（诉讼法学专业论文）我国行政诉讼检察监督机制存在的问题及其完善.pdf

摘要 摘要 行政诉讼检察监督是我国检察监督制度不可或缺的重要组成部分。但是，由于我国 行政诉讼检察监督制度在设立之初就存在一些不足，随着我国社会政治经济的迅速发展 和社会转型时期法律制度的快速更迭，我国行政诉讼检察监督制度暴露出诸多问题。检 察机关如何对行政诉讼实行法律监督的问题，至今仍是一个颇有争议的理论问题和实际 问题。本文首先归纳出行政诉讼检察监督的概念；并对其类型与特征进行了分析总结； 对行政诉讼检察监督机制的正当性进行了理论上的探讨。第二部分对我国行政诉讼检察 监督机制的现状从主体、客体、范围、方式与手段、程序以及保障方面进行了分析。第 三部分在现状分析的基础上对我国行政诉讼检察监督机制存在的问题进行了归纳，并对 其原因进行了反思。最后提出应在现有主要通过抗诉进行监督的基础上，增加检察机关 行政公诉权，加强对行政诉讼执行和诉讼行为本身进行监督，并对行政诉讼检察监督的 原则、途径进行了具体设计。 关键词行政诉讼检察监督机制正当性保障机制 a b s t r a c t a b s t r a c t p r o c u r a t o rs u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp a r t si n p r o c u r a t o rs u p e r v i s i o ns y s t e mi o no f h o w e v e r , t h ed e f i c i e n c yo ft h i ss y s t e mw h e ni tw a s f o r m u l a t e da l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rp o l i t i c a la n de c o n o m i ca sw e l la st h er a p i d c h a n g e si ns o c i a lt r a n s i t i o n ，t h ep r o c u r a t o rs u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e mh a s e x p o s e ds e v e r a lp r o b l e m s h o w t os o l v et h ep r o b l e mo fp r o c u r a t o r s u p e r v i s i o n o f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nh a v eb e e nt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a li s s u e s a f t e ri n t r o d u c et h e c o n c e p to fp r o c u r a t o rs u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，t h i sa s s a ya n a l y s i si t st y p e s ， c h a r a c t e r i s t i c sa n dt h el e g i t i m a c y a tt h es e c o n dp a r t ，t h i sa s s a yt a l k sa b o u tt h ec u r r e n t s i t u a t i o no fp r o c u r a t o rs u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e ma n di t ss u b j e c t ，o b j e c t ， r a n g e ，m e a n s ，p r o c e d u r ea n ds a f e g u a r d b a s e d o nt h ef o r m e ra n a l y s i s ，t h et h i r dp a r t s u m m a r i z e st h ed i s a d v a n t a g e sa n dr e a s o n so fc u r r e n tp r o c u r a t o rs u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ns y s t e m a tt h ee n do ft h ea s s a y , w ep r o v i d es o m eu s e f u ls u g g e s t i o n st os e t t l et h e s e p r o b l e m s ，s u c h a si n c r e a s e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n ，s t r e n g t h e nt h e e x e c u t i o no f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n ds oo n k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n p r o c u r a t o rs u p e r v i s i o ns y s t e m l e g i t i m a c y p r o t e c t i o nm e c h a n i s m i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了致谢。 