（宪法学与行政法学专业论文）论行政授权.pdf

i 舢删朋 y 17 4 0 9 6 0 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论行政授权是本人在指导教师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 作者签名：垄! ! 兰璺匿蚌互月丝日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用规 定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学 位论文。 作者签名：年上月野 将翩躲囝友盎年厶丝日 内容提要 随着经济的飞速发展以及纷繁复杂的社会现象的出现，原有行政权力的配置和分 化已经不能满足公共行政管理的需要，行政授权作为一种分权制度应运而生，纵观西 方各国的行政法制建设，都可见行政授权的踪影。同样，我国的行政授权制度由来已 久，通过对我国行政授权法律制度的实践过程进行综合考察的过程中，可以发现，行 政授权虽然作为一种社会制度早已融入到我国整个社会的运行中，但是这一社会制度 在实际的行政管理中还存在诸多问题，鉴于行政授权在行政法制建设中具有举足轻重 的作用，笔者决定对行政授权的理论进行研究，期望能够有助于推动社会主义法治建 设，加强行政机关依法实施行政管理的意识，并推动行政授权真正规范化。本文中， 笔者开篇介绍了国内诸多行政法学界的学者对行政授权概念的不同界定，并对各学者 的观点进行了剖析，在此基础上得出了笔者自己对于行政授权概念的界定，进而对行 政授权在具体制度建构中存在的诸多问题一一进行分析探讨，并通过比较法的研究方 法对西方各国行政授权制度的现状和特点进行了研究和比较，旨在更好建设我国的行 政授权制度。本文以宪政作为行政授权法理思考的逻辑起点和合理平台，将行政授权 的基本理论概括为宪政的基本理论，进而更深入的研究行政授权的基本概念和特点。 在研究过程中，笔者参考了马克思和恩格斯的权力凭借和权变理论，进而得出了 这样的观点，即要在现在生活中实际管理国家和社会，管理方法也需要与时俱进，并 随着现实环境的改变而发生变化。在实践中，国家要管理社会，就要凭借当时的社会 物质力量和精神力量来进行管理，而这种社会物质力量和精神力量也在随着经济基础 的变化而变化着，根据这样的研究结果，行政授权在现代国家行政管理实践中也就出 现了存在的合理性。最后，在对我国行政授权现状进行分析的基础上对我国行政授权 法律制度的完善问题进行了初步探讨和总结。 关键词：行政授权行政主体行政组织 目录 引言l 一、行政授权的基础理论2 ( 一) 行政授权的概念和种类2 ( 二) 行政授权的理论依据5 ( 三) 行政授权的基本原则1 0 ( 四) 行政授权的范围1 2 二、行政授权的比较法研究1 8 ( 一) 大陆法系的行政授权制度1 8 ( 二) 英美法系的行政授权制度1 9 三、我国行政授权法律制度的完善2 2 ( 一) 我国行政授权存在的问题2 2 ( - - ) 完善我国行政授权制度的具体措施2 4 结论3 6 参考文献3 7 论文摘要( 中文) 1 论文摘要( 英文) 1 后记1 引言 在现代国家的公共行政管理过程中，国家为了更有利于进行公共事务的管理，基 于行政管理需要的目的，往往倾向于将本来应该由行政主体自己行使的行政职权授出， 由其他机关或组织接受这种职权上的授予。这种职权的转移能够降低行政成本并提高 行政效率。行政授权作为现代公共行政管理生活中的基本社会制度，在西方国家的行 政管理中十分常见，只是在不同的国家其表现形式有所不同，比如在英国，行政授权 被称为公法人；在德国，被称为公法法人；在法国，被称为公务法人；而在美国，行 政授权被称为“无头的第四部门”等，在我国，行政授权制度起步较晚，我国的行 政诉讼法是1 9 8 9 年颁布的，在行政诉讼法颁布后，行政授权才正式作为一个法 律制度在我国的行政法学界引起学者的注意，并对其加以研究，由于我国行政授权制 度起步较晚，所以很多方面都还不健全，基于这个原因，笔者大胆的对行政授权制度 进行了初步的探讨和研究，旨在更好的建设行政法制。 胡建淼，行政法学，法律出版社，1 9 9 8 年版，第2 4 2 页。 l 行政授权的基础理论 ( 一) 行政授权的概念和种类 1 、行政授权的概念 英文中，有可能被译成“授权”的对应词有四个：d e l e g a t i o no fp o w e r 、 a u t h o r i z a t i o n 、e m p o w e r 、d e v o l u t i o n 。但d e l e g a t i o no fp o w e r 最为接近。综合考 察国外有关辞书的解释，大体可将这四个词归纳如下：关于“d e l e g a t i o no fp o w e r ， 做授权讲时，普遍用这个词，它一般包含两大内容：( 1 ) 指法律、法规对权力的最初设 定( 授予) ；( 2 ) 指已获得权力的主体把自己的权力转移给其他主体，使后者亦拥有这种 权力。