（产业经济学专业论文）转轨时期我国城市公用事业民营化改革研究.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t t h e c i t y p u b l i c u t i l i t y is a n i n d u s t r y w h i c h h a s g r e a t r e l a t i o n w i th t h e l i v e l i h o o d o f th e p e o p l e , b e c a u s e o f t h e c h a r a c t e r i s t i c o f n a t u r a l m o n o p o l y ; m o s t o f t h e c i t y p u b l i c u t i l i t y i s o w n e d a n d o p e r a t e d b y t h e s t a t e . b u t m a n y e n t e r p r i s e s o f t h e p u b l i c u t i l i t y h a v e t h e m a l p r a c t i c e o f h i g h c o s t a n d t h e w e a k c o m p e t i t i v e a b i l i t y , w h ic h c a u s e d t h e l o w e f f i c i e n c y o f r e s o u r c e s d i s p o s i t i o n a n d t h e i n s u f f i c i e n t s u p p l y . s in c e t h e 1 9 7 0 s , s o m e w e s t e rn c o u n t r i e s h a v e c a r r i e d o n t h e r e f o r m t o t h e i r c i t y p u b l i c u t i l i t y ; t h e r e s u l t i s t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c u t il i t y g o o d s o r s e r v i c e s m o r e a n d m o r e d e p e n d o n f o l k o r g a n i z a t i o n s . t h e g o v e rn m e n t o f o u r c o u n t r y a l s o p r o m u l g a t e d t h e d o c u m e n t t o e n c o u r a g e t h e f o l k c a p i t a l t o e n t e r t h e c i t y p u b l i c u t i l i t y . f i r s t , t h e p a p e r a n a l y z e d t h e t h e o ry f o u n d a t i o n o f t h e r e f o r m o f t h e p u b l i c u t il i t y f r o m t h r e e a s p e c ts : t h e p u b l i c c h o i c e t h e o ry , t h e s y s t e m o f o w n e r s h i p a n d t h e n e w p u b l i c m a n a g e m e n t t h e o ry , a n d a n a l y z e d t h e . p r o b l e m s w h i c h s h o u l d p a y a t t e n t i o n in t h e p r o c e s s o f t h e p r i v a t e o p e r a t i o n o f c it y p u b l i c u t i l i t y d u r i n g t h e p e r i o d o f t r a n s f o rma t i o n o f o u r c o u n t r y ; s e c o n d , t h e p r i v a t e o p e r a t io n o f t h e c i t y p u b l i c u t i l i t y b r i n g s f o r w a r d n e w r e q u e s t t o t h e s y s t e m o f g o v e rnm e n t r e g u l a t io n w h i c h n e e d s t h e c o r r e s p o n d i n g g o v e rn m e n t r e g u l a t i o n r e f o r m , a n d a n a l y z e d t h e c a s e s o f t h e p r i v a t e o p e r a t i o n o f c i t y