作者签名： 占瘗f 鱼 日期： 学位论文使用授权声明 年厶月2 日 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“”) 保护知识产权声明 黻为蝶慧善终镀矽 的学位论文是我爪人在导师侈孕埔导并与导师合作下取得的研究成果研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 7 乞至 重 日期： 作者签名： 导师签名： 均翠 日期： 月羔日 上月兰一日 日期：雌年l 月土日 前言 i l j l 刖舌 一个经济发展、政治文明、人民幸福的法治国家，它的刑事案件的发案率应当是逐 步降低或维持在一个相对较低的水平。而随着社会的发展，公民的权利范围的不断扩张， 由于权利范围的扩张，公民权利与国家权力之间的碰撞而引发的行政纠纷，将不断深入 扩展，行政诉讼将不断增长，这一点已经为我国改革开放以来的司法实践所证明。中国 改革开放二十多年带来的经济变革必然要求政治体制的改革，包括行政诉讼检察制度在 内的司法改革便是其中一部分。但行政诉讼检察监督机制改革必须既适应经济的发展， 又能保持社会的稳定，若因法治化和民主化进程太快，而导致混乱和经济衰退也是不允 许的。因此，政治渐进主义框架下的政治改革、司法改革是适合中国实际的，是过去二 十几年实践证明可行的。随着政治生活的日渐民主化和公众的价值观念日趋多元化， 我国行政诉讼检察监督制度经受着来自不同价值标准的评判，同时社会转型时期法律和 制度的更迭也使得我国检察监督制度在制度本体的建构和运作方面不可避免地存在一 些自身的缺陷与不足，从而制约着行政诉讼检察监督制度的运作效果，也影响着社会公 众对这一制度的认同和接受。因此，在肯定我国检察监督制度正当性的基础上，正视其 面临的现实问题，提出完善我国检察监督机制的具体对策，对于增强检察监督的效果、 促进检察监督的公众认同，无疑具有重要的理论和现实意义。 参见胡鞍钢主编：中国走向，浙江人民出版社2 0 0 0 年1 月版，第2 4 2 页 l 河j 幻学法学硕士学位论文 第1 章行政诉讼检察监督概述 检察监督制度是我国法律制度体系中的重要一环，也是一项有着鲜臻中国特色的法 律制度。人民检察院作为我国的专门法律监督机关，其法律地位是由宪法、人民检 察院组织法等确立的。检察专毪关依法对各级露家机关的执法、司法和守法活动进行法 律监督。检察机关对司法活动的具体包括了刑事诉讼检察监督、民事诉讼检查监督和行 政诉讼检察监督。长期以来，理论界对刑事诉讼检察监督研究探讨颇多，而行政诉讼检 察监督制度作为我国行政诉讼制度中项有着鲜明中囡特色的制度，在现实制度运行中 闻题重重，蔼理论土的探讨也甚力不足，导致我国行政诉讼检察监督制度并未发挥其应 有的功能。因此，结合我国检察制度和行政诉讼制度的理论和实务发展状况，对我国行 政诉讼检察监督制度的闯题及其改进、完善傲番梳理和探讨，便显得尤为必要。 1 1 行政诉讼检察监督的概念 1 1 1 检察监督制度的内涵和缘起 在我国，检察监督有广义和狭义之分。广义的检察监督，可以理解为检察机关基于 宪法赋予其的法律监督权，为维护国家宪法和法律的正确实施和法制统一而实施的各项 法律监督活动的总称。狭义的检察监督，则仅指检察机关对公安机关、入民法院和执行 机关的诉讼活动是否合法所进行的监督活动，仅指检察权中的诉讼监督权能，包括刑事 诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督。这也是通鬻意义上所讲的检察监督，本文所 指检察监督是狭义的检察监督。 “设立独立的监督权是中华民族以鸯身的智慧为入类法律文明佟文的一大贡献。橱 将检察院作为专门的法律监督机关是具有中国特色的独特原创性制度设计。从比较法上 考察，世赛其他莺家很少有赋予检察撬关诉讼监督权的。在荚美法系国家，检察机关的 主要职能是代表政府进行公诉，负责对犯罪案件提起、支持公诉并监督有罪裁判得以执 行，在法庭上充当诉讼的一方当事人。英美法系以权利为主线的诉讼制度，强调权摹| 对 审判权的制约，以及判例法传统使具有造法功能的法官在英美法系国家形成法官至上观 念，不容忍另外有权威的襁构对法官进行监督。大陆法系国家由于其职权主义传统，捡 。柴春元：法律监督楚人大制度下的独立投能，载入民检察2 0 0 2 年第9 期。 2 第1 章行政诉讼检察监督概述 察机关职能定位有所不同。在法国、德国等欧洲大陆国家，检察机关设置具有“审检合 署”特点，也即其检察机构设于各级法院内部，但与法院采取分离管理。