（民商法学专业论文）农村宅基地使用权流转法律问题研究.pdf

两南大学硕十学付论文 摘要 农村宅基地使用权流转法律问题研究 民商法学专业硕士研究生敬官旭 指导教师李旭东副教授 摘要 土地是人类赖以生存的基础，土地制度在一个国家制度体系中通常占据重要地位。 关于我国土地制度，新中国成立以来几经变迁，最经终形成土地国有和集体所有的公有 制。在城市和农村，建设用地的发展呈现两种不同的状况，城市土地收归国有以后，国 有土地使用权的两级市场发展良好；农村宅基地所有权收归集体后，由村民依申请无偿 取得宅基地的使用权，但宅基地使用权的流转始终没有放开。虽然宅基地使用权制度在 一段时期里曾发挥过重要的保障作用，但农村宅基地作为一种土地资源其效率价值并未 得到发挥。随着城市化进程的向前推进，城乡人口流动性扩大，农村宅基地利用效率低 下，宅基地使用权的流转也在法律规制之外无序流转。现有的宅基地制度有必要进行完 善，应当为宅基地使用权的流转铺好道路。论文围绕农村宅基地使用权流转对相关问题 进行了研究和分析。 “ 全文共分为四个部分，第一部分是关于农村宅基地使用权的概述：第二部分为农村 宅基地使用权流转的必要性和可行性：第三部分为农村宅基地使用权流转的现状和阻碍 因素分析；第四部分是对完善农村宅基地使用权流转制度的建议。 在第一部分里，关于农村宅基地使用权的概述，主要内容有宅基地使用权的概念及 对其性质的分析，农村宅基地使用权与相关权利的比较，农村宅基地使用权演变历史和 存在的问题。农村宅基地作为一种土地资源，从对其历史进行整理和对现状的分析可知， 允许宅基地使用权流转已经势不可挡。 第二部分是对农村宅基地使用权流转的必要性和可行性进行分析。目前我国城乡用 地供求差异突出，一边是土地闲置，一边是用地需求旺盛，而且闲置的宅基地本身的资 源价值并未得到充分发挥，这迫切需要法律规制农村宅基地使用权流转市场。通过对农 村宅基地使用权流转必要性和可行性的分析可知，宅基地使用权的流转并不可怕。 第三部分是关于农村宅基地使用权流转的现状和阻碍因素的分析。这一部分对当前 出现的一些常见的宅基地使用权流转方式进行介绍，并对流转的阻碍因素进行分析，指 出宅基地法律制度和相关制度存在的问题。 第四部分是关于农村宅基地使用权流转制度完善的建议，针对上一章的问题提出了 两南大学硕十学位论文摘要 一些建议，包括对我国宅基地使用权制度和相关制度的建议，还有对宅基地使用权流转 方式的建议。最后是对文章的一个总结和对未来的展望。 关键词：农村宅基地使用权流转制度 i i 两南犬学硕十学何论文 a b s t r a c t 蔓皇曼曼曼曼曼曼鼍曼曼曼皇量曼舅舅曼毫曼皇曼i , i! i l l t h e s t u d yo nl e g a l i s s u e so f t r a n s f e r r i n gt h e r i g h t t ou s eh o m e s t e a d a u t h o r ：j m gg u a n x u s u p e r v i s o r ：l ix ud o n g a b s t r a c t l a n di st h eb a s i sf o rh u m a ns u r v i v a l ，t h el a n ds y s t e mi no n ec o u n t r y si n s t i t u t es y s t e m o c c u p i e sa ni m p o r t a n tp o s i t i o n s i n c et h ef o u n d i n go f t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ，a f t e rt h e l a n d s y s t e mc h a n g e dr e p e a t e d l y , t h em o s tp u b l i co w n e r s h i po fl a n db yt h e e n do ft h e f o r m a t i o n ，s t a t eo w n e r s h i pa n d c o l l e c t i v e o w n e r s h i p i nu r b a na n dr u r a la r e a s ，t h e d e v e l o p m e n t o fl a n df o rc o n s t r u c t i o ns h o w e dt w od i f f e r e n tc o n d i t i o n s ，a f t e rt h e n a t i o n a l i z a t i o no fu r b a nl a n d ，t h et w om a r k e to fs t a t e - o w n e dr i g h tt ou s el a n dw e l l - d e v e l o p e d ； r e v e r t e dt ot h ec o l l e c t i v eo w n e r s h i po fr u r a lh o m e s t e a d ，t h ev i l l a g e r sc o u l du s ef o rf l e ew i t h t h ea p p l i c a t i o nt oo b t a i nt h er i g h tt ou s eh o m e s t e a d ，b u tt h ec i r c u l a t i o no ft h er i g h tt ou s e h o m e s t e a dh a sn