p u b l i c u t i l it y o f s o m e d e v e l o p e d c o u n t r ie s . f i n a l l y , b r i n g f o r w a r d t h e s u g g e s t i o n s t o p r o m o t e t h e p r i v a t e o p e r a t i o n o f t h e p u b l i c u t i l i t y u n d e r t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e t r a n s f o r m a t i o n o f o u r c o u n t r y . k e y w o r d s : t h e c i t y p u b l i c u t i l i t y p r iv a t e o p e r a t i o n g o v e rn m e n t r e g u l a t i o n t r a n s f o r ma t i o n i t 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、 保存、使用学位论文的规定，同意如下 各项内 容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本;学校有权保存学 位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存 论文;学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印 件和电 子版; 在 不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术 活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 :t2 交 年月日 经指导教师同意， 本学位论文属于保密， 在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名: 学位论文作者签名: 解密时间: 年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部 5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年，可少于1 0 年) 机密2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中己经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 学位论文作者签名: 年 勺石 二 竺 月日 导言 导 言 一、选题的背景及意义 ( 一) 选题的背景 城市公用事业是指对城市经济具有全局性、先导性影响的基础性行业，是 城市经济和社会发展的主要载体。由于城市公用事业具有成本弱可加性、网 络 经济性以及规模经济等特点. 因此，城市公用事业被称作自 然垄断行业， 具有 “ 自 然”的垄断性。 二战以后，由于一些实行国营企业模式的国家经济快速发展，国营模式在 全世界曾获得大面积的推行，不仅是自 然垄断性的城市公用事业企业普遍实行 国营模式，而且非垄断性的完全竞争企业也大量的采用国营模式。尽管在有些 国家中，如美国，城市公用事业企业中的私营比重比较大，但是必须在政府的 严格规制下经营， 目 的是保证城市公用事业企业能在妥善和适当的方式下经营， 并保证其收费公平合理、 防止价格垄断的负面效应发生， 也就是既要维持效率， 又要保证公平。 2 0世纪 8 0年代，由于种种原因，国营企业的效益下滑，尤其是在非垄断 的完全竞争领域里，与私营企业相比，国营企业的竞争力明显不足。于是出现 了世界性的私有化浪潮。至2 0 世纪9 0 年代，大批的城市公用事业企业被广泛 改造。城市公用事业改革的主要方向是民营化以及与此相应的政府规制的完善 和改进。 建国以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，与此相应，全 国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对城市公用事业企业进 行集中统一管理。 政府既是政策制定者和监督者， 又是具体业务的实际经营者， 这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自 然垄断的 1 成本弱 i 加性是指由单 一企业 供应整个市场的成本小十山多 个企业同时供应的 成本;网络经济性是指生 产者和消费者都必须 借助特定的传输网络才能生产、 传输和消费各 种产品和 服务 ， a几 这种传输网络具有 极强的专用性和全面 性: 规模经济，即企业规模越大，成本越低。 z 当 然， 城市公用事 业中大 部 分 行业 在有的 环节具有自 然平 断性. t + 有的环 节则 具 有竞争 性. 并 非在 所有 的业务到节都是自然荃断的， 导言 经济性垄断。随着我国城市消费水平的提高，以及农村城镇化发展的需要，市 场对基础设施和公用事业的需求将会大幅度增长。基础设施、公用事业将成为 极具市场前景、 迅速成长的产业群。 但目 前在我国的基础设施、 公用事业领域， 还是以传统的国有事业单位投资为主。