（社会学专业论文）现阶段中国城市社区服务发展方向的反思以武汉市若干社区服务组织或机构为个案.pdf

内容提要 社区服务发展方向的探讨和争论是目前理论界和实际工作部门所关注的 焦点。对这一问题的界定从根本上影响着民众对社区服务的认识，决定着社区 服务今后发展的对策选择及其历史命运。本文依据“功能互动”的分析框 架，通过对现有文献和观点的综述和评价，提出了自己的研究假设，对“社区服 务产业化”的方向和运作进行审视和反思。研究结果表明：社区服务产业化的 方向和政策在实际社区生活中遇到了重重障碍，事实上很难运行。笔者认为， 应该认真把握社区服务的福利本质属性，界定和调整政府与社会的角色与职 责。基于此，笔者进行了讨论并提出了自己关于保证社区服务健康发展的政策 性建议。 整个探讨既紧密结合中国社会实际，又充分体现社会学实证研究的特殊 一 视角。 关键词社区月凶社区服务爱展方向福张 社区服务产盘化功蓖互勃实证薪究 a b s t r a c t s i nt h et h e o r e t i cf i e l da n da d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，t h e r ei s af o c u s b e i n g d i s c u s s e da n dd e b a t e du p o nt h e d e v e l o p i n gt e n d e n c yo fc o m m u n i t y s e r v i c e t h ed e f i n i t i o na n dv i e w p o i n t so ft h i s p r o b l e ma f f e c tt h em a s s e s u n d e r s t a n d i n go nc o m m u n i t ys e r v i c e ，w h i c hd e t e m i n e st h ec h o i c eo fs t r a t e g y a n di t s h i s t o r i c a l f a t e f o l l o w i n g t h e a n a l y s i s s t r u c t u r eo ff u n c t i o n i n t e r a c t i o n ，t h ew r i t e rp r e s e n t sh i sa s s u m p t i o ni nt h er e s e a r c hw o r k ，a n d m a k e sar e c o n s i d e r a t i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o n t e n d e n c ya n do p e r a t i o na f t e r m a k i n gar e v i e wa n de v a l u a t i o nu p o nl i t e r a t u r e sa n dv i e w p o i n t s i ti sp r o v e d t h a ti n d u s t r i a h z a t i o n t e n d e n c y a n dr e l e v a n t p o l i c i e s e n c o u n t e rv a r i o u s b a r r i e r s i nt h ew r i t e r s o p i n i o n ，i t i sd i f f i c u l tf o ru st or e a l i z et h e i n d u s t “a l i z a t i 。na n dr e l e v a n tp o l i c i e si n c o m m u n i t ys e r v i c e i ti sa s s u m e d t h a ti t sn a t u r eo fw e l f a r es h o u l db ep u ti nt h et o pp o s i t i o na n di t sn e c e s s a r y t om a k ea n a d j u s t m e n t b e t w e e nt h e g o v e r n m e n t a n d s o c i e t y i nt h e i r r e s p e c t i v er o l e sa n dr e s p 。