o tl i b e r a l i z e d a l t h o u g ht h es y s t e mo ft h er i g h tt ou s ei nap e r i o do fy e a r sh a s p l a y e da ni m p o r t a n tr o l ei ns a f e g u a r d i n g ，b u tt h er u r a lh o m e s t e a da sal a n dr e s o u r c e sa n dt h e e f f i c i e n c yo ft h ev a l u ei sn o tb e i n gp l a y e d w i t ht h eu r b a n i z a t i o np r o c e s st om o v ef o r w a r d ， t h ee x p a n s i o no fr u r a l - u r b a nm i g r a t i o n ，r u r a lh o m e s t e a du s ee f f i c i e n c yi sl o w , t h ec i r c u l a t i o n o ft h er i g h tt ou s eh o m e s t e a da r ed i s o r d e ro u t s i d el e g a lr e g u l a t i o n t h ee x i s t i n gh o m e s t e a d s y s t e mn e e df o ri m p r o v e d ，i ts h o u l dp a v et h ew a yf o rt r a n s f e ro ft h er i g h tt ou s eh o m e s t e a d p a p e r sa r o u n dt h er e l e v a n ti s s u e so f t h er i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a dt r a n s f e rt or e s e a r c ha n d a n a l y s i s t h ew h o l ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ，t h ef i r s tp a r ti sa b o u ta no v e r v i e wo ft h er i g h t t ou s er u r a lh o m e s t e a d ；t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h et r a n s f e ro f r i g h tt ou s eh o m e s t e a di nr u r a la r e a s ；p a r ti hi sa b o u tt h et r a n s f e ro ft h ef i g h tt ou s er u r a l h o m e s t e a da c t u a l i t ya n db a r r i e r sa n a l y s i s ；t h ef o u r t hp a r ti s a b o u tr e c o m m e n d a t i o n st o i m p r o v et h et r a n s f e rs y s t e mo fr i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a d i nt h ef i r s tc h a p t e r , a b o u tt h eo v e r v i e wo ft h er i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a d ，i tc o n t e n t st h e c o n c e p to ft h er i g h tt o u s er u r a lh o m e s t e a da n dt h ea n a l y s i so ft h e i rn a t u r e ，c o m p a r i s o n b e t w e e nt h ec o n c e p t so ft h ef i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a da n da s s o c i a t e dr i g h t ，t h eh i s t o r i c a l e v o l u t i o na n dp r o b l e ma b o u tt h er i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a d a sl a n dr e s o u r c e s ，f r o mi t s i i i 两南大学硕十学何论文 a b s t r a c t h i s t o r ya n da n a l y z et h es t a t u sq u oc a ns e e ，a l l o w i n gt h et r a n s f e ro ft h ef i g h tt o u s er u r a l h o m e s t e a dh a v e b e e nu n s t o p p a b l e t h