国也是果断解决了危机。缅甸反政府武装组织接连在泰国实施劫持人质的事件，使泰国对缅甸国内政治问题向泰国蔓延表示担忧与不满，更加深了泰国川立派政府对缅甸施行灵活接触政策的决心。还有一个因素是1997年爆发的金融危机重创泰国经济，泰国失业率急剧上升，而泰国国内长久以来有许多非法或合法的难民与移民，他们的存在给泰国的就业、财政、治安造成巨大负担，尤其在泰国遭受金融危机之苦的时候，更加重了泰国政府及百姓对缅甸的不满。现实和历史的原因促使泰国新政府在对缅甸政策上必须有改进，“建设性干预”政策也就有提出的必然。（三）存在问题泰国提出“建设性干预”思想的一个主要考虑就是要在东盟框架内，借助多边力量并且最好是制度化的多边力量来讨论解决缅甸问题。这明显有干涉缅甸内政的意思，不免让东盟各国产生疑虑。 Jurgen Haacke, The concept of flexible engagement and the practice of enhanced interaction: Intramural challenges to the ASEAN Way, Pacific Review 12, no.4, 1999, p.581.在东盟成员国看来，这种干涉不但会破坏东盟各国长期遵循的不干涉主义原则和协商一致原则，影响东盟借此维护东南亚地区和平与稳定的能力，而且更重要的是这会揭开缅甸内部复杂的民族问题和民主问题的潘多拉盒子，导致缅甸发生不可预知的分裂与混乱。因此泰国提出的这一主张除菲律宾表示支持外，包括缅甸在内的众多东盟成员国都表示反对。况且一直以来缅甸军政府对其他国家在有关缅甸民主、人权上的批评和指责持反感态度，认为这是对缅甸内政的干涉。这一次川立派政府提出的“建设性干预”思想，最后在东盟内部被修改成了比较具有温和色彩的提法：“增强互动”。不过泰国川立派政府事实上就把这一思想上升为政策层面用来指导对缅外交，以不信任的态度对缅甸军政府施行较为强硬的政策，直到他信上台又重新调整对缅政策。三、他信政府的对缅政策：进取性外交（一）背景尽管川立派政府为应对金融危机采取了一系列措施，但由于解决金融系统呆账进展缓慢、就业形势严峻、油价上涨引起连锁反应等原因，泰国经济复苏并没有预期的理想。2000年泰国股市全年跌幅达40%，泰铢贬值达16%，政府又拿不出有效的解决办法，泰国民众对政府深感失望，希望有新的领导人带领国家走出经济困境。 田禾 周方冶编著：列国志-泰国，社会科学文献出版社2005年版，第117页。2001年1月6日，泰国举行新的选举，他信领导的泰爱泰党在大选中取得的明显优势，使他信内阁成为泰国自1932年实行君主立宪制以来第一个在议会中拥有简单多数的政党，他信也成为泰国历史上推行自己政策时不会太多受制于其他政党的总理。（二）政策内容在对缅政策上，他信政府与川立派政府有所不同。2001年他信新政府上台后，随着泰国经济增速加快，商人出身的他信在第一任期内就明确指出要“执行以经济为重点的包括各个方面的外交政策，以便恢复或创建与各国在各领域的友好合作关系” 段立生：他信政府与泰国经济复苏，载东南亚纵横，2003年第3期，第22页。2003年3月12日他信在泰国外交部外事学院成立庆典上发表题为泰国外交政策新时期的演讲，提出泰国应建立以促进自身经济发展为核心，面向未来世界格局变化，有助于消除各国分歧、资金合作和创造机会的“进取性外交政策”（Forward Engagement）。从他信的表述及其外交实践来看，“进取性外交政策”核心就是外交为国家经济发展服务，把“经济置于民主、人权之上” Shawn W. Crispin and Michael Vatikiotis, Back to Business, Far Eastern Economic Review, February 22, 2001.。以经济带动政治，发展同周边国家的睦邻友好关系。基于这样的外交理念，对于缅甸，他信新政府希望“随着经济联系的加强，通过更多市场杠杠的力量可以缓和与缅甸的紧张关系，营造更多的致富机会” “谋求扮演地区大国角色，泰国外交日趋亚洲化”，/w/189230.html。（三）政策实施过程2001年6月，他信对缅甸进行破冰之旅，成为自1997年以来首位访缅的泰国总理，泰缅两国关系也开始恢复正常。2003年2月，他信总理再次访缅，更进一步加深了两国政府的互信与理解。他信新政府在缅甸问题上回归到温和路线，不干涉缅甸内政，并做出了一些善意表示，以缓和前任政府执政下一直紧张的两国关系。在缅甸难民问题上，他信改变前几任政府坚持的为缅甸难民提供庇护的人道主义立场。2003年6月泰国政府与缅甸军政府签订谅解备忘录，泰国政府按照缅甸政府提供的情报直接向缅甸驱逐400名以各种名义非法生活在泰国的缅甸籍公民，并计划把上千名缅甸难民和政治避难者迁移到泰缅边境泰国一侧的指定区域集中居住。 