（金融学专业论文）关于改革和完善我国金融监管的研究.pdfVIP

序 淦融监管是确保金融业和金融经济持续、稳定、健康运行的必 要条件，也是整个社会经济发展的重要保障。如同世界上绝大多数 其他国家一样，我们国家历来十分重视对银行、证券、保险等各类 金融机构经营发展的监督与管理，并且也取得了很好的成绩。能够 经受住九七年那场来势凶猛的亚洲金融危机的冲击，政府和金融监 管部门的功劳不容抹杀。 然而，必须承认，我们国家的金融监管还不能完全适应金融业 发展的新形势。尤其在世界金融一体化步伐不断加快和中国正式加 入世界贸易组织的新形势下，外商和外资金融机构已经并将继续大 举进入我国的金融领域，势必给国内金融机构的经营带来极大的竞 争压力，更给我们国家的金融安全带来超过以往的风险，这对还处 于成长阶段的我国金融监管来说，是个十分严峻的挑战。 那么，我们国家的金融监管应该如何面对入世和世界金融一体 化的严峻挑战呢? 从根本上讲，必须借鉴西方金融经济发达、金融 监管经验和手段先进国家的做法，从我们国家经济、金融和社会发 展的实际出发，着手改革和完善我们的金融监管，为金融业在对外 开放大潮中的持续、健康发展保驾护航。厂矿 本文通过介绍分析美国、英国、日本、芬兰等西方国家金融监 管体制及近来的一些变化，联系国际金融监管最新的发展趋势，结 合对我们国家金融监管现状与存在的问题和不足以及入世和世界金 、融一体化带来的风险与挑战的分析，研究并提出了改革和完善我目 金融监管的思路和建议，希望对我们国家新的金融监萱体制的建立 能够提供一些帮助。 f 由于本人水平及材料所限，文中难免会有疏漏和不足，希望得 到读者朋友的批评与指正。我还要特别感谢门明教授忙中拨冗，对 论文的撰写和修改给予精心指导并提供了许多建设性意见和建议。卜 第一章国际金薯监管的现状与发展 当今世界，金融业和金融经济的稳定是一国经济和社会稳定的基石。加强 对本国金融业和金融经济发展的监督与管理，以促进本国经济和社会的持续、稳 定、健康发展，便成了各国政府和金融监管部门一直以来的努力方向。然而，即 便是金融业相对发达的一些西方国家，其在金融监管方面的做法也各有不同。经 济决定金融，经济制度决定金融制度。各国经济发展状况和社会经济制度以及由 此决定的金融体制的差异性，决定了各国金融监管体制模式、内容构成等的各具 特色。本章介绍了美国、英国、日本、芬兰等有一定代表性国家在金融监管方面 的做法，并对国际金融监管新的发展趋势给予了一定关注。希望通过研究和借鉴 国际金融监管的经验和理念，能够对我国金融监管的改革和完善有所帮助。 第一节美国的银行监管体制1 一、美国银行监管体镧的双线多重特征 由于历史的原因，美国的银行监管体制相当复杂。首先，由于银行实行国民 银行和州立银行双重体制，法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且 也授权各州政府行使监管职责。因此，除了美国财政部下设的货币监理署( o c c ) 外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府双线监管的体制。货 币监理署和州银行监管当局成为美国银行最主要的两个基本监管者，前者负责对 国民银行发放营业执照，后者负责对州立银行发放执照。除此之外，二者还负有 以下职能：( 1 ) 贯彻执行有关法律法规，对银行的经营活动状况进行跟踪研究； ( 2 ) 检查、监管所辖银行，审批所辖银行设立分行、进行并购重组的申请；( 3 ) 对违法违规或进行非正常经营活动的所辖银行采取措施；( 4 ) 制定管理银行投 资、借贷和其他活动的规章制度。 其次，美联储、联邦存款保险公司( f d i c ) 、司法部、证券交易委员会( s e c ) 、 期货交易委员会、储蓄机构监管办公室( o t s ) 、国家信用合作管理局( n c u a ) 、 1 本节部分内容参考( 美国银行监管以及对我国的启示，中国经济时报2 0 0 1 年1 2 月1 8 日，张承惠、 张丽平。 2 联邦交易委员会( f t c ) 、州保险监管署( s i c ) 甚至联邦调查局等机构也都从 各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。其中美联储、f d i c 是两类最主要 的监管机构。 美国所有国民银行都是联邦储备体系( f e d e r a l r e s e r v es y s t e m ) 的成员，而 州立银行则可自行选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的被称为州成员 银行( s t a t em e m b e rb a n k s ) ，否则被称为州非成员银行。美联储对所有成员银 行均负有直接的、基本的监管职能。同时，美联储还是银行控股公司和金融控股 公司的基本监管者，负责发放这两类公司的营业执照。由于监管对象众多，美联 储在实际操作中把监管重点主要放在大商业银行和大机构，如花旗集团每两周就 要与美联储调查官员召开一次常规会议。而对众多小银行则主要从清算和资金循 环角度加以监测，对其具体业务活动的监管一般以抽查为主。 美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先进行存款保险， 因此所有商业银行都是联邦存款保险公司的被保险人。