（财政学专业论文）论统一我国城乡税制.pdf

珏川大学硕士学位论文 论统一我国城乡税制 财政学专业 研究生：刘晓露指导老师：李航星教授 本论文旨在论证只有统一城乡税制才能实现城乡统筹的目标， 从而最终解决“三农”问题。论文通过全面而深入地论证统一城乡 税制的必要性和可行性，借鉴其他国家的经验，结合我国的特殊国 情，对于今后涉农税制的改革提出了大致思路，即在废除各种现行 农业税费的基础上，本着税负公平和量能负担的原则，对农业和农 民也征收与对工商业和城市居民相同的税收，在全社会建立一个制 度统一和负担公平的现代税制。 根据制度变迁的路径依赖原理，为了避免过高的改革成本，本 文对于涉农税制今后改革方向的研究是以1 9 9 4 年税改后逐步完善 的城市工商税制为大的制度框架，并以农业税全面取消为研究基础 的。 论文共分为六个部分。首先通过对形成城乡税制差异较大状况 的历史原因的分析，指出了我国历史上城乡税制差异较大是有其客 观历史原因的，而如今对于城乡分行两套税制不仅不具备其客观必 然性，反而已经与社会经济条件不相符合了，阻碍了农业的发展； 然后通过对城乡税制差异较大的现状的研究，以及对现行农业税弊 端的分析，揭示了城乡税制不统一的后果；接下来论文在对统一城 乡税制的涵义、标准、理论基础及现实意义进行说明的基础上，对 i 四川大学硕士学位论文 统一城乡税制的必要性和可行性从以下两方面：一是既然取消了农 业税，还有无必要开征其他税种，即是否征税；二是征税是否要使 农村与城镇相统一，即是否统一，进行了深入而全面的论证；最后 根据其他国家城乡税制的经验，结合我国的社会经济情况，对于今 后的改革提出了大致的思路，认为应当按现行工商税制规定，将符 合纳税条件的农民纳入城镇税收的征纳对象之中，对农产品征收增 值税，对农业所得征收所得税，以及征收城乡统一的土地使用税和 房产税等等，并提出给予农民一定的优惠政策，还应统一税收征管 制度。 论文的创新点在于：第一，以农业税全面取消为研究基石来论 述城乡税制的统一，从而涉及到由不征税到征税，再到城乡统一两 个步骤是否必要而可行的论述；第二，对于统一城乡税制的必要性 和可行性进行了全面而深入的论证；第三，结合我国独特的经济状 况，研究分析出其他国家城乡税制的经验中值得借鉴之处；第四， 根据其他国家的经验借鉴，对涉农税制的构建提出了建设性建议。 关键词：统一、城乡税制、涉农税收 l i 哩型查竺堕圭兰垡堡奎 一 r e s e a r c ho nu n i f i c a t i o no fr u r a la n du r b a n t a x a t i o ns y s t e m m a j o r ：p u b l i cf i n a n c e g r a d u a t e ：l i ux i a o l n t u t o r ：l ih a n g x i n g i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rj u s t i f i e st h a tu n i f i c a t i o no fr u r a la n du r b a nt a x a t i o n s y s t e mi st h eo n l yt r a g e d yt oa c h i e v et h eg o a lo fr u r a la n du r b a nu n i f i e dp l a n n i n g a n du l t i m a t e l ys o l v et h ep r o b l e mo ff a r m e r sa n df a r m i n gi n d u s t r y b a s e do na c o m p r e h e n s i v ea r g u m e n t a t i o no nn e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fr u r a l a n du r b a n t a x a t i o ns y s t e mu n i f i c a t i o na n de x p e r i e n c e sf r o mo t h e rc o u n t r i e s ，i d e a so ff u t u r e r e f o r m a t i o no fr u r a lt a x a t i o ns y s t e ma r ep r o p o s e dc o n s i d e r i n gu n i q u en a t i o n a l c o n d i t i o n so fc h i n a t h a ti s ，t oa b o l i s ht h ec u r r e n tr u r a lt a x a t i o ns y s t e m ，f o l l o wt h e p r i n c i p l eo ft a x a t i o ni m p a r t i a l i t ya n da b i l i t yd e t e r m i n e dr e s p o n s i b i l i t y , c o l l e c tt a x e s f r o mf a r m e r sa n df a r m i n gi n d u s t r yi nt h es a m ew a ya sh o wi ti si m p l e m e n t e df o r u r b a nr e s i d e n t sa n db u s i n e s ss ot h a tam o d e mt a x a t i o ns y s t e mo fu n i f i e dp o l i c ya n d i m p a r t i a lr e s p o n s i b i l i t i e sc a nb ee s t a b l i s h e df o rt h ee n t i r es o c i e t y a c c o r d i n gt od e p e n d e n c ep r i n c i p l eo fp o l i c ym o d i f i c a t i o n ，r e s e a r c ho n f a r m i n gr e l a t e dt a x a t i o ns y s t e mr e f o r m a t i o ni n t h i sp a p e ru s e su r b a nb u s i n e s s i n d u s t r i a lt a x a t i o ns y s t e mt h a tw a sr e f o r m e di n1 9 9 4a si t si n s t i t u t i o n a lf r a m ea n di s b a s e do nt h ec o n d i t i o no ft o t a la b o l i s h m e n to fc u r r e n tf a r m i n gt a xi no r d e rt oa v o i d e x o r b r a n tr e f o r m a t i o nc o s t t h ep a p e ri sd i v i d e di n t os i xs e c t i o n s f i r s t l y , b ya n a l y z i n gh i s t o r i c a lr e a s o n s o ff o r m a t i o no fc o n s i d e r a b l ed i s c r e p a n c i e sb e t w e e nr u r a la n du r b a nt a x a t i o ns y s t e m ， i ti sp o i n t e do u tt h a tt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h e s et w os y s t e m sw a sr e a s o n a b l ei nt h e p a s tb u tn o ta n ym o l e u n d e rc u r r e n ts o c i a le c o n o m i cc o n d i t i o n s ，c o n t i n u o u su s eo f 1 1 1 婴型查兰璺主兰垡兰茎 t h es y s t e md c e sn o tm e e tt h ed e v e l o p m e n tr e q u i r e m e n t so ff a r m i n gi n d u s t r y s e c o n d l y , b ya n a l y z i n g t h ed i s c r e p a n c yb e t w e e nt h ee x i s t e n tu r b a na n dr u r a l t a x a t i o ns y s t e ma n dd i s a d v a n t a g e so ft h el a t t e r ，t h ep a p e re x p l a i n st h ec o n s e q u e n c e s o fk e e p i n gt h ee x i s t e n ts y s t e m t h e n ，t h ep a p e rd e s c r i b e sd e f i n i t i o n ，s t a n d a r d ， t h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cm e a n i n go fr u r a la n du r b a nt a x a t i o ns y s t e mu n i f i c a t i o n i t j u s t i f i e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h i su n i f i c a t i o nb yf o c u s i n go n t h ef o l l o w i n g a