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行政计划确定程序制度研究 中文摘要 行政计划确定程序制度研究 中文摘要 本论文共分为三个部分。本文的导论主要从几个案例入手，简要评述了行政计划 确定程序的重要作用。第一部分主要介绍行政计划的几个问题，对行政计划的性质、 概念及法制化进行了探讨。第二部分是行政计划确定程序的基本理论。详细介绍了其 内容、范围和特点，并突出行政计划确定程序与行政计划程序的不同之处。第三部分 主要对我国建立行政计划确定程序制度进行思考，分析了我国建立该制度的重大意 义、存在问题和具体构想。 本文主要采用比较分析的方法、逻辑分析的方法、价值分析的方法和规范分析的 方法。 关键词：行政计划确定程序特定空间的利用行政计划确定的裁决 作者：李占华 指导教师：黄学贤教授 ! ! 璺生型塑塞堡壁塑室竺壅 一二兰型翌兰 o nt h ew o r k i n g o u tp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ep l a n a b s t r a c t t h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ei n t r o d u c t i o ns i m p l ya n a l y z e st h ei m p o r t a n t u s ea b o u tt h ew o r k i n g - o u t p r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ep l a nt h r o u g haf e w t y p i c a le x a m p l e s i n r e a l i t y t h e f i r s tp a r ti saf e wq u e s t i o n sa b o u ta d m i n i s t r a t i v ep l a n i ti n t r o d u c e st h e c h a r a c t e r i s t i c s ，t h ec o n c e p ta n dt h ec o n t r o lb yl a wo f t h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n t h es e c o n d p a r ti st h eb a s i ct h e o r yo f t h ew o r k i n g - o u t p r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ep l a n i ti l l u s t r a t e s t h ec o n n o t a t i o n ，i n t r o d u c e st h es c o p ea n dt i l ec h a r a c t e r i s t i c s i tf o c u so nt h ed i f f e r e n c e s a b o u tt h e w o r k i n g o u tp r o c e d u r e o fa d m i n i s t r a t i v e p l a n a n dt h e p r o c e d u r e o ft h e a d m i n i s t r a t i v ep l a n t h et h i r d p a r ti sm a i n l y t h ec o n s i d e r a t i o no f e s t a b l i s h i n gt h i ss y s t e mi n o u r c o u n t r y t h e c o m p a r a t i v ea n a l y s i sm e t h o d ，t h el o g i c a n a l y s i sm e t h o d ，t h ev a l u e a n a l y s i s m e t h o da n dt h ec o n t e n t s a n a l y s i sm e t h o da r et h em a l nh i e t h o d si nt h i st h e s i s k e yw o r d s ：t h ew o r k i n g - o u tp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n ，t h ee x p l o i t a t i o no f l a n da b o u ti t ，t h ea d j u d i c a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep l a n w r i t t e nb y s u p e r v i s e db y l iz h a n h u a h u a n g x u e x i a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发 表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用 过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承担本声明的法律责任。 