为保证投保银行乃至整个 金融体系的安全和稳健运营，降低风险，f d i c 除了进行存款保险以外，还兼有 金融检查、金融预警的职能，并对投保银行实施严格的直接监管。美国实行的这 种双线多重银行监管体制既是美国联邦制度高度分权所造就，也是在多次出现金 融风险以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。这种纵横交错的立体 监管模式从多个方面监督、控制和调整着银行的经营行为，比较有效地防范和化 解了银行领域的风险。 二、各银行监管部门之间的协调 在双线多重的监管模式下，即使是一家规模不大的州非联储成员银行，也要 接受至少两家监管机构的监管州银行管理当局和f d i c ，至于象花旗银行这 样的大机构，监管者更是来自方方面面，联储、o c c 、f d i c 、o t s 、s e c 以及 多达5 0 个州的监管部门都对之实施监管。由于银行监管机构众多，不同监管机 构之间难免出现职能重叠。为了避免重复监管，降低监管成本和提高监管效率， 近年来各银行监管部门开始注意加强协调。 三、美国银行监管的主要特点 第一，设立银行时严格审查开办者的个人信用。除了基本监管者的考察以外， 美国联邦调查局也参与审查董事会成员的个人信用，为每个银行董事建立信用档 案，并视情况的不同决定是否与某些董事进行面谈。在严格的审查制度之下，有 劣迹和不合格的人是很难混入商业银行董事会的。 第二，联邦和州监管机构均实行内部检查评级制度。监管人员主要检查五 个方面：( 1 ) 资本金是否充足，是否存在抽掉或损害资本的行为；( 2 ) 资产质 量如何，贷款和投资活动是否规范； ( 3 ) 银行内部管理水平及风险控制能力： ( 4 ) 银行获利能力；( 5 ) 流动性是否符合要求，贷款期限搭配情况。检查人员 综合五个方面的评级得出综合级别，有五个等级：一级稳健，二级较好，三级需 要关注，四级要特别认真对待，五级最差接近关闭。评级活动一般l 1 年半进行 次，评级结果不对外公布但要通知银行董事长，同时要求银行对存在问题进行 改正。而监管部门是否进行更多、强度更大的监督，也取决于银行的评级情况。 第三，采用法人监管原则，即只对银行法人一级的机构进行监管。 第四，对金融控股公司设立防火墙对金融控股公司的监管思路是：银行 有存款保险保护，且在出现问题时能得到联储的救助，因此金融控般公司的经营 者往往会倾向于将非银行风险向银行转移。为避免通过内部交易增加银行风险， 需要尽量限制资金由银行向非银行分支机构流动。因此1 9 9 9 年颁布的金融服 务现代化法案在二者之间设立了防火墙，主要内容包括：( 1 ) 在金融控股公 司内部，银行对所有非银行附属机构( 包括金融控股公司本身) 的贷款合计不超 过银行资本的2 0 ，对每个非银行分支机构的贷款不超过银行资本的1 0 ，而且 非银行附属机构要提供以政府债券或现金为主的抵押或担保；( 2 ) 银行对内部 非银行附属机构的贷款收取与对外部非银行机构贷款同样的利率，以保证外部非 银行机构处于公平的竞争环境；( 3 ) 对银行购买内部非银行附属机构的资产进 行比例限制，银行拥有的比例不能超过非银行附属机构资产的1 0 ：( 4 ) 银行 不能对内部非银行附属机构的证券发行提供担保：( 5 ) 限制银行购买内部非银 行附属机构发行的证券：( 6 ) 限制银行通过第三方对内部非银行附属机构提供 资金支持。 第二节英国金融监管制度的改革与发展1 英国虽然在法律上并没有对金融机构的经营业务有明确的分工限制，但在 2 0 世纪6 0 年代以前，其他金融机构与银行机构的分工是比较明确的，基本上都 按传统划分的范围开展金融业务，形成了专业化的分工，这是英国金融制度的一 大特色。英国的金融监督管理体制以自律式监管为特点，监管方式建立在监管者 与被监管者之间的相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点在于 1 本节部分内容参考英国金融监管制度的改革及对我国的启示，金融与保险2 0 0 1 年第7 期，彭玉 镏。 4 灵活，较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。 1 9 7 9 年1 0 月首次颁布的1 9 7 9 年银行法，是英国银行监管走向法制化的 第一次尝试。但该银行法没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，因为在 处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理 等方面带有很大的随意性，使得监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理 人员的支配。 与1 9 7 9 年银行法相比，后来的1 9 8 7 年银行法在金融监管方面的主 要变化是：( 1 ) 将原来的两级银行牌照合为一级，放弃了金融监管的双轨制， 凡是银行，不论大小，一律要接受严格监督；( 2 ) 增加了英格兰银行对金融机 构的人事监督权，建立了对银行股东和经理层的审核程序：( 3 ) 赋予英格兰银 行向金融机构或经理、大股东索要资料的权力，允许英格兰银行向国内外其他监 管机构提供有关信息；( 4 ) 规定金融机构从事风险较大的业务之前必须向英格 兰银行报告；( 5 ) 授权英格兰银行对非法吸收存款的金融机构进行调查，并有 权为客户追回存款；( 6 ) 增加了社会审计与银行监管之间关系的新条款。但是 英格兰银行在监管方式上，仍然保留了其原有的灵活性特点。