n s i b i l i t i e s a sar e s u l t ，t h ew r i t e rb r i n g sh i s s u g g e s t i o n st o w a r dt h ep o l i c i e s o ft h ed e v e l o p i n gt e n d e n c yi na ne f f e c t i v e w a y t h es t u d yc o m b i n e sw i t ht h es o c i a l p r a c t i c e i nc h i n a ，a n di t g i v e s e x p r e s s i o nt ot h es p e c i a la n g l eo ft h ep o s i t i v i s mr e s e a r c hi ns o c i o l o g y k e yw o r d s ：c o m m u n i t ys e r v i c e d e v e l o p i n gt e n d e n c yo fc o m m u n i t ys e r v i c e t h en a t u r eo fw e l f a r ei n d u s t r i a l i z a t i o nf u n c t i o n i n t e r a c t i o np o s i t i v i s mr e s e a r c h 噩 现阶段中国城市社区服务发展方向的反思 以武汉市若干社区服务组织和机构为个案 前言 改革开放以来，伴随社会结构的急剧转型，我国社会发生了巨大的变化， 既取得了举世瞩目的成就，同时也出现了一些新的社会问题，为了有效解决这 些社会问题，大力发展社会福利已形成了人们的一个共识。在这样的社会背景 下，作为社会福利社会化重要标志的城市社区服务在内地各大中城市得到积 极倡导并呈现出迅猛发展的势头。这一现象不仅成为政府和社会舆论关注的 焦点，也引起了国内外学术界的广泛重视。 城市社区服务的迅速兴起，为解决在改革开放的大背景下因社会变迁加 速而引起的各种社会问题，如企业原有的福利职能如何向外剥离的问题、老年 人口如何赡养和家庭互助功能削弱问题、伴随城市化进程加速而出现的各种 各样的生活问题等等开辟和尝试着一种途径。它深刻地反映了目前内地政府 在职能转换中，寻求建立合理化社会机制的一种探索，其基本目的是要促进城 市社区中各种力量和资源的协调、整合及提高服务的能力，使社区成为直接承 受和处理各种社会问题和矛盾的以及提供服务的载体，将原由政府全部统筹 包办的社会福利和社会服务社会化。 但是，随着社区服务的快速进展，其在福利性还是产业化发展方向上的争 鸣也日趋激烈。当前政府人士、基层民政工作者、国内外学者相继在这一问题 上阐述了各自的看法。从已取得的成果看，这些研究主要集中在：政府部门、民 政工作者及部分学者主要侧重于论述社区服务产业化的原因、介绍社区服务 产业化的具体作法和经验；社工界人士则侧重于阐释如何运用和推介社会工 作的专业理念和手法，有效介入社区服务的问题；也有的学者大胆地对社区服 务产业化的做法提出了质疑，论述了极富创新性的意见，但主要还是停留在理 论辩论的层次上。总体来看，依据某种理论建立命题，并进行验证的社会学研 究并不多见。规范的社会学研究的欠缺，使得目前有关社区服务发展方向的研 究至少存在着两个缺陷：一是对社区服务功能的变迁及其社会后果涉及不多； 1 二是在描述和解释社区服务按照产业化的机制运作所引发的相关利益主体的 互动关系( 如冲突、协调) 上缺乏富有理论和实践意义的创见。这在一定程度上 使得目前社区服务的理论研究显得薄弱，并制约了对政府社会政策的反思和 如何推动社区服务健康发展的实践操作。这不能不说是一种遗憾。要想对中国 现阶段社区服务的性质、功能、发展对策作出准确、深刻的理性认知和判断，仅 依据政府部门的经验总结，或者只依据国外社区工作的一般特性，进行理论上 的推导和演绎，显然是没有希望的。定性的研究需要实证的资料和具体的方 法。因此，突破纯理论研究和政策性研究的局限，通过实地调查，尽可能提供翔 实的反映9 0 年代以来中国社区服务发晨的实证资料，并从社会学角度加以归 纳和解释，是一件确有价值的工作。这就是笔者开展本项研究和写作本文的初 衷。在导师刘祖云和夏玉珍两位教授以及万仁德老师的指点和鼓励下，我将思 维的触角伸向这一领域，问题和追究也就从此开始了。 第一部分导言 一、问题的提出 在社区服务发展之初，它的倡导者就对其内容、途径和目标作出了初步的 界定：社区服务是要“在政府的倡导下，发动社区成员通过互助性的社会服务， 就地解决本地区的社会问题”( 崔乃夫，1 9 8 7 ) ；“社区服务是在各级政府的指导 和资助下，以街道办事处、居委会为依托，动员社会力量，兴办各类福利服务设 施，为居民群众特别是有困难的家庭和居民，提供社会福利”，“社区服务不以 盈利为目的，而把社会效益放在第一位”，“就其本身属性来讲，应该归属于社 会服务这个大的范畴”( 张德江，1 9 9 1 ) 。此后，随着实际工作的推进，学术界的 专家学者们纷纷介入对社区服务的研究，他们在较为具体的描述性定义上下 了很大的功夫，如由中国知识出版社出版的社会保障教程，其中把社区服务 界定为“在一定层次的社区内既针对全体社区成员，又突出重点对象的特殊需 求，建立在自愿、自治、互助基础上的福利性服务”( 陈良瑾，1 9 9 0 ) 。另外一种有 代表性的定义是：“社区服务是指在政府的统一规划和指导下，以一定层次的 社区组织为主体和依托，以自助互助的广泛的群众参与为基础，既突出重 2 点对象，又面向全体社区成员的，用服务设施和服务项目来增进公共福利，提 高生活质量的区域任社会服务”( 唐钧，1 9 9 7 ：) 。 