es e c o n dp a r ti sa n a l y z i n gt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft r a n s f e ro ft h ef i g h tt ou s e r u r a lh o m e s t e a d p r e s e n t l y , i ti sh i g h l i g h tt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n di n c h i n a su r b a na n dr u r a l ，o n es i d ei si d l e ；t h eo t h e rs i d ei ss t r o n gd e m a n df o rl a n d ，t h ev a l u eo f t h eh o m e s t e a da sr e s o u r c e sh a v en o tb e e nb r o u g h ti n t of u l lp l a y i tn e e d sl e g a lt or e g u l a t et h e t r a n s f e rm a r k e to ft h er i g h tt ou s eh o m e s t e a d i na d d i t i o n ，t h r o u g ha na n a l y s i so fn e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yo fi t sc i r c u l a t i o n ，t h ec i r c u l a t i o no ft h er i g h tt ou s eh o m e s t e a di sn o tt e r r i b l e t h et h i r dp a r ti sa b o u tt h es t a t u so ft h er i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a dt r a n s f e ra n db a r r i e r s a n a l y s i s i nt h i sp a r ts o m ec u r r e n tc o m n l o nf l o wp a t t e r n sa r ei n t r o d u c e d ，a n da n a l y z et h e f a c t o r si m p e d i n gt h ec i r c u l a t i o no ft h er i g h tt ou s eh o m e s t e a d ，a n dp o i n tt h ep r o b l e m so ft h e h o m e s t e a dl e g a ls y s t e ma n dr e l a t e ds y s t e m s t h ef o u r t hp a r ti st h ea d v i c ea b o u ti m p r o v i n gt h er i g h tt ou s eh o m e s t e a dt r a n s f e rs y s t e m a d d r e s st h ei s s u e sr a i s e di nt h e p r e v i o u sp a r t ss o m er e c o m m e n d a t i o n s ，i tc o n t e n tt h ea d v i c e a b o u tc i r c u l a t i o ns y s t e mo ft h er i g h tt ou s er u r a lh o m e s t e a da n da s s o c i a t e ds y s t e m t h el a s ti s as u m m a r yo ft h ea r t i c l ea n df u t u r ep r o s p e c t s k e y w o r d s ：t h er u r a lh o m e s t e a d ：t h er i g h t t ou s e ；t r a n s f e rs y s t e m i v 独创性声明 本人提交的学位论文是在导帅指导下进行的研究- r 1 ：4 - - 及h ) ( 得的研 究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加了 特别扔：注。刈本研究及学位论义撰写曾做山负献的老j ) , l j 、j v j 友、j l l j 仁 在义- l 作j ，叨确说明夕f ：农力衷心感谢。 学位论文作者：名蓠倪里 签字日期：压泐年多月乒日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并i s - j 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁蕊，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：$ c 它小生 导师签名：姊 签字日期：溉9 年6 月缸日签字日期：j 彩。年月吕日 两南人学硕十学位论文 引言 引言 在世界范围内，宅基地是中国的一大特色，它是中国特有的土地所有制结构 下的产物。所谓宅基地一般是指在农村集体所有的土地范围内，根据人口的多少， 及公平的原则划出的以供村民建造住房的土地。