而“a u t h o r i z a t i o n ”和“e m p o w e r 只具有“d e l e g a t i o no fp o w e r 中的第二 种涵义，不具有第一种涵义。至于“d e v o l u t i o n ”，更接近权力下放或权力资格转移 的涵义。外文词的自身即具有多义性，但从行政法理上说，作为权力设定的授权与作 为权力转移的授权不可混同。很多国家和地区的行政程序法及草案在规定时就已注意 到区别，其法学家们亦对授权涵义作了严格界定。在国外的行政法学和行政立法中， 行政授权始终包含着“一个行政主体把自己固有的行政权转让给另一个主体行使 这 一最基本的内容，它不同于行政委托；至于法律、法规直接对行政权力的设定，这种 在个别场合亦被称为“授权”的情况，国外的不少法理解释和立法并没有把它置于以 行政权转移为特征的行政授权范围之内。 中国行政法学上关于行政授权概念的提出，源于行政诉讼法第2 5 条，是“行 政主体 的下位概念，而我国的行政主体理论又不同于西方国家，并且大相径庭。准 确的说，我国的行政主体理论来源于西方国家，但是在对西方国家的行政主体理论进 行引进时，仅仅引进了概念，而对其内容给予了实质性的彻头彻尾的改变。从而导致 了虽然都名为行政授权，我国的行政授权与西方国家所研究和探讨的行政授权有着实 质上的区别。1 9 8 9 年行政诉讼法颁布以来，我国的学者对行政授权概念的界定可 以归纳以下几点： 有学者认为，行政授权是指各级人民政府根据需要，依法将处理某一方面或某几 方面行政事务的权力授予下级行政机关或不属于行政机关系统的企事业单位、社会团体 和群众性自治组织，各级人民政府的领导也可授权下属人员代行处理某项行政事务。这 。程志明，行政授权之探究，载于行政法学研究，1 9 9 6 年第2 期第7 页。 2 种观点将法律、法规许可的大前提抛之一旁，按照这种观点的说法，行政主体完全可以 置法律、法规不顾，按照自己的意愿和需要来将自己的行政职权授予给下级行政机关或 其他组织。甚至，各级人民政府的领导也可以授权。各级人民政府的领导完全不符合行 政主体资格，行政权力掌握在行政主体手中，授权也就无从谈起了，这种观点无论从程 序上还是主体资格上在当今的法制建设进程中都应该被摒弃。 另一些学者认为，行政授权是指法律和法规把行政权力直接赋予有关组织。这种观 点使得行政机关的内设机构、派出机构及其他组织能否成为被告，独立承担法律责任这 一问题得到了重视，按照这种观点的说法，我国设置行政机关的内设机构、派出机构及 其他组织都是由法律、法规直接授权的，经过行政机关授权的都不能成为被告，不能独 立承担法律责任。根据我国法律、法规的规定，行政机关对其内设机构、派出机构或者 其他组织的授权存在两种情况，一种情况是法律、法规或者规章没有明确规定的情况下， 行政机关将自己的职权根据需要授予给其内设机构、派出机构或者其他组织，这种授权 视为行政委托，另一种情况则是行政机关在有法律、法规或者规章明确规定的情况下， 按照法律、法规或规章的规定，依法授权给其内设机构、派出机构或者其他组织，这种 授权视为行政授权，郎行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织虽然没有法律、法 规或者规章的直接授权，也可以成为被告，独立的承担法律责任。那么，这种观点就不 攻自破了。 还有一些学者认为，行政授权是指法律、法规或行政机关授权非行政机关的组织行 使某一行政职能，管理某一行政事务。首先，非行政机关被法律、法规或行政机关授权 以行政机关的名义行使行政职能，既包括法律、法规对非行政机关的授权，也包括行政 机关在法律、法规许可的情况下对非行政机关的授权，还包括行政机关在没有法律、法 规许可的情况下对于非行政机关的“委托”。这样，无形之中扩大了行政授权的外延， 将行政委托也纳入到行政授权的范畴之中。行政法中，行政授权和行政委托是性质完全 不同的两种概念，此种观点混淆了行政授权和行政委托的概念。另外，这种观点下，被 授权机关只能是非行政机关，那么行政机关是否可以成为被授权机关呢，笔者认为，行 政机关不应排除在被授权机关的范畴以外，实际上法律、法规对行政机关的授权占了行 政授权的大部分。 对以上概念进行深入分析，笔者在综合了行政法学界各学者们的意见之后，得出自 己对于行政授权概念的界定：行政授权是指行政机关在法律、法规明确规定可以授权的 情况下，根据行政管理的实际需要，依照法定权限和程序，将行政职权部分或全部授予 3 有关组织，后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。这 一概念明确了行政授权的法律、法规依据、授权的先决条件和程序要件、授权的主体、 内容以及授权的结果。 2 、行政授权的种类 行政授权的种类从不同的角度研究，可以有很多种区分方法： ( 1 ) 法定授权和意定授权。这是根据权力来源进行区分的，也就是说被授权机关 被授予的权力是由法律、法规直接授予或者是行政主体根据需要将本属于行政机关自 己的权力依法授予的。法定授权，也可以称为“第一授权”或“原始授权”，即法律、 法规或规章直接授权给非行政机关，使其拥有一定的权力，以自己的名义行使行政权 力，并独立的承担法律责任。