上述各类定义无论是基于民政工作在基层社区的经验往概括，还是借鉴 国外社区工作的成果丽作出的规范性解释，都基本上确认社区服务的核心是 建立一种福利性服务体系。社区服务以社区内群众为行动主体，以居民群众特 别是有困难的家庭和居民为服务对象，以解决社区内问题和提供服务保障为 目标。其理论规定是比较明确和准确的。另外，关于社区服务的组织及参与模 式、资源筹组及运用模式也参照发达国家社区工作的经验并考虑我国城市社 区的具体情况作出了原则性的规定。它是基本上符合我国实际情况的一项制 度设计与安排( 王思斌，1 9 9 7 ) 。 但是，社区服务自诞生之e l 起，就面临着这样的问题：福利服务较鲜明地 反映了社区服务的根本性质，并具有某种象征( 形象) 意义，但它却受到资源短 缺的困扰，因丽，福利性的理论规定和实际操作上的经营化倾向的矛盾逐渐显 露。随着内地城市社区服务的快速进展，特别是1 9 9 2 年中国经济建设明确提 出了建立社会主义市场经济体制的目标之后，社区服务沿着什么方向和轨迹 发展的问题越来越引起人们的关注。这种现象缘于：一方面，政府希望改变包 揽福利服务的做法，因而倡导由社区来承担为居民提供福利性服务的功能，而 社区在承担许多原来由政府承担的福利功能的同时，又难以从政府获得足够 的资助；另一方面，在服务行业e l 益市场化的同时，社区中的资金、场地、人力 不断被吸引到以利润为导向的商业化服务中，导致福利性的社区服务可利用 的资源相对短缺。在这种情况下，出现了“以商业化服务养福利性的服务”的说 法和做法。国内的一些学者和民政部门的实际工作者认为社区服务应该包括 盈利性的便民、刹民服务，并将社区服务归属为第三产业( 阎明复，1 9 9 4 ；刘伟 能，19 9 7 ；刘崇顺，1 9 9 7 ；崔玮德，1 9 9 7 ；马琳，1 9 9 7 ；顾开文、常振铎，1 9 9 8 ) ，支持 通过在社区服务中引入商业化机制、走产业化道路来解决社区服务所需要的 资源。这种倾向主要基于以下几方面的理论假设： 1 推进社区服务产业化，是社区服务可持续发展、不走国家包办之路的 需要。 社区服务的兴旺发展离不开必要的经济基础和物质条件。在社区服务发 展的初期，由于服务对象、内容、方式相对比较简单，因此依靠政府的扶持、社 r 会的赞助和志愿者的义务奉献就能维持。现在，在市场经济条件下，除了依靠 上面三种力量的支持外，更重要、更关键的是牢固确立自我发展意识，尽快培 育自我发展机能，其途径是实现社区服务的产业化。社区服务的产业化是社区 服务发展保持旺盛生命力的重要和必要条件之一。这也是不依赖国家、走社会 福利社会化道路的体现。 2 推进社区服务产业化，是基于服务对象扩大的需要。 以往，社区服务主要侧重于无偿和微偿的福利性服务，服务的对象主要是 孤老残幼等民政对象，服务的形式和内容比较单一，这种状况已不能适应发展 的需要。近年来现实的发展已突破了民政部规划的范围，服务的对象已向包括 民政福利对象在内的全体社区居民扩展，服务的性质已由无偿、微偿向有偿延 伸，服务的项目内容已由帮困解难向系列化、全方位发展，这种突破、发展是不 以入的意志为转移的。今后，随着现代化进程的加速，民众对物质、精神生活的 需求还将不断提高，这必然要求社区服务通过产业化进一步扩大服务对象和 范围、拓展服务形式和内容、提高服务水乎和质量，以便适应城市现代化建设 的需要。 3 推进社区服务产业化，是建立社会主义市场经济体制的需要。 在市场经济体制下，价值规律和竞争规律所形成的市场机制，维系着市场 经济的运行，影响着市场中的每一个行业。社区服务无论是作为事业还是作为 产业都离不开市场经济的大环境，它的发展壮大必须适应市场经济的需要。 社区服务与商业面对同样的服务对象、同样的市场需求、同样的竞争环 境，在为居民提供方便、及时、周到的服务之后，在一定的项目上收取适当的必 要低廉的费用，应该是可以理解并符合市场经济原则的。社区服务同样需要研 究市场、占领市场，如果社区服务项目、内容不受群众欢迎，到处冷冷清清，没 有经济效益就没有社会效益，社区服务就会陷入困境，而推进社区服务产业化 正是适应市场经济需要的发展之路。市场经济体制的建立，企事业单位承担的 一些社会服务职能的逐步分离，为推进社区服务产业化创造了有利条件。 4 推进社区服务产业化，是鉴于社区服务自身特征和国家财政困难的需 要。 市场经济的影响正在伸向社会生活的各个领域，由于市场经济的利益驱 动，必然引起人们价值取向的变化，忽视社会效益、追求经济效益，使社会互 4 助、福利服务受到冲击：一方面，在计划经济制下形成的福利型、公益型、输血 型的社区服务，由于缺乏内在的动力机制，加之基础本来就比较薄弱、人员素 质偏低，在市场竞争上产生了生存危机，呈现了一种自然萎缩状态；另一方面， 由于各级财政比较紧张，社会筹资的难度越来越大，社区服务发展资金短缺的 问题更加突出。所有这些新情况、新问题，都是对社区服务的严峻挑战。然而， 我们应该看到，社会主义市场经济体制的逐步确立，也给社区服务带来了难得 的机遇：中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定和国务院十四部委 关于加快发展社区服务业的意见为社区服务发展创造了宽松的政策环境。 我们应该加大改革力度，围绕市场经济发展社区服务业，走产业化、实体化、社 会化的道路。 