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摘要 社会救助作为社会保障的最后一道安全网，是对生活陷入困 境的特定社会成员的生存权的基本保障，它在整个社会保障中起 着兜底的作用。如果这道安全网有了破绽，那么被漏掉的人群将 陷入无穷的贫困，从而会阻碍社会的发展和改革的进程，引起社 会动荡，影响社会的稳定与和谐。因此，改革社会救助制度以帮 助那些已陷入贫困境地的个人、家庭和社会群体摆脱困境是我们 的当务之急。本文力图对我国社会救助存在的问题进行较科学和 系统的研究。本文采用定性研究与定量研究、理论与实践相结合 的研究方法，在注意理论的完整性和科学性的同时，强调了对现实的 关注和数量方法的应用。 本文的研究对象是中国社会救助制度改革。文章分五个部分 对此问题进行了分析和研究：首先，从社会救助制度与公民权利、 政府责任的关系，社会救助对象的界定与救助标准等四方面对国 内社会救助的研究现状和成果做了一基本综述，接着从贫富差距 的拉大及现有社会救助制度的缺陷等方面阐述了我国社会救助制 度改革的研究背景。其次，对社会救助的基本理论进行总结和综 合。在第三部分，作者在对社会救助制度进行了一国际比较的基 础上借鉴国外社会救助工作的研究成果。在第四部分，作者对我 国社会救助制度存在的问题进行了一反思。文章最后针对社会救 助存在的问题，提出了我国社会救助制度改革的基本思路。 本文的主要创新之处在于：从经济学的角度总结归纳了有关 社会救助的基本理论体系；通过数量分析方法的广泛运用来说明 贫困及社会救助的现状；在对国际上社会救助制度比较完善的国 家的社会救助进行比较分析的基础上，系统地分析了我国社会救 助存在的问题，科学合理地提出了社会救助制度改革的若干具体 措施。 关键词：社会保障社会救助财政职能三次分配制度改革 i l a b s t r a c t t h es o c i e t yr e s c u e s ，a st h e1 a s ts a f e t yn e to ft h es o c i a l s e c u r i t y ， i st h eb a s i cs e c u r i t yo ft h el i v i n gr i g h tt ot h e s p e c i f i cs o c i a lm e m b e r sf a l l i n gi n t ot h ed i f f i c u l tp o s i t i o n i t i sp l a y i n gt h em o s tc r i t i c a l r o l ei nt h ee n t i r e s o c i a l s e c u r i t y 工ft h i ss a f e t yn e th a dt h ef l a w ，t h el e f t o u tc r o w d w i l lf a l li n t ot h ei n f i n i t ep o v e r t ) r ，w h i c hw i l lp r o b a b l y h i n d e rt h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n d t h er e f o r ma d v a n c e m e n t ， c a u s et h es o c i e t yt u r b u l e n c e ， a f f e c tt h es o c i a ls t a b i l i t y a n dh a r m o n y t h e r e f o r e ， o u ru r g e n tm a t t e rist or e f o r mt h e s o c i e t yr e s c u es y s t e m st oh e l pt h ei f a m i1 ya n ds o c i a lg r o u pg e tr i do f m p o t h e v e r i s h e di n d i v i d u a l ， d i f f i c u l tp o s i t i o n t h i sa r t i c l et r i e sh a r dt o a k eas c i e n t i f i ca n ds y s t e m a t i c r e s e a r c hf o re x i s t e n c eq u e s t i o n so fo u rc o u n t r ys o c i e t y r e s c u e s t h i sa r t i c l eu s e st h er e s e a r c hm e t h o d so f i n t e g r a t i n gt h eq u a l i t a t i v ei n v e s t i g a t i o na n dq u a n t i t a t i v e i n v e s t i g a t i o n ，u n i f y i n gt h et h e o r ya n d t h ep r a c t i c e