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摘要 城市规划管理是伴随着城市规划的编制、审批、实施的全过程而 诞生、存在和延续的。城市规划是城市建设管理的基本前提和依据， 城市规划管理是实施城市规划的保证手段。城市规划批后管理是城市 规划管理的重要组成部分。 本文采用案例分析法和数据抽样调查法，概括了杭州市城市规划 批后管理的基本情况、历史沿革、法律法规依据，通过对规划验收项 目在批后管理各个环节的数据统计和规划区监督管理的调查，对各类 型的项目在各个环节的特征进行比较，归纳和揭示出设区的市的城市 规划批后管理的问题和原因。 本文采用理论和实践相结合，在对案例研究的基础上，引用了城 市规划管理的基本原理，借鉴国内外其他城市规划管理与批后管理的 一些经验，对完善批后管理进行对策的研究探讨，为改进城市规划批 后管理的工作提供了一定的借鉴。 关键词：城市规划、规划管理、批后管理、监督管理 a b s t r a c t u r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n th a sb e e nb o r n ，e x i s t e da n dw i l lb e c o n t i n u i n g w i t ht h ew h o l ep r o c e s so fe s t a b l i s h m e n t ，e x a m i n ea n d a p p r o v e ，p r a c t i c ea r o u n du r b a np l a n n i n g u r b a np l a n n i n gi s ab a s i c p r e m i s ea n db a s i so fu r b a nd e v e l o p i n gm a n a g e m e n tw h i l et h el a t t e ri sa n a s s u r a n c et op u t st h ef o r m e ri n t op r a c t i c em e a n s u r b a n p l a n n i n g m a n a g e m e n tw h i c hh a sp a s s e de x a m i n a t i o na n da p p r o v a li st h em o s t i m p o r t a n tp a r to fu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n t t h et e x tg e n e r a l i z e dt h eb a s i cc i r c u m s t a n c e ，h i s t o r yo r i g i na n d d e v e l o p m e n t ，l a wl a w so nu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n tw h i c hh a sp a s s e d e x a m i n a t i o na n da p p r o v a lo fh a n g z h o uc i t y p a s st h r o u g ht h ed a t a s t a t i s t i c so np r o j e c t sw h i c hh a v eb e e np l a n n i n gc h e c k e db e f o r e a c c e p t a n c ea n dt h er e s e a r c h o nt h ed i r e c tm a n a g e m e n to fp l a n n i n g r e g i o n c o m p a r i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so f a nk i n d s p r o j e c t si n e a c h p r o g r e s s ，w e d i s c o v e r e dt h e p r o b l e m s ，r e v e a l e d t h ec a u s e so f p h e n o m e n a ，p r o v i d e d t h e r e g u l a t i o nk n o w l e d g e ，g e n e r a l i z e d t h e c o m m o nc h a r a c t e r s w ea r el e a r n i n gf r o mt h ec o m m o nc h a r a c t e r st h a ta r ep r o v i d e d p l a n n i n gm a n a g e m e n tw h i c hh a sp a s s e de x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls o m e n e ww a y s ，s o l v e dt h ep r o b l e m sw h i c hi se x i s t e