因为8 0 年代以后， 英国乃至世界的金融环境都发生了深刻的变化，有充分的灵活性，才便于今后金 融技术的创新和业务的发展。正是出于这种考虑，1 9 8 7 年银行法没有过多 地就具体问题作详细、强硬的规定，而是允许英格兰银行在法律原则之内，根据 每个监管对象的具体情况，采用灵活、符合实际的监管方式。 7 0 年代以后，英国政府放松对银行业竞争的限制和对金融业的管制，英国 各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品 种不断交叉，呈现出混业经营的局面，特别是1 9 8 6 年的英国伦敦证券交易所“大 爆炸”( “b i gb a n g ”) 式的改革，使银行业可以从事其他业务，如从事证券及 其他投资等，更是加剧了这种趋势。但此时英国的金融监管并没有跟上混业经营 的步伐，以至发生巴林银行倒闭事件。巴林银行倒闭事件暴露出英国金融监管方 面的问题，尤其对那些拥有大量非银行业务的银行集团的监管是英格兰银行监管 的薄弱环节。在国际金融市场发展日新月异的情况下，英国许多银行的业务已经 不再是简单的存款和放贷，而是通过直接或间接方式经营其他多种业务，如证券 及其他形式的投资。因此银行业务及金融市场的变化，迫切需要英格兰银行金融 监管的相应调整。从这以后，英格兰银行开始重视对银行的全面业务监管，而不 是局限在银行业的范围内。这是迫于银行业务及金融市场的变化做出的调整。 为迎接金融全球化、自由化的挑战，适应欧元诞生带来的新的金融形势，英 国政府在1 9 9 7 年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥 离出去，把银行监管责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1 9 9 7 年1 0 月2 8 日成立了金融服务局( f i n a n c i a ls e r v i c ea u t h o r i t y ) 。英国金融服务局 主要负责对银行、投资公司、保唆公司和住房信贷机构及金融市场、清算和结算 体系的监管。英格兰银行监管银行业的职责被剥离，其任务是执行货币政策，发 展和改善金融基础设施。英国财政部则全面负责金融监管组织构架的确定和金融 监管的立法。另外，所有的自律组织合并为一个单一机构，所有金融机构的审慎 监管由金融服务局负责。新成立的金融服务局负责所有金融机构和市场的审慎监 管和日常监管，英国开始正式实行全新的混业监管模式。 去年底，英国改善金融监管又有新举措1 。作为1 5 年来最大的一次改革，从 2 0 0 1 年1 2 月1 日起，金融服务局几乎摆脱了一切束缚，获得监督从投资银行到 共同基金等所有机构的权力，终于可以自由监察违规行为了。这次改革主要包括 六项措施：( 1 ) 金融服务局将着重检查公司违规的可能性，而不仅仅是公司执 行规定的情况。( 2 ) 金融服务局自称，通过新举措它将成为一个“点到为止” 的监督者，不干预规模最小、管理最佳的公司，让它们继续赚钱。( 3 ) 金融服 务局的人力物力将主要集中于一旦垮掉就会导致混乱的大型金融机构，以及规模 较小，但风险很高的公司如期货交易公司。( 4 ) 金融服务局还将制定确保 公司良好运行的规则。高级经理的工作情况要备案，防止高层经理人员在下层机 构发生失误时逃避责任，这种情况曾在巴林银行垮台时出现过。( 5 ) 为了支持 金融服务局行使这些职责，政府赋予它很大的权力。金融服务局将能够处以无限 额的罚款并点名批评个人和公司。( 6 ) 金融服务局还将负责处理金融犯罪和内 部交易。由于很难对依靠内部信息获利进行犯罪指控，因此将通过民事犯罪指控 “市场欺骗”来支持金融服务局的这一权力。 第三节日本的金融监管体制改革2 2 0 世纪9 0 年代以来，日本经济经历了泡沫经济破灭和亚洲金融危机两次大 的冲击，经济增长始终处于低增长的困境之中。受泡沫经济破灭和经济增长长期 低迷的影响，日本金融业也陷入了前所未有的经营困境，金融机构大量破产，不 。引白伦敦金融城改善监管新举措，务考消息2 0 0 1 年儿月2 4 日引用英国金融时报1 1 月2 3 日的报道。 2 本节部分内容参考日本金融监管体制改革的启示， 中国信息报2 0 0 1 年1 0 月1 2 日- 李建伟。 6 良资产持续增加。为摆脱经济增长低迷状态和金融业的发展困境，日本对金融体 制进行了放松管制、改革金融监管体制、加速金融自由化、改革存款保险制度、 重组金融机构等多方面的改革，其中金融监管体制是金融体制改革的核心内容之 2 0 0 1 年日本金融监管体制改革有五个重要特征：一是加强了金融监管的独 立性，将金融监管职能独立出来成立了金融厅。二是从分业监管走向职能监管， 无论是金融厅还是日本银行，在机构设置方面均按照监管业务的性质而非行业性 质对内部监管机构进行重组，成立了以不同监管职能为主的专业监管部门。三是 力求在实现职能监管的基础上，保留分业监管的优势在职能监管部门之下按行 业细分课室，以发挥原专业监管人员的技术优势，实现机构改革的平稳过渡，达 到分业监管与职能监管的有机统一。四是加强了对不同金融监管机构的协调工 作，在职能监管部门内部设立了负责协调监管工作的总务机构，在职能监管部门 之外设立了协调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局，以增强监管机构内 部的信息沟通，提高统一监管水平。