检察官和检察 机构对案件的侦查、起诉负有最终的责任，且拥有对案件的上诉权。两大法系国家的检 察机构虽然功能、定位有所不同，但都同样不具有对法院审判权的法律监督权能，力求 维护司法权威，遵循司法至上原则。 我国检察监督制度的起源可以追溯到中国古代的御史监察制度。出于巩固封建皇权 的需要，中国历史上长期存在检察制度的雏形御史监察制度。御史监察制度起源于 商周时期，并贯穿至整个封建社会时期。御史监察机构主要负责对违法失职的官吏进行 纠弹、与审判机关一起参与审理重大案件，同时还主动或经受理申诉对错审、错判的案 件进行纠正。也就是说，御史机构行使了相当于今天检察机关职权中的职务犯罪侦查权 和对诉讼活动的监督权，因而御史监察制度理应被认为是中国检察制度的起源。 中国现代意义的检察制度发轫于清朝末年司法改革，以1 9 0 6 年颁布大理院审判 编制法在各级审判厅附设检察局为标志。后经南京临时政府、北洋政府的发展，到国 民党南京政府时期，基本形成。新中国的检察制度是在新民主主义革命时期根据地检察 制度的基础上，在列宁法律监督理论的指导下，学习借鉴前苏联的检察制度，结合中国 的国情建立起来的。第五届全国人民代表大会第二次会议于1 9 7 9 年7 月1 日通过的人 民检察院组织法明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。第一次明确规定人 民检察院是国家的法律监督机关，并且这一定位被1 9 8 2 年宪法所采纳，中国社会主义 的检察制度逐渐确立并不断完善。此后刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法相继进行 了立法和修改，分别具体规定了这三大诉讼中的检察监督制度。对检察监督进行了进一 步完善，共同构成了现在的检察监督制度。我国的检察监督与前苏联的检察制度有相似 之处，但具有自己的特殊性。这种特殊性主要表现在三个方面：一是检察制度建立的 思想基础是人民民主的国家观，政治基础是人民代表大会制度，更注重政权构建的集中 性和民主性；二是检察机关的监督主要是运用诉讼手段针对具体案件的监督，而非一般 意义上的法律监督；三是建立的检察制度符合中国的司法制度的历史传统。 吴奴根：我国检察权的制约机制研究，载中国检察第9 卷，北京大学出版社2 0 0 5 年 1 0 月版，第1 4 1 页。 3 河北大学法学硕士学位论文 1 1 2 行政诉讼检察监督与检察监督的关系 行政诉讼检察监督是由我国行政诉讼法确立的，该法第十条规定，“人民检察 院对行政诉讼活动实行法律监督 。根据这条规定，行政诉讼检察监督可以从两个层次 上进行理解，它既是一种职能，又是一种制度。一方面，它是我国检察机关履行法律监 督职能的具体体现，是检察权的组成部分，因此它当然具有检察权( 法律监督权) 的基 本属性；另一方面，从制度层面看，它是检察制度与行政诉讼制度相结合的产物，既是 我国检察制度的组成部分，又是我国行政诉讼制度的组成部分。由于我国检察制度先于 行政诉讼制度建立，现行的检察院组织法在行政诉讼法颁布十年前就已制定， 因此，行政诉讼检察制度与检察制度和行政诉讼制度两者的关系是不一样的。相对于检 察制度而言，行政诉讼检察制度是其机体中内发的、自我生成的，前者是母体，后者则 是前者的自然延伸。相对于行政诉讼制度而言，行政诉讼检察制度是从外部植入的。从 这个意义上说，行政诉讼检察制度首先是一种检察制度，具有检察制度的全部特征，这 是我们认识行政诉讼检察制度的基点；其次才是行政诉讼制度的组成部分，需要与行政 诉讼制度和谐共生。 1 1 3 行政诉讼检察监督的内涵 行政诉讼检察监督是我国检察监督制度的重要组成部分，是检察监督在行政诉讼领 域的具体体现与运用。因此，结合检察监督的定义与内涵，我们可以把行政诉讼检察监 督定义为：人民检察院依法独立行使法律监督权，对人民法院、当事人及其他诉讼参与 人的行政诉讼活动是否合法进行监督，以及作为公共利益代表人提起行政公益诉讼，以 维护国家法律的统一正确实施。 根据最高人民法院关于执行 若干问题的解释规定， 人民检察院对行政审判活动的监督内容主要体现为以下几个方面： 第一，审判结果。 行政审判结果是行政审判权运行的终极目标，也是行政审判权作用于行政诉讼个案 的结果，这种结果体现为人民法院的一种权威性决断，其中包括事实认定和法律适用两 方而内容。人民检察院对审判结果的监督主要是：人民法院的判决裁定中案件事实是否 清楚、证据是否充分和适用法律是否正确。 第二，审判过程。 4 第1 苹行政诉讼检察监督概述 行政审判过程是人民法院依法定程序、步骤和方法审理行政诉讼案件的全过程。审 判过程可分为两方面：一是审判准备过程，由受理、告知当事人权利义务、合议庭组成、 公告、回避和执行等环节组成，w 二是开庭审判过程，此过程集中反映为依法进行各步骤 的庭审工作、依法选择审判方式、依法保障庭审中当事人诉讼权利的行使等内容。现行 行政诉讼法规定，人民检察院只有在审判人员应回避而没有回避、未经传票传唤即缺席 判决、未开庭即作出判决等严重违反法定程序的情况发生，并可能影响案件正确裁判时， 才可以对审判过程实行监督，提起抗诉。 第三，审判法纪遵守情况。 