p a y m o r ea t t e n t i o nt ot h er e a l i t ya n dt h ea p p l i c a t i o no fq u a n t i t y m e t h o d w h i l ee m p h a s i z et h ei n t e g r i t ya n ds c i e n t i f i co f t h e o r y t h er e s e a r c ho b j e c to ft h i sa r t i c l ei st h er e f o r mo f s o c i e t yr e s c u es y s t e mi nc h i n a t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t o f i v ep a r t s ： f i r s t l y ， t h ea u t h o rm a k e sab a si cs u m m a r yf o r t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ea c h i e v e m e n to ft h er e s e a r c h o ft h es o c i e t yr e s c u e sf r o mf o u ra s p e c t s s u c ha st h e i i i r e l a t i o n s h i po f t h e s o c i e t y r e s c u ew i t ht h ec i t i z e n s r i g h t sa n dt h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y ，i d e n t i f i c a t i o n o ft h es o c i a lr e s c u eo b j e c t sa n dr e s c u es t a n d a r d st h e n e l a b o r a t e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo fs o c i e t y r e s c u es y s t e mi no u rc o u n t r yf r o mt h r e ea s p e c t s ， s u c ha st h e g a pb e t w e e nt h ep o v e r t ya n dw e a l t h ， t h ed r a w b a c k so ft h e e x i s t i n gs o c i e t yr e s c u es y s t e m s e c o n d l ym a k eas u 衄a r ya n d s y n t h e s i so ft h ee l e m e n t a r y t h e o r yo fs o c i e t yr e s c u e s i n t h et h i r dp a r t ， t h ea u t h o rs u 唧a r iz e st h e a b o a r do nt h e f o u r t hp a r t ， e x i s t e n t a r t i c l e s o c l e t v b a s i so fa n t h ea u t h o r i n t e r n a t i o n a lc o s t u d v i i l d a r l r e s u l t s s o n a n a l y z e st h eq u e s ti o n s o f s o c i e t y r e s c u e s y s t e m i nc h i n a f i n a l l y p r o p o s e s r e s c u e s t h eb a s i c s v s t e mf o r m e n t a lit yo ft h er e f o r mo f t h i sq u e s t i o n t h e t h e t h e t h e t h em a i n i n n o v a t i o no ft h ea r t i c l e：c o n c l u d et h eb a s i c t h e o r e t i c a ls y s t e ma b o u ts o c i e t yr e s c u ei nt e r m so fe c o n o m i c s e x p l a i nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp o v e r t ya n ds o c i e t yr e s c u eb y e x t e n s i v ea p p l i c a t i o na b o u tt h eq u a n t i t ya n a l y t i c a lm e t