di ne s t a b l i s h m e n t ， e x a m i n ea n da p p r o v e ，p u t si n t op r a c t i c em a n a g ep r o c e s s k e yw o r d s ： u r b a n p l a n n i n g ，p l a n n i n gm a n a g e m e n t ，p l a n n i n g m a n a g e m e n t w h i c hh a s p a s s e d e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，d i r e c t m a n a g e m e n t 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 第一章绪论 城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要有 效机制，规划界早有“三分规划，七分管理”的说法，这充分说明技术 层面上的物质环境设计在城市规划中的比重变小，社会更关注规划中的 公共政策与管理。 城市规划管理是伴随着城市规划的编制、审批、实施的全过程而诞 生、存在和延续的。城市规划一出现就具有管理的因素，城市规划是城 市建设管理的基本前提和依据，城市规划管理是实施城市规划的保证手 段。以古长安为例，班固在西京赋中对古长安严谨的城市布局、统 一的结构形式、有序的市井管理作了很好的描述，唐代大诗人自居易也 描写道：“千百家似围棋局，十二街如种菜畦。”如果当时不是按照规划 进行严格的有效的管理，古长安城何以能够成为当时世界上第一流的城 市之一，何以能够使游人“春风得意马蹄疾，一日看近长安花”。大凡 世界上城市规划得好的城市，都是城市规划管理得好的城市。城市规划 与城市实施管理使城市规划工作中不可分割的两个重要组成部分，缺一 不可。如果没有城市规划管理作为保证手段，城市规划搞得再好，也难 以实现，很可能只是“纸上画画，堵上挂挂”而已。城市规划与城市管 理是一个共生的统一体，从这个意义来说，城市规划重要，城市管理更 重要，它们应当具有同等的地位。o 1 1 当前城市规划管理的背景 1 1 1 城市规划管理面临社会变革的背景之中 ( 1 ) 经济市场化 改革开放以来，我们冲破了计划经济思想的束缚和僵化的公有制 体制，实行了产权明晰、股份制公司改造，建立了现代企业制度，使 任致远2 1 世纪城市规划管理【m 1 东南大学出版社，2 0 0 0 4 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 多种经济成分蓬勃发展。一方面，走向市场经济后，土地作为资源是 有价值的，形成了可以交换与买卖的土地市场，市场成为城市土地资 源配置的主要方式，全方位影响城市发展；投资主体多元化极大地发 挥了经济的杠杆作用，在土地稀缺性带来的增值预期中形成政府、开 发商与市民共有共赢的价值链，促进了城市的滚动发展。另一方面， 保护产权特别是私有权成为市场经济运行的一大命脉，也是中国城市 规划制度面临重大调整的根本动因，在城市规划中如何公平公正地维 护产权所有人的利益，保护公共资源、公共利益，促进经济健康和谐 地发展，成为一个重要课题。 ( 2 ) 社会多元化 随着市场经济的发展，社会出现分层现象，前些年就有人把我国 的社会分为十大阶层，不同阶层有着不同的利益诉求，利益群体多元 化，利益诉求多元化。公共利益的模糊性和公民及其团体目标的多元 性，在规划与管理中如何满足并且平衡这些不同的要求，寻找民主、 公平、效率和效益的平衡点，也是摆在我们面前的难题。 ( 3 ) 政治民主化 政治是经济的最高体现，经济基础决定上层建筑，经济基础改变 了，上层建筑也需要相应调整。随着中产阶层壮大，有产者增多，基 于维护既得利益的要求，企业家、业主、市民都要求参与政府的决策。 为此，原有的行政决策机制就需要逐步向公共参与的民主决策机制方 向转变。 近年来，我国各地积极引入“以人为本”、“民主参与”等现代规 划理念，结合实际对规划公众参与进行了有益的探索，如上海等沿海 发达地区的城市建立了民主决策的规划委员会和专家咨询制度，并建 起了较大规模的规划展示馆；深圳市龙岗区借鉴台北的“社区规划师 制度”建立了顾问规划师制度，这有助于解决基层因规划技术力量薄 弱无法承担规划上情下达的问题；浙江省结合行政许可法的实施， 在借鉴西方规划公众参与的基础上推行以公众参与为主要内容的“阳 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 光规划”活动。 ( 4 ) 信息网络化 信息传递方式与传递速度的改变，对人类社会的影响是巨大。现 代电话的出现，大大加速了信息的传递，提高了传递效率。互联网的 出现，冲破了信息交流传播的官方控制，让人们很容易表达自己的观 点，信息网络化不仅影响政治民主化进程( 促进和推动) ，对经济发展 也起到巨大的促进作用。它也对城市发展与城市管理带来巨大影响， 臂如信息网络技术提供了城市发展规划未来的可能性和问题研究的模 拟手段；提供市民参与城市管理的入口，这可能是更重要的。 1 1 2 规划管理的重要性日益受到关注。 社会各界从来没有象现在这样高度重视规划，无论是政府、市民， 还是企业、开发商，而这种重视又由于事关自身利益而越显重要。 