根据现有法律和司法解释的规定，人民法院审判人员在审理某一具体行政案件时有 贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的，无论其对案件审判是否正确，人民检察院除 对应追究责任的人提起公诉外，还有权对该具体案件提起抗诉。 1 2 现行行政诉讼检察监督制度的特点 根据中华人民共和国宪法第一百二十九条和人民检察院组织法第一条规定， 人民检察院是国家的法律监督机关，对国家的法律执行活动和法律遵守情况实行监控和 督促，即由人民检察院行使国家的法律监督权。中华人民共和国行政诉讼法第十条 规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 这是宪法关于人民检察院作为法律 监督者地位之规定在行政诉讼中的具体化，它进一步确定了人民检察院作为行政诉讼活 动监督者的法律地位。而行政诉讼法第六十四条规定，人民检察院在行政诉讼检察监督 中的权力集中体现为对生效行政裁判的抗诉权。因此，就现行制度而言，行政诉讼检察 监督的特点是： 第一，监督职能的广泛性。行政诉讼法总则中关于人民检察院有权对行政诉讼活动 实行法律监督的规定，为人民检察院对行政诉讼活动进行全面的监督提供了依据，在诉 讼的立法准则上保障了人民检察院对行政诉讼的广泛监督职能。 第二，监督权力的具体性。这一特征意味着人民检察院对行政诉讼活动的监督有具 体的诉讼权利保证。行政诉讼法分则规定了人民检察院对人民法院生效裁判，发现确有 错误，有权进行抗诉，并规定抗诉权行使的条件和要求。 第三，监督方式的事后性。根据行政诉讼法的规定，人民检察院对行政诉讼活动进 行监督，只能通过对生效裁判错误或违法的审查来进行。这说明，人民检察院对行政诉 洞北大学法学硕士学位论文 讼活动的监督是在行政审判程序终结后进行的，是对实际审判活动的一种事后监督。 第四，监督权的单一性。人民检察院对行政诉讼活动的法律监督，集中体现在对生 效裁判的抗诉权的行使。就一项国家权力在某一社会领域的渗透而言，人民检察院对行 政诉讼的监督权集中在抗诉权上，显得过于单一化。 1 3 行政诉讼检察监督机制的正当性 为了充分认识检察机关对行政诉讼实行法律监督的必要性及其重要意义，回答反对 者的意见，有必要对行政诉讼检察监督的依据进行充分的研究。人民检察院对行政诉讼 实行法律监督，不是无依据的主观幻想，而是有其理论根据、实践根据和法律根据的。 1 3 1 行政诉讼检察监督机制的理论根据 人民检察院是国家的法律监督机关，这是国家赋予检察机关的神圣职责，也是检察 机关区别于其他国家机关的根本特征。检察机关作为国家的法律监督机关，其根本任务 是维护国家法制的统一和尊严，监督国家法制的贯彻实施和正确执行，保护国家利益和 人民的合法权益。行政法和行政诉讼法是社会主义法律的重要组成部分，监督行政法律、 法规的贯彻实施，保障行政诉讼的顺利进行，是检察机关的职责之一。人民检察院的法 律监督是一个系统、完整的体系，既包括对刑事法律实施的监督，也包括对民事经济法 律、行政法律实施的监督；既包括对实体法实施的监督，也包括对程序法实施的监督。 而且由于行政法律、法规所规范的行政活动的普遍性和重要性，直接关系到国家政治、 经济、文化建设的成效，涉及公民、法人的合法权益，因此，加强对行政法的实施和行 政诉讼的监督，尤为必要。 检察机关对行政诉讼实行法律监督，符合国家干预的原则。国家干预原则原来是国 家对民事法律关系的干预。早在苏联建国初期，列宁就提出了国家干预的思想。在我国， 国家干预也是我国民事诉讼的一项重要原则，并已在立法中得到体现。对行政诉讼是否 也应当实行国家干预呢? 我们的回答是肯定的。主要理由是：行政诉讼是为了解决由于 行政机关和行政人员因职务行为造成侵害而引起的行政争议所进行的诉讼活动，其目的 是为了保证和促使行政机关和行政人员依法行使职权，保护国家、组织和公民的合法权 益。行政诉讼涉及行政管理活动的合法性问题，而行政管理是国家行政机关对国家的政 治、经济、文化等事务依法进行领导和管理活动。在行政管理活动中一旦发生违法行为 同样会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，其效果甚至比民事侵权行为更为严重。 6 第l 苹行致诉讼检察监督凝述 曼曼曼曼鼍烹, , 篡一 一一 i i i i i 燃燃曼曼曼皇皇皇寰燃拦量 因此，由国家实行干预的必要性是显而易见的。那么，是否由于行政诉讼中当事人的一 方是国家行政机关，就不需要国家干预呢? 回答是否定的，这是因为行政诉讼本身就是 对行政管理活动的一种干预。行政机关作为诉讼当事人的一方，更不能排除国家干预， 而必须同他方当事入一样，接受人民检察院的法律监督。人民检察院通过对行政诉讼活 动的法律监督，可以有效地保障行政诉讼活动的顺利进行，保护公民、法人和其他组织 的合法权益，维护国家的行政权，维护行政法律、法规的统一、正确实施。 1 3 2 行政诉讼检察监督机制的实践根据 从目前我国行政机关的执法状况来说，也有必要由检察机关实行监督。党的十一届 三中全会以来，我国政治、经济、文化等领域的工作逐步走上了正规化、法制化的轨道。 但是，由于我国正处在社会主义初级阶段，民主制度和法律制度尚不健全，所以在行政 管理领域里，因法制观念淡薄面违法行政，造成侵犯公民民主权利、人身权利、财产权 利及其他合法权益的现象时有发生。