这种体制缺乏效率，而且受到资金的制 约，无法满足社会对城市公用事业迅速增长的需求。 在此背景下， 城市公用事业的民营化就成为我国社会经济发展的必然趋势。 3 同时， 民 营企业进入城市公用事业领域是受到国 家政策鼓励和倡导的。 2 0 0 2 年 1 2月2 7日 我国建设部出台了 关于加快市政公用行业市场化进程的意见， 随后又出台了 市政公用行业特许经营管理办法，这些政府的政策以体制创 新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进城市公用事业发展为目的， 加快推进城市公用事业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度， 尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的城市公用事业市场体系。十六届三 中全会明确指出:“ 允许非公有资本进入法律、法规未禁入的基础设施、公用 事业及其他行业和领域”。2 0 0 5 年2月2 4日 颁布的 国务院关于鼓励支持和 引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见进一步鼓励非公有资本参与各 类城市公用事业的投资、建设和运营。 这为民营资本进入城市交通、电力、燃 气等城市公用事业创造了历史的机遇和发展的空间。 基于上述背景，在导师的指导启发下，经过一段时re 的资料积累和认真思 考，本着创新和发展的原则，最后确定将论文确定为 “ 转轨时期我国城市公用 事业民营化改革研究”，以此作为研究的对象和主题。 ( 二) 研究的意义 现阶段，城市公用事业的供给己不能满足人民群众对公用事业产品在数量 和质量上日 益增长的需要。进行经营机制的创新需要相应的制度配套，而我国 正处于体制转轨时期，各项制度正在不断完善之中。因此，研究城市公用事业 具有 一 定的理论研究价值和现实指导意义。 目 前，我国一些地方的城市公用事业领域开始向民间资本和国外资本敞开 大门，广东鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等城市公用 事业建设，深圳市政府己开始就能源、水务、燃气、公共交通等城市公用事业 3 f l 我i s 规阶段，城市公用事业企业被称为 “ 计划经济的最后t垒” 。 4吴琦: 关十城市公用事仕民背化的思考 ， 江汉人学学报 ( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第1 期。 导言 类企业向国际招标。 5 从这些实践来看， 我国城市公用事业的民营化在促进我国 政府机构改革及其职能的转变、 提高公用事业管理运作的效率、降低公用事业 运作的成本、激活民间资本的参与及地方分权、打破地方保护主义和促进中央 与地方关系新格局的形成等方面起着极其重要的意义。 第一，民营化有利于我国政府机构改革、政府职能转变。我国 政府机构经 历了多次改革，但是成效并不理想，始终没有摆脱 “ 精简膨胀再精简 再膨胀”的循环。究其主要原因有二:首先，我国政府的管理范围过宽。 政府管了许多不该管、 管不了、 管不好的事情， 这与民营化之前的“ 福利国家” 极为相似，把国有企业当作自己的下属部门，对国有企业的大小事务都插手。 其次，我国政府的角色定位也即政府的职能存在问题。 计划经济的残余思想使 人们认为，一切都应该在政府的直接控制之下，社会才能有条不紊，因而导致 了政府既是 “ 裁判员”又是 “ 运动员”的错误角色定位。要使我国政府机构改 革取得成功，就要从根源上解决政府的管理范围过宽与角色错位的问题，也就 是要缩减政府的活动范围、转变政府职能。多次机构改革的实践证明，部分国 有企业的民营化、公共服务的市场化是必要的.只有部分国有企业民营化、公 共服务市场化，才能减少政府的活动范围，使政府从直接提供公共服务、直接 干预企业和社会的琐碎事务中摆脱出来，将主要精力集中于制定政策法规、维 护市场秩序等间接管理上来，这样政府的管理范围小了，政府的机构改革刁 能 取得成功，政府的职能才能真正转变。 第二，民营化有利于提高公用事业管理运作的效率。长期以来，由于政府 介入、行政垄断、缺乏竞争、内部人控制、冗员过多以及在实际运作过程中缺 乏有效的责任机制、监督机制和激励机制，从而使城市公用事业部门担负了一 些本不该担负的责任，导致生产效率低下、服务质量低劣、成本过高，使城市 公用事业企业无法像其他企业一样发展，最终形成我国城市公用事业企业管理 效率低下这一不争的事实。而民营化的到来恰恰可以改变这种现状。民营化一 方面可以 减少政府插手公共部门的机会，使政企真正分开，公 用事业的产权得 到了明晰;另一方面民营化打破了传统公用事业产品和服务的垄断性供给，引 入市场竞争机制，形成了 竞争的格局，从而带来了 城市公用事业企业效率的提 高。 第三，民营化有利于降低城市公用事业企业运作的成本。由于城市公用事 ， 郝qp 光: 我国公用事业民芳化的必要 性分析 ， 温州大 学学报 , 2 0 0 5 年第2 期。 导言 业单 位有着政府的全额或差额的财政拨款作为后盾，在其管理过程中普遍抱着 一种 “ 等、靠、要”的心态。 所以 城市公用事业企业把太多的目 光和精力放在 了政府的财政预算的拨款上，想方设法地追求财政预算的最大化。