一一政府方面：政府领导主抓规划。新一任领导上任后无不重视 规划，往往从规划调整入手，通过规划调整、贯彻新一届政府的工作 思路，实现其新的发展战略意图。各政府部门纷纷要求将其部门规划 纳入城市总体规划，以借助总规的法律权威性落实其部门设想。一些 部门也纷纷要求编制专项规划，将部门的空间发展要求( 或称空间利 益) 界定下来。如杭州市教育局通过中小学布局规划界定了其权益空 间，各区农房建管中心通过1 1 0 个城中村改造规划界定了权益空问。 一一市民方面：广大市民关心规划。1 9 9 8 年全国结束福利分房制 度，实施住房制度改革之后，一大批市民通过购置房产成为不动产的 所有者，由无产者变为有产者，由房客转变为房主，心态也从“事不 关己，高高挂起”转变为“事事关心，上下打听”。规划局搞宣传咨询， 朋友托人来打听，最多的就是问，我的房子拆不拆、高架路建不建等 事关切身利益的问题。如杭州德胜快速路西段文一路的选址方案，因 为文一路沿线的住户的强烈反对，不同意而搁置。这说明规划与市民 孙炳红“阳光规划”的实践与探索【j 】，规划师，2 0 0 5 ( 4 ) 根据不确定视角下的规划失效与改进研究( 汤海孺浙江大学硕士学位论文) 相关 内容，作者进行修改。 6 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 的自身利益越来越密切相关，市民越来越要求了解规划、参与规划。 一一企业( 开发商) 方面：单位企业影响规划。在经济社会生活 的实践中，单位和企业已经高度地认识到规划的地位和所起的作用， 他们运用各种方法试图影响规划，为自己谋得经济利益的最大化。举 一个被动的例子，杭州余杭区的闲林板块由于是开发商拿地在先，开 发缺乏规划的指导，造成大配套缺乏而小配套重复建设，不健全的配 套设施影响社区的正常运行，也影响楼盘的销售。为此，开发商自发 组织邀请设计单位编制规划、协调开发。“规划里面有黄金”，一些开 发商充分认识到城市基础设施的建设对楼盘开发有重大影响，纷纷对 地铁线走向、高架路走向、规划道路实施计划等施加影响，使之有利 于自己的开发。 政府 图1 - 1 ：社会的兰元结构对规划的影响 1 2 研究目的与意义 1 2 1 认识论层面 ( 1 ) 打破传统的重审批轻管理的思维 从城市规划管理整体的视角重新认识城市规划批后管理的重要 性( 包括对规划验收法律地位的认识) ，希望打破传统的重审批轻管 理的思维，为建立正确的规划批后管理思想，解决城市规划批后管理 面临的问题和挑战，提供一些认识论基础。 ( 2 ) 把握城市规划批后管理特点 文章对城市规划批后管理的情况进行了梳理，把握了规划批后管 理过程中各种类型项目的不同特点，对杭州以外的其他城市的规划批 7 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 后管理工作具有借鉴意义 1 2 2 行动措施层面 通过规划批后管理现状、原因的分析，对完善批后管理进行对策 的研究探讨，并引入批后管理反馈机制、互动机制等方法，为解决规 划在编制、审批、实施管理过程中存在的问题提供了一些新的工具和 手段，为提高规划批后管理的有效性，改进规划批后管理的工作提供 了一定的参考。 1 3 研究对象及框架 i 2 1 概念辨析 ( 1 ) 城市规划管理 关于城市规划管理的概念，城市规划基本术语( g b t5 0 2 8 0 9 8 ) 第3 0 1 6 条的解释是：城市规划管理“是城市规划编制、审批 和实施等管理工作的统称”。这是以概念的外延解释概念的内涵的一 种表述方式。有学者将城市规划管理的内涵表述为：城市规划管理是 城市政府为了促进城市经济、社会、环境的全面、协调和可持续发展， 依法制定城市规划并对城市规划区内的土地使用和各项建设进行组 织、控制、协调、引导、决策和监督等行政管理活动的过程。回 城市规划管理是对社会公共利益、公共建设、公共空间资源的管 理，是城市政府公共管理的范畴，政府的公共管理主要是通过制定与 实施公共政策来实现的。 ( 2 ) 城市规划批后管理 城市规划批后管理是规划管理中通常的一种说法，但至今没有明 确的定义。本文认为，广义的城市规划批后管理是指城市规划审批之 后的实施管理，既城市规划实施监督检查管理，包括对“一书两证” 的行政许可的监督检查和对取得“一书两证”行政许可项目的建设过 程、城市规划区的监督检查管理；狭义一般指建设项目取得“一书两 耿毓修编著城市规划管理 m 中国建筑工业出版社，2 0 0 7 8 浙江大学硕士学位论文城市规划批后管理对策研究 证”行政许可后的规划管理和规划区稽查管理。广义概念中的“批” 是指城市规划审批，狭义概念中的“批”是指建设项目的审批。本文 主要侧重于对狭义城市规划批后管理的研究探讨。 1 2 2 研究范围 在国家行政体制的框架下，城市规划职能在纵向上大致可分为五 级，中央一级是国家建设部，主管全国城市建设工作，城市规划是其 中的重要职能之一；以下是地方各级政府中的规划部门，分为省( 自 治区、直辖市) ；设区的市( 地级市) ；县、不设区的市、市辖区；乡、 镇四级。国家的城市行政体系分为直辖市、设区的市( 地级市) 、县 级市三级。 根据我国立法法( 2 0 0 0 ) 的规定，遵循下位法服从上位法的 原则，在省级和设区的市一级，人民代表大会可以制定地方性法规， 政府可以制定地方政府规章，因而这两级政府城市规划行政主管部门 在我国城市规划行政体制中最为重要。