如我国食品卫生法中对卫生防疫站的授权以及中 华人民共和国治安管理处罚条例第3 3 条第2 款规定：“警告，五十元以下罚款，可 以由公安派出所裁决。意定授权，按照法律、法规所设定的，行政机关享有固有的 一些权力，在行使过程中，出于公共行政管理的需要，行政主体依法把这些自己享有 的固有的权力授给有关组织，即“第二次授权”。 ( 2 ) 依据法律的授权和依据法规的授权。这是根据授权所依据的规范性文件的不 同进行区分的。依据法律作出行政授权是指依据法律的规定，行政机关有授权的权力， 那么行政机关作出的授权就是依据法律作出的了。而依据法规作出的授权是指国务院制 定的行政法规或地方各级政府制定的地方性法规中规定行政机关有权进行授权，行政机 关据此作出的授权即为依据法规作出的授权。之所以要对授权进行这样的区分，是为了 区分授权依据的效力等级，法律法规之所以授权给行政机关，也是为了明确政府各部门 的行政管理范畴，界定各行政机关参与国家行政管理的不同职责，以便更好的规范行政 机关的职权，在行政机关执行职能侵权时更好的为相对人提供救济途径，同时做到了提 高行政效率，降低行政成本的目的。我国公务员法中规定了在组织地方公务员录用 的职权方面的行使，省级公务员主管部门可以授予给设区的市级公务员主管部门。 ( 3 ) 根据授权对象的不同，可将行政授权分为对行政机关的授权和对非行政机关 的其他组织授权。对行政机关的授权是指授权者与被授权者都为行政机关，在公共行政 管理方面，具有独立的行政主体地位，都可以独立的行使行政职权，并承担相应的法律 责任。他们在行政级别方面属于隶属和领导关系，这种行政授权实质上是上级行政机关 对下级行政机关的授权。这种授权涉及对象范围广泛，社会影响较大，上级行政机关之 所以将这类职权授出，往往是因为这类授权事项的处理需要有专门业务知识，将这类职 4 权授出，在一定程度上可以提高行政效率、减少行政运营成本。如行政处罚法规定 国务院可以对省、自治区、直辖市人民政府进行授权，将决定哪些行政机关可以进行行 政处罚的权力授予给上述提到的各级人民政府，即政府可以决定谁享有行政处罚权。对 非行政机关的其他组织授权是指有权行政机关依法将本应由自己享有的行政职权授予给 行政机关以外的其他组织，这些非行政机关的组织包括行政机关自己的内设机构、派出 机构、专门机构或者事业单位、国有企业等。这些组织经授权享有一定的行政职权，对 外独立行使行政职能，并以自己的名义承担相应的法律责任。如国务院所属的证券监督 管理机构根据行政管理的需要可以设立派出机构，派出机构在被授权范围内，履行证券 监督管理职责；信息产业部为了更高效的行使其行政职权，将其中的一部分授权给上海、 天津、深圳三市软件行业协会，授予他们对当地软件企业进行认定的权力，这样当地的 软件企业的认定机构就由信息产业部变成了此三市的软件行业协会。同时，这三市的软 件行业协会除认定软件企业外还有义务协助当地信息产业主管部门做好针对软件企业的 各项认定工作；各地的计量检定工作则根据计量法的规定，由县级以上各级人民政 府计量行政部门来设置，而执行强制检定和其他鉴定、测试任务则由被授权的其他计量 机构来完成；高校对学生授予相应学位的权力是高等学校、科学研究机构被国务院根据 学位条例的规定依法授权的，高校享有给学生授予相应学位的权力，并独立的承担 相应的法律责任。 ( 二) 行政授权的理论依据 1 、行政授权法理思考的逻辑起点 法理学究竟是什么，诸多学者在对法理学概念进行理解和界定时，观点不一，但 是一个主流的观点就是“广义的法理学，是关于法律的一般理论。在从法理学这个逻 辑基础上展开研究，行政授权作为一个社会良好运行必不可少的社会制度，自然也有 其自己的法理，即行政授权的一般理论。如果从一种法律制度的角度来讲，行政授权 这个概念囊括了行政授权的全部过程，以及由行政授权所带来的一切法律后果。探讨 行政授权的法理依据，就要揭示反映在行政授权背后所体现或反映的法律原则或精神， 从复杂的行政授权现象中，抽象和概括出行政授权的法理依据。 目前，我国行政法学界各学者在对行政授权进行研究时，行政机关的职能这一角 度是学者们对于行政授权问题研究的主要焦点。不可否认，在行政法的研究领域，我 国目前的研究现状还存在很多问题。在我国，提到行政授权中的授权主体及被授权主 体，被授出的客体是行政机关享有的行政职权，以这个层面来讲，研究行政授权问题 从行政机关职能的角度考虑是合理的，但是，通过对行政授权概念的界定不难看出， 行政授权的范畴绝不仅仅局限于行政职权这一部分，行政授权的内容中还包括授权主 体、授权程序等等各个方面。那么，将研究行政授权的范围仅局限在行政职能的角度， 只是研究了行政授权的一个部分，而不能涵盖行政授权的全部内容。从这个意义来讲， 研究行政授权问题时仅研究行政机关的职能，并以行政机关的职能作为行政授权研究 的逻辑起点，具有片面性和局限性，极大地限制了回答行政授权全部问题。 那么要对行政授权进行研究，其逻辑起点究竟是什么呢，通过对行政授权实质的 研究不难发现，宪政才应该是行政授权研究的真正的逻辑起点。怎么将宪政作为行政 授权研究的逻辑起点而不是其他，可以从以下几个方面进行考证：首先，既然宪政作为 行政授权研究的逻辑起点，那么这个逻辑起点究竟可以确定哪些具体内容? 