比如，在社会治安方面，违法限制人身自由；在工 商管理方面，色定章程，乱施爰款；在我收方面，以费充税，强行征收，或者随意征收； 虚盘垄蟹 守奇。 在实践中，对于大量带有普遍性的侵犯人民合法权益的现象，以往主要是依靠党和 政府下达指示，进行检查清理。但事实证明这种方法并不能完全解决问题，以致屡禁不 止，因而有必要建立行政诉讼制度，运用法律手段加以解决。同时，这也说明了检察机 关参与行政诉讼活动的必要性，因为行政违法行为的受害者一方不是个别的人，而是不 特定的群体，无人起诉，再加上群众对“官方”豁恐惧心理丽不敢起诉，所以，即使建 立行政诉讼制度，也难免发生诉讼障碍。在这种情况下，由检察机关提起诉讼，以保护 受害者一方的合法权益，是最为适当的办法。 1 3 3 行政诉讼检察监督机制的法律根据 其一是宪法上的根据，我国宪法明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国 家的法律监督机关。 按照文义和逻辑，法律监督的外延应同法律的外延相一致，也就 是说按照宪法的这一规定人民检察院有权对各个部门法的实施进行监督，其中当然 也包括对行政诉讼法的实施实行监督。同时，人民检察院组织法第六条规定： “人民检察院依法保障公民对违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民人身 权利、民主权利和其他权剩的人的法律责任。 这一规定具有以下几种含义：第一，检 7 河北大学法学硕士学位论文 察机关对公民因国家工作人员的违法而提出的控告应该受理；第二，检察机关对公民的 控告权利应该保障，不允许任何人加以压制和借机打击报复；第三，对国家工作人员的 违法行为的法律责任应当追究，包括追究其刑事责任、民事责任和行政责任。国家工作 人员的侵权行为，多数是由于行政管理的不当和违法而引起的。有关行政法律和法规大 多数也规定了公民如果不服行政机关的决定，可以向人民法院提起诉讼。就检察机关来 说，追究违法的国家工作人员的法律责任方式，也主要是提起诉讼，其中包括提起行政 诉讼。 除此之外，还有民事诉讼法( 试行) 上的根据。1 9 8 2 年制定的民事诉讼法( 试 行) 第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。 第 十二条规定：“人民检察院有权对人民法院的行政审判活动是否合法实行监督。 以上是在中华人民共和国行政诉讼法颁布之前，我国法律关于检察机关对行政 诉讼实行检察监督的法律规定。在关于检察机关是否应当对行政诉讼实行法律监督的争 论中，这些法律规定曾经是赞成论者的重要依据。我们今天重新提出这些法律规定，一 方面可以看出这一立法的历史延续性及其发展过程，另一方面也可以证明不同意见的争 论不不仅是认识真理的道路，而且也是使立法趋于完备的必经过程，因为真理总是愈辩 愈明的。由于我国以往没有行政诉讼法，因而上面援引的法律并没有直接规定检察 机关对行政诉讼实行法律监督的权力，也不是具体的法律规范，而只是内在地包含了这 一内容。因而在论证检察机关监督行政诉讼的问题时，还需要加以引中和阐明。直到 1 9 8 9 年4 月全国人大通过的中华人民共和国行政诉讼法中，终于就检察机关对行 政诉讼的检察监督问题作出了直接规定。尽管这一规定还不够完善，但总是前进了一步。 我国行政诉讼法第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，这 是一条原则规定。第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁 定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”，这是关于抗诉权 和抗诉程序的规定。行政诉讼法的这两条规定，是检察机关对行政诉讼实行检察监 督的直接法律依据，也是对公民控告权利和对国家工作人员的侵权行为追究行政违法责 任的法律保障。 人民检察院参与行政诉讼，不仅可以排除诉讼障碍，保障诉讼的顺利进行，而且可 以对行政诉讼实行法律监督，有利于保障人民法院公正执法，维护当事人的合法权益。 第1 章行政诉讼检察监督概述 无可讳言，在人民法院的行政审判实践中，确实遇到了来自各方面的干扰和阻力，不同 程度地影响了人民法院的审判质量。人民检察院监督行政诉讼，一方面可以加强排除干 扰和阻力的力量，促使审判人员增强责任感，独立行使审判权，严格依法审理行政案件。 另一方面，也可以使人民法院克服独家办案可能出现的片面性，通过诉讼中的配合与制 约，纠正偏差，依法作出公正裁决，防止错案。在行政诉讼中，人民检察院与人民法院 虽然所处的地位不同，但是两者作为国家的执法机构负有维护法律的职责，这一点却是 相同的。他们在行政诉讼中的共同目的之一就是促使行政机关纠正违法行政行为，保证 其依法履行行政职责。由于行政诉讼的特殊性，而更有必要加强法律监督。这是由于行 政诉讼的当事人一方是掌握国家行政权力的机关，因而很可能甚至不可避免地把行政法 律关系中行政机关与相对人之间的不平等地位转移到诉讼法律关系中来，形成事实上的 不平等。这种情况，不免使原告一方产生顾虑，而不能充分行使自己的诉讼权利。