r g u m e n t s o n ei st h a ts i n c ea g r i c u l t u r a lt a xi sa b o l i s h e d ，i si tn e c e s s a r yt oi n i t i a t e a n o t h e rk i u do ft a x i na n o t h e rw o r d ，t a xo rt a xf r e e t h eo t h e ro n ei sh o w t od e a l w i t hr u r a la r e aa n du r b a na r e a ，m o r ep r e c i s e l y , u n i f i c a t i o no rd i f f e r e n t i a t i o n a tt h e e n do ft h ep a p e r o u 曲g u i d e l i n eo ft a x a t i o ns y s t e mr e f o r m a t i o ni sp r o p o s e db a s e d o ne x p e , ： e n c e so fo t h e rc o u n t r i e sa n dc u r r e n ts o c i a le c o n o m i cc o n d i t i o n so fc h i n a t h a ；：i s ，of o l l o wt h ec u r r e n tu r b a nb u s i n e s si n d u s t r i a lt a x a t i o nr e g u l a t i o n s ，c o u n t e l i g i b l ef a r m e r sa su r b a nt a xp a y e r s ；c o l l e c tv a l u e - a d d e dt a xo na g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ， ， ， i ， k e y w o r d ：u n i f i c a t i o n ，r u r a la n du r b a nt a x a t i o ns y s t e m ，f a r m i n gr e l a t e d t a x a t i o ns y s t e m i v 前言 我国是个农业大国，农业人口占到了全国人口的6 0 左右，农业、农村、 农民问题是我国政治、经济生活中事关全局的问题。但是由于城乡二元经济结 构等问题使得“三农”问题日益严重。有壁垒的户籍制度、不公平的城乡资源 配置制度、有弊端的农业税制等等，这些问题均是二元经济结构在不同层面上 的体现，正是这些问题的愈演愈烈使得“三农”问题的解决成为当务之急。要 最终解决“三农”问题，必须要达到城乡统筹，使“农民”变为真正意义上的 “国民”，即通过逐步减少农民占总人口的比例和农业占g d p 的比藿的方法来 达到统筹的目标。要达到这个目标，必须扫清一个个的障碍，如今“城乡分治” 的税制状况则是其中一个较大的制度性障碍。笔者认为，只有统一城乡税制才 能最终实现城乡统筹发展，从而彻底解决“三农”问题，换句话说，任何在维 持现行城市偏向的国民收入分配政策和城乡二元税制结构前提下进行的农村税 费改革都不可能从根本上解决“三农”问题，因此必须统一城乡税制。 如今农业、农民、农村的现状不仅引起专家学者的深思，也引起政府的广 泛关注，去年中央一号文件明确提出“逐步降低农业税税率，2 0 0 4 年农业税税 率总体上降低1 个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。”温家宝总理在去 年的政府工作报告中也首次提出：在五年内取消农业税。而今年的政府工作报 告则进一步宣布：“明年将在全国全部免征农业税，原定5 年取消农业税的目标， 3 年就可以实现。”农业税的取消为城乡税制的统一扫清了制度性障碍，应该把 握这样一个契机，抓紧改革涉农税制。而且取消了农业税，涉农税收有了很大 程度的空白，这对于税收公平原理的倡导和政府利用税收政策来进行宏观调控 都不利，在这个时候构建新型涉农税收体系在现实上具备了可行性和必要性。 根据制度变迁的路径依赖原理，任何偏离大的制度框架和基础的农业税制 设计都可能导致过高的成本，为了避免过高的改革成本，本文对于今后涉农税 制改革方向的研究是以1 9 9 4 年税改后逐步完善的城市工商税制为大的制度框 架，并以农业税即将全面取消为基础的。因此本文提出的统一城乡税制是指在 废除各种现行农业税费的基础上，本着税负公平和量能负担的原则，对农民和 农业也征收与对商业和城市居民相同的税收，在全社会建立一个制度统一和负 担公平的现代税制。 四川大学硕士学位论文 学术界有关统一城乡税制的研究在国家宣布取消农业税之前并不多。在农 业税还未取消之时，研究涉农税收的学者们大都将研究的对象对准现行农业税 制的改革，大部分都是在现行农业税制的框架内对相应一些政策措施和手段进 行沿革。因为此时研究统一城乡税制的条件尚不成熟，因此提到统一城乡税制 的学者大多只是将其作为一个远期的目标，涉及到此处时大多只是提出一个口 号，以寥寥几笔将其概括。