在一定时期里还包括了极少部分 城镇土地因历史遗留问题形成的宅基地。新民主主义革命时期，为取得革命的最 终胜利，增加农民革命的积极性，土地被分给了农民，新中国成立之时，土地依 然为私人所有。为了实现共产主义，历经公社化和国有化，我国的土地最终形成 全民所有和集体所有的结构，即除了城市郊区和农村范围内的土地为集体所有外， 城市的土地为全民共有，也就是国家所有。无论是集体所有还是国家所有，土地 的所有权是不允许自由买卖流转的，能够自由流转的只能是土地的使用权，这是 我国与国外土地流转的最大不同。当然，宅基地的流转也只能是宅基地使用权的 流转。 从上世纪9 0 年代开始，北京宋庄陆陆续续涌入一批画家，这些画家选择在此 定居。有一部分人就在当地农民手中购买房屋居住，由于这些房屋的宅基地使用 权只能归集体成员所享有，购买者并不能取得土地使用权，因而这种房屋被称为 “小产权房”。小产权房因只能取得房屋所有权而价格低廉，后来到宋庄定居的画 家越来越多，在百余平方公里的宋庄镇聚集了1 5 0 0 名慕名而来的画家，因而宋庄 又得名为“画家村 ，画家村因画家的涌入而声名鹊起，各种配套设施也建设起来。 当全国房价疯涨的时候，画家村更是因其艺术家名声而房价高涨，这时的农民们 纷纷后悔当初便宜地与画家签订的购房协议。于是，一些农民就以“城里人不得 购买农村房屋”为由向法院起诉。从王立则到李玉兰，陆陆续续有画家被反悔的 农民推上被告席，从2 0 0 6 年到2 0 0 9 年已形成了十多起讨房诉讼。画家村房产纠 纷使我们不得不正视农村宅基地使用权的流转问题。 西南人学硕十学位论文一、农村宅基地使用权概述 一、农村宅基地使用权概述 ( 一) 农村宅基地使用权的概念 中国传统观念中对家的观念非常浓厚，房屋是一个家最形象的体现，而宅基地则是 个家的根基，由此可见宅基地之于农民是何等重要。我国物权法第1 5 2 条规定： “宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地 建造住宅及其附属设施。 可见，国家法律也规定通过宅基地的使用来保障公民居住的 权利。关于我国的宅基地使用权，有狭义和广义之分，狭义的宅基地使用权仅指农村村 民为了建造住宅而对集体所有的土地进行使用的权利，因此也称为农村宅基地使用权， 如房绍坤认为农村宅基地使用权是指“农村集体经济组织成员依法享有的在集体所有的 土地上建造住宅及附属设施的权利。刘俊认为农村宅基地使用权指“农民以户为单位 利用集体所有的土地，在规定的地点享有建筑用房、添置生活设施、在庭院种植树木、 永久居住的权利。 广义的宅基地使用权主体不只限于农村村民，使用的土地也不局限 于集体所有的土地。如有观点认为宅基地使用权是指“我国公民依法取得在国家或集体 所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用的一种物权 。 宅基地使用权狭义与广义的区 分主要原因在于我国土地制度的变迁。“1 9 8 6 年和1 9 8 8 年修订的土地管理法曾允许 城镇居民经批准在集体所有的土地上建造住宅而取得宅基地使用权，1 9 9 8 年修订的土 地管理法取消了这种规定，不再允许城镇居民在集体所有的土地上建造住宅。但是， 这种宅基地使用权在一定时期内还会存在，特别是在中小城镇。当然，随着时间的推 移，城镇中的宅基地使用权最终会消亡，我们主要研究的还是农村宅基地使用权，下文 中提到宅基地使用权都是指农村宅基地使用权。 ( 二) 农村宅基地使用权的性质 1 农村宅基地使用权具有用益性 关于农村宅基地使用权的性质，我国法律上并未作明确的规定。目前对其性质的观 点主要有：( 1 ) 自物权说。此观点认为大陆法系设计的“所有权用益物权模式是 建立在土地私有制的基础上，一旦离开这个基础便不能成立用益物权。我国土地使用权 与大陆法系不同，它是以土地公有制为基础，因此不能直接套用用益物权的理论。在土 地集体所有的基础上成立的宅基地使用权，对民事主体而言就相当于自物权。 ( 2 ) 占 有权说。此观点认为应将中国物权制度构建为“二元结构”，也就是将物权分为所有权 房绍坤物权法用益物权编【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 7 2 1 7 圆刘俊中国十地法理论研究【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 ：3 1 7 西唐列英中国物权法理论研究【m 】成都：四川人民出版社。2 0 0 2 ：1 5 7 房绍坤物权法用益物权编【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 7 ：2 1 7 固高富半物权法的十个基本问题砌权法草案修改意见【j 】法学，2 0 0 5 ( 8 ) ：3 7 2 两南人学硕十学何论文一、农村宅摹地使用权概述 曩皇曼皇曼皇鼍鼍曼曼皇曼曼曼薯皇曼皇曼量量曼曼鼍曼曼量皇曼曼曼曼曼曼皇詈曼皇! 曼皇曼鼍曼曼曼皇皇_ i i i i 和占有权两大类，所有权代表物的归属，而占有权则代表物的利用。那么以物的利用为 表征的宅基地使用权就理应归为占有权。( 3 ) 用益物权说。此观点认为宅基地使用权 设立的目的在于对他人所有的土地的利用，因此具有用益的性质，为用益物权。但在用 益物权体系内部，有学者将其归为地上权，认为应当用地上权制度进行调整，因此没有 必要单独设立宅基地使用权制度。固面有的学者则认为地上权应包含国有建设土地使用 权和农村宅基地使用权。认为“地上权即是因建造、保有建筑物或其他工作物而使用国 家或集体所有的土地的权利。 