h o d s o nt h eb a s eo fc o m p a r i s o na n da n a l y s i sa b o u ts o c i e t yr e s c u eo f t h ec o u n t r i e sw i t hc o m p l e t er e s c u es y s t e m ， s y s t e m a t i c a l l y a n a l y z e t h e s c i e n t i f i c a l l y e x i s t i n gp r o b l e m o ft h e s o c i e t y r e s c u e a n dr a t i o n a l l yp r o p o s es e v e r a l c o n c r e t e m e a s u r e so fr e f o r m i n gs o c i e t yr e s c u es y s t e m k e vw o r d s f i n a n c i a l t h es o c i a ls e c u r i t y s o c i e t yr e s c u e s t h e f u n c t i o nt h r e ea s s i g n m e n t s s y s t e mr e f o r m v 中国社会救助制度改革研究 第一章绪论 社会救助是伴随着人类文明社会的产生而出现的一项事业。 在人类社会的发展和进步过程中，社会救助事业也逐渐法制化、 系统化。今天，社会救助体系的建立与完善已成为世界各国政府 与人民共同关心并积极从事的重要工作，成为一个国家政治安定、 经济发展的保护网，是人类生存权利得到有效保障的标志。 我国正处于一个经济转轨、社会转型的激烈变革时代，原有 计划经济体制下的社会救济制度由于在制度设计上存在严重缺 陷，无法适应社会发展的新变化，已经成为我们建设社会主义市 场经济体制、深化国有企业改革的重要障碍。因此，如何构建新 型的社会救助制度已成为新时期我国政府和人民的重要使命。自 2 0 世纪9 0 年代以来，以城市社会救助制度改革为突破口，我国 理论界与实务界在城市社会救助方面取得了丰硕的成果，为进一 步改进、完善城市社会救助制度提供了强有力的理论支撑和实践 指导。然而与此同时，学者们对我国农村社会救助制度的研究相 对较少，实践方面也没有太多的经验可借鉴。 1 1 社会救助制度研究综述 1 、社会救助制度与公民权利、政府责任的关系 在现代社会保障制度建立之前，社会救助被看作是对穷人的一 种施舍和恩赐，受助者个人没有要求社会救助的法定权利。进入现 代社会以后，这种观念发生了根本性的变化。汪雁、慈勤英在中 国传统社会救济与城市贫困人口社会救助理念建设中认为，中 国传统社会救济思想源于道义性。城市居民社会救助制度是对传统 社会救济的根本性改革，即强调社会救助中政府的法定责任、公民 硕士学位论文 的法定权利和对应义务的统一。然而，传统社会救济思想以其强大 的惯性力量影响着现代社会救助理念建设，使其表现出一定的滞后 性，主要为：对政府责任和公民权利强调不够；对民众社会救助义 务宣传不力。理念建设的滞后使部分民众和工作人员对社会救助认 识模糊、混乱，阻碍了社会救助制度健康发展。杨立雄在社会保 障：权利还是恩赐一一从历史角度的分析中指出，“在现代社会 保障制度建立之前，慈善团体本着人道主义精神承担了对穷人的救 助，是对穷人的施舍和恩赐。济贫法的颁布标志着政府开始介入 社会保障，穷人开始把接受救助看成权利。我国在实施最低生 活保障制度的过程中，较多考虑经济和道德因素，设置不合理条件 把一部分穷人排除在制度保障之外。这种做法不符合社会救助理念， 与人权观念相背离，是忽视穷人权利和推卸政府责任的一种表现。” 固林莉红等在从宪定权利到现实权利一我国城市居民最低生活保障 制度调查一文中指出，城市居民最低生活保障条例将公民享有 从国家和社会获得物质帮助的宪定权利变成了公民“看得见、摸得 着”的法定权利，即要求物质给付是公民的权利，而进行物质给付 则是行政机关的义务。如果行政机关拒绝履行、拖延履行或者不依 法履行这一法定义务，公民可依有关规定请求行政救济。李杰矩在 城市居民最低生活保障制度发展探讨一文中也强调了政府在社 会救助中的责任主体地位。指出根据国家财政来源于社会又反馈于 社会的分配理论，实施低保应属于国民收入再分配的渠道之一。当 城镇贫困居民参与第一次收入分配后，仍不能保证其基本生活需要 。汪雁、慈勤英中国传统社会救济与城市贫困人口社会救助理念建设人口学刊，20 0 1 ( 5 ) 。杨立雄社会保障：权利还是恩赐一从历史角度的分析财经科学，20 0 3 ( 4 ) 。林莉红，李傲，孔繁华从宪定权利到现实权利一我国城市居民最低生活保障制度调查 法学评论，20 0 l ( 1 ) 中国社会救助制度改革研究 时，政府有义务予以救助。叫徐道稳、林莉红等指出在城镇实施最低 生活保障制度，标志着政府职能由传统的发放救助金、特困补贴、 节日慰问、送温暖等形式的“道义性救助”和“非制度性帮困”过 渡到“义务性救助”。