同时在现实 生活中，由于城市公用事业企业对某些公共产品或服务的垄断性供给，使得城 市公用事业企业几乎无须考虑其生产公共产品或服务的成本，造成了广大消费 者不得不承担城市公用事业企业额外的成本。而 城市公用事业企业民 营化后， 能够比 较好地克服这个问 题。民 营化使得公用事业 “ 虑置”的产权在法律和现 实中得到了明晰的界定，并切断了公用事业企业企图通过财政预算拨款来获得 经营管理成本的路径，迫使民营化后的管理者不得不注重降低管理的费用。另 一方面，民营化后把城市公用事业单位推向了市场，而市场竞争的结果会使高 成本、低质量的产品遭到淘汰，这种市场竞争的压力无疑会促使民营化后的城 市公用事业企业努力降低产品或服务的成本，改善质量，以提高其在市场上的 竞争力。 第四，民营化有利于激活民间资本的参与，推进城市公用事业改革。城市 公用事业的民营化能够使得民间资本通过各种渠道和途径注入到城市公用事业 当中，极大地调动民间资本参与公用事业的积极性。民间资本的参与显然能够 弥补当前城市公用事业中普遍存在的资金不足的缺陷， 从而打破传统的单一资 金来源的局面，形成多元的投资主体，为城市公 用事业的改革提供了一条 现实 的路径。九届人大一次会议上，宪法修正案把1 卜 国有经济成分当作社会主义经 济的重要组成部分写进了宪法，而且不断有相关的法律、政策出台倡导民间资 本进入公用事业领域。因此，我国宪法和现行政策为民问资本参与公用事业提 供了法律上的保障， 而公用事业的改革又为民间资本的参与提供了现实的契机。 第五，民营化有利于地方分权、打破地方保护主义和中央与地方关系新格 局的形成。在 “ 财政包干”和 “ 企业下放”两个制度安排下，地方政府的收益 与该地区企业在产品市场上所占的份额成正比。在一个竞争性的市场上，每个 地区的市场份额取决于其成本优势， 而企业的成本高低很大程度上要取决于企 业经理的努力。当产品可以跨地区自由流动时。为了生存，每个地区必须降低 生产成本。由于地方政府难以监督经理的行为， 为了诱使经理努力工作降低成 本， 地方政府就不得不把企业的剩余索取权从政府向 企业经理转移， 即实行“ 民 营化”。从某种意义上说，民营化类似一个 “ 囚徒困境”问题。如果地区之间 能有效地合谋的话，或者如果d l 中央统一控制的话，保持国有对地方政府来说 导言 是一个 “ 帕累托最优”.但由于地区分权已成事实，竞争又确实存在着，民营 化就成为每个地区的 “ 占优策略”。因此， 可以说 地方分权为民营化提供了 政 治动因，而民营化对地方分权起推动作用。同时，民营化也有利于消除地方保 护主义。众所周知，城市公用事业企业都与政府有千丝万缕的联系.一些地方 政府为了其自 身的利益，采取一些地方保护措施，使城市公用事业企业免受竞 争，保护其垄断利益。民营化有利于削弱甚至剥离政府与那些城市公用事业企 业的联系，减少一些地方政府出台一些地方保护政策的可能性，以便有利于打 破地方保护主义和最终中央与地方关系新格局的形成。 近年来，公用事业的民营化进程在快速发展，公用事业原有的规制模式和 运营模式已经不适应社会的发展要求了，需要进行进一步的改革和创新。适应 社会需要的公用事业的改革将产生很好的社会效益，增加社会的福利。因此， 研究公用事业的民营化具有很强的理论价值，更具有很强的现实指导意义。 二、理论综述 我国正处于体制转轨时期，体制转轨很重要的一方面内容就是市场机制基 础上的民营化，而关于公用事业的民营化，国内外的一大批学者对此进行了 广 泛而深入的研究。 ( 一)城市公用事业民营化的含义及其必要性、可行性分析 杨文虎 ( 2 0 0 6 )认为，城市公用事业要进行民营化，是在原来国营化基础 上的一个大的改革，因此，这里很重要的一个问题就是城市公用事业民营化的 必要性问题。城市化的飞速发展凸显了公用事业民营化的紧迫性、必要性。公 用事业如果由政府包办，一是政府财力难以企及，二是建设资金的使用缺乏监 督，效率低下，腐败严重。因此为了提高公用事业产品的供给效率，政府应通 过公示、招标，引入竞争机制、提供投资优惠等吸引内、外资进入城市公用事 业的运营， 通过外部性内 部化来提高民间资本投资的积极性。公用事业民 营化 在经济土也是可行的。 对于企业的经营绩效来说，企业的所有权相对于竟争 来说，竞争是更加重 要的。 i i i 是， 国有企业往往缺乏竞争。 民营化后， 由于面临众多的 潜在竞争者， 杨文 虎: 城市化进程中的公用事业民 营化问 题 ， 经济论坛 ， 2 0 0 6 年第9 期。 ， b o a r d m a n . a . e . , v i n i n g , r . o w n e rs h i p a n d p e r fo r m a n c e i n c o m p e ti t iv e e n v ir o n m e n t s : a c o m p a r is o n 导言 也就是说市场是 “ 可竞争”的，因 此， 根据可竞争市场理论， 这种经营 会是 有 效率的。 吴琦 ( 2 0 0 6 )认为，没有任 何逻辑理由证明城市公 用事 业产品 必须由政 府 官僚机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构 之间的竞争，城市公用事业民营化具备了基本的法律制度环境和市场环境。因 此，城市公用事业的民营化是可行的。 美国经济学家克鲁和克林多佛尔 ( 1 9 8 6 )用新占典和新制度经济学的评价 指标，对城市公用事业治理方式的 经营绩效进行了比较制 度分 析和评价。 城市 公用事业各种治理方式的效率属性排序如下: 各种激励性规制9 绩效较好;报酬 率规制，。 