笔者认为，宅基地使用权的性质应属于用益物权，理由 是：首先，宅基地使用权是具有我国自身特色的一项权利，它的着重点在使用，即使用 他人所有的土地建造住宅并居住。这与国外的地上权原理一致，虽然我国土地实行公有 制，而国外土地为私有制，但他们的共性就在于土地所有权与使用权都处于分离状态， 都具有用益的性质，地上权也是典型的用益物权。其次，从我国物权法的体系编排 和内容来看，宅基地使用权是被放在用益物权一章来加以规定的。另外，物权法第 1 1 7 条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权 利。”第1 1 8 条规定：“国家所有或国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自 然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。 宅基地使用权为用益物权，但它与 国外的地上权毕竟不一致，根本上的，仅土地的公有私有这个基础就不一致，此不赘述。 2 农村宅基地使用权具有身份性和保障性 农村宅基地的出现本来是基于居有定所的考虑，是集体经济组织给予内部成员以无 偿方式取得土地建造住宅的权利。为了实现公平原则和福利保障功能，宅基地使用权的 取得有一套严格的程序。 第一，申请取得，或者称作审批取得。在我国的土地所有制结构下，土地要么属于 国家所有，要么属于集体组织所有。根据宪法第1 0 条的规定：“城市的土地属于国 家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有； 宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 另外，物权法第4 7 条也作出了类似 规定。城镇居民住房一般是向国家申请土地，通过有偿出让取得使用权。而在大部分农 村，农民住房需要土地建造房屋，像城镇居民那样有偿取得土地显然是不现实的。鉴于 我国人口和土地的实际情况，土地对于农民的重要意义，农村宅基地使用权取得采取申 请和审批的无偿使用制度。需要用地农民先向乡镇人民政府提出申请。( 非农村集体成 员是没有申请资格的，申请的理由可以是人口出生或者婚嫁导致的用地紧张。比如安 徽省实施( 中华人民共和国土地管理法) 办法第4 4 条第1 款就规定：“农村村民符合 下列条件之一的，可以申请使用宅基地：( 1 ) 因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地 盂勤国物权二元结构论【m 】北京：人民法院出版社，2 0 0 2 ：2 0 ，1 9 1 圆崔建远我国物权法戍选取的结构黝lu j j 法制与社会发展，1 9 9 5 ( 3 ) ：4 l 圆钱i 刿星物权法原理【m 】| e 京：北京人学出版社，1 9 9 4 ：2 9 3 3 两南大学硕十学何论文一、农村宅基地使用权概述 面积低于分户标准的；( 2 ) 因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的；( 3 ) 经县级以上 人民政府批准回原籍落户，没有住宅需要新建住宅的：( 4 ) 原有宅基地被依法征收的； ( 5 ) 县级以上人民政府规定的其他条件。 ) 经乡镇人民政府审核后再报县级人民政府 批准，经批准后发给土地使用权证，至此便取得宅基地使用权。“就所有权的一般原理 而言，所有权人有权对自己的不动产，依照法律规定行使占有、使用、收益和处分的权 利，并有权在自己的不动产上设立用益物权。因此，从理论上，集体土地所有权人在自 己的土地上是否为他人设立宅基地使用权，应由所有权人决定，行政机关无权干涉。 但正是因为农村宅基地使用权的福利保障功能，村集体组织与成员之间的自由设立并不 能稳定农村宅基地使用制度，国家对土地使用权的干预正好起到这样的稳定作用。从性 质上而言，国家的审批并不是对宅基地使用权的设立，它仅仅是对宅基地使用权成立的 一种确认，即行政确认。 第二，一户一宅原则。所谓“一户一宅”即是指一户只能拥有一处宅基地。中国人 多地少的现状和农村土地的保障性作用决定了只能实行一户一宅原则。目前对于一户一 宅原则存在不同的观点。一种观点认为应当坚持一户一宅原则，在申请之时一户只能申 请一处宅基地，后来因赠与、继承、买卖形成的一户两宅、一户多宅，多余的宅基地应 当退还给集体经济组织，严格实行一户一宅原则。另一种观点认为，一户一宅原则已经 不能适应现实了，以前农村村民收入不高，宅基地一般都是用于自建住宅。现在农村中 因升学、就业、买卖赠与等等形成了一户多宅现象，这与我国物权法和土地管理 法上坚持的一户一宅原则相冲突。因此，对于法律中规定的一户一宅原则应当理解为 “农村村民一户只能申请一处宅基地。 圆我国土地管理法第6 2 条第4 款规定：“农 村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准 。在计划经济时代，农业生产 效率不高，土地稀缺的情况下，“一户一宅 原则能够保障农民“居有其屋”。 ( 三) 农村宅基地使用权与相关权利的比较 1 农村宅基地使用权与建设用地使用权 所谓建设用地使用权是指建设用地使用权人对国家所有的土地享有占有、使用、收 益的权利。城市土地所有权归国家，凡要使用国有土地就必须履行国有建设用地的出让 手续，缴纳土地出让金后才能依法取得建设用地使用权。有关农村宅基地使用权与建设 用地使用权，曾经有学者认为这二者均是为了建造房屋而使用土地，应将二者合一，并 称为基地使用权。即“为在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附着物而使用他 人土地的权利。” 笔者认为将宅基地使用权与建设用地使用权合二为一不妥，毕竟二者 在很多方面存在着差别。