实际上，市区两级政府对政府 内部及政府与市场的关系的体会最为直接和深刻，对规划管理体制进 行变革的愿望也最为迫切。 从普遍性的角度，目前最重要的是研究 设区的市的城市规划部门的规划管理行政体制与工作。 1 2 3 论文结构 本文分为四个部分：第一部分提出了选题的背景、目的与意义， 研究对象、框架，研究方法及创新；第二部分总结了城市规划管理的 分类、城市规划批后管理在规划管理体系中所处的地位，国内城市规 划批后管理相关实践、城市规划管理体制的模式变化以及批后管理 的几种模式，为下文的详细论述作了铺垫；第三部分是案例剖析，概 括了杭州市城市规划批后管理的基本情况、历史沿革、法律法规依据。 采用抽样调查法和数据分析法，研究拱墅区建设项目规划批后管理和 规划区稽查管理的情况，发现其中存在的问题并分析其产生的原因； 郭湘闽，趋向多元化与弹性化一一论“新公共管理”理论对我国城市规划管理变革 的启示【j 】规划师，2 0 0 5 ( 6 ) 9 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 第四部分采用理论和实践相结合，在对案例研究的基础上，引用了城 市规划管理的基本原理。在借鉴国内外其他城市规划管理与批后管理 的一些经验的基础上，对完善批后管理进行对策的研究探讨，为改进 城市规划批后管理的工作提供了一定的借鉴。 1 2 4 研究框架 1 0 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 1 4 研究方法及创新 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 查阅资料 查阅了大量国内外关于城市规划管理与规划批后管理相关资料、 文献与法律法规和规章，为研究提供了理论基础。 ( 2 ) 案例研究 通过对国内其他城市规划批后管理工作进行概括，结合规划批后 管理的原理依据，以杭州市规划批后管理作为案例研究进行分析。 ( 3 ) 抽样调查 对杭州市主城区范围的拱墅区0 5 、0 6 两年规划批后管理通过规 划验收各种类型项目在各个环节的数据统计和规划区稽查管理的情 况概括，对数据进行归纳、提炼、分析，对各个环节的特征进行比较， 为分析问题提供了基础。 1 4 2 研究创新 本次研究的对象为杭州市，杭州市作为浙江省会城市，是一个设 区的大城市，其社会经济和城市发展水平在全国大城市中具有一定的 代表性，研究对象的选取具有典型性。 规划管理的研究较多地关注于规划管理理论体系、管理体制、“一 书两证”的实施、行政执法等内容，且中央和地方的宏观管理问题已 经成为众多学者的研究对象。但是以城市市区两级政府为对象的规划 管理尤其是规划批后管理缺少系统性的研究，希望通过本次研究充实 这一领域的内容。 1 l 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 第二章相关内容解析与国内外研究综述 2 1 城市规划批后管理的相关内容解析 2 1 1 城市规划管理的分类回 任致远先生将城市规划管理分为宏观管理、中观管理和微观管理 三种类型( 见图2 - 1 ：城市规划管理树) 。一般说来，国家、省、自治区 规划管理主管部门主要负责宏观管理，市政府及其规划建设委员会主 要是中观管理，市( 县) 规划管理部门负责微观管理。微观管理是关 键性的实质性的具体化管理，亦称城市规划实施管理。大家通常讲的 规划管理主要是指微观管理工作。下文主要介绍微观管理主要内容。 ( 1 ) 规划编制管理 我们应当把城市规划看作是城市管理的一种重要手段，把编制城 市规划看作是进行城市规划管理的首要环节，没有城市规划为蓝本， 何以能够谈及城市规划管理。编制城市规划，包括市( 县) 域规划、 城市总体布局规划、各专项规划、近期建设规划，以及分区规划、详 细规划等。城市规划编制管理和城市规划审批管理工作，既是宏观管 理、中观管理的范畴，又有微观管理的具体工作，大量的事是要市( 县) 城市规划行政主管部门来做的。 ( 2 ) 规划审批管理 规划局的“规划审批管理”表现为规划审查权以及己编制分区规 划地区的非重要的城市详细规划的审批权。城市政府及其规划行政主 管部门批准的城市规划既是城市建设的法定规范，也是城市规划局依 法行政的法定依据。规划审批权是规划局的核心权力，并使规划局有 别于其它行政管理部门。 ( 3 ) 规划实施管理 可分为规划行政许可管理和规划批后管理( 狭义) 。 据2 1 世纪城市规划管理( 任致远编著) 相关内容，作者进行整理。 1 2 城 市 规 划 管 理 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对镱研究 规划许可管理。本文将城市规划局核发“一书两证”的权力简称 为“规划许可管理”。建设项目选址意见书即规划设计条件是规划许可 的标准，依法行政的原则要求严格按照规划设计条件核发“一书两证”。 与“一书两证”的内容及其在我国建设项目基本建设程序中的作用相 对应，“规划许可管理”的行使可以分为两个阶段：一是选址意见书和 建设用地规划许可证阶段的城市规划用地管理：二是建设工程规划许 可证阶段的城市规划建设管理。这实际上将“规划许可管理”分解为 “用地许可管理”和“工程许可管理”。 