Sam Zia-Zarifi, Thailand: Harsh Policy Towards Burmese Refugees, The Nation, January 27, 2004. 这可以说是他信政府改善泰缅关系的一种表示。不过他信政府发展与缅甸的关系最主要的是凸显“进取性外交政策”中经济层面的推动作用，加强同缅甸的经济联系。在双方友好的政治氛围下，泰缅两国在经济领域进行友好合作。基础设施建设方面，2002年4月，泰国向缅甸提供了两笔数额分别为1.5亿美元和1150万美元的贷款，用于建造缅甸曼德勒国际机场和大其力到景栋的公路改造。受能源需求推动，泰国对缅贸易尤其是能源进口增长迅速。2004年，泰国一度成为缅甸最大的贸易伙伴国，占到缅甸对外贸易总额的21.4%。在次区域合作上，泰国积极开展和参与包括泰、缅、柬、老的四国经济合作 泰、缅、柬、老四国合作机制是在在泰国倡议下，于2003年11月12日，四国总理在缅甸中部古城蒲甘举行会议并发表蒲甘宣言而正式建立的。目的就是利用四国地理上和相同佛教文化渊源上的便利，通过密切合作，缩小四国间的经济差距，增强这一东南亚次区域的整体实力。和大湄公河流域开发。对泰缅两国而言，这既有利于缩小彼此的经济差距，又为两国解决相互间存在的问题提供了一个很好的平台。（四）政策实施成效从2001年他信上台到2006年9月在第二任期未满而被军事政变赶下台为止，他信在对缅政策上施行“进取性外交政策”，围绕加深两国经济联系的目标，积极与缅甸进行接触。在政治上保持两国政府的正常沟通，淡化两国因民主、人权、边境问题带来的影响；经济上积极提升两国的经济合作水平，在交通、贸易及区域经济合作上，以不断强化的经济联系来改善和促进两国的政治关系。四、后他信时期的泰国对缅政策：静默外交（一）背景由于他信政府重视社会底层尤其是扶持农村发展的“媚民政策” （泰）匿惕姚西翁著，黎道纲译：没有答案的提问泰国政变的深层次分析，载东南亚研究，2007年第2期，第25页。，触犯了城市中产阶级的既得利益，还有他信家族的腐败悬案，导致泰国民众和议会在野党的不满，面对民众和国会内在野党的反他信运动给泰国造成的混乱局势，2006年9月19日晚泰国陆军司令颂提趁他信在纽约出席联合国大会突然发动军事政变，结束了他信刚开始不久的第二任期。10月1日，普密蓬国王批准临时宪法，任命原枢密院大臣素拉育朱拉暖出任总理并组建临时政府，泰国进入后他信时代。在对外政策上，素拉育的临时政府继续保持历届政府的政策基调，在其向国会作的施政报告中就明确宣示，为保证国家的稳定、安全与繁荣，泰国新政府将继续加强同邻国的友谊与合作，参与区域及次区域内的合作，做国际社会值得信任的一员。（二）政策内容及实施过程在对缅甸政策上，泰国新政府继续保持同缅甸军政府的友好接触。2006年9月，泰国陆军司令颂提对缅甸进行正式访问，双方商讨共同打击边境毒品犯罪和武器走私问题。11月总理素拉育对缅甸进行正式访问，期间会见了缅甸国家和平与发展委员会主席丹瑞大将及总理梭温，双方就发展双边关系、多边合作、缅籍劳工、肃毒、对缅援助及传染病等问题广泛地交换了意见。2007年9月缅甸因油价大幅度上涨爆发“袈裟革命”，引发国际社会关注。作为邻国泰国并没有像西方国家一样站在缅甸军政府对立面进行谴责，而是以积极的态度为避免缅甸国内危机进一步恶化提供建设性的解决办法。2007年10月15日泰国总理素拉育在会见联合国秘书长特使甘巴里时就指出，“谈判才是解决缅甸问题的途径，并建议由联合国组织举行由东盟各成员国、中国和印度等国参加的，类似已经取得重要进展的有关解决朝鲜问题的小型多方会谈，以帮助解决缅甸问题。” “泰国总理素拉育和联合国缅甸问题特使甘巴里会谈”，中国新闻网，2007年10月15日， /2007-10/15/content_6617049.htm这说明泰国素拉育临时政府执政还是坚持接触政策，并努力引入多边机制以建设性的姿态解决缅甸存在的问题，而不是把缅甸军政府推向对立面进行孤立制裁。2007年12月23日，泰国举行2006年9月军事政变后的首次大选，结果是人民力量党以近半数席位的优势获得组阁权，2008年1月沙玛顺达卫被任命为总理。在对缅政策上，泰国沙玛政府推行“静默外交”（Silent Diplomacy），就如沙玛政府外长诺帕敦所说的对缅甸只能“通过静默而缓慢的方式，把近距离的负担转变成造福缅甸人民的实际机会” “泰要通过静默外交助缅变成民主国家”，星岛环球网，2008年3月22日，http:/www.stnn.cc/hot_news/gd_20080322/200803/t20080322_751021.html，在循序渐进中帮助缅甸转变成民主国家。在泰国新政府看来，“泰国如果对缅甸推行强硬政策，不仅毫无结果，而且会让缅甸军政府把泰国政府看成是西方世界的代理人” Achara Ashayagachat , Handle with care. Bangkok Post，See: http