第一，权利的取得方式不同。农村宅基地使用权的取得只能通 。房绍坤物权法用益物权编【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 7 ：2 2 9 亩：f 利明物权法研究 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：4 7 5 o 粱彗星中国物权法研究( 下) m 北京：法律出版社，1 9 9 8 ：6 4 7 4 两南大学硕十学何论文 一、农村宅基地使用权概述 过申请，土地管理部门根据申请人的具体的条件进行审核，对于符合申请条件的，发给 宅基地使用权证书，确认其取得权利。建设用地使用权的取得一般分为出让和划拨两种 方式。对于工商、娱乐、旅游等行业和商品房等经营性用地的情况，必须通过公开招投 标、拍卖等方式依法履行国有土地出让手续，土地的出让应当缴纳土地出让金。土地 管理法第5 5 条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照 国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方 可使用土地。 土地的划拨主要是用于公益事业和基础设施建设，一般为无偿使用，所 以法律对划拨的规定比较严格。第二，成立要件不同。对于建设用地使用权，除土地管 理部门发给土地使用证以外，当事人还必须履行土地使用权登记手续，建设用地使用权 自登记之日起成立。对于农村宅基地使用权，村民在土地管理部门发给其宅基地使用权 证书之后便取得宅基地的使用权。宅基地使用权的成立不以登记为要件。第三，权利主 体不同。建设用地使用权的取得主体，法律并没有设定限制，即任何人都可以成为建设 用地使用者( 前提是履行土地出让手续) 。农村宅基地对农村居民住房有一定的保障功 能，因此宅基地使用权的取得者只能是本集体内部成员，非集体内部成员不能取得宅基 地使用权。第四，使用期限不同。农村宅基地使用权目前是没有使用期限的限制，城市 建设用地使用权在出让或划拨之时往往规定了使用期限。 2 农村宅基地使用权与地上权 从对他人土地的使用角度来看，国外的地上权似乎与农村宅基地使用权有共同之 处。两者都是对他人土地的利用，均为一种他物权；对于地上建筑物都享有完整的所有 权，可以任意处分。民法上的地上权制度有着悠久的历史，它起源于罗马法，旨在排除 土地所有权对地上物的附合。有学者曾建议我国物权法应设立地上权，以基地使用 权表述，并将建设用地使用权与宅基地使用权合并到基地使用权一章规定。圆但我国实 行土地公有制以及具有特色的城乡土地制度，在很多方面与国外的地上权存在差别。具 体来讲，农村宅基地使用权与地上权的不同有：第一，土地的所有制不同j 地上权的成 立一般以土地的私有制为基础，并且土地所有权是可以自由转让的；但我国农村宅基地 所有权归集体所有，所有权禁止流通，并且不仅是宅基地，中国所有土地的所有权都是 不允许自由转让的。第二，权利取得方式不同。地上权人一般要以支付一定租金为代价， 才可以拥有使用土地的权利和对地上的建筑物的所有权。农村宅基地使用权只能依申请 取得，并且为无偿使用。第三，权利主体不同。和建设用地使用权一样，地上权的主体 不受限制，只要支付租金便可以成为地上权主体，这和宅基地使用权主体受到身份限制 不一样。第四，使用期限不同。目前规定地上权的国家，对地上权的期限大多作出限制， 。地l ：权足指使用他人所有的土地建造建筑物并拥有建筑物所有权的权利我国法律并没有规定地上权。 圆参见陈华彬物权法【m 】北京：法律出版社，2 0 0 4 ：4 1 3 s 两南人学硕十学何论文 一、农村宅基地使用权概述 即不承认无期限的地上权。而农村宅基地使用权没有使用期限的限制。第五，设立的目 的不同。农村宅基地使用权的设立只能是用于修建住宅，不得有其它用途。而地上权成 立除为修建建筑物以外，还可以是种植林木等。因此二者设立的目的不尽相同。 从宅基地使用权与建设用地使用权和地上权的比较，我们可以看出，宅基地使用权 是一种具有中国自身特色的土地权利，对它的制度设计应当体现它的特殊性，而其特殊 性的根源就在于我国土地制度特别是农村土地制度的变迁。 ( 四) 农村宅基地使用权的历史演变及存在的主要问题 i 。农村宅基地使用权的历史演变 农村宅基地使用权是我国一种比较特殊的土地权利。早在新民主主义革命时期，土 地与革命的关系就非同寻常。新中国成立后，农村宅基地问题经历了以下两个阶段： 第一阶段，农民享有宅基地所有权。这一阶段从1 9 4 9 年新中国成立一直到1 9 6 2 年 初。在建国初期，我国实行农民土地所有制，1 9 5 0 年6 月3 0 日中央人民政府公布的土 地改革法第l 条就规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所 有制。 第3 0 条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土 地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。 土地改革法的实施使中国的封建 地主土地所有制转变为农民个人土地所有制，农民对土地享有充分完整的权利，真正实 现了“耕者有其田，居者有其屋 的目标。1 9 5 4 年9 月2 0 日第一届全国人民代表大会 第一次会议通过宪法第8 条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生 产资料所有权。 作为农村土地一部分的宅基地，理所当然地归农民私人所有，实行农 村宅基地归农民所有的制度。 2 0 世纪5 0 年代中期之后，我国开展了社会主义改造运动。