研究生签名： 互芝壬 同期：! 生生! 王 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中 国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内 容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 磐i z ： 研究生签名：7 芍、。i 日 期：d 生生2 2 导师签名懈同期：掣 行政计划确定程序制度研究 引言 引言 行政计划是行政作用的一个重要领域，也是行政主体的一种新型的行为模式。随 着行政职能的扩大与迈向积极的给付行政国家的变迁，行政计划逐渐成为行政的一个 新兴的重要领域。行政活动覆盖着社会生活的方方面面，影响着众多人的权益。未来 难以预见的各种社会问题，协调各利益主体之间的各种利益关系，合理分配资源，使 各行政主体能够协调一致地实现既定的行政目的，充分保障公民、法人和其他组织的 合法权益，都需要通过行政计划来实现。这样，就必然带来法律方面的问题，因此， 有必要探讨行政计划及其法制化的问题。行政计划确定程序作为行政计划法律控制的 核心内容，对其制度进行研究在理论和现实上都具有重大的意义。 但是，由于我国对行政计划特别是行政计划确定程序制度研究的缺位，对我国行 政计划的实践产生了非常不利的影响。 时下，不少城市都在加快城市建设，认为城市建大了就是综合实力加强了，就是 领导班子有政绩了。但是由于缺少相关立法的指导，从而造成许多负面影响。记得去 年媒体曾经曝光过河北一个县，这个县并不富裕，但是为了体现所谓的“县城发展速 度”，该县强令县城内邻街的百姓必须至少盖三层的楼房。一些群众由于经济条件限制， 根本盖不起政府要求的楼房，无奈只好先修一面高墙装上门窗给县城“装门面”的做 法。该县不切实际的做法成为了世人的笔柄，但如今一些城市不看自己的实际情况而 盲目地扩大城市规模，结果只能比一个县城建设决策失误造成的危害更严重。 不仅是城市建设，一些基础设旆或公共工程建设计划也因为缺少相关立法的指导而 产生了很多弊端。南京鼓楼广场事件就是对这些弊端的最好诠释。南京鼓楼广场不仅是 市民、游客休息小憩的活动场所，也是欣赏石城独有景观风貌的好去处，有“南京客厅” 的美誉。2 0 0 3 年以来，南京市在新的一轮的城市改造建设中，拟对鼓楼市民广场再次进 行阏容改造，再添古城人文特色。使其与周边景观融为一体，成为显山、观楼、听钟、 有山、有岗、有绿地，成为集中体现自然地理风貌和现代都市形象的标志性建筑。然而， 这一美好蓝图竞被一座新建的电信楼给彻底破坏了：这座高近1 5 0 米、外观设计极其难 看的建筑，象一座纪念碑高高矗立在广场中心，严重影响鼓楼广场、北极阁等国内少有 。李明：城市建设莫贪大 载中国建设报2 0 0 3 年2 月2 3 日第二版 1 型堕盐型塑室堡壁型壁翌! 窒 一卫旦 的城内自然景观带的风貌。十几名政协委员一致提议坚决拆除停建该楼，决不能迁就现 实，将错就错，使其真正成为永远的历史的遗憾。为杜绝此类现象再次发生，他们希望 以后南京重要建筑或标志性建筑总体( 或) 详细规划图、拟建位置等向社会公示，广泛 征求社会各界意见，严格审批，使这种“遗憾”不再重演。 与此类似的事件还很多，2 0 0 2 年1 2 月1 5 曰，北京市朝阳区潘家园1 8 2 户居民， 为了避免环境污染的威胁，将北京市规划委告上法庭。起因是中国疾病预防控制中心 环境与健康相关安全所，将在这些居民的楼对面不至j j _ - 十米的地方兴建一座动物实验 室，而该规划委批准了该项目。o 2 0 0 3 年1 2 月1 9 日浙江省温州市中级人民法院开庭审理了一起因政府规划不当引 起的行政上诉案件。永嘉县瓯北镇浦西村百余位村民状告瓯北镇人民政府和永嘉县规 划建设局违反城市规划法，侵犯了他们的通行权。2 0 0 2 年7 月，瓯北镇浦西村交 通干道破土动工，村民们发现即将盖起的大楼，将把双塔路上的控制红线完全占据， 把耆坊巷通往双塔路的出口完全堵塞。居住在巷子里的近百户村民，要想到双塔路就 必须绕很远的路。村民们多次向镇政府和上级主管部门反映情况未果，遂将瓯北镇人 民政府和永嘉县规划建设局高上了法庭。更令人难以想象的是，瓯北镇人民政府从 1 9 9 0 年到现在的1 2 年间，建设规划发生了5 次大变动，平均每两年变动一次。处理 这样件涉及老百姓重大利益的公共事务，决策如此轻率随意，不符合群众的根本利 益。有关法律人事认为，此案引发了一个令人深思的话题，即政府部门在通过建设规 划促进经济发展的同时，必须确保规划的稳定性和连续性。因为，一个城市的设计规 划，牵涉到老百姓的切身利益，而且，由于涉及的多为不动产，设计规划变更如有不 当，不仅会给当地的群众生活带来很大不便，而且会造成巨大的经济损失。 在一项行政计划的制定过程中如何保障计划的科学性，民主性和合法性：如何使 得其他行政机关的参与制度化；如何确保计划的稳定性和连续性；如何对公民的权益 最充分地进行保护，使得公民享有因计划的变更或不当实旅享有计划担保请求权以及 获得赔偿的权利；如何使公民能在计划确定之前发表自己的意见，与计划拟定机关进 行面对面的交流等等，都是行政计划理论和实践都不得不探讨的问题。而本文即将探 讨的行政计划确定程序制度则是有效解决这些问题的最佳制度。 。