农业税的全面取消则为统一城乡税制提供了一个很 好的机遇，使得对统一城乡税制的研究条件趋于成熟，因此在政府提出取消农 业税目标之后，学者们渐渐将目标转移到是否统一城乡税制上。虽然大部分学 者赞成今后中国涉农税制的改革目标是统一城乡税制，但是很多都只是肯定了 这一目标，对于其必要性和可行性的分析并不是很全面，并且真正设计出具体 框架的也并不多。 对于今后统一城乡税制的改革框架，比较统一的认识是将增值税和所得税 范围扩大到农村和农业，让符合征纳条件的农户也缴纳与城镇居民相同的税收， 只是按照量能负担原则给予农民一定的优惠政策。但是具体到税种，学者们也 有各自不同的认识，主要有以下几种看法：一是征收增值税、农业土地使用税， 至于个人所得税，则在短期内不予征收，在中长期再逐步并有选择性地对农户 课征所得税( 王朝才等2 0 0 4 ) ；二是对进入商品市场的农产品征收增值税，对 农业生产者征收农业收益税，对农用土地征收资源税( 国家税务总局课题 组。2 0 0 4 ) ；三是除了征收增值税、所得税，将城镇土地使用税、房产税、对“三 资”企业开征的城市房地产税合为房地产税，对城乡统一征纳( 巨宪华2 0 0 4 ) ； 四是对农业初级产品征收增值税，将耕地占用税、城镇土地使用税并入资源税， 对农业企业和个人征收所得税，征收城乡社会保障税( 白安义2 0 0 5 ) 。另有一 部分学者处于征税成本的考虑，认为对农民征收增值税会使征税成本过高，不 宜征收增值税，因此只赞成部分税制的统一。还有小部分的学者认为取消农业 税以后农民好不容易减轻了负担，短期之内就不应当征收涉农税收。对于优惠 政策也有各自不同的认识。众说纷纭，但大部分学者对于最终统一城乡税制这 个大的目标都持赞成态度。 本论文对于今后涉农税制的构建提出了建设性建议，认为改革的思路为： 将增值税和所得税延伸至农村和农业范围，征收城乡统一的土地使用税、房产 税、城乡维护建设税、城乡社会保障税等。 四川大学硕士学位论立 1 形成城乡税制差异较大状况的历史原因。 1 1 在农业税起源时期城乡税制的状况 公元前2 1 0 0 多年的夏朝，是我国征税的开端。夏朝按农产品的产量征收土 贡：商朝实行井田制，奴隶服徭役“助耕公田”；周人耕种纳“彻”，十征其 一。孟子滕文公篇载：“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻， 其实皆什一也。”意思是说夏、商、周三代都是什一之税，即田赋的税率为百分 之十，这可以说形成了我国农业税收的雏形。夏朝政府将国有士地，按官爵大 小分封给各级奴隶主，让他们转分配给农民耕种，农民耕种官家土地，上缴收 获粮食的十分之一，这大概是一种农业实物税的雏形。到了周朝，已经建立了 较完备的税收制度。当时中央政府的经常性税收已发展到“九赋”。其中邦中之 赋、四郊之赋、邦甸之赋、家削之赋、邦县之赋和邦都之赋，属农业税性质， 它们随土地离京城远近不同、税率也不同。而关市之赋、山泽之赋和币余之赋， 是对商人出入关卡的货物和存放货物的房屋课征，实际上己具有现代工商税的 性质。 可见，我国农业税的起源恰恰也是我国税收的起源，可以说农业税是我国 税收的最原始税种。从一开始就对农产品以及务农耆征收特定的税收，是基于 课税对象的特征以及当时的社会经济状况。在当时封建社会，以种田为生的农 民数量占中国人口数量绝大多数，因此农业税收肯定要多于其他税种的收入。 而且当时税的性质并不同于今天对税收的定义，更多的是统治阶层剥削劳动农 民的一种工具。因此那个时候根本不可能达到城乡税制的统一，如果按照收入 来纳税，统治阶层所纳税收应该最多，因此在客观条件不具备的情况下是无从 谈起税制统一的。 1 2 在农业税占据财政历史主体地位时期城乡税制的状况 春秋时期，私田增多，出现了按土地肥瘠分等征税的“相地而衰征”和一 。本部分有关农业税的历史参见：国家税务总局谈古说今，纵观我国历史咀来的农业税发展进程 h t t p ：w w f j r e n c r l r e a d n e w s h t m l 2 0 0 4 】1 9 1 1 4 8 9 一1 h t m h 彭礼寿历史上的三次税费改革及启示 h t t p ：唧j j x 3c o bc n , i e w sd e t a i lj s p ? k e y n o = 6 7 3 3 一 四川大学硕士学位论文 律按田亩征收的“初税亩”征税法。战国时期，随着地主阶级政权陆续建立， 国家税收以土地为税源，逐步推行山泽之税、关市之税及其他杂税。田赋作为 财政收入的主体，基本实行地丁并征，即征收以土地为对象的田税和以人丁为 对象的1 3 税( 人头税) 。秦统六国，令“黔首实田”，百姓自行核实呈报自家 土地数量，基层官吏核准后，据以确定应缴田租数量。 汉初实行“轻徭薄赋”的轻税政策。唐初，在均田制的基础上实行“租庸 调制”的赋税制度。唐代后期，人口发展，加之战乱，均田制遭到破坏，租庸 调制无法维持，产生了按土地、资产为主的“两税法”，分夏秋两季征收。“两 税法”的实行，起到了抑制大户、简化税制的作用，对晚唐经济的复苏起到了 促进作用。 宋代王安石变法，推行方田均税制，按田亩土质重定税额，增加了收入。 