1 9 5 6 年6 月3 0 日第一 届全国人民代表大会第三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程，该章程第1 3 条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社 集体所有社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所 有。 合作社运动开始将土地及生产资料逐步转变为集体所有。但该章程第1 6 条又规定： “社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社 统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”可见，在农业合 作化运动过程中，虽然农民的土地和主要生产资料入社，实质上转变为集体所有，但宅 基地作为农民生存生活的保障仍然归农民私人所有。宅基地所有权和地上的房产所有权 两权合一，在领取政府颁发的房地权证书以后，农民便享有完全的宅基地所有权和房屋 所有权，可以继承、买卖和出租，宅基地所有权的流转不受法律限制。 第二阶段，农村村民享有宅基地使用权。1 9 6 2 年9 月中共中央颁布了农村人民公 。参见丁关良1 9 4 9 年以来中国农村宅基地制度的演变 j 湖南农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 0 6 两南大学硕十学何论文一、农村宅基地使用权概述 i 。ii 葛曼曼曼曼皂曼曼曼曼曼璺曼曼曼鼍曼曼曼暑鼍曼曼曼! 皇! 曼曼曼鼍曼 社工作条例( 修正草案) ，明确农村土地所有权转为生产队集体所有权，社员只享有土 地使用权，至此，农村村民对宅基地不再享有所有权，只享有使用权。1 9 6 3 年3 月中共 中央下达关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知指出：社员的宅基地， 包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖， 但仍归各户长期使用，长期不变，生产队保护社员的使用权；社员有买卖房屋和租赁房 屋的权利，房屋出卖后，宅基地使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体 所有。可见当时农村宅基地在所有权不变的情况下，使用权可以随房产一起流转。“宅 基地使用权”的概念从此确定下来，农村宅基地所有权和使用权走向分离，所有权归生 产队集体组织，使用权则归农村村民。1 9 8 2 年宪法第l o 条第2 款原则规定：“农村 和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留 地、自留山，也属集体所有。至此，宅基地集体所有制以宪法的形式被确认。圆1 9 8 2 年2 月国务院发布村镇建房用地管理条例第1 5 条规定：出卖、出租房屋的，不得 再申请宅基地。社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。 农村宅基地法律制度设计更好地体现其居住权保障功能，在分配上以人为单位，统一规 划，无偿分配给农村村民永久性使用。 1 9 8 3 年5 月城镇个人建造住宅管理办法中明确：凡在城镇有正式户口、住房确 有困难的居民或职工，都可以申请建造住宅。城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须 按照国家有关规定，办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自占地建造住宅。 1 9 8 6 年和1 9 8 8 年土地管理法第4 l 条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使 用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直 辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”第4 6 条 规定：“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占有土地建住 宅的，责令退还非法占有的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。” 也就是说，这时申请宅基地的主体不仅是农村村民，也包括城镇居民。农村村民和城镇 居民都可以享有宅基地使用权。由于农村宅基地使用权的申请取得是无偿的，而其流转 并未受到多少限制，部分地区滥占土地甚至占用耕地建造住宅的现象开始涌现。1 9 8 8 年修订的土地管理法第3 8 条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村 内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅 基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。出卖、出租住房后再申请宅基 地的，不予批准。 原来城镇居民占用集体土地建造住宅的宅基地使用权也逐渐地被国 有土地使用权取代。1 9 9 5 年3 月原国家土地管理局发布的确定土地所有权和使用权的 若干规定第2 8 第规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或者土地及租赁土地方式使 。