制定国家和地区性政策 编制国家和地区性法规 申报城市总体规划文件 制定有关经济技术规范 检查城市规划实施情况 城市规划审批管理 城市规划实施管理 编制纲娶 组织编制 部门协调 专家论证 群众评议 政府通过 人大通过 上报审批 r 一参与项目建议书阶段选址工作 建设项目选址审批管理+ 一参与可行性研究报告阶段选址工作 l 一核发建设项目选址意见书 r 一定点申请 l 一核定用地位簧和界限 建设项目用地审批管理+ 一握供规划审批条件 l 一核发建设用地规划许可证 l 一临时用地审批 广_ 建设申请 一确定规划设计要求 皴项肛程审批鳃士喜耋誊荨餮文件 l 一核发建设工程规划许可证 l 临时建设审批 黼篓黪绺髓( 嘉翥墨嚣篓雪笋 ( 墟布撬姑批后管理) 一一 图2 - 1 ：城市规划管理树 资料来源：根据2 l 世纪城市规划管理 ( 任致远主编) p 1 0 7 1 1 0 内容整理 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 狭义的规划批后管 理，即建设项目批后管理和 规划区稽查管理，包括“监 督检查以及对违法建设行 为的查处”根据我国城 市规划法，城市规划局可 以参加城市规划区内重要 建设工程的竣工验收。同 时，对于违法建设，规划局 可以依法做出“责令停止建 设，限期拆除或者没收违法 建筑物、构筑物和其它设 施”或者“处以罚款”等行 政处罚。这实际上是一种 “规划监督权”，即监督城 市建设是否符合城市规划。 在理论上，“规划监督权” 的相对独立性是规划监督 有效的制度基础，但这种监 督权由于缺乏有效的保障 机制，在实践中往往难以发 挥应有的作用。附图2 2 表 示了建设项目批后管理在 “一书两证”管理中所处的 位置。 2 1 2 建设项目批后管 理的各个阶段 图2 - 2 ：城市规划“一书两证”管理过程 资料来源：于立中国城市规划管理的改革方 向与目标探索 1 4 匿设开发项目报建阶皿吾设项目选址阶盛 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对镱研究 建设项目批后管理是指建设单位在领取建设工程规划许可证 后，规划行政主管部门对建设工程从开工到竣工验收这一过程实施的 规划管理。在实际操作中通常采用分具体环节和阶段进行现场检查( 包 括检验灰线、正负零检测、上部建筑施工、规划竣工验收等) ，除明确 的管理阶段外，视项目的不同情况按需要进行跟踪检查，其目的是促 使建设方按照规划审批的要求落实项目建设，通过日常管理能比较及 时地发现建设过程中存在的问题，在一定程度上减少违法建设的产生。 图2 3 是建设工程规划批后管理检查程序图，该图未包括正负零检测 和上部建筑施工的检查。 ( 1 ) 灰线检验 建设工程灰线检验即施工前的放线验线工作。即建设单位领取建设 工程规划许可证后，根据建设规划许可证和批准的施工图内容，由城 市规划行政主管部门的专门人员或认可的勘测单位或施工单位进行施 工放线，将符合规划，设计要求的建筑物主轴线桩( 简称角桩) 测设 到地面上，作为基 础放样和细部放样 的依据，同时又作 为灰线检验的基准 桩。并由城市规划 行政主管部门规划 管理人员与勘测专 门人员到现场验线 后，认为审查无误， 方可破土动工。这 也是浙江省实施 中华人民共和国 城市规划法办法 图2 - 3 ：建设工程规划批后管理检查程序图 资料来源：全国城市规划执业制度管理委员会，城市规划管理与法规，中 国建筑工业出版社，2 0 0 0 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 第三十二条的具体实施。 ( 2 ) 正负零检测 建设工程正负零检测是指建设工程施工至- + 0 0 0 0 位置时，由城市 规划行政主管部门的专门队伍对各建筑单体外围轴线位置的检测及 - - 0 0 0 0 标高的检测，并形成o 0 0 0 检测报反馈规划部f - j 。其目的是检 查建设工程基础是否按灰线检验要求进行施工。0 0 0 0 检测是灰线检 验工作的进一步深入，也是建设工程规划批后管理的重要环节。0 0 0 0 检测报告是规划部门对建设工程基础施工验收，及时纠正违章施工的 重要技术报告。 也有的地方是有城市规划行政主管部门的专门队伍在灰线放线之 后即破土动工，等建筑物砌到o 0 0 0 时，城市规划行政主管部门的专 门队伍到现场验线，认为审查无误时再继续施工。 ( 3 ) 上部建筑旌工 建设工程规划批后管理是一项连续的工作，上部建筑阶段是作为 承接o 0 0 0 检测阶段和规划验收阶段的中间过渡环节。这一环节通过 规划管理人员进行定期检查，能及时发现施工过程中的违法行为，遏 制违法建设的进一步扩大，比如建筑外轮廓、层数的变化等。 ( 4 ) 规划竣工验收 规划验收是建设项目批后规划管理中的最后阶段，是保证城市规 划实旌的有效手段。规划验收是保证和巩固规划成果的有效手段，通 过规划验收，分选出不符合规划审批要求的建设工程，对此类工程项 目能整改的及时整改，纠正负面影响，严重违反规划要求的，给予拆 除，对违法建设的罚款和拆除，无疑给违法建设者一个警戒，在社会 上形成一个遵守城市规划的意识氛围，从而确保城市规划的实施。 规划竣工验收可以及时纠正审批及实际建设行为过程中出现的偏 差，完善城市规划、建设及管理的档案资料，建设工程实施过程中难 免会出现与审批不符的地方，例如实地放线误差等，在建设工程完成 后进行规划竣工验收，通过建筑物实测明确建筑所在地点、尺寸、层 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 数等，与原审批内容进行校核修正，保证了建设项目实施后资料保存 的准确性和完整性。 