同时，通过不同监管机构同一级别监管人员 之间频繁的私人交流与信息沟通，增强了市场监管的作用；行政监管只负责金融 制度的确立、金融机构经营的合规性与稳健性、金融风险监管等宏观内容，不再 干预金融机构的具体业务，对金融机构运营状况的监管，主要通过信息披露、增 强居民的风险意识和会计师事务所等社会中介服务机构进行。 第四节芬兰的预防性金融监管体制1 芬兰的金融监管体制比较完善，各种相关法律法规健全。为了保障金融市场 的有序运作和保护储户及投资者的合法权益，国家对银行信贷以及证券和股票交 易等各种投资活动依法实施监督管理，并采取预防为主的方针，尽可能把风险和 损失降低到最低程度。 一、设立专门监管机构 芬兰的金融监管历史悠久，早在1 9 2 2 年政府就成立了银行审计局，对银行 的资产、信誉和经营业务进行监督。8 0 年代末、9 0 年代初，由于受泡沫经济的 影响，芬兰出现了战后最严重的经济萧条和银行危机。以芬兰工人储蓄银行中央 - 本节部分内容参考国外金融监管系列报道之l 卜芬兰， 经济参考报2 0 0 1 年7 月2 7 1 ，记青 郑焕清。 银行为首的一些全国和地方银行由于信贷失控造成4 0 0 多亿的不良债务，纷纷破 产或被兼并。为了加强对银行和其他融资机构的监督，并适应金融市场投资活动 迅速增加和投资产品多样化等结构改革的需要，1 9 9 3 年银行审计局被改组为金 融监管局。 从行政体制来说，金融监管局设在芬兰中央银行，从央行获得人事、经济、 信息、安全和其他行政管理等方面的服务。在业务活动方面，金融监管局直接接 受议会银行理事会的领导，是独立的监督金融市场的官方机构。金融监管局局长 由议会银行理事会任命，与央行、财政部和保险监督局等部门的代表组成董事会。 董事会是最高决策机构，负责制定重大的金融监管条例和规定，解决金融管理方 面的重大问题，并决定金融监管局的工作方针和年度工作计划等。 金融监管局的目的是促进金融市场的稳定。除了履行法律规定的监管职责， 金融监管局还负责监督有关金融市场信息的获取、提高市场运作效率和经营环境 安全可靠等。金融监管局下设信贷机构部、资本市场部和支持活动部三大部门， 分别负责对银行、证券交易和各基金活动的监督管理以及提供资信和信息服务 等。 二、实施三级预防制度 芬兰的金融市场非常成熟，全国拥有大约5 0 0 家金融机构。无论是银行信贷、 证券和股票交易还是基金会的活动，芬兰都实施3 级预防性监管制度，即把监管 的责任由被监管的公司、市场和国家监管部门共同分担。预防性监管强调被监管 的公司对其经营活动和自身监督负有首要的责任。市场实行的监管体现在市场纪 律鼓励被监管公司承担责任。这种市场监控要求向市场提供被监管公司活动实 质性和充足的情况。官方的监管是对上述两种监管的补充。三位一体的监管制度 旨在尽早地觉察到金融市场和被监管公司的问题和面临的风险，并据此迅速和以 令人可信的方式采取必要的措施。因此在经营过程中，被监管公司必须按照规定 向金融监管局及时提供包括经营活动报告和财务状况在内的重要情况，以便接受 当局的监督。 在市场运作过程中，各金融机构严格遵照国家颁布的各种金融法律法规合法 经营。金融监管局对市场活动的稳定和运作方式予以特别的注意，其中被监管公 司的领导工作、内部监控、控制和处理危机的能力以及公司的经济状况成为金融 监管局工作的关键。其代表有权随时对金融机构的活动进行监督和管理，金融机 构必须全力予以配合。 三、镧定监管法律法规 为了有效地保护公民的权益和投资者的利益，芬兰制定了银行法、证券法、 保险法、股票交易管理条例和基金会管理法规等一系列健全的法律法规，提高全 民的法律意识，使得各种金融活动依法经营，照章办事。金融监管根据法律赋予 的权利和工作职责，重点加强对被监管公司资产情况的跟踪核查、公司财务情况 的发布以及人员违规使用内部金融信息的监管力度，防微杜渐，以免对金融市场 产生巨大的冲击和造成严重的后果。 第五节世界金融监管新的发展趋势 一、世界金融监管重心开始从传统的合规性管制向全面有效的风险监管转变 在传统的监管体制下，对金融业的监督管理主要依靠行政管理手段，并以实 现计划、符合政策作为衡量金融机构业绩和经营者素质的标准。这种管理的动力， 是基于责任人对上级的忠诚和上级对下级的奖赏，以及对违章、违纪和违法行为 的处罚。事实证明，这种台规性监管同被监管者的内在动力机制结合得不够紧密， 也没有内在的制衡机制作支持，对经营者的行为也缺乏足够的导向和制约。 另外，信用风险过去被银行业视为最重要的风险因素。随着国际金融市场的 蓬勃发展和金融全球化趋势的日益增强，仅仅管理信用风险显然已很难保证整个 金融业的稳健运行。现在对信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险等各种 风险实施全方位的风险管理，已成为世界金融监管的一个重要发展趋势。 在放宽不合时宜的过时管制，加快金融制度创新的同时，加强并扩大金融风 险方面的监管措旆。强化对金融机构稳健经营方面的事先预防措施，包括硬化资 产负债比例管理，加强经营质量管理考核，增强为防止金融机构倒闭导致金融动 荡的事后性保护措施。 在外汇管理方面，面对国际金融市场的动荡，巴塞尔委员会认为应该对各种 外汇风险进行全面而充分的监管。监管范围不仅包括银行的外汇资产负债业务， 还需包括银行表外的代理和自营外汇业务，特别是国际金融衍生市场交易。 在交付清算方面，一些国家积极发挥中央银行在支付体系中的作用，不少国 家建立了不同程度的存款保险体系；些银行体系较为集中的国家则主要依靠发 挥中央银行的“最后贷款人”的职能，来处理危机银行。 