绩效一般; 国有企业绩效 较差。 此外， 英国经济学家李 特查尔 德 ( 1 9 8 3 ) 也进行了类似的比较工作。按他的评分标准，最好的是民营化加上激励性规制 体制。从整体上判断，上述两种比较研究的结论得到了世界各国城市公用事业 治理的实证检验，即民营或私营的城市公用事业企业经营绩效表现较好。 ( 二) 城市公用事业民营 化的 运营模式研究 关于城市公用事业的具体民营化方式，王自力 ( 2 0 0 4 )认为，走融资的道 路既可以解决经营公用事业所面临的资金困难问题，又可以避免其他模式的负 面影响，是适合当前中国公用事业改革的一种模式。” 天则经济研究所公用事业研究中心 ( 2 0 0 4 )认为，公用事业的具体民营化 方式有 b o t( 建造一运营一移交)模式、合资模式、直接购并、纯民营模式、 t o t( 转让一经营一转让) 、pp p 模式 ( p r i v a t e - p u b l i c p a r t n e r s h i p )等。 民营化是公用事业的改革方向，民营化相对国营具有很大的优势，可以改善公 用事业产品的质量， 提高公用事业企业的效益。 城市公用设施民营化的特征是: 政府与生产者角色分离;政府管制与市场竞争有机结合;合同约束取代行政管 理;投资和生产主体多元;投资的风险、责任、回报分散。城市公用事业的民 营化要顺利进行，需要完善的法律结构和有效的规制方式，并需要政府转变自 o f t h e p e r f o r m a n c e o f p ri v a te . mi x e d a n d s ta t e - o w n e d e n t e r p r is e s . j o u rna l o f l a w a n d e c o n o mic s . 1 9 8 9 . 3 2 : 1 - 3 3 . 吴琦: 关于城市公用事业民烤化的思考 ， 江汉大学学报 ( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第 1 期. ， 激励性规制足指规制者对被现制者 具有 一定的价格决定权， 而被规制者可以从成本的节 约中 受益r 激励 性规制充分利用了 企业的信息优协和追求利润最大化的动机。这样规制者减少了对被规制企业行为的控 制，却增加 r 对最终收益的拎制力度口 1 0 报酬率规制足指按照被规制企业的资 产值确定一 个报酬率， 从而决定公用事业产品的 价格。 报酬牛规 制的一个缺r ii 足容易讨致a-j 效应，即企业过度资本化. u t自力: 公用事业改革:1y沦肖点 i 政策建议 。 改革， ，2 0 0 4 年第3期。 导言 身的 职能。 ” 城市公用事业的民营化主要针对城市公用产品和服务价格机制僵硬， 政府、 企业、消费者之间缺乏互动机制等观念，将国有、公营的公用事业的所有权或 经营权转移到民 间， 引入真正的市场机制。在城市公 用事业民营 化的具体 模式 上，有的学者从制度分析的角度阐释了部分公共服务的物品属性、公共服务的 提供者和生产者与 “ 经济人” 、城市公用事业改革与 制度变迁、 城市公 用事 业 改革与市场竞争、城市公用事业改革与政府规制之间的关系，最后提出 “ 多中 心” 的 城市公用事业制度安排一 市场、 政府和社会中 介组织相结合的复 合制度 安排。 城市公用事业改革并没有固定的模式， 采取什么样的 服务 提供机制取决 于具体公共服务的特点以及各地区的实际情况。3 ( 三)城市公 用事业民 营化与 政府规制 陈梓 旗 ( 2 0 0 5 ) 认为， 城市公用事业的民营 化中的 一个重要角 色就是政府， 因此，研究城市公用事业的民营化除了可以从经济学角度研究外，还可以从法 学的角度进行研究。 有的学者将经济学与行政学己有的研究成果引入行政法学， 从行政法学的角度对公用事业民营化的合理性以及政府职能在公用事业民营化 中应发挥的作用进行分析，探讨解除规制之后政府规制如何重新定位，如何完 善规制机构和规制工具等问题。认为民营化可以分为许多具体的方式。杨丽娟 ( 2 0 0 5 ) 认为， 无论是政府经营还是民营都是各有利弊。 为了弥补民营化的缺陷， 无论在何种民 营化形式下， 政府规制都必须 起到核心的作用。 丰 云 ( 2 0 0 5 ) 认 为，公用事业民营化改革对政府职能提出了新的挑战，要求政府必须转变传统 模式下的基本职能，包括职能重心的转移、 职能方式的转变、职能关系的变更。 蔡翔华 ( 2 0 0 6 ) 认为，关于公用事业民 营化中 政府的 责任也 就是角色定位 及应该起到的作用，大部分研究者都己经意识到了城市公用事业国营情况下的 低效率，但是同时应该看到民营化后，人民将承受民营化改革中契约风险的转 移， 私人投资者以 追求利润为导向， 必然将面临的 种种风险转嫁到 消费者身上， 因此，这就需要政府对民营化进行规制，除了进行制度上的约束外，还应对民 i z天则经济研究所公用事业研究中心论文集: 中国公用事业民营化 ，2 0 0 4 年。 ” 陈梓旗: 公 用事 业改不 的制度分析 。福州大学 硕i s研究生学位论文，2 0 0 5 年4 月。 i s 杨h 1 娟: 公 用事 业民 沂化及i t 行政规制 ，华东 政法 学院硕f 学位论文， 2 0 0 5 年4 月。 巧 丰 g: 公用事 业市场化改苹 中的 政府职能 转变 研究 中南大学硕学 位论文， 2 0 0 5 年5 月。 导言 营化进行激励和引导，为其创造良 好的发展环境。