其次，要 建构行政授权的制度，从宪政角度进行研究有什么意义和作用? 最后，前面已经提到 了，从行政机关的职能方面对行政授权进行研究具有片面性，那么，如果以宪政作为 行政授权研究的逻辑起点，以此作为基础展开对行政授权的理论体系研究是否可以囊 括行政授权的全部现象? 下面对这些问题一一进行分析。 首先，宪政是规范国家行政管理和控制政府权力的政治制度。 宪政理论是沿着历史的车轮逐步发展起来的一种政治制度，是人类的智慧在几千 年的发展历程中慢慢摸索出来的一种有限的政府理论，当人类历史发展到一定进程的 时候，人们认为政府的权力过于膨胀，应该推行一种体制来控制政府的权限，在这种 政府权力有限理论的基础上，宪政作为一种政治体制应运而生了。宪政理论认为，人 类要保证自己最基本的生活状态，保障自己的幸福生活以及最大限度的实现民主和自 由，就必须对政府权力加以控制，只有这样，才有实现民主和自由的可能。同时，人 的天性又要求社会和政府必须表现出对人类进行管理的权威，这样才能保证人类安全 所需的社会秩序，于是，人类将自己的权力让渡出一部分给政府，政府就是这样产生 的。但是，政府掌握了管理人类的权力，这种权力对于人类来说也是极其危险的，虽 然政府作为行政机关是没有人性的，但是，政府权力的执行者却是人类自身，而这种 权力到了人类自己的手里，基于人性的弱点，权力滥用就变得十分平常。这就是为什 么人类会制定宪法，因为社会需要一部法律来控制政府权力，并监管政府。作为规定 国家根本政治制度的基本法就应社会的需要产生了。 6 宪政产生以后，政府的功能并不是一成不变的，而是随着社会的进步和时代的发 展在逐渐发生着变化，随着资本主义经济的发展，人来对政府权力的控制也在逐渐放 松。早期自由资本主义时期，宪政通过严格限制政府的行为和权力来保障人们的幸福 生活得以实现，这个时期，人们认为管的最少的政府就是最好的政府。但是到了2 0 世 纪，随着经济的发展和社会分工的细化，社会问题渐渐纷繁复杂，很多社会问题个人 是无法解决的，只有通过政府的积极干预并作出一定的行政行为才可以解决，这样， 政府为了满足公共行政管理的需要，在对社会进行管理时涉及的领域越来越广，行政 权力也得到了空前的扩大。这个时候，宪政要求的政府已经不再是软弱无能的政府， 而是可以积极发挥其作用，保障社会秩序能够良好运行的政府。政府的这种改变在充 实了宪政的同时，也带来了另一方面的潜在的危害，即政府权力的无限扩大也在某种 程度上剥夺了人们依法享有的很多权利和自由，也就是说，政府的职权仍然需要一种 制度来有效的加以控制。 其次，行政授权的本质是行政权力的转让行为，那么要研究行政授权，也就是对 政府权力的一种研究，而宪政是为了规范和限制政府权力的政治体制，那么对政府权 力进行研究自然也是宪政理论研究不可缺少的一部分。之所以要研究行政授权，建立 健全这种权力体制，也是为了实现控制政府权力的宪政目标。作为一个旨在建立社会 主义法治国家的社会体制，政府权力是由人民的权力让渡得来的，那么政府在行使其 权力时必须由人民通过制定宪法来约束其权力的范畴，宪法作为母法，将权力授予给 政府行使，政府在行使权力时必须要有法律根据，并完全按照法律规定进行，出现任 何违法情况，都应按照法律规定承担相应的责任。 第三，行政授权研究的逻辑起点应为宪政 将宪政作为行政授权研究的逻辑起点是因为，宪政作为法治国家的政治体制包含 整个国家发展和运行的各项制度，有着丰富的内涵，而行政授权制度作为一种法律制 度，也有着丰富的内容，但是，以宪政作为行政授权研究的逻辑起点，对行政授权的 研究是合理的且科学的，所以说，宪政才是行政授权研究的合理平台，这个命题是一 个真命题。只有透彻的分析了一国的宪政，才能进一步分析行政授权存在的合理性， 并进一步研究行政授权的整个过程，即决定谁在执行公务时需要被授权、谁有资格将 自己手中的权力授出、所授权力的范围、以及进行授权后存在的潜在的危害性和如何 控制行政机关的授权、产生危害时当事人寻求救济等相关事宜。切关于行政授权的 基本理论都是宪政基本理论的具体运用： ( 1 ) 要确定行政授权的主体资格，即谁有资格授权，谁有被授权的条件，只有依 据宪法和法律法规的规定才是合法的，也就是说，只有宪法和法律法规的权力配置才 是行政机关授权的法律依据。其他规范中的规定都不可以。毫无疑问，行政主体的资 格问题是行政授权制度中的基本问题，而宪法以及根据宪法的基本精神制定的政府组 织法中关于行政权的如何配置则直接决定这个问题。行政机关的具体权限由宪法及有 关法律法规来进行规定，行政机关只能在宪法和法律法规规定的权限内来行使，不能 越权行使职权，一旦越权了就可能造成对相对人的侵权，而行政机关的这些职权也无 需其他规范再次进行授权了。如果法律法规中有明确规定，行政机关享有的这些职权 出于公共行政管理的需要可以授予其他组织行使，行政机关才有成为授权机关的资格， 被授予权限的其他组织在没有授权时是不享有这些权限的。从这个层面上来讲，行政 授权中谁有资格授权，谁有资格被授权是个宪法问题，只有符合宪法的规定了，才有 成为行政授权主体资格，要对其进行研究，必须先从宪法的相关规定着手进行研究。 要建设社会主义法治社会，就必须做到任何政府机关享有的行政权力，都有法律依据。 ( 2 ) 行政授权的范围在某种程度上是由宪政体制决定的。在对行政授权进行研究 中，行政授权的范围是需要关注的一个焦点问题。行政授权的范围必须合法，如果出 现了违法现象，那么这个授权必然是越权了，法律绝对禁止无限制地授权，如果授权 范围越权了，无疑放弃了宪法所赋予的权限和职责，属于违宪行为。人权，这个法治 社会极其推崇的概念，是宪法、宪政的主要原则。其次，有些事项是宪法明确禁止授 出的，有些行政机关区与生俱来的权力是禁止授出的。第三，其他国家机关依照宪法 享有的行政职权。宪法对于分权原则是有具体规定的，即只要是宪法授予给行政机关 的权力，这种权力配置就必须得到实现，而无需其他机关的授权，其他机构也不得以 任何形式对宪法授予的权力进行干预。 2 、行政主体的专属性与行政权的权变性的矛盾 法治理念要求社会一切权力的变动都要有法律来进行配置，任何人、任何机关都 无权设定自己享有的权力范围，社会在不断的发展，时代在进步，公共行政管理事业 也对行政管理作出了更高的要求，即行政管理要更加专门化、专业化、科学化，那么 行政机关就需要根据下级行政机关或其他组织的不同特长将相应的职权授出，以更好 的进行行政管理，提高行政管理效率。前面已经提到过，行政机关的权力是由法律来 【美】伯纳德施瓦茨，美国法律史，王军等译，中国政法大学出版社，1 9 8 9 年版，第2 3 2 页。 8 进行配置的，那么行政机关的权力就具有专属性，而这里又提到了行政机关有权根据 行政管理的需要，将本应由自己享有的职权依法授出，这里行政主体的专属性与行政 权的权变性就出现了矛盾。 国家之所以可以对社会进行行政管理，很重要的一个因素就是国家享有行政权， 行政权是依照法律的规定，由行政机关享有的，组织和管理国内行政事务及社会事务 的权力，行政权具有一般权力的特征，行政权是人民根据行政管理的需要把自身的与 生俱来的权力让渡一部分给国家，使国家享有的管理社会的权力，从这个意义上来讲， 行政管理事务的发展是行政权得以生存和发展的基础，马克思和恩格斯在他们的辨证 唯物主义、历史唯物主义观中提到了“权力凭借”的理论。行政权的理念正符合马克 思、恩格斯的这种“权力凭借 的理念。随着历史发展到一定的阶段，当时的社会物 质力量基础就会产生相应的社会精神力量，而权力关系的产生正是凭借这种社会精神 力量产生的。毫无疑问，这种物质力量和精神力量是和社会发展相适应的，生产力和 生产关系的矛盾是社会的基本矛盾，这是马克思辩证唯物主义矛盾论的主要观点，生 产方式会随着社会基本矛盾的发展和进步而不断变换着，也就是说，这种权力凭借的 变化是时刻在发生变化的，而不是一成不变的，这种变化就会影响到行政权的内容以 及行政权的运作方式。 综上所述，法律是社会和国家发展中相对稳定的一部分，而行政权经过法律的配 置后也应是相对处于稳定状态的。但是，社会发展的实践证明，随着社会上各种纷繁 复杂的社会现象的出现，行政权是不可能一成不变的，行政权要处理各种各样新的社 会问题，也要拿出相应的政策和应变措施来处理。任何一个新出现的社会问题都要得 到及时而有效的解决，而这些新问题的出现都极有可能导致行政权力运作结构发生一 些细微的变化。 “只要政府效率不被视为自身的终极目的，就必须将实现保护人权的 适当措施视为是一个进步的行政司法的基本条件。 但是，即使出于社会行政管理的 需要，要进行行政授权，行政授权也必须是规范化、合法化的，行政授权的范围要严 格受到控制，并在越权时及时采取一定的措施来进行救济，毕竟，行政授权是行政机 关权力方面的转化，这种权力是行政管理方面的权力，是直接管理相对人的，如果一 【美】阿尔温托夫勒，权力的转移，刘江等译，中央党校出版社，1 9 9 1 年版，第2 8 7 页。 【美】埃德加博登海默，法理学法哲学及其方法，邓正来等译，华夏出版社，1 9 8 7 年版， 第3 3 2 页。 9 旦越权，极有可能对相对人造成侵权，那么行政授权的实施必须要有相关的法律依据， 真正达到法制化。 ( 三) 行政授权的基本原则 法律对于行政授权的原则并没有明确的规定，但是根据行政授权的性质及法治社 会对行政授权的要求，行政授权必须遵循如下原则： 1 、必要授权原则 如前所述，行政授权这种行政权的转让极有可能造成对行政相对人的权利上的侵 害，所以行政授权必须是出于公共行政管理的实际需要。如有些行政事务需要一定的 专业性和技术性才能进行良好的管理，这些行政事务由行政机关来承担，可能会造成 行政效率低下，行政成本提高，那么由行政机关以外的其他组织来承担可能更便捷， 更有利于实现行政管理的高效化。如授权公立大学行使高校学生的招生权、学生毕业 后的派遣权以及对在校学生生活和学习方面的管理权，如果这些权力由教育行政机关 来行使并不十分方便，每个公立大学的生源、招生情况都不尽相同，尤其是对学生在 校期间学习和生活方面的管理权，只有高校自己进行管理才更方便，因此，将这些权 力授予给公立大学来行使是符合社会行政管理的需求的。但是，实践中，我们也发现， 打着现代行政管理的需要的幌子，对机构进行改革和重组，将一些实质上是行政机关 的机构改成事业机关，同时，颁布相应的法律法规，通过合法的形式赋予其继续行使 行政机关的职能，这样做，是十分没有必要的，且有画蛇添足之嫌。