在改善内部风险管理方面巴塞尔委员会和国际证券代理组织提出七项基本 要求，即高级管理人员应参与银行的总体设计；明确管理风险和经营衍生业务的 权力和责任：银行内部审计人员按照风险程度进行评估；重视报告资料的可靠性 和及时性；在整个交易规模基础上衡量和汇总风险；进行风险测试，包括对不利 9 事件的识别和潜在风险的检验，以及对银行抵御最不利事件能力的评估；定期审 查监管方法及其模型的有效性水平。 二、世界金融监管进入全方位持续监管阶段 实施有效的全方位持续监管，将是未来世界金融监管的一个核心原则。它是 现场稽核监管与非现场稽核监管、，合规性监管与风险性监管，以及对管理层监管 与对整个机构运行监管的综合体现，其最终目的是通过全方位的持续性的不间断 监管，避免或降低金融风险，保证整个金融业的稳健运行。 为了实施严格有效的全方位监管国际监管组织明确提出了基本持续监管要 求，强调监管的全过程，即对所有金融活动采取事前、事中、事后的规范化的监 管程序。要求采用现场与非现场稽核并重，合规性与风险性监管并重，对管理层 与对整个机构运作的监管并重，以及内部与外部监管并重等有效监管方式。 在监管范围上，将更加注重监管的全方位和多角度，将风险监管领域扩展到 金融业的各个层面，贯穿于金融运行的全过程，建立起比较全面的、持续的、动 态的风险监管控制机制。监管范围和地区将扩大到所有经营地域。不仅扩大对国 际性商业银行的全球化监管，而且也对其它国际性金融机构进行全面性监管。 在系统监管方面，特别强调建立健全金融监管的有效系统，并把建立有效系 统作为实现有效监管的重要前提。监管系统将覆盖从金融机构的市场准入到退出 的全过程。有效监管系统应能适应经济环境的变化，解决和应付所有可能出现的 金融问题。尤其重要的是，有效监管系统要具有足够的反应能力，保证对风险事 件处理的及时性和果断性，以限制金融机构在其状况恶化时仍进行更大的风险冲 动，及时解决已经出现的严重问题，防止风险的进一步扩散。 三、世界金融监管的国际合作趋势不断增强 首先，世界范围的监管合作意向越来越强，加强国内金融监管，强化国际监 管合作成为共识。在经济全球化时代，对金融风险的有效防范，仅仅局限于某一 国家或地区，已经很不充分，客观上需要进行充分的国际合作。金融监管水平是 与经济全球化互为条件的，监管水平的高低直接影响经济全球化的进程。各国金 融当局在重视本国金融健康运行的同时，必须考虑金融机构的母国监管质量，并 将其视为市场准入的一个重要标准。 其次，各种国际性金融组织在国际金融监管中的作用愈加明显。国际货币基 金组织、巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会、国际金融协会等国际性金融 组织，在世界金融监管方面发挥了越来越重要的作用，共同监管能力协作不断提 高，其影响逐步走向全球化，参与国和成员国数量不断扩大。 第三，世界金融监管合作将进入制度性规范成长阶段。具体来说，就是金融 监管合作将由现在的大国之间的政策意向协调，进入统一性的制度框架安排阶 段包括市场准入、国民待遇等方面在内的基础性制度框架和原则要求不断趋于 统一，许多国家的金融监管出现了规范化、法制化和国际化趋势。通过消除国际 间的不平等竞争现象，来增强金融体系的稳定性与安全性，成为一个比较显著的 发展趋势。 第四，金融监管标准的国际统一性将稳步提高。近年来，巴塞尔委员会已经 制定和颁布的一系列文件规定和建议要求，越来越成为许多国家的监管标准和指 导原则。从统一国际银行资本衡量和资本标准，到利率风险管理原则，再到银行 业有效监管核心原则监管标准的国际统一性水平不断提高，并有不断强化的发 展趋势。目前尽管各国金融监管体制有所不同，但其基本监管原则和标准将不断 趋向统一，世界金融监管的统一性、权威性、严肃性和协调性将大大增强。依法 监管将是未来世界金融监管的一个主流发展趋势，金融监管必须依据统一的金融 法规及监管条例进行，而不能各自为政、各行其是。 第五，国际金融监管的重点合作将不断加强。当前和今后一个时期，国际金 融监管合作的重点仍将集中在国际汇率协调、控制国际短期资本流动以及共同防 止国际性金融犯罪等方面。 四、世界金融监管的技术创新趋势发展迅猛 首先，计算机和网络技术被广泛应用和推广。许多发达国家的金融监管当局 充分利用计算机或计量模型监管系统来收集、处理金融信息资料，评价和预测金 融运行状况，在非现场监管中发挥出很大的作用，扩大了监管范围。促进了监管 效率的提高。 其次，不断完善信息披露制度已成为国际金融业加强监管的一个重要趋势。 准确、及时、全面地获取和处理各种信息，对于有效金融监管至关重要，是整个 金融有效监管的一个基本前提。巴塞尔委员会和国际证监会技术委员会要求各国 金融监管当局加强银行及证券公司从事衍生性金融商品交易的信息披露制度建 设，使监管当局能够通过不同的渠道，取得与衍生金融商品交易活动有关的各种 资料，以便进行风险评估和监管。近年来，一些主要的国际金融组织己经开始着 手改善信息披露制度。 再次，充分发挥外部审计师的作用已成为当今世界金融监管的另一重要发展 趋势。有效的外部审计是许多发达国家监管当局对金融机构进行现场检查的重要 补充手段。英德等国的监管当局，与外部审计机构之间的联系和对话相当密切， 并以法律形式明确监管当局与独立审计机构的关系，让外部审计师更多地介入金 融监管过程，对审计范围、程度和质量要求做出具体规定。 