i 6 ( 四)城市公用事业民营化面临的问题 党的十六届三中全会明确提出: “ 允许非公有资本进入法律、法规未禁入 的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，这将极大地推动我国城市公用事 业民营化的进程。张那 ( 2 0 0 5 )认为，由于公用事业的特殊性，在实施民营化 战略时，不仅要看到它对政府、企业和消费者一所带来的好处，但也要考虑它 可能带来的一些弊端应采取相应的措施去消除这些弊端，确保中国城市公用事 业民营 化的 顺利进行。 ” 肖 硕 ( 2 0 0 6 ) 认为， 现在我国正处于 体制转轨时 期， 进 行城市公用事业的民营化还面临很多的问题，有关的法律政策不够健全，需要 完善、 改进; i6 詹国彬 ( 2 0 0 4 ) 认为， 公 用事业民 营化过程中企业存在不守 信用 的问 题， 违背合约、“ 豆腐渣” 工程等都损害了人民的福利，需要 增强 信用意 识，建立现代信用体系。， 对于城市公用事业，吴子明 ( 2 0 0 5 )认为，并不是民营化后就可以解决所 有问题了，城市公用事业民营化后，政府出台的各项规制政策可能会减少企业 的利润，导致亏损，这时只好政府接管，政府接管后经营的无效率又会导致民 营化呼声的出现。 0 萨瓦斯 ( 2 0 0 2 )说:“ 民营化是一种手段而不是目的;目的 是更好的政府，更美好的社会”。“ ， 三、研究思路、方法及创新点 ( 一)研究思路 首先，在回顾了转轨时期我国城市公用事业的现实背景和相关理论综述的 基础上，分析得出民营化是我国城市公用事业的发展方向的结论。其次，分析 了城市公用事业的理论基础以及城市公用事业民营化和政府规制的关系。 再次， 通过分析发达国 家的 城市公 用事 业的民 营化实践，揭示城市公 用事 业民 营化后 带给我们的经验与启示。 最后， 针对我国公用事业民营化的现状及存在的问题， 1 6 蔡翔华: 公 用事 业民 营化改革中的政府责任 ， 江南论 坛 ，2 0 0 6 年第s 期。 内长 澎: 中国.行 政公用事业民背化的利弊分析， ， ( .l 南财贸 学院学报 ，2 0 0 5 年第3 期. i s肖 硕 中国公 用事 业民营化法律问题研究 ，天 津财经人 学硕 学位论文 ，2 0 0 6 年5月 . 1 9 詹国彬: 公用 事业民营化改革:五大问题 和政策 构想 ， 广西经济管理十部学院学 报 ， 2 0 0 4 年第1 期. 7d昊子 明: 公用 事业民侍化政策工具选择及) l 局限 性 ， 理论界 ，2 0 0 5 年第1 0 期。 2 1 美)e . s. 萨瓦 斯: 民背化与公私部门的 伙伴关系 ， 中囚人民人学出版社， 2 0 0 2 年。 导言 提出了促进我国进行城市公用事业民营化的政策建议。 ( 二)研究方法 转轨时期城市公用事业民营化的研究，涉及到转轨经济学、规制经济学、 制度经济学、法经济学等多个经济学领域，需要运用的理论知识和研究方法也 较为广泛。因此，科学有效的研究方法对于本论文的研究是非常必要的。本论 文主要采用的研究方法有: 分析与综合的研究方法。对于城市公用事业的民营化的必要性、可行性、 具体操作模式、应该注意的问题等都需要具体分析，每一个问题的分析都可以 从不同角度进行，得到不同的结论，因此，分析之后还应该进行综合、比较， 得出适合现实的结论。 规范分析和实证分析相结合。规范分析建立在一定的价值判断标准的基础 上， 对于研究对象进行价值判断和优劣分析， 并进而说明应该怎样才是最优的。 实证分析则是对实际发生的现象及过程进行描述、解释及预测。对于城市公用 事业的民营化与国营化的对比，需要用规范分析的方法进行研究，而对于民营 化中具体的问题研究， 则需要更多地进行实证分析， 而不能仅局限于规范分析。 案例分析的方法。 通过比较国内外的城市公用事业企业民营化的经营绩效， 来总结城市公用事业民营化的成功经验，吸取其教训，来为我国公用事业的民 营化提供一个指导和借鉴。 另外，本论文中还用到了从一般到特殊的研究方法、对比分析法、演绎分 析法，以及定性研究与定量研究的方法.论文在参考了许多国内外学者有关公 用事业的民营化与政府规制方面的研究成果的基础上，进行了进一步的分析， 试图以更全面的角度分析在转轨时期我国公用事业民营化及其规制的问题。 ( 三) 预期创新 根据上述理论综述，我们可以看到，城市公用事业的民营化已经成为学术 界和实践管理和执行部门的共识，但对此问题的研究主要从以下三方面进行: 从立法的角度研究与城市公用事业相应的法律;从规制的角度研究对城市公用 事业的规制;从经济体制、经营模式的角度研究城市公用事业的民营化问题。 而结合转轨经济学与制度经济学研究城市公用事业民营化的论文较少。基于上 述研究背景，本文的创新点主要体现为以下两点: 1 、 用制度经济学的理论来分析规制理论。 政府规制体制对于与城市公用事 业的民营化改革具有非常巨大的作用和影响。要提高城市公用事业企业的运营 导言 效率，政府应该转变职能，进行规制体制改革，吸收、借鉴最先进的规制理论 以 及外国的一些国家在城市公用事业民营化中的经验，促进我国城市公用事业 更好发展。 2 、 城市公用事业民营化的理论基础。 用公共选择理论、 所有权理论和新公 共管理论来解释公用事业的民营化，提供了一个解释我国现阶段进行城市公用 事业民营化的理论基础。 第一章 城市公用事业民营化的理论分析 第一章城市公用事业民营化的理论分析 第一节城市公用事业及其民营化 1 . 