针对 这种情况，由检察机关对行政诉讼实行法律监督，并且在必要时由检察机关提起诉讼， 就是十分必要的了。 通过近年来行政诉讼检察监督的试点工作，更加证明了上述结论。因为这种检察监 督可以有效地保护行政侵权受害人的合法权益，可以减少行政权对诉讼的影响，增强人 民群众对行政诉讼的信赖感，可以支持人民法院依法审理行政诉讼案件，作出公正的裁 决，同时可以及时纠正错判案件和诉讼活动中的其他违法行为。通过试点，人民检察院 也取得了对行政诉讼实行检察监督的初步经验，增强了工作信心。实践证明，人民检察 院不仅有必要，而且有条件承担起行政诉讼检察监督的任务。 由检察机关对行政诉讼活动实行法律监督，并不是我国独创的，国外早就有此先例。 由于许多国家没有把行政诉讼同民事诉讼区别开来，所以难以精确列举这些国家的名 称。据已接触到的资料，英国、美国、苏联、南斯拉夫、波兰、匈牙利等国的检察机关 都有参与行政诉讼的职权。他们的经验可供我们参考借鉴。由此可见，检察机关对行政 诉讼实行法律监督，是许多国家的共同特点，是由检察机关的性质所决定的。 参见王桂五主编：中华人民共和国检察制度研究，中国检察出版社2 0 0 8 年6 月第2 版， 第2 9 4 - _ 2 9 5 页。 9 河北大学法学硕士学位论文 第2 章我国行政诉讼检察监督机制的现状分析 2 1 行政诉讼检察监督的主体 中华人民共和国宪法第一百二十九条：“中华人民共和国人民检察院是国家的 法律监督机关 ，人民检察院组织法第四条关于人民检察院任务的规定，赋予了人民 检察院对行政诉讼法律监督的职权。行政诉讼法第十条规定：“人民检察院有权对行 政诉讼实行法律监督”。以上规定进一步明确了人民检察院对行政诉讼法律监督的职权。 2 2 行政诉讼检察监督机制的客体 行政诉讼检察监督机制的客体，就是行政诉讼检察监督机制主体权利义务所指向的 对象，即行政诉讼本身，它和主体的权利义务紧密相联。由于各个主体之间的地位和权 利义务不同，因此，具体到各主体之间的客体也各自相异。人民检察院和人民法院之间 的客体包括法院的审理行为、审判人员的行为、法院的裁判行为、调解行为和执行行为： 人民检察院和诉讼参与人之间的客体主要是诉讼参与人的诉讼行为。 2 2 1 法院的审理行为 第一，人民法院是否依法受理案件。行政诉讼法第四十一条规定提起行政诉讼 应符合的条件。凡是符合起诉条件的当事人，都有权向法院提起行政诉讼，请求法院保 护自己的合法权益，人民法院应当受理。根据行政诉讼法第四十二条的规定，人民 法院接到起诉状，经审查，认为符合起诉条件的，应当在7 日内立案，并通知当事人： 认为不符合起诉条件的，应当在7 日内裁定不予受理：原告对裁定不服的，可以提起上 诉。行政诉讼法这些关于起诉受理的规定，人民法院必须遵守。对此，检察机关有权进 行法律监督。 第二，人民法院是否依照法定程序审理案件。行政诉讼法对行政案件审理活动规定 了严格的诉讼程序，人民法院必须按照法定的诉讼程序来审理案件。人民法院如果违反 法定的诉讼程序，就可能损害当事人的合法权益，影响人民法院裁判的公正性、合法性。 人民检察院有权监督人民法院按照法定的诉讼程序审理案件，以保证行政诉讼法得以遵 守。对于人民法院违反法定的程序，人民检察院有权采取一定的形式予以纠正。 第三，人民法院是否保障诉讼当事人平等地行使诉讼权利。行政诉讼法第七条 1 0 第2 章我国行政诉讼检察监督机制的现状分析 规定了当事人诉讼权利平等的原则。诉讼权利平等的原则，一方面意味着，在我国行政 诉讼中，当事人享有的权利是平等的，不允许任何一方享有诉讼上的特权：另一方面要 求人民法院切实保障和便利诉讼当事人能够平等地行使诉讼权利。人民法院在审理行政 案件过程中，应当主动告知当事人享有哪些诉讼权利，一视同仁地给当事人提供充分行 使诉讼权利的均等机会，不能限制或者剥夺当事人的诉讼权利，也不能只给一方当事人 提供行使诉讼权利的便利条件而不给另一方当事人行使诉讼权利的机会，或者提供的机 会有多有少。人民检察院有权对人民法院是否保障诉讼当事人平等地行使诉讼权利进行 法律监督。 2 2 2 审判人员的行为 人民法院的审理行为是通过审判人员的行为来实现的。人民法院应当指派具有一定 业务素质和廉洁奉公、作风正派的审判人员来审理行政案件。为了保证诉讼的合法性、 公正性，人民检察院有权对承办案件的审判人员的行为进行法律监督，对于不具备法官 业务素质的承办案件的审判人员，人民检察院有权要求人民法院予以调换。对于审判人 员在审理案件中贪污受贿、询私舞弊、枉法裁判行为，人民检察院不仅可以作为提出抗 诉的理由，而且还要追究责任人员的刑事责任。 2 2 3 法院的裁判行为 裁判行为是人民法院在行政诉讼过程中，对实体争议问题和程序争议问题所作出的 具有权威性的判定性行为。它是人民法院审判行为中最重要的行为。根据裁判行为所解 决问题性质不同，可以把裁判行为分为判决行为、裁定行为和决定行为。 判决行为，是人民法院对行政案件在查明案件事实基础上，依法对行政案件的实体 问题所做出的具有权威性的判定性行为。人民法院作出判决的行为，是在证据充分、案 件事实清楚、责任分明的基础上，依照法定的程序，正确适用法律的过程。判决行为是 行政诉讼检察监督法律关系的重要客体。