从建设单位和个人的利益来说，建设工程只有经过规划验收，城 市规划行政主管部门才能核发建筑工程规划竣工验收合格证。目前， 在大部分城市，建筑工程规划竣工验收合格证是房产行政主管部门 核发房产证的必备条件之一。所以要获取房产权，必须进行规划竣工 验收。 2 1 3 规划区稽查管理 我国城市的违法违章用地和建设的现象是十分严重的，屡禁不止， 已经成为一个顽症，它严重阻碍城市规划的顺利实施。为保证城市规划 实施，除了在建设项目批后管理中对违法违章情况进行查处，还必须 对城市规划区内违章用地和违法违章建设进行严格的监督检查和处 理。包括及时发现违章行为、违章登记取证、发出违章通知书、违章 审查、作出违章处理决定、行政复议和行政诉讼、强制执行等内容。 这是一项不可忽视的重要工作。 城市规划区稽查管理的目的，一是保障城市规划的实施，二是促 进遵守城市规划法律规范。对违法用地或违法建设的处罚，虽然是一 种制裁，但其最终目的是促使其不再重犯，促进管理相对守法。三是 综合反馈城市规划实旌的信息，使城市规划管理工作系统保持良性运 行。 2 2 国内相关研究综述 当前，关于城市规划管理理论的研究正在兴起，对规划批后管理 尚未做详细的归纳与研究；各个城市在管理实践方面尚处于起步阶段。 2 2 1 理论研究 国内对城市规划管理理论的研究各有侧重点：2 1 世纪城市规划 管理( 任致远编著，2 0 0 0 ) 一书侧重的是对城市规划管理框架的构 任致远2 1 世纪城市规划管理【m j 东南大学出版社，2 0 0 0 1 7 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 建与内容的梳理，城市规划管理( 耿毓修编著，2 0 0 7 ) 一书侧重对 管理理论、发展、职能、方法以及国外经验的介绍，快速城市进程 中的城市规划管理( 冯现学，2 0 0 6 ) 一书则侧重于在快速城市化背 景之下城市规划管理的模式、失效方面的探讨。一些关于城市规划管 理的研究的杂志文章较多地关注于规划管理理论体系、管理体制、“一 书两证”的实施、行政执法等内容。我国城市规划行政体制中，直辖 市、设区的市、县级市规划部门的行政职能各不相同，但又各有重点。 其中，中央和地方的宏观管理问题已经成为众多学者的研究对象，但 是以城市市区两级政府为对象的规划管理受到的关注较少。 与规划批后管理工作相关的杂志文章主要侧重对建设项目批后 管理的重要性( 彭德胜，1 9 9 9 年) 、管理难点问题的成因与建议( 魏 中建、陶明昌、陶松，2 0 0 1 年) 以及对规划验收制度的探讨( 刑翔、 夏莉芬，2 0 0 5 年) 。此外，很难再找到相关的研究文章。 2 2 2 部分城市的相关实践与管理模式 这部分主要讨论青岛、武汉两个城市的规划批后管理现状和模式。 ( 1 ) 青岛 青岛市实行规划批后管理的依据是青岛市规划局建筑工程规划批 后管理暂行规定( 2 0 0 1 年) ，规划管理方面的批后管理体系中实行局 部的“批、管、验”三权分立，业务处室只参与建设工程规划审批， 批后管理工作由各分局负责，建设工程的规划验线、跟踪管理( 含单 体验收) 由分局办理，法规处按规定进行监督、抽查、指导。规划验 收分为两种情况：市南区、市北区、四方区、李沧区范围内建设项 目的规划验收工作，由市局法规处统一办理；崂山区、城阳区、黄 岛区( 保税区) 范围内建设项目的规划验收工作，由分局办理，法规 处按规定进行监督、抽查、指导。 青岛在城市规划区内全面实行建设工程规划批后公示牌制度，规 划部门依据规划公示牌和规划审批档案对灰线、0 0 0 0 、标准层 等各施工阶段进行全程跟踪管理和单体验收，发现问题及时纠正；市 1 8 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 民可依据公示牌随时对工程建设情况进行监督，对违法建设及时 举报。对确需变更的工程项目，仍按原审批程序办理，变更手续办结 前建设单位不得擅自更改 。 主体工程全部完工并按批准的规划实旌配套和环境建设后，建设 单位应委托青岛市勘察测绘研究院进行竣工图测绘，测绘结果出具后， 提出验收申请。市规划局应会同城市管理、房产管理、公安交通、消 防、卫生防疫等建筑工程所涉及的有关部门和单位，以及建筑工程所 在区的规划管理处进行规划管理验收。验收的内容包括；建筑物的位 置、层数、标高、平面和立面造型、外墙装饰材料和色彩，给水、排 水、通讯、照明、消防、人民防空、环境卫生、道路交通等设施和其 他室外设施、绿化等全部建设内容，核发建设工程规划许可证时规定 拆除的建筑物、构筑物及工程建设时所设的全部临时设施。 另外，青岛市在城市规划批后管理方面，对存在违法建设行为的 建设单位，由驻区分局将其有关违法事实报法规监察处审核、经局领 导批准后送达信息处，停办该违法建设单位在报项目的一切审批手续， 待违法建设行为处罚完结，经局领导批准后方可恢复对其在报工程的 审批。 根据青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例的规定，至2 0 0 6 年1 0 月1 日起，有关城市规划方面的全部行政处罚权由青岛市城市管 理行政执法机关相对集中行使。 ( 2 ) 武汉 根据关于试行规划国土行政许可配套制度的通知，武行市实行 规划批后管理的依据是建设工程批后管理制度，其批后管理是指对 经审批的建设工程项目从选址定点开始至竣工验收全程实施监察管理 的工作。