1 . 1城市公用事业的内涵 城市公用事业，是一个并未明确界定的概念，经济学、法学、行政管理学 等均有自己的认知范畴，对其有不同认定。 在我国 现行的法规、 规章中， 对 “ 公 用事业”( p u b l i c u t i l i t y ) 及其范围 有着不同的界定。 国家工商行政管理局1 9 9 3 年颁布的 关于禁止公用企业限制 竞争行为的若干规定中所称的公用事业，包括 “ 供水、供电、供热、供气、 邮政、电讯、 交通运输” 等行业;建设部2 0 0 2 年颁布的 关于加快市政公用行 业市场化进程的意见中，将 “ 市政公用事业”界定为 “ 供水、供气、供热、 公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”以及 “ 园林绿化、环 境卫生等非经营性设施”。大致而言，公用事业是指为公众或不特定的多数人 提供产品或服务、或由他们使用的业务或行业。 作为本文研究对象的城市公用事业，则是指对城市经济具有全局性、先导 性影响的基础行业，是城市经济和社会发展的主要载体。 1 . 1 . 2城市公用事业的特点 从在国民 经济中发挥作用的角度分析，城市公用事业属于基础设施产业。 城市公用事业除了具有基础设施产业的一般特征外，还具有一些独特的性质。 ( 一)民生必须性 公用事业提供的是事关民生的必需品，其民生必须性小仅表现在满足人民 生活及其它生产性经济活动的基本需求， 更重要的是其多伴随着“ 不可替代性” 的 特性。也就是说， 在现代科技可能的范围内， 城市公 用事业所提供的 服务或 产品没有相同 性质服务或产品( 如自 来水 ) 可以 替代， 也就是“ 转换成本” 极高， 使得转换使用其它替代品( 如由 液化气体 燃料转换为 煤炭， 或是由电能转换为蒸 第一章城市公用事业民营化的理论分析 汽) 几乎不可能。由于民生必须性， 非但使得城市公用事业所牵动影响的层面非 其它事业所能比拟，而且这种不可或缺与不可替代性的特质也加深了消费者对 公用事业的依赖性，使得消费者在面对城市公用事业时往往无法如同面对其它 商品一样能够透过自身的选择权发挥制衡力量。 ( 二)公共利益性 作为现代化城市的重要基础设施，城市公用事业的公益性主要体现在其产 品的特殊性上。城市公用事业所提供的产品或服务，作为最终消费品，与城市 居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关:作为要素投入，不仅关系到 其他生产者的成本状况， 还关系到这些生产者能否正常、 稳定地组织生产活动。 也就是说，城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接 紧密地联系在一起。城市公用事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的 质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同 条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自 然 垄断性质的城市公用事业本身是难以自 动满足公益性目 标的，企业为获得利润 最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产 品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行 规制，以更好地满足社会公共利益的需要。 ( 三)不同程度的自 然垄断性 下面我们从几个方面来分析城市公用事业不同程度的自 然垄断性质。 1 、城市公用事业的规模经济性 规 模经 济( e c o n o m i c s o f s c a l e ) 又 称“ 规 模 利 益” 。 规模 经 济 指的 是， 在 给定技术的条件下( 指没有技术变化) ， 对于某一产品( 无论是单一产品还是复合 产品) ， 如果在某些产量范围内平均成本是下降 ( 或上升) 的话， 我们就认为存 在着规模经济( 或不经济) 。城市公用事业的产品就具有随着产量的增加，平均 成本下降的特点，因此，城市公用事业具有规模经济的特点。 2 、城市公用事业的网络经济性 具有网络经济性质的产业，主要是指以实体网络为基础进行经营的产业， 它在产品或服务的生产、 传输、 分销和用户消费 等环节具有很强的纵向 关系， 生产厂商必须借助传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助 传输网络才能使用厂商生产的产品或服务。 2 2 城市公用事业企业如天然气、自 来 2 2 赵享 :网络型基础产业规制改不及其绩效研究一一 个拓展的产业组织分析框架，南开大学博士 学位论 第一章城市公用事业民营化的理论分析 水、公交、电力等都具有网络经济性。 3 、城市公用事业的成本弱可加性 2 0世纪 8 0年代，经济学家对自 然垄断作了重新定义.新的定义建立在成 本弱可加性而不是规模经济的基础上。在单一产品的情形， 成本弱可加性意味 着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本;在多产 品情形，成本弱可加性意味着由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小 于由多个企业生产该产品组合时的总成本。