社区服务的产业化、实体化的具体涵义是：所谓“实体化”，就是将社区服 务中心、老年公寓、劳务社等社区服务设施建成自主经营、自负盈亏、具有法人 资格的福利服务实体。可以实行承包制、联营制或股份制等管理形式；社区服 务“产业化”目前还没有统一规范的定义，但可以明确这样几条：产业是市场 经济的产物，要面对市场，因而是经营性的，由一定数量的实体组成；有一支 规模相当的适应经营服务需要的管理、服务人员队伍；形成为居民提供生活 服务为主的诸多门类服务项目的服务市场；在服务项目、标准和制度、价格 及监督机制、职业道德等方面实现标准化、规范化的行业管理( 王凤岐，1 9 9 7 ) 。 如果说上述观点还限于理论探讨的话，那么在实际生活中，由于内地政府 在城市社区服务中发挥着主导作用( 王青争、孙莹，1 9 9 6 ) ，政府对这些观点的 认可和接纳则使社区服务的服务内容发生了明显的变化。虽然社区服务仍强 调立足民政、面向社会、并开展为老年人、残疾人、优抚对象的社会福利服务， 与社区内企事业单位共同开展双向服务，但经营性服务内容是明显扩展了。婚 丧服务、房产信息咨询、家政家教、职业介绍、计划生育、法律咨询、文体健身娱 乐服务等被纳入社区服务就是明证。另外，社区服务业提出走社会化、实体化、 产业化、法制化发展道路，并确定了到本世纪末基本建成多种经济成份并存、 服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络，提出社区服务产值 要以1 3 6 的速度增长的目标，也说明了社区服务向经营性、产业性方面的 转化。 然而，面对社区服务的现实变化，另外一些学者则坚持科学的理念原则， 5 大胆地对社区服务产业化的做法提出了质疑，他们认为：社区服务“只应该 包括其中的福利性服务，而不包括商业化服务。对社区服务的合理定义应该 是：在政府的支持下，通过调动社区内外的各种资源而进行的福利性服务” ( 关信平。1 9 9 7 ) 。概念的界定须以规范分析为基础，界定社区服务的概念须 联系社区这一概念。不管是功能性社区还是地域性社区都强调社区的社会共 同体属性，即大家相互理解、相互关怀、相互帮助、相互促进。把握社区的这一 社会共同体属性，对理解社区服务大有益处，社区服务就应该是有助于社区中 社会共同体属性增强的服务。福利性服务显然是有助于社区的社会共同体属 性的。尽管我们也应该承认商业化服务本身出于公众形象、公共关系也会主动 考虑承担社会责任、履行社会义务、增强社会亲和力，但这毕竟不是其首要属 性。从客观上看，所有的服务项目都是为了方便居民，但如果将商业化的便民 服务仍然包括在社区服务当中，实际上是将社区服务的内涵和外延扩大了。这 将带来理解和管理上的混乱。社区服务不等于社区内存在的所有服务活动，它 应该只包括为社区居民提供的增加社区的社会共同体属性的福利性、公益性、 互助性、义务性服务( 郭伟和，19 9 8 ) 。社会保障是相对于市场机制的一种社 会机制。社区服务属于社会保障的运作范畴，因此，它只受社会政策的调节，而 不受经济政策的调节，它只有福利性和公益性，而无经营性和商业性。社 区服务是民间社区型的福利和服务事业，社区服务的基本要义是通过非市场 的资源配置和非国家的社会整合，建立一个融传统和现代社会的有关爱索为 一体的地域性社会生活共同体。它以政府领导和居民参与为主要方式，将社区 成员连为一体，通过互惠互助的服务增强社区的服务保障功能，增强居民对社 区的认同感和归属感。近年来一些人士提出了社区服务“产业化”的设想， 笔者认为，作为一项民改部门主持的社会工作，这样既会使社区服务失去“福 利”属性，又会使社区服务失去“社区”属性，“面向社会的产业”与社区服务的 基本要义不符，认识上的模糊只会导致操作上的错位( 旌骏，1 9 9 8 ) 。 持这类观点的学者一直担心和忧虑引入市场机制以后，社区服务将会变 成一种什么性质的服务? 市场机制会对社区服务的福利性目标造成怎样的冲 击? 如何在服务行业市场化的条件下保持社区服务的福利性? 从以上情况来看，是坚持福剁性还是走产业化道路的争论既是人们普遍 关心的焦点，也是我国社区服务长期发展所需要解决的理论和实践问题。这个 6 问题的存在关系重大，因为它从根本上影响到社区服务今后发展的对策选择 和趋势，它是带有大方向的本质问题。现实需要对此进行深入的研究。基于这 样的认识，本文选择了武汉市若干社区服务机构进行实地调查，对这些服务机 构在按照产业化、实体化、行业化的方向发展上带来的职能变迁、引起的结果 和影响进行分析，加深对社区服务的性质及运行机制的理解和认识，并尝试去 求得社区服务今后的发展对策。 二、分析框架和研究方法 一项科学研究，不仅需要根据研究目的和研究主题确定一套适合的具体 方法，指导我们收集真实而有效用的信息和资料，而且需要依据所研究的问题 确定一个适合的理论分析框架，帮助我们确定研究的基本思路和理论出发点。 ( - - ) 现有观点的评价 围绕着社区服务走产业化道路还是坚持其福利属性所发生的讨论和争 论，都是紧紧围绕着现阶段中国社会福利体制改革的背景丽展开的，这些研究 和争论为理解和解释社区服务这一特定现象提供了丰富的背景资料。但是，通 过我们对社区生活的试调查，笔者认为，上述研究和交锋的观点仍存在着很大 的漏洞或不完善之处，迫切需要予以修正。 