郑功成在社会保障学理念、制度、实践 与思辨一书中指出的，在救助者与受助者的关系方面，提供社会 救助已由历史上统治集团的恩赐转变为各国政府的一项法定责任， 而享受社会救助亦成为符合法定资格者的一项法定权利，从而表明 了社会救助的提供者与受助者之间是一种以相关法律制度为依据的 平等关系。尽管如此，由于制度设计的缺陷，贫困人口受保障的权 利并没有得到真正的保障。罾 2 、社会救助对象的界定与救助标准 社会救助对象和救助标准的确定，是社会救助实施的重要依 据。目前世界各国的社会救助制度在如何确定救助对象的问题上， 通行的方法有两种：一是定量的方法，即制定一条或几条最低生 活标准( 即贫困线) ，凡收入低于这一标准的社会成员有权向政府 申请救助：二是定性的方法，即根据社会上现实存在的各类贫困 群体分门别类，确定救助对象。 近年来，关于贫困线的研究在国际上备受关注，许多学者对 1 0 0 年来确定贫困线的各种方法进行了归纳和总结。如中国的童 星、林闵钢在所著的我国农村贫困标准线研究一文中，根据 荷兰的奥迪海根纳斯和克拉斯得沃提出三种测量贫困的视角 ( 即客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准和主观贫困标准) ，提 出了3 类共1 2 种度量贫困的定量方法。并具体列出了我国农村贫 困标准线及对不同家庭、地区、年份贫困标准进行微调的测定方 。李杰矩城市居民最低生活保障制度发展探讨中国社会报，1 9 9 7 一0 2 18 ( 3 ) 。郑功成社会保障学一一理念、制度、实践与思辨北京：商务印书馆，20 0 0 ( 15 ) 硕士学位论文 法和测算结果。英国的彼特阿尔柯克在其所著的识贫困一 书中提出了标准预算法、收入替代法、剥夺指标法等三种度量贫 困的方法。香港莫泰基在港贫穷和社会保障一书中提出了四 种常用的易操作的确定贫困线的方法。唐钧在中国城市贫困问 题与社会救助制度一文中提出用“综合法”确定社会救助标 准的下限。以“人均国内生产总值”( 或“人均国民收入”) 、“人 均地方财政收入”( 或“人均地方财政支出”) 、“居民人均生活费 收入”和“居民人均消费支出”等指标构成一个综合指数，将全 国分成若干层次。然后在每个层次中随机抽取若干城市进行调查 分析，获取数据，为各个层次的最低生活保障线的下限提供一个 有指导意义的参考标准。罾 我国传统社会救济制度采用定性的方法界定救助对象，这种 方法在实施过程中存在很多弊端，效果很不理想。张佳在为改 革催生：城市最低生活保障制度发展综述中指出，传统救济制 度依据1 4 种救济标准界定出1 4 类救济对象，由于太过繁复使其 难于把握，操作性差。现行的社会救助制度采用定量界定方法， 避免了传统社会救助过于复杂的弊端，是救助对象界定问题上的 一大进步。学 9 0 年末期，理论界为是否将有劳动能力的贫困人口纳入社会 救助范围展开了争论。一种观点认为救助对象应当是无劳动能力、 无收入来源、无依无靠的老弱病残，而不应当包括有劳动能力的 人。因为有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路。另一种观 点则认为应该包括所有收入低于贫困线的人员，既包括无依无靠 的老弱病残人员，又包括失去工作机会、中断收入来源的人员。 。童星，林闽钢我国农村贫困标准线研究，中国社会科学，19 9 4 ( 3 ) 。唐钧中国的城市贫困问题与社会救助制度江海学刊，200 1 ( 2 ) 。张佳为改革催生：城市最低生活保障制度发展综述中国社会报，1 9 9 7 一0 8 2 1 ( 1 ) 4 中国社会救助制度改革研究 这是因为社会救助应更多的体现公平性，不沦是谁，只要生活贫 困，收入低于当地的贫困线，就应当得到社会救助。更多的学者 赞成第二种观点。李凡华在“低保”制度建设中几个特殊问题的 处理一文中指出，在当前就业形势严峻的情况下，大多数下岗、 失业人员并非不想做事，而是找不到事做。如果对有劳动能力者 不予保障，会成为社会救助制度的“漏洞”。陈农友在城市低 保制度：如何进一步完善? 一文中综合了上述两种意见，主张 低保制度应当坚持全员纳入与重点保障相统一的原则。认为全员 纳入能够充分体现低保制度普遍、开放的特点。同时应该重点保 障三类对象，一是“三无”人员( 即无生活来源、无劳动能力、 无法定赡养人或抚养人的居民) 、老年人、残疾人、未成年人：二 是下岗职工；三是在职或退休职工，以体现低保制度的公正和效 率。固随着时间的推移，人们对救助制度的认识不断深化，制约社 会救助制度发展的条件也不断改善，这使得目前理论界的主流看 法趋于一致，认为社会救助应更多的体现公平性和普遍性。 3 、社会救助资金的筹集问题 社会救助资金是社会救助制度运行的基础和根本保证。如果 资金来源不稳定或所筹集的资金不能满足社会救助事业的需求， 那么，社会救助的规模便无法扩大。救助标准就无法提高，甚至 难以维持已有的社会救助水平。救助功能便无法实现。近年来， 随着救助对象的逐年增长和救助标准的不断提高，需要的救助资 金越来越多。资金保障方面存在的问题已经成为制约社会救助制 度实施效果的主要因素。因此，如何建立个合理、高效的筹资 机制，为社会救助建立一个稳定、充裕的资金来源，成为了人们 。李凡华“低保”制度建设中几个特殊问题的处理中国社会报，2o o 卜0 2 一0 2 ( 3 ) 。陈农友城市低保制度：如何进一步完善? j 中国社会报，19 9 9 1 0 一1 2 ( 3 ) 5 硕士学位论文 关注的热点问题。 