明朝时，豪强兼并土地日益严重，为保证财政收入，政府在全国范围内实行清 丈土地，改革赋税，实行“一条鞭法”，即把原来的田赋、徭役杂税合并分摊 于田亩，以亩定税，折银征收，使赋税收入大有增加。进入清朝，实行轻税政 策，田赋沿袭明代“一条鞭法”，实行地、丁、钱粮三项相并，折银征收，称 地丁银。 从这段历史我们可以得知，农业税曾一度作为财政的支柱。但分析一下当 时的社会经济情况：首先，作为一个传统的农业大国，对大量小自耕农直接征 收农业税一向是国家统治的基础，除了宋朝依靠国民经济的迅速发展使得工商 税超过了农业税之外，其他朝代均需依靠农业税作为财政的支柱；其次，在那 个一个落后不公平的封建社会，农业税被称为田赋，也称“皇粮”，是封建统 治阶级对劳动农民的一种严酷的封建经济剥削制度；另外，当时的经济水平虽 然在其生产力及生产水平不高的基础上还算高，但是其除农业以外的其他行业 发展速度较慢，而且农民处于弱势地位，比起与统治阶级有着千丝万缕联系的 商人来说，他们是最好的剥削对象。因此农业税在那时所起的举足轻重的作用 是有其客观历史原因的。 1 3 强征乱收农业税时期城乡税制的状况 康熙五十年推行“摊丁入亩”，结束了封建社会长期以来的人头税。但随 着杂税的增设，民众负担日益加重。1 9 世纪中叶，西方列强入侵，清政府为偿 4 四川大学硕士学位论文 还巨额赔款，加重税赋，人民处于水深火热之中。北洋政府初期，田赋仍为主 要收入。由于军阎割据，田赋多被地方截留，中央政府靠借债度日。田赋附加 作为一种苛捐杂税，被地方军阀任意加派，地方每筹办一事，无不以增加田赋 附加筹措经费，以至苛捐杂税多如牛毛。 这段时问的历史教训表明农业税在此时仍然是作为统治者的剥削工具，从 而使得民众苦不堪言，而民众基础不牢靠，政府也摇摇欲坠。但深究问题的根 源，虽然是由于阶级性质导致，但就其表象来说，首先是农业税的特定征收对 象，使得其他阶层的应纳税者被排除在纳税者之外，实际上仍然是城乡税制不 统一的结果，其次是对于税收的管理带有“人治”色彩，没有形成强有力的制 度化。这些都对于我们有前车之鉴之意，在如今处于社会主义社会这个大好前 提下，统一城乡税制已经不像封建社会那时有深层的社会政治制度因素来阻碍。 纵观世界各国的发展历程，可以说社会越发展越文明，就越不需要将农业税单 独作为一个税种，农民应该与城市居民享有平等的税收权利，这方砸将在以后 章节做详细分析。 1 4 近代二元经济结构下城乡税制的状况 在新民主主义革命时期，农业税是解放区财政收入的基本来源，对于保障 革命战争的供给，取得革命战争的胜利起了重要作用。新中国成立后，农业税 是国家集中农民为社会创造的部分纯收入的形式，体现了“取之于民，用之 于民”的社会主义分配关系。在“短缺经济”条件下，农业税担负着国民经济 恢复和发展的重要历史使命，是国家掌握粮食的重要方式，对调剂民食，供应 军需，稳定市场有着重要意义。长期以来，农业税以实物形式为主，俗称“公 粮”，农村干部和群众都把“公粮”称之为“爱国粮”，在一定程度上反映了 农业税对国计民生的重要作用。 新中国成立后，工农联盟是人民民主专政政权的基础，农民在政治上成为 国家的主人，并且经过土地改革，实现了“耕者有其田”。但在合作化( 高级 社) 和人民公社期间，农民失去了土地所有权和生产资料，成为只能通过劳动 工分得以生存的单纯劳动者。即在土地、机具、牲畜、劳力“四要素”中只剩 下劳力。在计划经济体制下，为了实现国家的工业化，国家通过实行“工农业 产品价格剪刀差”的政策，采取提高工业品价格、压低农产品价格的办法，由农 四川大学硕士学位论文 民提供原始积累。在改革开放初期，为使农民休养生息，增加收入，国家丈幅 度提高农产品价格和对农用生产资料价格实行补贴，一度使工农业产品价格“剪 刀差”有所缩小，加之推行土地的大包干，实行家庭经营以及推广优赵品种和 增加化肥等物质投入，使农业出现了空前的全面高速增长的好局面。但是从 1 9 8 5 年以后，取消了农用工业品的价格补贴，价格随之上升，而以粮食为主的 大宗农产品实行“双轨制”( 国家定购、市场收购) ，定购价由国家确定，虽 然数次提高了定购价格，而“剪刀差”依然存在。1 9 8 8 1 9 9 8 的十年中，农业 平均每亩收入增长1 9 7 ，而同期农业生产资料费用增长2 0 0 。o 正是在这种二元结构下，使得城市及城市居民与农村及农民之间的税制差 异极大。首先，城市居民不用负担农民所纳的税费：其次，为了要达到。以乡 养城”的目的，农民在收入低下的情况下，除了负担农业税等税收外，还负担 “乡统筹”和“村提留”、教育附加以及劳动义务工和积累工，还有各种摊派 等，农民俨然成了重要的纳税主体，不公平的状况一目了然。 总之，城乡差别是历史形成的，不可能在很短时间内得到扭转，但是发展 到现在，我们不能让这种情况再加剧下去，必须统一城乡税制。 2 现阶段城乡税制状况 2 1 我国城乡税制的现状 2 1 1 城乡二元经济结构导致我国现阶段城乡税制差异较大 城乡二元经济结构是历史造成的，发达的城市、落后的农村，这种状况产 生了一系列的后果，使得户籍制度、税收制度、资源配置制度等都= 元化，导 致农业难以发展。尽管我们早就提出了农业现代化，但由于农业本身的购买力 有限而难以有现代化的装备，从而使农业现代化的目标迟迟不能变为现实。 