从表面看来，对于积极支持和鼓吹社区服务走产业化道路的人士丽言，他 们提出的“社区服务产业化”是由于国家财力不足、服务对象扩大及市场机制 作用增强而造成社区服务资源不足的理由和推论前提，的确考虑了中国现阶 段的社会现实，也符合和迎合了一般民众及政府部门的认识和忧虑。在政府的 认同和支持下，这种观点在目前的争论中占据着主导地位。但是，这种推理和 判断似乎遗漏了个很大的问题，众所周知，社区服务是为着解决中国社会向 市场经济转型过程中出现的社会问题而得以倡导和发展起来的，换言之，社区 服务的功能似乎应该解决市场机制不能解决的问题，它应该有着自己特定的 活动领域、服务对象和服务方式，如果不加限制地位意扩展其服务内容和项 目，其实施效果能否奏效，我们不得不对此提出深刻的怀疑。另一方面，任何一 项制度和政策的实施并不是在真空中运行的，就社区服务丽言，我们不能不考 虑社区内其它结构要素( 组织、规范) 因这项政策的楔人而发生的变化，不能不 考虑社区网络关系中其他行动主体( 如政府经济职能部门) 对此的评价和反 7 应。从根本上说，有效的互动和整合才是保证社区服务顺利实施的基础和前 提。 严格地讲，坚持社区服务福利属性的观点，在实质上代表了一种健康和正 确的方向，但因其似乎远离了中国的实际，似乎带有某种套用西方理论的嫌 疑，在这场讨论中一直处于下风，设有成为中心议题。因此，客观地说，对一个 还正在进行急剧变迁或转型的社会来说，纯粹理论上的探讨还显得不足。最根 本的原因在于，政府职能的定位和市场的作用还远远没有达到边界清晰的程 度。因而，更为重要的是实际上发生了什么变化以及这些变化是如何发生的。 对正在发生的过程给予深入、实证的研究，并给予科学的解释，对于探讨社会 转型时期的社区服务理论更为重要。总之，有必要建立一个统一、有效的分析 框架重新对上述观点，尤其是“社区服务要走产业化道路”的观点进行审视和 反思。 ( 二) 分析框架 1 不同的理论解释范式 根据研究主题，笔者采用了“功能互动”的分析框架。之所以选择这个 分析框架作为探讨社区服务发展方向的研究出发点，所持理由有两个：一、运 用功能主义理论可以透视社区服务的项目和内容，了解它的作用和影响；二、 社会互动理论有助于我们认识不同利益主体对社区服务的态度，分析他们之 间交往关系的变化以及基层社区的“规则”和“资源”的重组，从而更深刻地把 握现阶段社区服务运行的特征及其制度背景，剖析其中的问题，提出改革的思 路和对策。它是功能分析理论的进一步细化和具体化。 ( 1 ) 功能主义理论范式 这一理论范式将社区看成由各种相互联系、彼此依赖的部分所组成，社区 分析就是要寻求各部分之间及部分与整体之间的作用和关系。著名的英国社 会人类学家b k 马林诺夫斯基和a r 拉德克利夫一布朗于2 0 世纪2 0 4 0 年代研究了太平洋岛屿上土著居民的社会生活，在研究中发现社会生活 中一些似乎不可理喻的习俗和似乎没有联系的文化活动都是属于一个完整的 统一体，具有一定的维持社会生存的功能。在此基础上，他们提出了一系列概 念和分析方法，奠定了功能主义的基础，后来，社会学家将功能主义分析方法 应用于现代社会的社区研究，从而形成了功能主义的社区研究范式。这一理论 8 范式强调整体性原则，把社区生活看成一个整体，社区的各种制度、规范、习俗 相互配合，以维持社区生活的协调进行。如果要解释社区中的某种社会现象， 那么就要探寻这一现象在更广泛的社会联系或文化联系中所执行的功能。由 于社区的各个组成部分密切相联，因面一个部分的变化势必影响到其它各方 面，从而引起整体的变化。费孝通教授指出：“对文化的某一方面进行变革，自 然会引起其它诸方面的变化i 这样的过程一旦开始，就会继续下去，直到整个 系统受到影响，完全改组为止。” ( 2 ) 社会互动理论范式 这一理论范式将社区视为在特定地域上的一系列社会互动过程。所谓社 会互动，是指人与人、人与群体、群体与群体由于接触、接近而发生的交互作用 的方式与过程。社会互动是社会关系的动态表现，正是由于社会关系的存在才 形成了千变万化的社会互动。这一理论范式根据研究的不同需要，分别把社区 作为以某一地方为中心的互动系统和冲突的地域单位( 着重研究社区成员和 社区内部资源、权力、威望和财富的分配状况，研究由于分配不合理造成的不 平等和冲突、探讨不平等的原因及公平分配的原则和途径) 和社会互动的场域 ( 着重研究社区某项计划和制度的实施所要涉及到的人、群体、他们将作出的 反应以及实施过程中的各个中间阶段，探讨一个社区如何动员起来促进社区 发展) 。 在西方学者有关城市社区互动的研究中，美国学者桑德斯提出的社会互 动模式是这方面具有重要影响的理论成果( 程玉申、周敏，1 9 9 8 ) 。桑德斯把社 区视为特定地域范围内比较持久的社会互动系统。他分别从人、社会关系、社 会团体、社会类群、次体系( 社会网络) 和主体系等6 个层次上剖析了社区结 构，认为社区是由家庭、经济、政府、宗教、教育与媒介、卫生、福利及娱乐等主 体系构成的整体。作为一个复杂的开放系统，社区运行受到各种环境因素的影 响，主要包括6 个方面：社区的自然生态环境、社区的人口统计特征、社区文化 或社会遗产、社区人格特点、时间因素和社会背景。 在上述环境因素的综合作用下，社区内人与人、人与群体、群体与群体的 互动将表现为合作、合并、竞争、同化、冲突、适应等各种形式而社区正是在各 种类型和形式的互动中运行的。