第二章我国金融监管的发展现状及存在的问题 第一节我国金融监管的发展与现状 去年世贸组织多哈会议审议通过中国加入w t o 当天，中国人民银行新闻发占 人即对外承诺，为进一步推进银行业在改革开放中稳步健康发展，中国人民银行 将切实加强对银行业的监管，化解金融风险，确保国家金融安全。要把金融监管 重点放在促进商业银行完善法人治理结构上。同时，要全面执行巴塞尔协议监管 原则，坚决降低不良贷款比率，增加银行监管透明度。整顿社会信用，提高信用 文化水平。逐步改革金融管理体制，加强银行、证券、保险监管机构工作配合， 加大监管力度，提高监管业务水平。 伴随着改革开放的逐步深化，几十年来我国金融监管的手段和水平不断提 高，为经济、社会的持续、稳定和健康发展做出了积极贡献。 在过去以信贷计划为主的直接调控模式下，只要管住了银行的现金投放和 信贷规模，就基本完成了金融宏观调控任务。随着经济体制改革的发展金融监 管的内容发生了重大变化。从2 0 世纪9 0 年代起，我国不仅对商业银行，而且对 保险公司、证券公司、信托投资公司、基金公司普遍实行了监管。监管内容扩展 到从市场准入、业务合规性与风险性到市场退出的全方位监管。实行银行业与证 券业、保险业分业经营、分业管理。 1 9 7 9 年以后，经过2 0 多年的改革，中国人民银行适应经济金融的体制变革 和快速发展，宏观金融调控职能和调控手段不断强化，依法履行金融监管的职能 也不断加强。1 9 9 3 年以后，中央银行加大金融监管力度，全面指导国内各金融 机构强化其内部管理，按照分业经营、分业管理的原则规范金融市场行为，建立 多层次的金融监管体制，对金融风险的识别和处理能力有了较大的提高。金融监 管的对象，由一般的行政性金融管理，上升到市场准入、业务运营、风险控制和 市场退出等全面管理，中央银行的监管强度和密度均有所提高，金融秩序逐年好 转，金融业的营运质量逐步提高，一个依法管理、谨慎高效的中央银行宏观调控 和监管体系正在逐步形成和完善。为了保证经济的稳定和金融业的安全，中国人 民银行先后颁布的金融规章制度达1 0 0 0 多项。对非法金融机构，中国人民银行 依法进行了整顿、接管、关闭，维护了广大投资者的合法权益，为稳定金融秩序、 健全金融法制、保护国家经济安全发挥了重要作用。 2 2 0 0 1 年，中国人民银行以解决国有银行不良资产为重点进一步加强金融监 管工作。到年底，国有独资商业银行不良贷款余额和比例首次出现双下降，其中 比例下降了3 8 1 个百分点1 ，此项成功堪称历史性转折。在这一年里，中国人民 银行还查处了信贷资金违规入市行为促进了实体经济与虚拟经济均衡发展；继 续运用专项再贷款政策，及时解决信托投资公司、城市信用社、农村合作基金会 等地方性金融机构的支付问题。 中国证监会自1 9 9 2 年成立以来，与中国人民银行一起对证券机构和证券市 场进行了有效的监管。1 9 9 8 年，中国人民银行把对证券机构的监管权交给证监 会，形成了中国证监会对证券业的统一监管。证监会充分发挥自身职能，按照“法 制、监管、自律、规范”方针严厉打击违反证券法律法规行为。据不完全统计， 自1 9 9 9 年以来，共立案2 2 0 件，结案1 9 2 件，对9 2 个案件作出了行政处罚，罚 没款总额达1 4 9 亿元。2 0 0 0 年以来，集中力量，立案调查一批大要案，如“亿 安科技”、“中科系列”股票操纵案等。 从保险业的监管来说，1 9 8 5 年颁布的保险企业管理暂行规定明确中国 人民银行作为国家保险主管部门。在其后的1 0 多年中，中国人民银行为探索有 效的保险业监管手段、维护保险市场秩序、保护广大被保险人的利益等方面做了 大量工作。1 9 9 8 年1 1 月1 8 日，中国保险监督管理委员会正式成立，统一了保 险监管职能，对中国保险市场的稳定和有序发展发挥了重要作用。 2 0 0 1 年，中国保监会加大查处力度，共取缔1 0 家非法或变相设立的保险公 司分支机构；清理了1 0 0 0 多个严重违法违规经营或不具备资格的兼业代理机构； 对1 6 家保险机构作出停止经营某项业务的处罚；对1 1 4 家保险分支机构作出处 罚决定。同时，起草并出台了一批保险法律法规和部门规章；偿付能力监管工作 开始启动。 应当说，中国金融监管所取得的成效是有目共睹的。但面对全球化和加入 世贸组织这一新形势，金融监管当局和各金融机构不能在成绩面前止步，因为严 峻的挑战就在眼前，认识并尽早解决自身的问题已是迫在眉睫。 - 此处及本节后面所列数字均引自新华社发表全国金融工作会议述评：金融监管重中之重 中华工 商时报2 0 0 2 年2 月2 6 日。 第二节当前我国金融监管体系存在的问题 改革开放以来，我国的金融监管取得了可喜的成绩，特别是从1 9 9 6 年我国 加入国际清算银行并参加巴塞尔委员会的工作以来，在规范现场检查、加强对商 业银行的内部控制及指导和推行以风险为基础的贷款分类管理等方面都取得了 长足的进展。但是，一个不容回避的现实是，金融监管的理念、体系、方法等方 面还没有形成合理的框架，没有真正完全从合规性监管向风险性监管过渡。 一、从监管内容看，目前的金融监管仍然把重点放在机构审批和经营的合规 性方面，对日常的风险性监管尚未全面展开。没有建立稳定的市场退出机制，对 市场退出前的监管基本属于空白。没有建立审慎会计制度，不能真实反映被监管 金融机构的资产质量和财务盈亏状况。主要采取撤消( 关闭) 和破产等方式，由 于缺少金融机构顺利退出市场的配套机制，只能由政府和中央银行采取行政性的 手段加以解决，国家财政和中央银行为此投入大量资金，同时也带来一些不稳定 的因素。 