2 1 1 1 二元经济结构下城镇居民收入差距较大 在计划经济体制下，为了实现国家的工业化，国家通过实行“剪，j 差”的 政策，由农民提供原始积累，使大量农业利润向工业部门和城市人口转移，城 乡差距逐渐开始扩大。改革开放以来，虽然由于“异军突起”的乡镇企业蓬勃 。郭书i ；e 二五结掏与农民权益h t t p ：w w w c h i n a r e f o r mo 曙c n a d c h c n g x j a n g 6 一 四川大学硕士学位论文 发展，在一定程度上突破t _ - 元结构，并取得相当大的进展，但形成二元结构 的制度和政策因素没有根本改变，在某些方面呈加剧趋势。 二元经济结构在政治、社会、经济各方面引起了连锁反应。如户籍制度方 面，1 9 5 1 年，公安部公布了城市户口管理暂行条例，这是新中国第一部有 关户籍管理的法律法规。1 9 5 7 年政府实行了控制户口迁移的政策。1 9 5 8 年1 月，全国人大常委会第9 1 次会议讨论通过中华人民共和国户口登记条例。 该条例第1 0 条第2 款对农村人口进入城市做出了带约束性的规定：“公民由农 村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市 户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。” 这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的 形成。资源配置方面，城乡有着两种不同的资源配置制度。目前，国家每年几 百亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的一切开支经费是由国家财政 拨款的。1 9 8 5 年以前，国家财政每年还有对农村每个中学生3 1 5 元、小学生 2 2 ，5 元的教育拨款。1 9 8 5 年国家取消了这笔财政拨款，改由农民自筹经费办教 育，乡村两级教育经费由农民上交教育附加费提供，农村学校改扩建也是由农 民集资进行的。公共设掩就更是如此，国家每年上千亿元的财政开支用于城市基 础设旋建设，而农村享受到的极少，农村的基础设旆建设、公益设施建设不得 不从农村企业、农民头上摊派、集资、收费甚至罚款来解决。税制方面，则体 现在城乡有两套不同的税制上。这些种种因素造成了城乡居民收入差距显著。 由表2 1 和图2 i 可见，1 9 8 9 2 0 0 1 年我国城乡居民的收入都有较大幅度的增 长，但城乡居民的收入差距总体上呈扩张趋势。从绝对数看，城镇居民收入差 距从1 9 8 9 年的7 7 4 2 元扩大到2 0 0 1 年的4 4 9 3 2 元：从相对数看，城镇居民人 均收入与农村居民人均纯收入之比从1 9 8 9 年的2 2 9 倍，扩大到2 0 0 1 年的2 9 倍。城乡居民收入差距越来越大，解决该问题已经刻不容缓。要缩小城乡居民 的收入差距，需要多方面的共同努力，在税制方面，就要求我们消灭税制的二 元化，为最终达到城乡一元制打下坚实的基础。 四川大学硕士学位论文 表2 11 9 8 9 2 0 0 1 年中国城乡居民收入及收入 匕。单位：元 城镇居民家庭农村居民家庭 年份城乡居民收入差城乡居民收入比 人均可支配收入人均纯收入 1 9 8 91 3 7 5 7 6 0 1 57 7 4 22 2 9 1 9 9 01 5 1 0 26 8 6 38 2 3 92 2 1 9 9 11 7 0 0 67 0 8 69 9 22 4 1 9 9 2 2 0 2 6 6 7 8 4 1 2 4 2 62 5 9 1 9 9 3 3 4 9 6 29 2 1 61 6 5 5 82 8 1 9 9 43 4 9 6 21 2 2 1 2 2 7 5 22 8 7 1 9 9 5 4 2 8 31 5 7 7 72 7 0 5 32 7 2 1 9 9 64 8 3 8 9 1 9 2 6 12 9 1 2 82 5 1 1 9 9 75 1 6 0 32 0 9 0 13 0 7 9 2 2 4 7 1 9 9 8 5 4 2 5 12 1 6 23 2 6 3 1 2 5 1 1 9 9 95 8 5 42 2 1 0 3 3 6 4 42 6 5 2 0 0 06 2 7 9 9 2 2 5 3 44 0 2 6 5 2 7 9 2 0 0 i 6 8 5 9 62 3 6 6 4 4 4 9 3 22 9 h 【m ( 1 i ( 1 f ) 0 “u i ) ( ) j ( j f l ( 1 m 0 ( ：_ ；【j o ( 1 2 0 0 ( ) j ( gj ( ) n 城设 人鹚 ；k 家庭 r 支配收 十f 甜j i ，疆t 采蜒 ，、均纯收入 图2 1 中国城乡居民收入变化趋势 。中国统计年鉴2 0 0 4 m 中国统计出版社 四川大学硕士学位论文 2 i 1 2 现阶段城乡税制差异较大是二元经济结构在税制上的反映 由于前述历史原因和上述二元经济结构的共同作用，导致现阶段我国税制 的主要特点是“城乡分治、一国两策”。也就是对工商业和居民实行以增值税、 所得税和财产税为主的现代税制：而对农业和农民实行以农业税为核心的传统 税制，凡从事农业生产、有农业收入的单位和个人，都是农业税的纳税人。目 前农村现有的税收，主要有农业税、牧业税、契税及农村个体承担的工商税等。 