参见房绍坤物权法用益物权编【m 】北京：中国人民大学出版杜，2 0 0 7 ：2 2 4 参见丁关良1 9 4 9 年以来中国农村宅基地制度的演变 j 湖南农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 2 7 - 两南人学硕十学何论文 一、农村宅基地使用权概述 用私有土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。 也即是这类城镇居民宅基地使用权将逐渐消失，代之以建设用地使用权。1 9 9 9 年5 月国 务院办公厅发布的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知第2 条规定：“农民 的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门 不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。 从此，申请宅基地使用权只 存在于农村，城市居民住房则进入商品化市场阶段。 2 农村宅基地使用权的立法现状和存在的主要问题 第一，农村宅基地使用权立法现状。目前我国对农村宅基地的相关规定主要集中在 宪法、物权法和土地管理法等相关法律，相关的规定主要有：宪法第1 0 条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有； 宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以 其他形式非法转让土地：土地的使用权可以依照法律的规定转让。物权法第1 5 2 条， 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建 造住宅及其附属设施。第1 5 3 条，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法 等法律和国家有关规定。第1 5 4 条，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消 灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。第1 5 5 条，已经登记的宅基地使用权 转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。土地管理法第2 条，任何 单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 第8 条，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于 国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 第6 2 条，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、 直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量 使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡( 镇) 人民政府审核，由 县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手 续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第6 3 条，农民集体所 有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设：但是，符合土地利用总体 规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的 除外。另外2 0 0 4 年国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见则是以规章的形式 对农村宅基地作了专门性的规定。总的说来，我国目前农村宅基地使用权制度为：农村 宅基地为农民居住权的保障，以人为单位，实行无偿使用；农村宅基地申请取得要通过 严格的审批程序，要做到“三到场 ，即受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否 符合条件、拟用地是否符合规划等，宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地， 村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地；实行“一户一宅 8 两南大学硕十学何论文 一、农村宅基地使用权概述 原则，即一户只能申请一处宅基地，宅基地面积不能超过当地规定的面积标准，房屋出 卖、出租转让后又申请宅基地的，不予批准；禁止城镇居民到农村购置房产；宅基地使 用应坚持节约原则，应尽量使用村内空闲地，如无必要不得占用耕地建造住宅。 第二，农村宅基地使用权存在的主要问题。“改革开放3 0 年来，在一户一宅宅 基地使用权制度的保障下，我国农民的住房条件有了极大改善。在改革开放初期的1 9 8 0 年，我国农民人均住房建筑面积仅9 4 m 2 ，砖木结构所占比率不足2 0 。1 9 9 0 年、2 0 0 0 年农民人均住房建筑面积渐次发展到1 2 2 一、2 4 4 m 2 ；2 0 世纪8 0 年代、9 0 年代，农民 人均住房面积年均增幅分别为4 8 、7 2 。2 0 0 0 年以来，全国农房竣工建筑面积均保 持在每年5 亿t i l 2 6 亿砰的较高水平；2 0 0 6 年年底农民人均住房建筑面积达