二、从监管手段看，金融监管缺少严肃性。从金融监管的手段分析，有法律 手段、经济手段和行政手段三种。市场经济是法制经济，因此，按照市场经济的 要求，我国的金融监管应以法律手段为主，经济手段和行政手段为辅。但现实状 况则表现为法制建设和观念滞后，行政干预较多，在具体的监管操作中存在着有 法不依、违法不究的现象，只注重监管问题定性，缺乏监管的量化指标，从而使 金融监管部门的权威性受到严重制约。 三、从监管方式看，没有形成统一规范、连续和系统性的监管。目前我国的 金融监管主要是金融当局的行政监管，并且在具体运作中多数是一次性的、分散 的和孤立的，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏 早期预警和早期控制，往往忙于事后救火，非现场监管和现场检查的结合效率不 高。没有建立集中统一的监管信息库，缺乏金融数据的收集、整理加工及分析系 统，社会中介机构等社会监督资源没有得到充分发挥。信息披露制度不完善，市 场约束力薄弱，金融监管信息没有得到充分利用。 四、从监管主体看，存在监管主体缺位现象。从国际金融监管普遍经验分析， 监管主体形成了以金融当局的行政监管、金融机构的自我监管和社会外部监督 “三位一体”金融监管法人治理结构。目前我国的自我监管和社会监督机制非常 薄弱，没有建立“三位一体”监管主体法人治理机制。一是在自我监管方面，由 4 于我国的银行国有化程度较高。，银行自身缺乏强有力自我约束和自我管理机制。 内部监管流于形式，缺少行业自律的严密组织。二是在社会监督方面，对金融业 的监督非经常化，由于制度不健全、人员素质跟不上等原因，会计师事务所、审 计师事务所等社会监督机构对金融业的监督仅仅停留在抽查方式上，没有形成一 种长期的必检制度，社会监督效果不佳。 五、从分业监管看，缺少一套分工合作、组织严密、监管联动、高效运转的 协调机制。就我国目前的金融监管格局来看，分业监管与分业经营格局相适应， 从监管效果来分析，这样做有利于更好地贯彻分业经营原则，有利于监管部门集 中精力对各自负责的监管对象进行监管，有利于提高会融监管效率和监管水平。 但是，我们也应该看到分业监管使得监管部门自成体系，缺乏一套监管联动协调 机制，金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管与跨行 业违规经营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空和现行体制的弊端。譬如：有的 银行不顾中央银行的三令五申，时常向证券市场注入资金；有的银行在信用证、 信用卡业务方面不顾高风险，违规操作；有的证券机构向客户透支或违规拆借大 量自营资金，变相办理银行业务，公开与银行争夺储户；有的保险公司违规进入 货币市场( 资金拆借) 和资本市场( 证券投资) ，违规以高利回报为诱饵承保 保险业务，擅自开办险种，遇险后逃避赔付责任等现象时有发生。这些违规行为 本应得到严肃查处，但是由于实行分业监管，负责货币市场的人民银行、负责资 本市场的证监委和承担保险监管责任的保监委三者之间缺少联动协调机制，对一 些违规行为处于想管管不了或不能管的被动局面。金融监管的组织领导机制不完 善，没有形成一个分工合作、组织严密、监管联动、高效运行的协调运行机制。 1 2 0 0 1 年末，4 家国有独资商业银行资产总额为1 1 9 万亿元占全部金融机构总资产的比例为5 71 ( 刘 廷焕在金融系统春节团拜会上的讲话更好地依法履行央行职责，金融时报2 0 0 2 年2 月1 1 口。) 1 5 第三章 入世后我国金融监管面临的严峻挑战 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日中国正式加入世界贸易组织( w t o ) 为经济发展提供了重 大机遇。同时，它也会带来新的风险，其中最严重的一种风险很可能关系到中国 金融行业的稳定和发展。国际经验表明，金融不稳定和金融危机会给经济、社会 和政治各方面造成极为严重的、破坏性的危害。入世给我国的金融监管带来了严 峻挑战，这应当引起我们的高度警觉和重视。 第一节中国金融业对入世的承诺 加入w t o ，意味着中国正式成为世界贸易组织大家庭中的一员，从而将理所 应当地得到该组织成员所具有的各种待遇，同时中国也必须为此承担相应的义务 和责任。根据中国的入世协议，入世后，中国金融业将逐步对外开放。 一、我国将逐步取消对外资银行的限制1 。正式加入时，取消外资银行办理 外汇业务的地域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业 务。逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制：加入时，开放深圳、上海、 大连、天津；加入后1 年内，开放广州、青岛、南京、武汉；加入后2 年内开 放济南、福州、成都、重庆；加入后3 年内，开放昆明、珠海、北京、厦门；加 入后4 年内，开放汕头、宁波、沈阳、西安；加入后j 年内，取消所有地域限制。 逐步取消人民币业务客户对象限制。加入后2 年内，允许外资银行对中国企业办 理人民币业务；加入后5 年内，允许外资银行对所有中国客户提供服务。允许外 资银行设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。