关于城市低保资金的来源，许琳在大力推进城市最低生活 保障线制度一文中主张救助资金按照财政分灶吃饭、分级负担 的原则筹集，即没有单位的社会上的救济对象，由民政部门负责， 所需经费来源于各级财政；有单位的救济对象，原则上由单位负 责救助，所需经费在干部、职工生活困难救济金中列支；单位经 济效益不好而无力筹集低保资金的，由其上级主管部门动用自有 资金或统筹解决；对于主管单位无法解决的少数对象，通过财政 补贴解决。陈农友在城市低保制度：如何进一步完善? 一文 中主张按照企业的隶属关系来分级负担低保资金，即中央、省、 市、区分别负担各自所属企业的困难职工所需的低保资金。唐钧 在中国贫困与反贫困的新形势的研究报告中提出应考虑由中 央、省、市、区四级财政按照3 0 ：3 0 ：3 0 ：l o 的全国平均数来分 担低保资金。 社会救助是完全的政府责任，这是无庸置疑的。应该考虑由 中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。在资金的筹集方面 尤其要发挥中央和省两级财政的作用。因为中央和省级财政状况 普遍好于市、区两级，因此依照各级政府的财力强弱来合理分担 筹资责任，并由基层政府统一管理，有利于避免在救助资金筹集 和使用过程中产生的“管人、管钱、管事”的脱节，从而更好地 维护救助制度的公平与效率。另外，考虑到目前社会救助资金的 总体压力较大，应该正确引导和鼓励社会公益组织和社会团体捐 助救助资金。我国于1 9 9 9 年6 月2 8 日第九届全国人民代表大会 常务委员会第十次会议通过了中华人民共和国公益事业捐献 。许琳大力推进城市最低生活保障线制度江苏经济探讨，19 9 7 ，( 10 ) 。汝信，陆学艺，李培林2 0 0 2 年：中国社会形势分析与预测北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 2 ：20 0 6 中国社会救助制度改革研究 法，这对于我们很好的筹集社会救助资金是有指导意义的，应该 很好地贯彻和有效的实施。 4 、社会救助与相关优惠政策的配套问题 我国社会救助的负担重、压力大，救助对象千差万别，救助 水平总体较低。在这种条件下，以单一的发放救济金的方式实现 社会救助的效果显然并不理想。在实践中提出了为低保人员提供 各种配套优惠政策( 涉及粮油副食品、子女教育、医疗、住房等 领域) 以解决其生活困难的做法。洪大用在完善社会救助，促 进社会和谐一文中指出，单一的生活救助不能满足不同人群的 不同救助需要。对于贫困居民而言，生活困难固然突出，但是与 此相关的其它方面的困难也很突出，例如就业困难、医疗困难、 子女上学困难、住房困难以及心理和社交障碍等。如果这些方面 的问题不能解决，贫困者就有可能陷入持续贫困并与主流社会疏 离。因此，以最低生活保障制度为基础，进一步完善配套救助政 策，丰富社会救助的内容，就显得非常重要。李杰矩也持同样观 点，他在城市居民最低生活保障制度发展探讨文中指出， 单一的低保金无法满足低保人员除生存以外的其他需求，应辅之 以其他的配套措施。如对低保对象的粮油供应、医疗、住房、交 通和子女上学等生活支出予以优惠政策。 杨宝山在低保的配套 政策应当如何配套一文中主张民政部门应当通过周密、细致的 调查研究，确定一条比较统一、科学可靠的低保线，把各部门的 优惠政策统一换算折合成货币，以解决在实践中出现的不公平、 不合理的现象。 。洪大用完善社会救助，促进社会和谐教学与研究，2 0 0 4 ( 12 ) ， 。李杰矩城市居民最低生活保障制度发展探讨中国社会报，19 9 7 0 2 1 8 ( 3 ) 。杨宝山低保的配套政策应当如何配套中国社会报，20 0 2 1 l 一2 9 ( 3 ) 7 硕士学位论文 1 2 本研究的历史背景 1 、贫富差距的拉大 9 0 年代以来，中国居民的收入差距急剧扩大，已成为个不 争的事实。比如，从衡量居民收入差距及贫富差距的最常见指标 基尼系数来看，中国的基尼系数出现不断增大的态势。据世界银 行测算，我国居民个人可支配收入的基尼系数1 9 7 9 年为o 3 3 ，属 于个人收入差距较小的国家；而到1 9 9 5 年达到0 4 4 5 ，1 9 9 8 年为 o 4 5 6 ，1 9 9 9 年为0 4 5 7 ，2 0 0 0 年的0 4 5 8 ，这一数字已经远远超 过了国际警戒线o 4 。( 基尼系数超过0 4 时，即全部居民收入中 用于不平均分配的比例超过4 0 时，表明收入绝对不平均。) 另 外，根据国家统计局的统计，按五等分组分析，我国2 0 高收入 户与2 0 低收入户人均年收入之比，1 9 9 0 年为4 2 倍，1 9 9 3 年为 6 9 倍，1 9 9 8 年为9 8 倍。再从城乡差距来看，1 9 9 8 年至2 0 0 0 年我国城镇居民人均收入分别为5 4 5 8 元、5 8 8 8 元和6 3 1 6 元；而 农村居民人均收入分别为2 1 6 2 元、2 2 1 0 元和2 2 5 3 元。城镇居民 收入分别是农村居民收入的2 5 2 倍、2 6 6 倍和2 8 0 倍。按国际 上一般的情况，当经济发展水平在人均g d p 为8 0 0 1 0 0 0 美元时， 该国城镇居民收入大体上是农村居民收入的1 7 倍，而我国这一 比例远远高于其他国家。 