桑德斯将社区运行的一般过程分解为1 0 个环 节：( 1 ) 通过生育和移民保证社区人口的新陈代谢；( 2 ) 通过各种学习和教化使 9 新居民完全参与社区活动；( 3 ) 通过各种工具达成居民闯的接触与交崭讲造成 社区舆论；( 4 ) 通过各种活动出现分工与角色的专门化，使社区居民占据不同 的社会地位；( 5 ) 通过各种分配体系进行物品与服务的分配；( 6 ) 建立各种机构 和组织维持社区秩序、控制越轨行为；( 7 ) 根据居民对社区的价值表现决定其 社会声威，或根据居民的社会阶段区分其身份差异；( 8 ) 根据社区及其子系统 的功能进行各种权力的分配；( 9 ) 在各种因素作用下产生社会流动性，即阶级 内或阶级间的流动；( 1 0 ) 经由上述环节并通过内在的适应与调整，使社区各组 成部分之间建立并维持动态平衡，使社区成为一个整合的社会体系。 2 理论假设 以上的简要分析为本文构筑假设提供了理论知识背景。西方学者从不同 侧面和层次揭示了社区的组成部分之间以及人、群体同制度、规范之间的关 系，并对社区的运作机制作了探讨，对我们很有启发。功能主义理论注重对社 区的全面了解，注意研究社区的整体文化，关心某一现象在更广泛的社会联系 中的作用和地位，全面地了解社区社会生活各方面的特征和关联，从而对社区 的变迁或社会生活作出解释。社会互动理论则看到个人、群体、组织在生活中 的主动性或创新性，并以此为出发点来解释社区某项计划和制度的实施所牵 涉到的人与群体，注重与这一过程相伴随的社区内部资源、权力、威望和财富 的分配以及社区成员及社区组织之间的交互作用，并探讨达致公平分配的原 则和途径，很有理论吸引力。而桑德斯的研究则提供了这方面的很好的分析范 例。为了便于分析和研究，在上述分析框架的基础上。提出我们对社区服务及 其产业化的看法：社区服务是社区的结构要素在适应社会变迁的要求下功能 刨新的反映，社区服务的开展，对社区生活产生着重要的影响；与这一现象相 伴随的，是权力、威望、财富等社会资源在社区不同结构要素之间的重新分配 和互动规则的重组；社区服务功能、属性的变迁，影响着上述这过程，反之亦 然。下面我们提出四个经验命题来具体阐析这一看法： 命题i ：社区服务是基层社区组织( 主要指街道办事处、居委会) 面对社会 结构的变迁和上级政府的指令而对原有工作的总结和开拓提高。这行为对 社区生活的影响，使基层社区组织地位上升。 命题：社区服务功能的发挥，同时也是一个权力、威望、财富在不同组织 和群体问重新分配和运作的过程。 1 0 命题：社区服务向产业化、实体化方向的发展，引起基层社区组织和服 务机构同社区内经济管理组织、政府其它职能部门之间关系紧张和行为冲突， 并制约着社区服务的健康发展。 命题n ：这种现象的原因在于目前社区服务逐步背离了其“福利”属性和 “社会公平”的目标。要矫正这种状况，需要我们对社区服务的价值观、筹资机 制、发展战略、社会政策等进行深刻的反思。其中，政府应担负起应有的责任。 为了对上述命题的真实性作出检验，笔者试图通过对武汉市社区服务组 织和服务机构的实地调查，了解下述情况；社区服务开展的现状如何? 社区服 务按照产业化的方向发展，其经营项目和内容是否发生变化，如有，是哪些变 化? 基层社区组织、社会团体、居民个人、社区内其他政府职毹部门对此的反应 和评价怎样? 基层社区组织与居民、社区内其它职能部门之同的关系发生了怎 样的变化? 这些变化对社区服务的发展又带来了怎样的影响? 变化后的社区服 务引起我们什么样的思考? 等等。笔者相信，对上述问题的解答将有助于对前 述命题的证实或证伪。 为此，本文主要从三个方面着手研究“社区服务发展方向”问题：一方面， 分析社区服务得以出现和形成的宏观和中观社会结构条件也就是探讨一下 社区服务在仟么样的社会背景下产生和发展的。这里涉及我国的经济体制、社 会行政管理体制、人口与家庭结构等等，目的在于框定社区服务在我国社会发 展坐标上的位置以及说明其潜藏的功能变异的危机。第二部分的第一节就是 阐述这一方面内容的。另一方面从社区服务在发展过程中功能转变入手，分析 社区服务的功能转变过程、转变原因以及在运作过程中的社会后果。本文第二 部分第二节就力图对此进行详细而又具体的分析。最后是反思和建议性的，根 据前两部分的分析和评价，来回答究竟应该如何准确揭示社区服务的福利属 性，如何准确定位政府的地位和责任以及由衍生出来的柱区服务今后发展的 一系列政策建议。 ( 三) 概念的诠释 为了使本文的分析和研究更加清晰、准确，这里有必要对本文使用的几个 重要概念作具体的诠释。 1 功能 功能是本文中首先要牵涉的概念，功能分析也是理论框架中最基本的分 l 】 析方法。这种方法的重要性，首先来自人们对问题认识上的需要，人们对新生 事物的认识往往从发现它时提出的第一个问题开始：“它是什么，有什么用 处? ”功能分析回答的就是这些最为直观最为简单的问题；其次来自认识逻辑 上的需要，功能分析对于说明一事物“是什么”往往最具有说明力，虽然事物的 功能是由其性质决定的，但人们的认识是从具体观察开始的，也就是说人们是 从事物的用途上认识事物的。我们对社区服务的反思也经历了这样的过程。我 们用功能分析的方法，对社区服务功能的作用方式和范围进行了确认和评价， 从而丰富了对社区服务的认识。 