该市由执法处负责对全市的批后管理工作进行协调、督办和 检查以及对经规划批准项目存在违法建设情况的查处，该市城市规划 管理局审批的建设工程由市局负责批后管理；各规划管理分局审批的 青岛市规划局建筑工程规划批后管理暂行规定2 0 0 l 1 9 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 建设工程由各分局负责批后管理回。 武汉市也实行了建设工程规划许可公示牌制度。在批后管理过程 中，武汉市将杭州规划部门视为检验灰线的环节称为红线定位，将正 负零检测阶段称为红线检验，经检验合格后换领建设工程规划许可 证。执法处在工程建设过程中发现有违法建设行为的，要求建设单位 严格按照规划审批要求进行整改。对违法建设行为，执法处可以按照 违法建设通报制度的有关规定，有选择性地予以通报，通报的方 式和措施视违法行为的严重性而定。 建设工程竣工后，法规处对建设工程的总平面位置、占地面积、 建筑面积、建设工程使用性质等是否符合规划审批要求进行全面验收， 对违法建设转执法处查处。 根据武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法( 2 0 0 2 年 武汉市与杭州市一样实行城市管理相对集中行政处罚权。不同的是， 规划部门保留了部分处罚权，即“经城市规划管理部门审批的建设工 程，未按审批规定建设的，由城市规划管理部门查处。”同时，明确规 定“未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的， 由城市管理执法机关责令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法强制 拆除，所需费用由违法当事人承担。” 2 2 4 大城市规划管理体制的模式变化 田莉( 2 0 0 1 年) 对2 0 0 1 年前的北京、上海、深圳和广州四个大城 市的城市规划管理体制进行了概括，见表2 - 1 。 国务院2 0 0 2 年1 3 号文件中明确规定：“设区城市的市辖区原则 上不设区级规划管理机构，如确有必要可由市级规划部门在市辖区设 置派出机构”。以上四种大城市规划管理的主要模式初上海变化不大， 其他几种都根据工作情况进行了调整。 杭州市规划局拱肇规划分局关于现阶段建设项目批后管理过程中常见问题及其相 关对策研究2 0 0 5 2 0 浙江大学硕士学位论文城市规划批后管理对策研究 表2 - 1 ：2 0 0 1 年以前我国大城市规划管理体制的几种模式 模式特点规划编制，审批 许可审批批后管理领导体制 1 、市规委：编制城市总体规划、 区规划局：审批檐区规划局：i i区规划分局由 分区规划、重要地段的控制性规口在4 m 以下或行建设项目的所在区人民西 北高 划，编制和审批道路、交通、市面积在3 0 0 m 2 以监督检查工作府和市规划眉 京度 政设施规划 下的建筑双重领导，甚【 模 集 2 区规划局：组织编制划区内的区实施行政期 式 中 较小面积的详细规划，报市规委导，市局实施址 审批务领导。 1 、市规划局：总体规划、分区搦l 、市规划局；少区、县部门： 区县规划分同 划、重要地段的详细规划、全市数重要地段的建开工验线、基人事任免由区 上高 性的道路、交通、市政设施规戈! _设项目许可 础完工、结构县政府决定， 海 度 的编制和审批 2 ，区、县部门：到顶、竣工验市规划局对翼 模分 2 、区，县政府：组织编制一般地大多数“一书二收四个节点白无人事干预权： 式 散 区的详细规划，报市规划局批准证” 监督检查工作 分局：除市政确分局：负责逻l为派出机构受 确定的重大项目行辖区内的建市局和区政扇 深 分 和市委、市政府交设项目的监留的双重领导业 期i级 办的重要事项及检查、建设工务上受市局直 市中心区建设项程规划验收工接领导，干部窭 模垂 目外，负责一般建作行垂直管理， 式 直 设项目的行政许 由市任命 可及审批 1 、市规划局：编制市城市总体规区分局可审批辖区分局：负费区规划分局哇 划、中心发展区分区规划、市发区内除国道、省进行辖区内的所在区人民蹰 广 =展地区控制性规划 道、铁路和规划负建设项目的监府和市规划履 州级 2 ，区规划分局：编制区内的区届度4 0 m 以上的主督检查、建设双重领导，即 单位小区详细规划、建制镇( 村)干道临街建筑及工程规划验收区实施行政领 模 管 和一般地区建设项目的详细规重点地段外的各工作导，市局实施业 式 理 划，报市规划局审批：审批上述类建设工程务领导 项目的修建性详细规划 根据1 、田莉，论我国城市规划管理的权限转变一一对城市规划管理体制现状与改革的 思索，城市规划，2 0 0 1 1 2 ；2 、魏中建、陶明昌、陶松，浦东新区规划批后管理与对策 研究，城市规划汇刊，2 0 0 1 6 两篇文章进行整理 浙江大学硕士学位论文 城市规划批后管理对策研究 北京市各区规划局于2 0 0 3 年起成为市规划委直属分局，为市规划 委的派出机构。相比较0 1 年最大的不同之处在于市规划委对规划许可 权限的下放：负责对区域内建设工程用地的规划管理，核发建设用 地规划许可证；对区域内建设工程进行管理，核发建设工程规划许 可证；对区域内已批建筑开展规划监督等等。 深圳市于2 0 0 4 年将原市规划与国土资源局承担的城市规划、勘察 设计及地名管理职能划入新设立的市规划局。