很多授权在社会 行政管理中都是没有必要的，有必要进行授权的大致为以下几种：( 1 ) 有一些管理职能 由行政机关来行使，确实存在很大困难，随着社会发展变化日趋复杂，行政机关越来 越难担负起日益繁重的管理任务，出现了严重的人员不足、装备不够等问题；( 2 ) 很多 社会事务具有专业性或群众性，这些社会事务的性质决定了其不宜由行政机关直接管 理，授权给除行政机关意外的其他主体开实施行政管理效果会更好；( 3 ) 被授权的主体 在接受所授予的行政职权后，以自己的名义进行行政管理，行使行政职权，并有自己 承担法律后果的能力。 2 、有限授权原则 前面已经提到过了，被授权者在接受所授予的行政职权后，以自己的名义单独的 行使行政职权，行政机关对其的控制力较弱，所以行政机关所授出的权力必须是影响 l o 较小或者程度较轻，对社会影响不大的权力，主要是一些执行法律的权力，凡是涉及 到国计民生的重大的行政立法权和决策权绝不能授出。 3 、合法授权原则 行政授权最终能否成立，是否合法，不是取决于有没有相关法律法规或者其他规 范的规定，而是取决于这些行政机关所依据的法律法规是否符合宪法规定，这些行政 职权是否在可以被授出的范围内。也就是说，行政授权能否成立的要件在于批准行政 机关授权的法律法规是否合法。这样说，完全是由行政职权的内在属性决定的，我们 研究行政授权的基本理论时已经提到了，要进行行政授权必须严格按照法律法规的规 定进行，一切违法授权都属于越权行为，越权行为极可能对行政相对人造成侵权，越 权行为从法律上来讲是无效行为；既然要求行政授权必须合法，那么更重要的就是， 行政授权所依据的法律法规也必须是合法的，很多行政法规在制定时就违反了上位法 的规定，那么这些规定按照我国宪法和立法法等相关规定，本身就是无效的， 那么依据此法律法规所作出的行政授权行为自然也是无效的了，如原森林法实施细 则第2 4 条规定，“对违反森林法行为的行政处罚，由县级以上林业行政主管部门或 授权的单位决定。全国人大法工委在1 9 8 9 年9 月1 6 日的解释指出，由县级以上林 业行政主管部门授权的单位所作的行政处罚行为属于由行政机关委托的组织所作的具 体行政行为。公民、法人对这种决定不服提起诉讼的，参照行政诉讼法第2 5 条第4 款 的规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。显然， 这类“授权 被认为是委托，森林法实施细则的上位法，即森林法只是规定 此类行政处罚权由林业主管部门行使，而并没有规定此类行政处罚权可以再授出。森 林法实施细则授权明显违反上位法的规定，应当无效，只能视为委托。 4 、专有权力不得授出原则 根据宪法和相关法律法规规定的由行政机关享有的专属权力不可以转让，具 有不可转让性，那么这些不可转让的权力自然不可以授出，如根据我国行政处罚法 规定，对公民限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。即使是普通的治安拘 留权也只能由公安机关行使，而不能下放给其派出机构，即派出所来行使。 5 、不得转授权原则 全称为中华人民共和国森林法实施细则，现已被中华人民共和国森林法实施条例所废止。 l l 行政授权是严肃的法律制度，整个授权过程都是按照法律规定严格执行的，权力 的转让直接影响到是否会侵害国民的权利，所以行政授权只能依据法律规定来授予， 这么严格的遵循法律规定授出的权力，被授权主体绝不能将行政机关授给自己的行政 职权再转授给其他主体，而只能由被授权主体自己行使，按照法律规定被授权机关之 所以能够接受授权，是因为其具有相应的被授权的资格，能够独立的行使行政职权， 并承担相应的法律责任，一旦被授权机构将自己接受的权力转让给其他机关，那么发 生侵权时，相对人如何救济，谁是被诉讼的主体这些问题都很难解决，所以被授权机 关在接受行政授权后不能将自己接受的职权再转授给其他机关来行使，只能由自己行 使该职权。 6 、授权明确性原则 二战以后，随着各国对人权保障的空前重视，授权明确性原则逐渐发展和成熟起 来，并演变为一个重要法律原则。并在许多行政法制发达国家取得了一般行政法原则 地位，尤其在德国这样行政法制十分发达的国家，授权明确性原则也是被认为具有宪 法位阶的法律原则。授权明确性原则坚持了国会立法主导性与行政授权立法从属性的 法治理念，要求授权法的制定者在行使授权时要积极地履行立法者职责，立法进行授 权时要明确规定对行政机关进行授权应遵循的权力边界。 ( 四) 行政授权的范围 l 、行政授权的主体 、行政授权的主体分为授权机关和被授权机关。根据前面对行政授权基础理论的研 究，我们可以得出这样的结论，即授权机关必须是行政机关。根据我国法律规定，授 权机关必须是具有某些职权的行政机关，法律法规已经赋予这些行政机关具有相应的 固定的职权，行政机关可以凭借手中的这些职权来管理整个社会，并独立的承担在管 理过程中所出现的各种法律责任。 