城市公用事业具有成本弱可加性的 特点，这个特点决定了其自 然垄断的性质。但是城市公用事业并非在所有环节 具有自 然垄断性质。见表3 . 1 : 表3 . 1部分城市公用事业中的自 然布断环节和非自 然垄断环节 公用事业企业自 然垄断环节 非自然垄断性 ( 竞争性) 环节 电信本地电话 长话、增加值业务 电力传输电网 发电 天然气传输管道 采掘 铁路 路轨 客货运输服务 邮政地方投递网 分拣 资料来源: 李霞: 自 然垄断产业治 理模式构想 ， 经济体制改革 ， 2 0 0 5 年第1 期。 ( 四)城市公用事业生产经营具有区域性 城市公用事业赖以生存的网络建设受到人口 集中程度限制，在人口高度密 集的城市建设网络是更加可行的。因此，大多数领域不可能建设一个全国性的 网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。政府为保证当地社 会群体的公共利益，往往对这些行业进行一定程度的补贴，这种补贴的直接受 益者无法延伸到其他地区，致使其他地区的社会群体的社会福利间接受损。 城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目 标: 一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地提供质量优良、价格 合理、数量充足的产品或服务:一是企业利润目 标，即合理的投资回报，保障 企业维持生产和扩大再生产能力。 文，2 0 0 6 年 4月. 第一章城市公用事业民营化的理论分析 i . i . 城市公用事业民营化的内涵及其特征 从内涵上看，民营化是一个内容广泛的概念。在理论上，经济学家一般从 以下三个方面来理解民营化:一是从所有制角度来理解， 认为民营化就是私有 化，指把归公共部门所有的资产转交给私营部门，通常是通过转移股权的方式 来加以实现; 二是从民营化的目的出发， 将其理解为政府利用私营部门( 营利和 非营利) 来提供和完成公共政策， 改进公共方案的质量; 三是从政府与市场在供 给公共服务的角色分配方面出发，把民营化界定为更多地依靠民间机构，更少 地依靠政府来满足公众需求，是在产出、服务的生产和财产的拥有方面减少政 府的作用，增加社会其他机构作用的行动。综合起来看，第一种观点比较全面 地概括和反映了当前民营化运动的实质，在学术界居于主流地位。 从西方的改革实践来看，民营化改革主要包括两个方面的内容:一是国有 企业民营化，即通过出售、清算、兼并等方式将由国家控制和经营的国有企业 转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引进竞争的方式在原本由国 有企业垄断经营的领域促进企业之问的竞争，达到减轻政府财政负担，提高企 业效益和产品质量的目的;二是公共服务供给的民营化传统理论认为公共服务 的 “ 公共性”决定了提供公共服务是政府一项不推卸的责任，而现代经济学理 论则认为，一方面，许多公共服务并非纯粹的公共服务，而是介于公共和私人 服务之问的准公共服务，其他社会主体参与这些准公共服务的提供是可能的; 同时，还认为公共服务具有多样性、层次性的特点，政府的单一供给无法满足 公众个性化的需求， 所以， 其他社会主体参与提供公共服务又是必要的。 因而， 公共服务的供给主体应该多元化. 简而言 之，城市公用事业民营化的实质就是通过政府和私营角色的重新安 排以及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破 政府的垄断地位，构建起以二者相互合作为基础的公共服务新秩序。这种新型 供给模式的呈现出如下特征:一是使 “ 决策”和执行分离，政府主要充当服务 的安排者和监督者， 负责将公共服务的供给数量和质量要求转换为供给计划表， 具体的生产和提供职责则更多的由私营部门承担， 从而改变了传统供给模式中， 由 政府身兼提供者和安排者两项任务，既要确定公共服务的供给数量和质量， 又要进行垄断生产，而带来的政府机构庞大、供给成本居高不下以及质量与效 率低下等问题;二是鼓励公共服务提供主体的多元化，让民间力量得到有效地 第一章城市公用事业民营化的理论分析 释放和发挥，把其纳入国家建设和社会发展的体系之中。使政府的单一中心治 理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目 的; 三是赋予公众更多的选择机会和发言权， 即“ 用脚投票的机会” ， 使公众自 主选 择公共服务主体，通过竞争来提高公共物品与服务的质量;四是从各国民营化 实践和理论的总结来看， 可以 选择的民营化方式大体有3 0 多种， 其中主要有合 同承包、公私合作、特许经营等形式。 第二节城市公用事业民营化的理论基础 1 . 2 . 1城市公用事业民营化的理论渊源 产业组织理论以 新古典的价格理论为基础，通过对现代市场经济中的产业 内部企业之间的竞争与垄断及规模经济的关系和矛盾的分析、研究，探讨产业 组织状况及其变动对产业内资源配置效率的影响。自2 0 世纪3 0 年代以来，产 业组织理论经历了哈佛学派、芝加哥学派和新奥地利学派的沿革。自 2 0世纪 了 0 年代初以来，由米尔顿 弗里德曼为代表的新芝加哥学派提出革命性观点: 市场结构是由产业行为和绩效决定的而不是相反。从长期看，在没有人为的市 场进入限制条件下，市场竞争过程是有效的;它在很大程度上能够保证消费者 福利最大化的生产效率和资源配置效率，所以国家在竞争领域内干预经济是不 必要的