人民检察院要对人民法院的判决行为进行全面 的法律监督，包括作出判决行为的证据是否真实、充分，适用法律是否正确，作出判决 行为是否符合法定程序，制作的判决书是否符合法定格式。根据我国行政诉讼法的规定， 人民检察院在以下三种情况下有权对生效判决按照审判监督程序提起抗诉：一是判决认 定事实的主要证据不足：二是判决适用法律确有错误：三是作出判决违反法定程序。 裁定行为，是人民法院在审理行政案件过程中，对有关程序问题所作的判定行为 1 1 河北大学法学硕士学位论文 裁定行为表现为人民法院的裁定书。裁定行为的目的是为了保证诉讼程序的顺利进行， 但是，错误的裁定行为，不仅会侵害当事人的诉讼权利，有时直接影响当事人的实体权 利。因此，人民检察院还必须对人民法院的裁定行为进行法律监督，使裁定行为成为行 政诉讼检察监督法律关系的客体。我国行政诉讼法关于人民检察院对于裁定行为法律监 督的规定，与前述判决行为的规定相同。 决定行为，是指人民法院为了保证行政诉讼的顺利进行，对诉讼中遇到的特殊事项 所作的判定行为。人民法院必须按照行政诉讼法的有关规定作出决定行为。对于人民法 院的决定行为是否符合行政诉讼法的有关规定，人民检察院应当进行法律监督，以防止 人民法院毫无约束地作出决定行为。尤其是对于有关强制措施的决定，直接影响着有关 人员的人身自由和财产权益；有关回避的决定，直接影响着申请人对法院裁判公正性的 信任程度，人民检察院应作为检察监督的重点。需要指出的是，目前我国行政诉讼法关 于人民检察院对决定行为的法律监督的规定，是极不明确的。 2 2 4 调解行为 我国行政诉讼法第五十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。第六十 七条第三款规定：赔偿诉讼可以适用调解。因此，人民检察院对法院调解行为的监督主 要存在于行政赔偿案件中。 2 2 5 执行行为 执行行为，是人民法院的执行组织依照法律规定的程序，对已经发生法律效力的法 律文书，在负有义务的一方当事人拒不履行义务时，运用国家强制力，依法采取执行措 施，强制其履行义务，以保证实现生效的法律文书内容的行为。人民法院的执行行为， 必须遵守依法执行的原则：执行行为必须有生效的法律文书为依据：执行行为的内容必 须符合行政法律规范：全部执行行为必须遵照行政诉讼法有关执行程序的规定。人民检 察院应当对人民法院的执行行为进行法律监督，促使人民法院的执行行为符合法律规 ， 匕0 2 2 6 行政诉讼参与人的诉讼行为 依照我国行政诉讼法第十条的规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监 督。对此也可以理解为人民检察院有权对诉讼参与人的诉讼行为进行法律监督诉讼行 1 2 第2 章我国行政诉讼检察监督机制的现状分析 为是诉讼参与人依照行政诉讼法的规定在行政诉讼中所实施的行为。在行政诉讼中，审 判行为和诉讼行为是彼此联系、互相交织在一起的，把二者割裂开来，只监督人民法院 的审判行为，不过问诉讼参与人的诉讼行为，也就不能对人民法院的审判行为实行有效 的法律监督。因此，诉讼行为应当成为行政诉讼检察监督法律关系的客体。行政诉讼法 对各诉讼参与人所能够、所必须实施的诉讼行为以及各种诉讼行为的实施场所、方式、 时间、期限都作了明确的规定。各诉讼参与人必须按照这些规定来实施诉讼行为，同时 也只有依照这些规定实施才能产生既定的效果。人民检察院有权对这些法律规定的执行 进行法律监督。 2 3 行政诉讼检察监督机制的范围 行政诉讼检察监督的范围问题，我国法律未作明确的规定。法学界和实际部门对此 认识也很不一致。有的认为检察机关有权对所有的行政案件实行全面的监督，有的则认 为只能对一部分行政案件实行重点的监督，但对应当实行检察监督的一部分行政案件如 何界定，又存在不同的观点：( 1 ) 其中一部分人认为行政诉讼检察监督的范围是“公益性 的行政案件”，以及根据行政相对人的申请参与的“重大个人权益的行政案件”：( 2 ) 另 一部分人认为行政诉讼检察监督的范围应根据诉讼请求来确定，只有在行政相对人不便 或不敢起诉并且案情基本清楚的情况下才，属于行政诉讼检察监督的范围：( 3 ) 还有一部 分人认为行政诉讼检察监督的范围包括三大类案件：一是行政机关的违法侵权行为涉及 到社会公共利益以及行政机关的行政违法行为后果比较严重并且受害人又放弃诉权的 行政案件：二是检察机关自己发现并认为应当监督的重大行政案件：三是涉外的行政诉 讼案件。 目前，从我国行政诉讼检察监督的现实情况出发，考虑到作为监督对象的行政案件 的客观情况，如案件的性质、影响、复杂程度等等，将行政诉讼检察监督限定在以下范围 之内：( 1 ) 涉及到社会公益的行政案件；( 2 ) 行政违法后果严重，案情重大，而无人提起的 行政案件。这里的案情重大，包括损害严重的案件和情节恶劣的案件；( 3 ) 具有重大政治 影响的行政案件；( 4 ) 具有涉外因素的行政案件。因为这类案件直接关系到国家的主权 和我国在国际上的声誉；( 5 ) 行政审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加，检察机 关也认为有必要参加的行政案件；( 6 ) 检察机关认为有必要监督的其他重大的行政案件。 主要是检察机关自己发现并认为应当监督的行政案件。 