行政职权本身是行政职权在行政组织之间的一种职权转移模式，被授权机关可以 包括行政机关、行政机构和行政机关以外的其他社会组织，前面已经提到过，随着社 会经济的突飞猛进，当前的行政职权配置已经不能满足社会对公共行政管理的要求了， 政府开始进行公共行政改革，并进一步对职权的配置进行细化，这个时候需要行政机 关将本应由自己行使的职权授予给可以更好的执行行政职权的其他组织或机构，行政 授权制度就产生了，行政授权是宪政分权原理在公共行政领域的行政分权理论。这种 1 2 行政分权可以分为两部分，行政机关内部分权以及社会与政府之间的分权。因此，不 能片面的认为行政授权中的被授权人仅仅包括行政机关以外的其他组织，在行政机关 内部分权的过程中行政机关和行政机构也有可能成为行政授权的被授权者。 但是，被授权者可以是行政机关或行政机构，可以是行政机关以外的其他组织， 但绝不能是个人，行政职权是具有公共性的，被授权者在被授权后所行使的行政职权 是国家的公权力，是为了更好的进行公共管理的，被授权者在行使行政职权时，是要 独立的承担所产生的法律责任的。如果个人可以成为被授权者，首先个人的利己性就 不利于公共行政管理事业，个人会比较容易受到情感因素的影响；其次，个人的各方 面条件都不允许个人能够独立的承担法律责任。虽然在社会实践中，被授权主体更多 的表现为除行政机关以外的其他组织，但是行政机关、行政机构也有成为被授权者的 资格，前面已经提到过，行政授权存在内部授权的可能，如果是内部授权了，那么被 授权者就可能是授权机关的下级行政机关，也有可能是授权机关的派出机构或者本机 关的内部机构，这时，行政机关或行政机构就可以成为行政授权的被授权主体了。 被授权对象应当具备的条件。被授权对象究竟应该具有什么样的条件，什么样的 组织或者机构才有被授权的资格，行政学界的学者们对此研究的并不深入，我国现行 法律法规对其也没有具体规定，在探讨到此类问题时，学界通常先研究一下被委托的 组织都需要具备些什么条件，继而探讨行政授权中被授权组织应该具备哪些条件才有 资格接受授权。但是，目前的现状是，对于行政委托中如何才有资格接受委托法律法 规中也仅有一些原则性规定，按照逻辑思维来推理，行政委托，受委托方接受委托后 以做出委托的行政机关的名义行使行政职权，并不独立的承担相应的法律责任，但是 行政授权则不同，被授权组织不但以自己的名义行使行政职权，且独立的承担相应的 法律责任，因此，被授权组织的资格方面的要求自然要高于被委托组织的条件。那么 被授权组织要完全符合前面提到的条件，还要能够独立的承担相应的法律责任。 被授权主体的行政法地位。在我国，凡是探讨到行政法主体的行政法地位，无外 乎是为了解决行政诉讼中的被告是谁的问题，即出现问题了由谁来承担相应的法律责 任，这样一种思维模式直接导致了一旦开始研究某一行政主体的行政法地位，包括现 在提到的被授权主体的行政法地位，基本都是从行政主体的角度入手，并将重点放在 确定谁是行政诉讼中的被告问题上，显然行政授权的行政法地位不仅指行政诉讼的被 告地位方面，还有其他很多问题诸如权力配置、权限设置等一系列问题。笔者认为， 如果要开展对被授权主体的行政法地位的研究，就要从行政授权这个大框架而不是行 政主体下去研究，这样就不会忽视那些明明很重要，但却经常被忽略的问题了。 首先，从行政实体法的角度研究被授权组织的地位。行政授权中被授权对象并不 是真正意义上行政法的主体。从法律层面来讲，主体是法律关系的参加者，即在法律 关系中享有权利和承担义务的人。在国外，行政权是三权分立下主要的权力之一，是 独立于立法权和司法权之外的权力，行政法的主体一般都具有法人地位。而我国的政 权性质决定了，我国的行政权不能像西方国家那样独立于立法权之外，我国的行政权 是人民通过立法行为将自己享有的权力授予给国家和政府机关的，可以说，行政权是 立法权衍生出来的，行政机关和其他被授权行使行政职权的组织所行使的职权是由法 律赋予的，从这个层面来讲，我国的行政权是不独立的，因为行政主体行使的行政权 限最终的法律责任和后果是由国家和人民来承担的。最重要的是，我国的任何行政机 关和被授权行使行政权的其他组织所享有的行政权限都只是享有行政权的使用权，并 不真正享有行政权的所有权，所以我国的行政机关和被授权组织都不是真正意义上的 主体。 其次，在诉讼过程中，被授权组织的诉讼地位。被授权人诉讼地位的研究，可以 从两个方面来阐述，一方面被授权人被授予的行政职权是依据法律法规或规章的规定 来授出的，另一方面还有一些行政规范性文件也规定了一些行政职权可以被行政机关 依法授权给被授权组织。行政授权依据的不同表现在诉讼过程中就体现在了诉讼地位 的不尽相同。第一方面，授权依据为法律法规或者规章，那么被授出的职权即为合法 授权，被授权组织依法以自己的名义行使行政职权并独立的承担相应的法律责任，此 时，在诉讼中，被授权组织即可作为被告应诉。另一方面，授权依据为其他规范性文 件，被授权组织的诉讼地位就表现出了差异，依据规范性文件授权的被授权组织并不 具有行政诉讼被告的资格。那么被授权的组织就只能作为行政诉讼的第三人应诉，这 种行政授权实质上等同于行政委托。 通过前面所探讨的行政授权主体的相关问题可以看出，我国行政授权主体方面还 存在一些问题尚未得到很好的研究，从实践上来讲，我国现行的行政诉讼法即相 关规定对于行政授权方面的规定并不十分完善。这就使得许多实践过程中出现的问题 都得不到及时的救济，出现问题后，不知道应该像谁问责，这不符合行政法治之基本 理念。