2 互动 由于社区的运行实际上是处于结构要素相互之间关系的制约之下，某一 结构要素功能变化将导致原有关系的变动，因此，分析要素问的关系以及这种 关系的变化，是认识功能发挥的最有效途径。一般将这种认识方法叫做“互动 分析”，它是功能分析具体化的结果。互动分析是一种对社会关系网络的微观 考察和研究。比如，具体地了解基层社区组织在开展社区服务中与社区内其它 部门( 工商、税务、城管) 有哪些互动关系，这些关系是什么性质的，对社区服务 有哪些影响和作用；考察互动的内容、形式有什么变化。总之，通过互动分析， 我们得以描述社区服务在发展过程中与外部组织环境结成的关系网络，并得 以揭示这种内在联系对社区服务资源调动模式产生的影响。 互动可以细分为如下子概念：合作：指两个以上的人为了达到一个共同 的目的，互相配合，彼此协作；竞争：指两个以上的人、群体、组织对一种有限 量的事物或目标的争夺；冲突：指人们之间直接接触、作用力相反、情绪敌 对、形式激烈的相互作用；调适：指人们为了适应某种环境，避免、减少或消 除对立冲突，以达到共同生活的目的，部分改变自己的主张或行为模式的过 程。调适的方式有沟通、妥协、和解、容忍、一方态度的完全转变等。 3 其它概念；组织、权力、资源、网络 组织：组织是城市社区中主要行动单位，组织化的力量是影响社区服务 所关联的权力和资源分配的主要因素；权力秩序将最终决定社区组织之间 的关系，从而影响社区服务的资源获得；资源是决定组织及某项计划、制度 实施的物质基础；各种互动主体对社区服务的影响过程在一定的社会关系 组合即网络中进行，网络结构最终表现为权力秩序和规范制约。 】2 ( 四) 研究方法 1 调查对象的选取 对社区服务的研究只有放在具体社区的背景下才有可能展开。因此，我们 的研究从对典型社区的实地调查开始。怎样选择典型社区? 首要的依据当然是 基层社区组织与社区服务发育程度之间的相关性。尽管目前还没有专门的社 会学测定，用以说明社区组织与社区服务发育水平之间的相关程度，但从民政 部门的统计报表和笔者实地考察过的一些社区情况看，这两个变项之间确实 存在相关性。越是街道办、居委会人员年龄轻、文化程度较高、富有工作经验， 社区服务网点数量越多，活动领域越广阔。基层社区组织人员的感受和体验、 看法和观念更具全面性和代表性。对这种典型社区的调查，不但有利于对社区 服务发展现状进行考察和分析，而且还有助于预见中国社区服务的发展趋势 和未来。 基于上述的考虑，笔者选择了武胜居委会、环保居委会、和平居委会、易家 墩街道社区服务中心、满春街街道社区服务中心作为具体的剖析对象。这样选 择主要出于：上述考察对象所处的社区( 街道所辖区域) ，不但具备完整的社区 服务管理体系和协调机制，而且是全国社区服务发源地或受表彰单位，也是完 成武汉市政府规定的社区服务“六个一”的榜样。此外，根据研究主题和分析框 架，笔者也分别对上述社区内的税务、工商、城建或城管部门进行了调查。这主 要出于这样考虑：把它们作为参照对象，以具体剖析和完整再现基层社区的情 况，增加调查的信度和效度。 2 操作方法和材料的收集 笔者于9 8 年暑期和9 9 年2 月底3 月中旬针对上述调查对象在武汉 市进行了为期6 0 天的实地调查。实地调查主要运用社会学和人类学通常使用 的文献法、参与观察法和访谈法。在调查过程中，笔者收集的材料主要有三个 方面：第一是文献材料，主要有三个部分：政府的政策法规，这里包括中央政 府、民政部以及地方政府制定的有关实施中央政策的细则及根据本地情况制 定的地方政策法规。街道办事处、居委会的档案资料。新闻报刊、杂志特别 是中国社会报关于社区服务的报道1 0 多篇。 第二是访谈材料。结合理论知识及研究设计，笔者设计了访谈提纲，作为 访谈的主要提示。访谈对象主要有：街道办事处民政科、居委会负责人；工 】3 商、税务、城建、城管等部门的负责人和工作人员；社区服务设施工作人员和 当地居民。 个案访谈法基本上借助于现场笔录、录音整理、回忆整理三种方式进行。 第三是个案材料，这里主要指利用参与观察法对调查对象的服务状况和 经营活动行为的体验；对社区服务设施工作人员的态度、观念的了解也是观 察内容之一，通过同他们的交谈，体验他们的观念，从中寻找他们对社区服务 的认同状况。 值得说明的是，对资料中涉及的真人姓名，按照学术研究的规范要求，用 英文字母来代替，以保护被调查对象的安全，履行信守秘密的诺言。 第二部分实地调查及分析 一、需求回应社区服务背景分析 社区服务在运作过程中究竟处于什么样的社会体制背景中? 这样的背景 对它的存在和发展具有的表层和潜在意义是什么? 社区服务受什么样的外在 力量所推动和制约? 在具体论述调查结果及其意义之前，对这些问题的分析有 助于我们从宏观上把握社区服务这种社会现象。这既是后文展开论述的铺垫 和参照，又是我们根据实证资料进行思考的基础和前提。 ( 一) 社区服务产生和发展的客观基础 中国内地城市，早在5 0 一7 0 年代，在基层社区组织中就出现了社区服务 的萌芽，如街道、居委会举办了托儿所、幼儿园，成立了洗衣组、缝纫组等等。不 过，鉴于历史情况，这些活动的政治色彩相当浓厚，主要是基层社区组织在响 应政治号召的要求下把当时社会上无单位归属人员，如家庭妇女、两劳释放人 员、革命改造对象等发动和组织起来而兴办的；并且，这些活动随着政治形势 的严峻和宽松时而兴盛、时而萎缩，还淡不上从社会福利和保障的角度进行探 讨和认识。