这些数据说明，中国居民的贫富差距呈 迅速扩大的态势。收入差距的扩大是市场经济运行的必然产物， 因此，现代市场经济国家无一例外，都通过税收和社会保障等再 分配机制来调节由初次分配所造成的过大的收入差距。在我国社 会保险还不健全的条件下，强化转移支付中的社会救助的职能、 施行负所得税制度无疑是缩小收入差距最直接和最有效的财政手 。刘乐山，刘嵩，唐文光财政收入分配职能弱化与收入差距扩大湖南财经高等专科学 校学报，20 0 5 ( 3 ) 。王大超转型期中国城乡反贫困问题研究人民出版社2 0 0 4 年 8 中国社会救助制度改革研究 段。 2 、贫困问题凸显 改革开放以来，中国的经济得到了迅速发展，人民的生活水 平也大幅度提高。然而，贫困并没有因为经济发展而自然消失， 它好像经济发展的影子一般，依然存在，并表现出了新特点。 改革初期，中国的贫困人口主要集中在农村，当时农村人口 中超过1 3 的人都处于贫困状态，通过推行家庭联产承包责任制 等一系列富民政簸以及八十年代以来大规模的扶贫开发政策，农 村贫困问题已经有很大缓解。到1 9 9 6 年底，按人均年收入4 0 0 元贫困线标准计算，我国农村贫困人口已经减少为6 0 0 0 万人。与 农村贫困人口的骤减相反，2 0 世纪9 0 年代以来，伴随着经济体 制的急剧转轨和企业改革的逐步深化，大规模的国有大中型企业 和部分集体企业的职工，因企业效益下滑而被减发乃至停发工资， 离退休人员因企业不景气而无法正常领到养老金，城镇出现了大 量“失业”、“下岗”现象，由此产生了大批的城市贫困人口。据 有关资料估计，截至2 0 0 4 年底，全国城市贫困人口已达到了两千 余万，占中国城镇人口总数的比重在4 左右。城镇贫困问题在 导发原因、表现形式和社会影响等诸多方面要比农村贫困问题复 杂得多。与国际上其他国家相比，我国城镇贫困问题并非起因于 整个国民经济萧条，恰恰相反，它发生在经济持续高速增长的背 景之下，发生在我国经济社会转型时期。引起贫困的社会因素远 远大于个人因素。在这样的情况下，贫困必然会引起社会人员的 强烈不满，甚至导致社会的动荡和不和谐。2 0 0 1 年，国家计委宏 观经济研究院社会稳定问题跟踪研究与对策课题组的问卷调查显 示：人们普遍认为，影响社会稳定的因素很大程度上要归结为贫 。根据2 0 0 5 年中国发展报告整理而得 9 硕士学位论文 富悬殊。见表1 1 。 表1 1 城乡居民对影响当地社会稳定现状的主要因素的评价 排影响当地社会稳定城市居民影响当地社会农村居民 列的主要因素选择( 复选稳定的主要因选择( 复 )素选) 1腐败官僚主义 7 9 1农民负担过重6 5 0 2失业下岗人数增加 7 5 1腐败官僚主义6 2 9 3贫富悬殊6 4 5贫富悬殊 6 1 1 4社会风气败坏6 1 5社会风气败坏 5 0 2 5治安恶化 4 7失业下岗人数4 5 4 增加 社会救助的重要作用就是通过国家财政拨款和鼓励社会捐助 等方式解决贫困人口的生存困难问题。它本着扶危济困，救助社 会脆弱群体的精神，一方面体现了政府和社会对于困难人群的关 怀，有助于他们对于社会发展的认同；另一方面又有助于缩小社 会成员在竞争起点上的差距，从而促进社会公平。 3 、现有社会救助制度不完善、发展严重滞后 按照国际惯例，对付因社会经济结构调整而导致的较大 规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助。然而中国 现行的社会救助制度却难以担此重任。我国社会救助制度是新中 国成立后，我国政府针对社会的不同贫困对象，按照适应计划经 济条件下救助社会贫困人口的需要，逐步建立起来的。但自改革 开放以来，特别是进入2 0 世纪9 0 年代以后，人们在积极建立和 发展社会主义市场经济的进程中，其自身的生产活动和社会生活 。社会蓝皮书20 0 2 年：中国社会形势分祈与预测，社会科学文献出版社，2 0 0 2 年版 第22 页 1 0 中国社会救助制度改革研究 方式都发生了很大的变化，市场经济的基本规律和市场机制的作 用越来越突出。特别是随着国有企业改革的不断深化，现代企业 制度的逐步确立和产业结构的调整，一些企业在市场竞争中逐步 发展壮大起来，一些企业则因不适应市场竞争的要求，出现亏损， 甚至停产、破产，由此而带来一些企业职工生活处于暂时的困难 状态。面对这些新情况新问题，原有的社会救助制度明显的暴露 出弊端，难以适应建立和发展社会主义市场经济体制的要求。突 出表现在：各个部门各自为政、互不衔接，形不成合力；社会救 助工作不系统、不配套，形不成整体效益；社会救助的主要政策、 办法和运行方式都带有明显的计划经济烙印，缺乏内在的活力。 只有建立起完善的社会救助制度才能对市场经济竞争中的失利者 和社会特困群体提供必要的保护，依法解决群众最关心、最需要 解决的基本生活问题，避免和缓解可能出现的社会不稳定因素， 进而赢得广大人民群众对改革开放大政方针的拥护和支持，达到 稳定思想、稳定大局、促进改革、促进发展的目的。 硕士学位论文 第二章社会救助的理论分析 2 1 三次分配理论 分配是国民经济运行中一个非常重要的环节，是指社会在 定时期内新创造出来的产品或价值( 即国民收入) 的分配。乔治拉 姆塞在阐述分配时指出：“分配有两种：一种可恰当地称之为初次 分配，另一种则为二次分配”。