加入后5 年内，取消所有 现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行 限制的非审慎性措施。允许设立外资非银行金融机构提供汽车消费信贷业务，享 受中资同类金融机构的同等待遇：外资银行可在加入后5 年内向中国居民个人提 供汽车信贷业务。允许外资金融租赁公司与中国公司在相同的时间提供金融租赁 业务。 二、证券市场对外开放的内容2 ：1 、中国入世后将允许外国证券机构通过 在证券交易所设立的特别席位直接交易b 股。2 、鼓励更多的中国优质企业境外 ，引自央行新闻发言人：银行业将遵守对外开放承诺，新华网2 0 0 1 年1 1 月1 1 日，记者张未民a 2 引自证监会透露中国入世后证券市场对外开放内容，中国( 海南) 改革发展研究院( c i r o ) 、德国 技术合作公司( g t z ) “耵0 信息查询中心”( 海南在线) 2 0 0 1 年1 2 月7 甘a 1 6 发行上市。在继续鼓励境内企业到香港上市的同时，要稳步拓展包括纽约、伦敦、 东京、新加坡、澳大利亚等证券交易所在内的国际证券市场。3 、随着各方面条 件成熟，逐步允许符合标准的外资企业来中国发行股票并上市。4 、成立中外合 资证券公司与基金管理公司。j 、在适当时机，允许外资有控制、有步骤地进入 中国证券市场。 三、保险市场对外开放的内容1 ：入世后，中国将在5 年内取消全部外资保 险公司的地域限制。同时，未来2 至3 年阃，中国将开放主要城市，并允许外资 财产险和意外险保险公司为全国的大规模风险承保。中国同意仅基于审慎原则授 予营业执照，不在数量上予以限制。中国将在5 年内逐步扩展外资保险机构的业 务范围至团体险、健康险和养老险。中国同意外资可在中外合资的寿险公司中拥 有5 0 的所有权等。 第二节入世对金融安全带来的风险简析 一、资本、外汇流动的频率加快，金融风险明显加大。 ( 一) 资本的输出输入更加频繁。加入w t o 后的中国市场，外资企业和外 资金融机构在数量上会有较快的增长，在业务方面会有较大的发展。外资金融机 构会利用国际金融市场一体化带来的便利，不断扩大服务领域和服务对象，加速 占领中国市场的步伐，加速资本的输出输入。我国的金融机构和企业也会利用自 身的比较优势参与国际市场竞争，。资本国际化趋势进一步加快。 ( - - ) 外汇管制的放松和人民币可自由兑换步伐势必因入世而加快。实现人 民币可自由兑换是我国货币改革的最终目标。我国己成功实现了经常项目下的外 汇可自由兑换，加入w t o 后，实现人民币可自由兑换进程将进一步加快。其一， 入世会刺激我国对外贸易的迅速扩大。进口方面，加入w t o 后将取消非关税壁 垒，逐步降低关税税率，必将刺激国内消费需求。出口方面随着我国承诺兑现， 按w t o 协议的规则，原来一些国家歧视性对华贸易政策将逐步取消，我国的出 口总额也将会有较大幅度的增长。国际贸易的扩大必然伴随资本输出输入的扩 大。无论是国际贸易的扩大，还是资本的扩大，客观上都要求加快人民币的可自 由兑换。其二，w t o 协议的宗旨是按照可持续发展的目的使世界资源得到最优 化运用。如果一国货币不能自由兑换，汇率受到人为因素的制约，那么货币在反 引自中国保险业承诺哪些中国产经新闻2 0 0 1 年l 1 月2 3 臼，华实a 映商品价值时就会出现人为偏差，就不可能实现资源的最佳配置。其三，货币自 由兑换是实现经济金融全球化的前提和标志之一。当然，出于国家经济安全考虑， 人民币自由兑换将逐步实现，但加入w t o 势必加速这一天到来的步伐。 资本输出输入的增长和外汇管制的放松在促进经济贸易发展的同时，也给 金融业带来了不安定因素。( 1 ) 对金融监管提出了新的挑战，监管的难度增大。 ( 2 ) 投机因素加大。短期资金特别是国际投机资金在中国投机机会增大，金融 风险显著加大。亚洲金融危机就是深刻教训。 二、市场竞争导致国内部分金融机构特别是中小金融机构的沉淀风险日渐显 露。国内金融机构，特别是中小金融机构存在着严重的风险隐患。 ( 一) 占绝对份额的国有商业银行，其全民性质决定了从中央到地方各级政 府都以“主人”的身份直接或间接干预其经营活动。国家要求国有银行不遗余力 地支持国有大中型企业的发展，地方政府要求国有银行积极支持地方经济建设， 而银行自身的经营目标却被淡化甚至改变，结果造成高额比例的不良借款。近几 年国有商业银行又针对以前出现的各种问题，在财务、人事、放款等方面进行了 权力层层上收，这一方面遏制了资产大量流失，同时也放弃了许多发展机会，不 利于优化沉淀资金，使不良资产比例居高不下。据央行统计到2 0 0 1 年底，4 家国有独资商业银行贷款为7 万亿元，不良贷款为】7 6 5 6 亿元，占2 5 3 7 。据 调查，在不良贷款中，约有6 0 0 0 多亿元将成为实际损失，占全部贷款的8 。 ( 二) 城市信用社作为我国金融体系的补充，受自然经营条件和环境所限， 在发展过程中违规违纪经营现象十分严重，高息贴水、盲目贷款、违规拆借等造 成了巨额资金损失。 ( 三) 农村信用社是以合作性质出现的，一方面，股金是以股息形式回报， 不与盈利挂钩；另一方面，股东自然就不能行使权力，信用社的经营行为失去了 导向。加上农村信用社管理体制多变，形成巨大包袱，农村信用社资不抵债现象 十分严重，亏损额逐年上升。 按国际惯例衡量，我国许多金融机构已属高风险范畴，中小金融机构资不抵 债现象更是普遍。但是在处置金融风险时，各级监管部门一般均采取