另外一方面，也使得许多被授权组织在接受行政授权后依然以行政委托的名义 行使行政职权，出现问题后不这些被授权组织并不独立的承担法律责任，这样这些被 1 4 授权组织经常逃脱了应该承担的法律责任。在这个问题上，笔者认为，被授权人既然 接受了行政机关授予的职权，法理上讲究权责一致，行使了职权就意味着要承担相应 的法律责任，被授权者理应成为行政诉讼中的被告，独立的承担由其行使职权所产生 的法律后果。 2 、行政授权的条件限制 行政授权应有严格的限制，前面己经多次提到过，之所以要严格的限制行政授权， 是因为，行政授权是行政权限进行转移的行为，行政权限的转移改变了原来法律初始 对于行政权限的配置，这种权限上的转移也导致的行政权的行使主体发生了变化，这 种变化对相对人的影响十分明显，所以对行政授权应有严格的条件限制。这些条件上 的限制表现在以下几个方面，首先，授权者要有授权的权力，也就是说，授权机关要 授出的权力必须是自身享有的权力，由法律赋予给机关自己的；其次，行政机关要授 权必须有授权的权限，即行政机关进行行政授权是依据法律法规的规定进行的合法授 权，而不是越权授权；最后，行政机关进行行政授权是出于公共事业管理的需要。下 面针对这几个方面进行详细的研究和探讨： ( 1 ) 主体限制 范围限制。授权人必须是行政机关且是享有职权的行政机关，即职权性行政主体， 职权性的行政主体是指依照法律法规的规定享有固定职权的行政主体。只有依照法律 规定享有固定职权的行政主体才有权可授，如果一个行政机关连固定的职权都没有， 行使的职权本身都是现用现有，拿什么权力去授予给其他组织，授权就无从谈起了。 授权方式限制。早期自由资本主义阶段，行政权严格受到法律的限制，人们信奉 管得最少的政府就是最好的政府，政府享有的职权必须由法律明确规定，也就是职权 法定，随着经济的突飞猛进的发展，社会事务越来越纷繁复杂，人们发现很多社会问 题必须由政府出面进行管理才可以，这个时候政府享有的职权随着社会的不断进步而 随着变动，职权法定的根本原则也就有所松动了。但是，职权法定松动的情况不应出 现在行政授权身上，因为行政授权所受到的控制相比一般行政行为而言就应该更为严 格，这由行政授权的本质决定，行政授权是权限转移的行为，权力的转移就意味着相 对应的义务也发生了转移，那么必须控制好这种权限的转移，同时，转移职权的手段 和方式等方面都应该相比较一般行政行为更加严格。在我国，行政法规和行政规章的 制定程序都比较严格，制定过程中要受到立法法的调整，是绝对不能出现违法和违宪 等规范的，实践中，行政法规和行政规章中规定的行政授权得到了司法界的认可，在 1 5 司法程序中，由法规和规章中进行规定的行政授权是可以作为授权进行处理的。那么 对行政授权授权方式的限制就主要集中在了对其他规范性文件中规定的授权方面。不 但要限制规范性文件的授权方式还要限制其授权范围，法律上不允许授权的行政权限， 规范性文件进行授权就是违法的。 ( 2 ) 对象限制 行政职权本身是行政职权在行政组织之间的一种职权转移模式，被授权机关可以 包括行政机关、行政机构和行政机关以外的其他社会组织，随着社会经济的突飞猛进， 当前的行政职权配置已经不能满足社会对公共行政管理的要求了，政府开始进行公共 行政改革，并进一步对职权的配置进行细化，这个时候需要行政机关将本应由自己行 使的职权授予给可以更好的执行行政职权的其他组织或机构，行政授权制度就产生了， 行政授权时宪政分权原理在公共行政领域的行政分权理论。这种行政分权可以分为两 部分，行政机关内部分权以及社会与政府之间的分权。因此，不能片面的认为行政授 权中的被授权人仅仅包括行政机关以外的其他组织，在行政机关内部分权的过程中行 政机关和行政机构也有可能成为行政授权的被授权者。 但是，被授权者可以是行政机关或行政机构，可以是行政机关以外的其他组织， 绝不能是个人，行政职权是具有公共性的，被授权者在被授权后所行使的行政职权是 国家的公权力，为了更好的进行公共管理，被授权者在行使行政职权时，要独立的承 担所产生的法律责任。如果个人可以成为被授权者，首先，个人的利己性就不利于公 共行政管理事业，个人会比较容易受到情感因素的影响；其次，个人的各方面条件都 不允许个人能够独立的承担法律责任。虽然在社会实践中，被授权主体更多的表现为 除行政机关以外的其他组织，但是行政机关、行政机构也有成为被授权者的资格，前 面已经提到过，行政授权存在内部授权的可能，如果是内部授权了，那么被授权者就 可能是授权机关的下级行政机关，也有可能是授权机关的派出机构或者本机关的内部 机构，这时，行政机关或行政机构就可以成为行政授权的被授权主体了。 被授权对象应当具备的条件。被授权对象究竟应该具有什么样的条件，什么样的 组织或者机构才有被授权的资格，行政学界的学者们对此研究的并不深入，我国现行 法律法规对其也没有具体规定，在探讨到此类问题时，学界通常先研究一下被委托的 组织都需要具备些什么条件，继而探讨行政授权中被授权组织应该具备哪些条件才有 资格接受授权。但是，目前的现状是，对于行政委托中如何才有资格接受委托法律法 规中也仅有一些原则性规定，按照逻辑思维来推理，行政委托，受委托方接受委托后 1