从纳税主体而言，除己停征的固定资产投资方向调节税、筵席税，已经取 消的屠宰税，正在取消的农业特产税( 收购环节的烟叶除外) 以及只适应外商投 资企业和外国企业的外资企业所得税、城市房地产税、车船使用牌照税外，对 从事农牧业生产的单位和个人主要征收农业税和牧业税；对工商业者根据其生 产经营项目主要征收增值税、消费税、营业税、城市维护建设税、企业所得税、 资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税；不论是农业生产者还是工商 业者，只要发生个人所得税( 农业生产经营所得除外) 、耕地占用税、车船使用 税、车辆购置税、印花税、契税等应税行为均应纳税( 见图2 2 ) 。 农业税、牧 业税和农业 特产税( 取 消中) 对从事农牧 业生产的单 位和个人所 征的税种 我国现行税收的税种构成( 已停征的税种除外) 增值税、消费税、营业 税、城市维护建设税、 企业所得税、资源税、 城镇土地使用税、土地 增值税、房产税 个人所得税f 农业生 外资企业所得 产经营所得除外) 、耕税、城市房地 地占用税、车船使用 产税、车船使 税、车辆购置税、印 用牌照税 花税、契税、关税 i 图2 2 从税收按纳税主体的分类来看我国城乡税制的差异 婴型查兰堕主堂垡丝兰 这种二元结构的税制，其实质就是将从事农业生产、取得农业收入的农民 置于工商税收体系之外，以生产总额( 或生产总量) 单独征收农业税。这种税制 与工农产品价格“剪刀差”、农产品统购统销制度共同作用，为我国工业的原始 资本积累及其体系的建立奠定了坚实的基础。但是，随着我国社会主义市场经 济体制的建立并不断完善，全面建设小康社会战略的提出及步伐的加快，特别 是科学发展观的提出，客观上要求城乡经济社会统筹协调发展，现行的城乡二 元结构的税制，影响了社会资源向农村、农业的合理流动，不仅妨碍了农村、 农业的发展，而且扩大了城乡差别。 这里需要说明的是，对于统一城乡税制研究，主要征对的是不统一的税制 框架和纳税主体城乡有别的税种。对于那些本身城乡就统一的税种则无需加以 分析。另外，税费改革之前农民还承担较重的费，而现今全国基本上都在试行 税费改革，改革的思路是把农业税和农民负担的“三提五统”归并到一起征收 新的农业税及农业税附加。按照这种思路，农业税取消，相当于费也取消。本 文研究的出发点是基于农业税的取消，因此文中不作有关费的探讨。 2 1 2 现行农业税制的改革历程及基本状况 2 1 2 1 现行农业税制的改革历程 根据前述历史状况，可知我国农业税是从奴隶社会和封建社会的具有人头 税和土地税性质的田赋演变两来的，深深根植于农业自然经济。我国现行农业 税自建立至今，大致经历了六个阶段：一是1 9 5 8 年6 月3 日，第一届全国人民 代表大会常务委员会第9 6 次会议通过中华人民共和国农业税条例。颁布建 立农业税制。二是1 9 8 3 年1 1 月1 2 日，国务院发布了关于对农林特产收入征 收农业税的若干规定，开征了农林特产品的农业税。三是1 9 9 4 年1 月3 0 日， 国务院发布关于对农业特产收入征收农业税的规定，在税制改革时扩大了农 业特产的征收领域和范围，将原工商税中农林特产的税目部分，全部并入农业 特产税中。经过上述三次改革，我国农业税实际上已形成在两大领域课税的税 种，即对农业粮食生产课征以实物为主的农业税和对农业特产品实行按实际收 入征收现金的农业税，并规定了农业特产品若干项目在生产销售和收购两个环 节课税。至此，我国农业税形成了以下几个特点：一种客体，即税收客体均为 农业的原始产品；两种形式的课税制，即实物课税制和现金课税制：三种课税 婴业查兰堡主兰垡堡奎 标准，既有以常年产量确定课税标准，也有按市场价格核定课税标准，还有按 实际收购金额为课税标准；四季分明，即受农产品收获季节的影响，农业税一 般都在牧获以后的季节才有收入。四是2 0 0 3 年4 月3 日，在国务院召开的全国 农村税费改革试点工作电视电话会上，温家宝总理指出，取消农业特产税，应 该成为推进农村税费改革的又一项重要措施。自此全国开始试点取消农业特产 税的道路。五是2 0 0 4 年农业税税率总体上降低1 个百分点，同时取消除烟叶外 的农业特产税；有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。六 是2 0 0 5 年提出明年将在全国全部免征农业税，原定5 年取消农业税的目标，3 年就可以实现。 2 1 2 2 现行农业税制的基本状况 现行农业税收主要包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税和契税 等。其中，农业税、牧业税、农业特产税只征对农业和农民征收。在农业税和 农业特产税改革前，五税之中农业税和农业特产税所占比例最大( 见表2 2 ) 。 表2 21 9 9 8 2 0 0 3 年农业主要税收收入。