河北大学法学硕士学位论文 2 4 行政诉讼检察监督机制的方式 行政诉讼检察监督的方式是指检察机关对行政诉讼实行法律监督的具体途径和方 法。我国行政诉讼法第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判 决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。由此可见， 行政诉讼法明确规定了提出抗诉这种行政诉讼检察监督的方式。 除了法律明确规定的抗诉方式之外，是否还可以采取其他的行政诉讼检察监督的方 式，如提起诉讼、参加诉讼等。对此，法学理论界和实际部门存在着不同的认识和观点， 有的肯定，有的否定，并各自提出了自己的理由和根据。我们认为，从行政诉讼的立法目 的出发，根据我国检察机关的性质、地位和目的任务，行政诉讼检察监督的方式应当既包 括提起诉讼，又包括参加诉讼，主要理由如下： 第一，我国行政诉讼法第十条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监 督”。行政诉讼法在总则中用专门的条文规定，其目的就在于行政诉讼检察监督是全方 位、多角度的，是实施全面的、完整的法律监督，而不是局部的、有限的法律监督。检察 机关不仅要监督审判结果已经发生法律效力的判决和裁定，而且还要监督诉前的起 诉行为和诉讼的全过程。如果行政诉讼检察监督的方式仅限于事后的抗诉监督则不符合 行政诉讼法第十条的立法精神，在实践中不利于行政诉讼检察监督活动的全面开展。 第二，由于行政纠纷的双方当事人的法律地位不平等，在行政相对人不敢或无力提 起诉讼的情况下，行政相对人就会被迫放弃诉权或改变自己的诉讼请求，对行政机关的 行政违法责任就难以追究。由检察机关提起诉讼，就可以有效地保护行政诉权的行使， 全面保护行政相对人的合法权益。 第三，为了保护国家和社会公共利益，必须实行全面的行政诉讼检察监督方式。在现 实生活中普遍存在着行政机关的具体行政行为侵害了不特定群体的合法权益，而出现无 人就全部损害提起诉讼的情况。此外，行政机关为了逃避当被告，以牺牲国家利益为代价， 降格执法，这种违法的具体行政行为不仅侵犯了相对人的合法利益，而且使国家社会公 共利益遭受损害。在上述这两种情况下，必须对行政诉讼实行全面的行政诉讼检察监督。 第四，对行政诉讼实行全面的监督，是维护社会主义法制统一的需要，由于检察机关 提起行政诉讼是基于法律监督权，而不是基于行政诉讼当事人的行政诉权，因而它的意 。刘恒：行政诉讼检察监督若干问题探析，中山大学学报( 社会科学版) ，1 9 9 6 年增刊。 1 4 第2 章我图毒亍致诉讼硷察鳖餐爹t 铡豹现状分析 曼曼曼曼笪燃燃皇量曼曼曼烹燃鼍量曼曼i i ii , i i i 燃燃曼 义不仅仅在保护行政相对人的合法权益，而且是维护社会主义法律的统一实施所必需。 从起诉这一环节开始对行政诉讼实行检察监督，对于保证行政相对人诉权的实现，协助 行政审判机关做好审查受理工作，具有重要的意义。由于对行政案件实行“不告不理 的原则，是否对违法具体行政行为提起诉讼直接关系到该违法行为是否接受司法审查， 因此，检察机关对行政违法行为不应该采取消极的态度，在案件受理后再进行监督，丽应 该采取积极的态度，赋予检察机关提起诉讼的权利，对行政诉讼实行事前的监督，以切实 保障行政诉讼立法目的的实现。 第五，检察机关采取提起诉讼和参加诉讼的方式对行政诉讼进行监督是国外行政诉 讼检察监督的基本监督方式。在英国，英国的总检察长对公共机构的越权行为，有权向 法院提起诉讼，要求法院发布阻止令或作出确认判决：对于公民的告发，总检察长也可在 审查后由公民以总检察长的名义向法院提起这方面的诉讼。如前所述，在德国，检察机 关有权以公益代表人的身份提起诉讼等等。1 9 8 5 年9 月公布的波兰检察院法第4 5 条规 定，检察官要监督行政法律的实施，著要求提起这类案件的诉讼。检察官诉讼的任何阶段 都可以参加进去。匈牙利民事诉讼法典第3 3 7 条第4 款规定，如行政机关不间意检察长 的抗议，检察长有权从这一决定通知在3 0 天以内向法院提起诉讼并可参加诉讼。 2 5 行政诉讼检察监督机制的程序 在我匡，检察枫关瓣行政诉讼活动的抗诉监督是逶过上下级法院之闻的审级监督来 实现的。实践中，接受抗诉的人民法院对于检察机关抗诉的案件，往往以函转或裁定的形 式发圈原审法院审理，其弊端和涮事抗诉案件的发回重审制度有诸多相同之处。检察机 关提出的行政抗诉案件一般都是复杂疑难的案件，在原审中都经过法院审判委员会讨论 决定，检察机关抗诉后，仍由生效判决的法院再审，仍由该审判委员会讨论决定，这就 势必形成“自己刀难削囱己把的一错荐错的恶性循环，而且也违背了回避制度。从体 现检察机关抗诉的严肃性稠法律的权威性，提高褥审的公正性释纠错的准确性，以及完 善回避制度的四的出发，检察机关抗诉的案件，应一律由提起抗诉的检察院的同级法院 审理，实现同级抗同级审。 另外，现行行政诉讼法对于检察机关依审判监督程序抗诉的行政案件，人民法 院接到抗诉以蔚启动再审的时间未作规定。对抗诉案件，有的法院持消极态度，靠拖丽 不审 或“审而不判”，客观上造成了行政抗诉案件的审理周期过长。即使是迟来的公 1 5 河北大学法学硕士学位论文 正也失去了实际意义。因为，错失良机的结果