到0 6 年共设直属( 指特 区内福田、罗湖、南山三个区) 、宝安、龙岗、滨海( 管辖盐田区、龙 岗区的葵涌、大鹏、南澳三镇) 4 个分局，作为市局派出机构，实行 垂直管理。分局负责辖区各类建设用地规划管理，受理辖区建设用地 申请，依据管理权限，核发建设项目选址意见书、建设用地方案图 和建设用地规划许可证；参与辖区建设用地招标、拍卖或挂牌出让 转让的相关工作：负责受理辖区各类建设工程的方案设计、初步设计 和施工图设计许可申请，核发建设工程规划许可证；指导、监督规 划设计方案招投标工作。直属分局业务受理范围除市政府确定的重大 项目和市委、市政府交办的重要事项及市中心区建设项目外，一般建 设项目的行政许可及审批；监督、指导建设工程勘测、验线工作；负 责建设工程的规划验收。其工作权限与之前的国土规划分局相当。 2 0 0 1 年广州市城市规划局机构设置进行了调整，规划分局是广州 市城市规划局( 简称市规划局) 的派出机构。调整前后主要区别在于 区规划分局由原先的所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施 行政领导，市局实施业务领导，变为以市规划局领导为主的模式。 上述3 个大城市的规划管理体制的几种模式的变化可以看出，作 为市规划局的派出机构，区一级规划分局的“人、财、物”由市规划 局直接进行管理，这种市规划局和区政府双重领导，以市规划局领导 为主的“市、区”两级规划行政体制是当前规划理论界认为比较适宜 市辖区的城市的模式。几个大城市的规划分局在建设项目审批方面的 权限各有不同，但是城市规划批后管理机构设置和管理方面，目前的 浙江大学硕士学位论文城市规划批后管理对策研究 模式都大同小异，概括起来就是建设项目的批后监督检查和辖区内的 稽查管理都由基本上是由规划分局的进行规划管理监督检查的科室负责。 目前杭州市正是采用这种市、区两级的规划机构设置和区分局负责规划批后 管理的模式。 表2 - 2 ：几种大城市规划管理体制的变化表 2 0 0 1 年之前 2 0 0 2 年之后 模式 特点批后管理体制特点批后管理体制 北京模式高度集中区派出机关权利适当下放市规委派出机构 上海模式高度分散区( 县) 派出机关高度分散 区( 县) 派出机关 市国土规划局派出 深圳模式分级垂直分级垂直市规划局派出机构 机构 广州模式 = 奶管理 区派出机关市规划局派出机构 2 2 4 大城市规划批后管理的几种模式 从规划批后管理权限的角度来划分，当前我国大城市的规划的规 划批后管理的可概括为以下三种模式： ( 1 ) 区一级管理 这种模式是指在市区范围内的所有建设项目批后管理权与规划区 稽查管理权主要由负责，市规划局只对其业务工作进行监督、抽查或 处理特别状态的项目。其优点是职责清晰，分工明确。也存在了一些 问题：若市区的重大建设项目都由市局审批，分局规划批后管理的反 馈效应明显不足。杭州目前采用的是这种模式。 ( 2 ) 市区两级管理 这种模式是指市规划局审批的建设工程由市局负责批后管理；各 规划管理分局审批的建设工程由各分局负责批后管理，市区两级对规 划区稽查管理是交叉进行的。代表城市是上文提到的武汉市。 ( 3 ) 市区三级管理 这种模式的业务处室只参与建设工程规划审批，批后管理工作由 各分局负责，规划验收分为两种情况：市局参与部分地区项目的规划 验收，其余地区的规划验收由分局负责。代表城市是上文提到的青岛 浙江大学硕士学位论文 楚型! 撒蝇笪墅塑婴墅 市。 这种模式最主要的问题是局部地区的项目的批后管理与规划验收 是分离开的。其实项目的批后管理与规划验收是不可分割的，规划验 收是对项目批后管理的一个综合检验，验收中对建筑物位置的核查是 在项目的灰线检验与0 o o o 检测阶段就完成的内容。这种分离，不利 于规划管理过程的连续性。 2 3 国外相关研究综述 当前的文献对国外城市规划管理的研究多侧重于规划法制、规划 编制与审批、规划行政管理以及规划的公众参与和行政复议等方面， 缺少对其建设项目批后管理与规划区稽查管理相关介绍，究其原因是 由于国内外行政管理体制、立法体制、所有权制等存在着差异。在研 究过程中，还没有找到可以直接借鉴的经验。但是，国外在规划管理 方面的一些先进的做法还是可以作为参照的，比如英国关于公众参与 的改进，在规划管理中“规划指引”的应用。 浙江大学硕士学位论文城市规划批后管理对策研究 第三章案例剖析：杭州市规划批后管理研究 3 1 杭州市规划批后管理综述 杭州市总体规划( 2 0 0 1 2 0 2 0 ) 明确杭州城市规划市区行政管 辖范围：含上城、下城、拱墅、西湖、江于、滨江、萧山、余杭等八 个城区，面积3 0 6 8 平方千米。以下介绍杭州市区规划批后管理的基 本情况和历史沿革。 3 1 1 情况概述 杭州市规划局的机构设置按照职能划分，分为着干个处室，各处 室负责在规定范围内行使职能。即在市规划局内，三大规划行政权的 行使分别由不同的处室负责，“规划审批权”由规划编制管理处室( 城 乡规划处) 负责行使，“规划许可权”中的“用地许可权”和“工程 许可权”由规划用地建设管理处室( 分别为用地处和建筑管理处) 负 责行使，“规划监督权”由五个主城区的规划分局的监督检查科室负 责行使。 杭州市在2 0 0 1 年2 月将市区边缘的已经“撒县建市”的萧山、 余杭“撤市并区”。目前萧山，余杭两区的规划业务归属于两区建设 局下属的规划科管理，杭州市规划局只对其进行业务方面的指导，杭 州的地方性政策和法规也由两区结合实际情况参照执行。 杭州市实行的市辖区设置规划分局，市区范围五个主