所谓初次分配，是指在产品和劳务 的生产当中，按照各种要素主体对产出直接作出贡献的大小给予 的货币补偿；而二次分配则是指由政府主导的通过税收或财政支 出所进行的包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚等社会保 障制度进行的分配，它能引起社会不同群体问的收入转移。除此 以外，还有第三次分配，即在一些社会生活领域里促使社会上的 富裕者多出钱，穷人少出钱，通过立法、税收引导，鼓励富裕者 捐资建立各种各样的社会基金，资助公益性事业或慈善事业，资 助科学研究、医疗、教育、卫生等事业，用于扶贫帮困、助学等 慈善活动。 上述三次不同形式和性质的分配是相互联系、相互补充的。 众所周知，在国民收入分配领域里，一直存在着一个两难问题， 即效率和公平问题。国民收入分配如果倾向效率，就会有损公平； 如果倾向公平，往往会牺牲效率。如何做到既有效率又有公平呢? 这就要求：在初次分配中要强调市场配置资源的有效性，强调对 价值创造的激励，提高经济生产的效率，让那些有知识、善于创 新并努力工作的人得到更多的报酬，首先富裕起来。而公平问题 让第二次分配和第三次分配解决。在第二次分配领域里，由政府 主导，通过公共支出、税收、转移支付，把高收入者的一部分收 中国社会救助制度改革研究 入转移给低收入者，强调分配的相对平等。但由于各种原因，第 二次分配在解决公平的问题上不可能尽善尽美，完全实现社会的 公平，这就需要实行第三次分配。第三次分配是对第二次分配的 有益而重要的补充，是对社会资源( 有形或无形) 的一种合理、有 效的重新配置和开发。而且它蕴涵着强烈的人文关怀内容，反映 了人与人之间、人与社会之间的友爱关系，体现了社会文明的发 展程度。第三次分配是使社会协调发展、促进社会公益目标实现 的有效手段。 自改革开放以来，我国实行“按劳分配与按生产要素分配” 相结合的分配原则，即在坚持“按劳分配”为主体的基础上，确 立按生产要素分配的原则，把诸如土地、资金、技术、管理等生 产要素作为分配的依据，使生产力大幅度提高。但由于各经济主 体在生产要素占有数量上不同，出现了收入差距拉大的局面。由 此需要政府对国民收入进行第二次分配。国家通过转移支付、公 共支出、税收等手段对贫富差距进行了适当调节，这在一定程度 上维护社会公平、保持了社会的稳定。然而由于政府的财力有限 以及财政政策本身存在的诸多缺陷使得第二次分配的效果并不理 想。这就需要第三次分配进行有效补充。政府应该大力扶持社会 慈善事业、社会公益组织的发展，使它们成为我国消除贫困、维 护社会稳定的有利力量。缩小收入差距消除贫困是政府应尽的 责任，也是公民享有的权利。政府一方面应通过转移支付对贫困 地区及家庭进行社会救助，另方面又要鼓励和引导社会公益组 织为贫困人群捐财献物。三次分配理论说明了社会救助是社会收 入分配的一个重要环节，为完善我国社会救助制度提供了理论支 撑。 2 2 财政职能学说 硕：b 学位论文 财政职能问题是财政理论与财政实践中的重大问题，也是多 j 年来财政理论界讨论的一大热点问题。财政的职能，从抽象的意 义上讲，是指财政在经济生活中所具有的功能，或担负的责任与 使命。在市场经济体制下，市场在资源配置方面起基础性作用， 这是毫无疑问的。但市场并不是万能的，有时这只看不见的手也 会失灵。市场对收入分配调节的结果，必然形成收入过分悬殊， 贫富差距过大的趋势。这就需要国家财政通过课税以及财政补贴、 社会保险和社会救济等方式，对市场调节的结果再进行高层次的 调节。改革开放以来中国学者的财政职能观可概括为如下三种： ( 1 ) “三职能”说 2 0 世纪9 0 年代流行的“三职能”说，主要是指政府财政具 有资源配置、收入分配、稳定和发展经济等三职能。朱柏铭认为， “资源配置、收入分配和经济稳定”的三职能就是对市场经济条 件下财政职能的最好概括：“第一，这三大职能的提出都是以市场 有缺陷、政府必须适当干预为理论基础和现实背景。第二，突 出了财政协调社会收入分配的功能。市场经济条件下，过大的收 入差距会影响经济增长和社会稳定在众多的宏观经济调节手 段中，影响力度最大、见效最快的当首推财政手段，它通过累进 的所得税制度和转移支付制度，分别从高和低两个方面限制过高 收入，增进过低的收入。因而，突出财政的收入分配职能意义重 大。第三，强调了财政促进经济稳定的功能。经济稳定是经济增 长和发展的前提。强调财政的经济稳定功能，不仅有助于制定有 效的财政政策，而且有助于实现财政政策与货币政策等其他宏观 经济政策的协调配合。” ( 2 ) “四职能”说 早在1 9 8 2 年时，当时的财经学教科书大都认同财政有四大职 中国社会救助制度改革研究 能，即筹集资金职能、供应资金职能、调节职能和监督职能。 郭代模在深化财税改革的思考一文中写到：“财政分配 职能，其实质是财政的资源配置；价值管理职能，其主要方面是 国有资源、资产的保值、增值管理；经济调节职能在市场机制中 是国家干预的内在要求和保证经济发展有计划的稳定器；财 政监督职能，是市场经济法制化、主体行为合理化的条件和保证。” 谢旭人认为，根据财政与政府事权相统一的原则，在社会主义市 场经济中，国家财政职能应包括四个方面：第一，公共保障职能。 “在一些公共活动领域，如公安、司法、行政、国防、外交、环 境保护、义务教育等，靠市场机制无法动员和组织相应的资源来 满足这些社会需求，只能由国家财政通过税收筹集资金，用预算 分配的方式来予以满足”。第二，收入分配职能。主要有两个目标， “一是调节个人收入分配，实现社会公平，避免或减少市场分配 造成的个人收入过分悬殊问题。二是调节国民收入在地区之间的 分配，协调地区之问各项社会经济事业的平衡发展”。第三，经济 调控职能。“重点是在宏观经济运行中，对社会供求总量和经济结 构进行调节”。第四，国有资产管理职能。“我国是以公有制为主 体、多种经济成分并存的社会主义国家，国有经济是国民经济的 主导力量。国家财政作为国有资产的直接投资者和所有者，有权 利对国有资产的运营进行必要的管理和监督，有义务实现国有资 产的保值和增值。” ( 3 ) “一带三职能”说 财政的职能是由财政的质的规定性决定的，是财政这一经济 与分配范畴的本质最直接、最具体的集中反映。从这个角度出发 分析问题，可以得出这样一个结论，财政的基本职能是分配，即 。谢旭人我国财政职能的转变及财税体制改革财政研究，1 9 9 4 ( 1 ) 1 5 硕士学位论文 聚财与用财以满足国家实现职能的需要。财政本质是一种分配活 动，所以分配是财政内在的固有的职能，其它职能都是由此派生 出来的。贾康将财政职能表述为由基本的分配职能而派生出资金 ( 资源) 配置、调节、监督的职能( “一带三”) 。进而又把财政职 能范围划分为共性与个性两方面。其中共性的职能又划分为两个 层次：一是国家机器的运转( 包括行政、国防、外交等) ，法律体 系( 包括法律的设立、执行与执行的机关等) ，政策体系( 包括政 策的制定、贯彻与政策环境的维护) 。二是公益事业( 公共服务与 基础设施) ，以转移支付( 调节社会成员及地区问差异) 维护社会 稳定，保护环境等等。中国目前财政职能的个性部分主要是：为 社会主义初级阶段的经济基础服务，维护公有制的主体地位；贯 彻合理而有利的国家产业政策，组织实施必要的重点建设项目； 形成合理而有利的政府调控地区差异、城乡差异和居民收入分配 差异的能力，推动和维护先富带后富的共同富裕进程；实行 政府及财政体系自身的改革，并推动促进各个方面的改革，为在 总体配套中与市场经济转轨、实现“两个转变”服务。 不管是哪种财政职能学说，其共同点在于它们都将收入分配 职能作为财政的基本职能。而转移支付中社会救助正是调节收入 分配、调整区域差距的很重要的财政行为。 2 3 其他相关理论 1 、公平与效率的兼顾 效率是指投入与产出或成本与收益的对比关系。效率的具体 形式有资源配置效率和x 效率两种。资源配置效率指资源的有效 配置和使用。x 效率又称非资源配置效率，即在既定的市场条件 下，经济单位内部因为成员努力或管理水平提高，使现有资源能 够生产更多的产量或实现更高的效用。效率当然是多多益善，但 中国社会救助制度改革研究 效率不可能无限制的提高，它要受经济发展水平的制约。在一定 的社会经济状态下，资源总是一个常数，再分配中社会救助会排 挤一部分生产性资金用于消费。由于资源的稀缺性，就存在一个 资源有效配置和使用的问题：一是既定的资源在生产性资金和作 为消费性资金的社会救助基金二者间的合理配置，即实现资源配 置效率的问题。二是社会救助资金如何通过管理，以最小的成本 带来最大的社会效用，即社会救助制度运作的x 效率的问题。社 会救助效率的高低、基金来源渠道的多寡、给付f 发放) 标准合理 与否、基金管理和运营完善与否、缴费义务与受益权利对等与否， 都直接影响社会救助功能的发挥和自身效率的高低。 公平是人们对某种社会现象所做的价值判断。不同的社会、 不同的阶级，甚至不同的人，对公平有不同的理解。从经济学的 角度看，公平主要指收入分配的公平，包括机会均等和结果公平 两个层次。机会均等认为，个人和企业进入市场要起点一致，并 且遵守平等的竞争原则。机会不均等一方面是有天赋能力的遗传 和家庭背景引致的不同地位所致，另一方面显然是社会运行过程 中同等质量的资源处于不同地位造成的。社会救助制度安排首先 要做到机会均等，制度安排本身要明确、清楚、合理，能够最大 限度地使个人努力和个人所受救助有正相关性。具体来讲，社会 救助资金在发放过程中应兼顾能力差异和互济原则，管理增加透 明度。完善的社会救助制度能为社会成员提供基本生活保障并通 过其补偿功能，可以一定程度地促进起点公平和过程公平；社会 救助的“非歧视性原则”使社会任何成员只要符合法律规定的条 件都可以享受相应的社会救助，每一社会救助项目对于其适用范 围内的社会成员而言机会是均等的，因而它可以促进机会公平； 社会救助实质上是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能， 硕士学位论文 因而它又可以一定程度地促进结果公平。 公平和效率是人类文明和社会发展所追求的双重目标，也是 社会救助追求的目标。公平与效率很难两全。要实现社会公平， 就要集中一部分国民收入再分配给低收入者，而这部分收入或资 源是可以用来投资于其他部门并产生效率的，这样就带来了机会 成本。但集中的那部分国民收入再分配中能扩大需求，并由于给 与低收入或无收入者以帮助，稳定社会，因而也会产生收益，这 一收益有利于效率。关键在于如果机会成本大于收益，则公平与 效率处于相互矛盾的关系；反之，如果机会成本小于收益，则公 平与效率相互补充。公平必须以效率为