单位：亿元 年份合计农牧业税契税农业特产税耕地占用税 1 9 9 8 3 9 8 81 7 8 6 75 8 9 91 2 7 7 93 3 3 5 1 9 9 9 4 2 3 51 6 3 0 89 5 9 61 3 1 4 33 3 0 3 2 0 0 04 6 5 3 11 6 8 1 71 3 1 0 81 3 0 7 43 5 3 2 2 0 0 1, t 8 1 71 6 4 3 21 5 7 0 81 2 1 9 73 8 3 3 2 0 0 27 1 7 8 53 2 1 4 92 3 9 0 79 9 9 55 7 3 4 2 0 0 38 7 1 7 73 3 42 2 3 5 8 0 5 8 9 6 8 9 9 注：中国财政年鉴将牧业税和农业税放 统一税种农牧业税里进行统计，事实上， 农业税与牧业税是不同税种，而且农业税的比重要比牧业税比重大得多。例如2 0 0 3 年牧 业税仅有1 4 6 亿元。 。中国财政年鉴2 0 0 4 m 中国统计出版社，3 3 7 。中国财政年鉴2 0 0 4 m 中国统计出版社1 2 8 四川大学硕士学位论文 由表2 2 中数据可见，农业特产税一直在减少，2 0 0 2 年以后已经减少至1 0 0 亿 元以下。其原因主要是因为贯彻执行财政部国家税务总局关于2 0 0 3 年农村税 费改革试点地区农业特产税有关问题的通知文件，对农业特产税政策进行了 调整，即除烟叶外，在计税土地上生产的农业特产品，部分品目改征农业税， 部分品目取消了农业特产税，而且天津、上海、江苏三地停征了农业特产税， 全国多数地区农业特产税产品收入有所不同程度的减收，因此农业特产税收入 丰目应减少。相对而言，农牧业税却一直在增加，尤其2 0 0 2 年和2 0 0 3 年已经增 加到3 0 0 亿元以上。究其原因，一是农村税费改革的成效；二是农业特产税政 策调整，部分农业特产税品目改征农业税。虽然统计年鉴将农业税与牧业税统 一在一个税目里进行统计，但牧业税与农业税本身是分开的，而且牧业税比起 农业税来说要轻得多( 见表2 2 的注释) 。另外，农业主要税收收入中农业税 和契税所占比重最重，农业特产税和耕地占用税相比之下要轻一些( 见图2 3 ) ， 而契税本身就是城乡统一的，因此对城乡二元税制影响最大的就是农业税，因 此研究城乡税制的统一问题，最应该关注的就是农业税的情况。 图232 0 0 3 年农业各税收所占比例 现行韵农业税主要是对农业用地及其产品所征收的税，实质是针对土地财 产的占有和使用行为进行的征税。新中国的农业税经历了定额实物征收、按常 年产量实物征收、按常年产量货币形式征收几种方式，但基本计税方法均是按 囊黧黧爨一飞 。j j 文 四川大学硕士学位论文 照土地面积、常年产量和一定税率来确定应纳税额。除农业税外，对农民征收 的费用也基本上是按土地面积进行分摊的，这是因为农村承包制下土地分配是 按照人均数量进行分配的，因此农民交纳的费用也相当于对土地征收的费用。 也正因为如此，农业税费改革才统一为对土地及其产出进行征税，其计税方法 为按计税土地面积、常年产量和计税价格确定计税总收入，然后按照一定的税 率比例来计算农业税额。 现行农业税的计税依据是常年产量，常年产量与税率的乘积是农业税的应 纳税额。所谓常年产量，即根据土地的自然条件、当地的一般经营条件和种植 习惯，在正常年景下所能收获的产量。常年产量一般是按主粮( 北方为小麦， 南方为稻谷) 评定的。农村税费改革后，根据中央7 号文件的规定，调整后的 农业税计税常年产量以1 9 9 8 年前5 年的农作物平均产量确定，并保持长期稳定。 具体说来。调整后的农业税计税常年产量是以1 9 9 4 年、1 9 9 5 年、1 9 9 6 年、1 9 9 7 年和1 9 9 8 年，这5 年的农作物平均产量按一定比例折合成主粮确定。按照规 定，5 年的农作物产量数字，均取自于各级统计部门相应年度的统计年报数。 对于其他非主粮农产品，如棉花作物收入，油料作物收入，烟叶作物收入，糖、 麻、蔬菜等经济作物收入，依照调整后的政策，各地也要按规定标准，折算为 主粮作为计税依据。另外，按照调整后的农业税政策规定，农业税的计税土地 以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础，根据土地的增减变化等实际情况 调整确定。轮承包没有到期的以及未承包的村组机动地也属于农业税计税土 地。从事农业生产的其他单位和个人的计税土地，为实际用于农业生产的土地。 现行农业税实行比例税率，并分级规定平均税率：根据农业税条例规定， 全国的平均税率为常年产量的1 5 5 。国务院根据农业税条例和各地区的情况 规定了各省、自治区、直辖市的平均税率，从1 3 到1 9 不等。各省、自治区、 直辖市人民政府根据国务院规定的平均税率和所属各地区的情况，分别规定所 属自治州的平均税率和所属县、自治县、市的税率。农业税以征收粮食为主， 采取实物征收，货币结算的办法。 。蔡红东农业税的“征收依据”到底是什么7 h t t p ：n e w s r e d n e t c o m c n a r t i c l e s 2 0 0 4 0 3 5 3 7 5 7 7 h t m 1 3 四川大学硕士学位论文 2 1 3 现行农业税制的弊端 我国现行农业税的法律依据是1 9 5 8 年制订的中华人民共和国农业税条 例。当时农业经济在我国国民经济中占主体地位，农业税条例的制定，以有利 于巩固农业合作化制度，促进农业生产发展，保证国家社会主义建设为宗旨。 经过4 0 多年的发展，我国的经济形势、经济结构和参与国际经济交往的广度与 深度都发生了巨大变化：一是农业在国内生产总值中