8 0 年代以后，社区服务无论从规模、内容还是组织体制上，都大大 不同于过去，它以一种全新的面貌出现在大中城市的基层组织中。城市社区服 务在8 0 年代中期的迅速兴起，决非偶然，它是两方面社会因素综合作用的结 果：一是中国社会结构变迁造成的社会需求；二是政府行政力量的倡导和推 动。 】4 1 城市经济体制改革和企业福利制度改革的要求。 1 9 8 4 年开始的城市经济体制改革，是以搞活企业为中心进行的。为此要 求政府转变职能，实行政企分开，这就必然触动了以往“政府管企业、企业办社 会”的结构格局。城市政府由直接插手干预企业的生产经营活动，改变为对城 市建设、社会生活进行全面的调控和管理。政府职能的转变，使政府必须把与 居民日常生活息息相关的生活福利问题提到议事e t 程上加以研究解决。另一 方面，企业的改革，也要求改变“企业办社会”的不合理状况，把职工中许多有 关生活的福利性事业回归社会，以便集中力量搞好企业的生产经营。在计划经 济体制下，绝大多数城镇职工及其家庭成员均能够从所在单位享受到具有福 利性的各种生活服务、文化娱乐服务、医疗护理服务、初级教育服务以及包括 养老、医疗、工伤等保险制度在内的资金保障。这样的单位福利制度，在我国实 行改革开放前的近3 0 年时间里，由于我国第三产业落后，市场化的商业服务 极不发达，因此在缓和社会供需矛盾，促进生产发展和保证社会稳定方面发挥 了重要作用，但这种制度也潜藏着深刻而严重的问题与危机，特别是在市场经 济体制下，这样的社会保障制度又与社会经济发展发生了尖锐的矛盾，突出的 问题是：、社会保障社会化程度低，以至“企业办社会”、“单位办社会”成为一 种普遍现象；二、社会保障覆盖面小，只限于城镇国有企事业单位及国家机关 的职工和干部；三、国家包揽过多，保障权利和义务不对等，不仅造成了保障资 源浪费，而且增强了个人对单位和国家的依赖，削弱了个人的风险承受能力和 应变能力；四、以就业为基础的保障模式，方法单一，筹资渠道单一，风险分担 系数小，保障效益差，资金运行方式缺乏科学管理和增殖机制。总之，单位式的 保障体系发育滞后于深化改革和市场经济建设的需要，必须进行单位福利制 度的创新。这是城市社区服务被摆上政府议事日程的重要原因。城市经济体制 改革和单位内部福利服务模式的变动为社区服务得以倡导和走向发展提供了 制度的基础。 2 家庭结构与人口年龄结构发生的重要变化，为社区服务的发展提供了 契机。 计划生育政策的实施和人均预期寿命的持续延长，中国的家庭人口规模 不断缩小，老年化趋势明显加剧。从1 9 8 5 1 9 9 6 年，全国城镇居民平均每户人 数由3 8 9 人下降到3 2 人，乡村居民平均每户人口数由5 1 2 人下降到4 4 2 】5 人；1 9 9 6 年人均预期寿命达到7 0 8 岁，较】9 8 2 年增长约3 岁；m 6 0 岁及6 0 岁以上的老年人口已逼近全国总人口的1 0 ，上海、北京、天津、武汉等多个 城市早巳步入老年化社会。在工业化进程不断加快的条件下，家庭人口规模的 缩小意味着大家庭式的或宗族式的保障及家庭成员间相互服务功能的削弱， 而人口老龄化的加剧引发老年服务需求的上升则使这方面问题的解决更具紧 迫性和现实性。武汉市社区服务中心的一位负责人w x 0 说：“就拿武汉市 来讲，目前老人越来越多，双职工不好解决这个问题，现在小孩也是个难题，周 边环境又不好，家长谁都希望自己孩子安安全全，因此我看，社区服务作用大 得很。”总起来看，家庭结构与人口年龄发生的重要变化所引起的社会福利需 求主要表现在：如老年人需要提供安养、寄托、庇护，包护等服务；残疾人需要 提供就业安置、伤残康复、生活照顾、精神安慰等多种服务；少年儿童需要提供 看护接送、校外辅导、小包饭等等服务。总之，这些生活需求的出现和逐步增强 的鹪决要求需要社会发育出种机制和途径来应对社会生活的变化。而抚养、 照顾长者、年幼者、残疾者、生活困难者既是植根于人类本性和文化渊源中的 传统，又是人类群体生活得以存在和延续下去所必须遵循的起码的伦理原则， 也是国家( 政府) 所实施的稳定社会的福利政策。因此，家庭人口规模的缩小和 人口老龄化，为中国内地倡导和推进社区服务提供了人文和伦理的基础。 3 。社会成员生活水平的逐渐提高，追求生活质量的主体意识不断增强， 为社区服务的发展提供了持续增长的动力。 从1 9 8 5 年一1 9 9 6 年间。中国城镇居民人均生活费收入由6 8 5 元逐步增 长到4 3 7 7 元，乡村居民人均纯收入从3 9 7 6 元逐渐上升到1 9 2 6 元。固收入水 平的逐步增加使社会成员对服务保障的需求有所增长，并具备了一定的经济 承受能力，如一般居民对文化教育、娱乐服务的需求，退休老人对老年公寓及 系列服务的需求，双职工家庭对托幼l 童照顾的需求等，均较以前有一定的 增长。这种进步表明社会生活水平的逐渐提高为社区服务的发展提供了较为 稳固的经济基础。这是其一。其二，随着中国经济的转轨和社会的转型，经济结 构的多元化带来了社会经济和生活方式的多元化，在这种社会背景下，反映人 们生活方式、生活关系变动的现代生活问题逐渐以各种形式浮现在现实生括 之中。比如，我们从