李庆恺戈韦路军：江苏政协委员炮轰南京城建“四大丑一，载南京现代快报，2 0 0 2 年2 月2 4 日 。蔡岩红：届民楼前建实验房1 8 2 居民状告规划委) 。载中国青年报2 0 0 3 年5 月2 8 日八版 。崔丽：温州“民告官”讨要通行权 载中国青年报2 0 0 3 年1 月8 日 2 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 第一部分行政计划的几个基本问题 行政计划的范围及其广泛，它既包括行政机关就一定的经济事务进行计划和设计 而形成的经济计划，也包括行政机关就其他公共事务所做的设计和计划，如振兴教育 行动计划、文化市场发展计划、技术创新与技术开发计划、全民健身计划、医疗制度 改革计划等等。同时某些大型公共工程，如三峡工程建设计划及在目前广泛使用的城 市计划、环境保护计划，铁路交通发展计划等等，说明在行政机关的实际工作中，行 政计划己不是一项陌生的制度。 我国虽然是一个有着浓厚计划经济色彩的国家，但行政法学界对行政计划却少有 研究。随着现在世界范围内服务行政、法治行政理念的兴起，以及我国政府追求法治 意识、服务意识所表现出的巨大决心与开明作风，我国近两年有学者逐渐开始关注这 一领域，但研究刚刚起步，其基本理论还不深入，体系还没有形成，加上急剧变革的 社会出现的一些新的问题，使得对行政计划的深入研究成为迫在眉睫的当务之急。 一、行政计划的概念 “概念是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念， 我们便不能清楚和理性地思考法律问题，无法将我们对法律的思考转变为语言。也无 法以种可理解的方式把这些思考传达给他人。如果我们试图完全否弃概念，那么整 个法律大厦将会化为灰烬。” 但是，把握行政计划的概念却有一定难度，一方面是它 的表现形式多，而且它是一个具有“流动性、演进性”而缺乏“固定性”的概念。另 方面，对行政计划的研究不象对其他行政行为的研究那样时间长，在行政法学中， 对行政计划的研究起步较晚，理论也相对不成熟。所以，对行政计划的界定无论是 学者们的意见，还是现有法律规定均表现出相当的差异。有关对行政计划的界定，大 致有以下几类观点： l 、行为论有学者认为“行政计划是行政机关为了在未来一定时期内达到特定行 。( 美) e 博登海戢，邓正来译，( 法理学、法哲学与法律方法) 中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第8 6 4 页 。黄学贤：行政计划比较研究，载东吴法学，1 9 9 9 年号第6 46 5 页 3 行政汁划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 政目的，或实现某种行政理想就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为”；。有的认 为行政计划是“指为谋求行政计划化，规定应达到的目的及其实现的顺序以及为实现 l = ；1 标所表示的必要手段的行政方针行为的总称”：。还有的学者认为“政府为引导社会 经济之发展，维持公正合理之社会秩序，或就有限资源做合理有效之分配运用，常拟 订训划，就达成该目的有关之方法、步骤或措施等，预为设计与规划，期能与计划确 定后实施时，能顺利如期达成预定之目标或实现预定之构想，此种设计与计划行为， 即为行政计划”；。武汉大学陈睿则将行政计划定义为“行政计划是行政机关为达成特 定的行政目的，为履行行政职能就所面临的要解决的问题，从实际出发，对有关方法、 步骤或措施等所做的设计与计划。”固 2 、活动论有学者将行政的概念表述为“行政主体在实施公共事业及其他活动之 前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标， 并进一步制定实现该综合目标所必须的各项政策性大纲的活动。” 3 、动静态结合论有学者认为从静态上讲，行政计划是行政机关依照法律规定， 在其职权范围内，为了在一定时期内实现其行政目标而设定的规划及其为达到此目标 的实施程序和方法：从动态上讲，行政计划是指一种行政管理手段，属于非法制行政 行为。 从上面从不同的角度对行政概念所进行的表述中，可以看出学者们对行政计划的 理解存在着差异，有的学者理解为“一种设计与规划行为”，有的理解为“制定各项 政策性大纲的活动过程”，有的则理解为“行政措旌或手段”。但是，上述定义只是着 眼点的不同，并没有实质性分歧，其本质上是一致的。行政计划的概念一般包含以下 几个基本要素：( 1 ) 行政计划是行政主体作出的。( 2 ) 行政计划是行政主体行使行政 权的活动。( 3 ) 行政计划是针对未来的事项作出的。( 4 ) 行政计划是一个综合的指标 体系或行为体系，不是一个孤立的行为。基于此，行政计划应当是个目标，过程和 行为的综合体。o 陈新民： 中国行政法学原理，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版第3 1 4 3 1 5 页 ( 日) 室井力主编日本现代行政法) ，中国政法大学出版社1 9 9 5 年版，第3 3 页 罗传贤：行政程序法论) ，五南图书出版公司2 0 0 0 年版第2 4 3 页 陈辔：论行政计划及其法律控制，载湖南省政法管理干部学院学报，2 0 0 0 年第2 期第2 7 页 高秦伟：行政计划及其法搏靓艄，载( 理论探索2 0 0 3 年0 5 期第j 7 页 韩志会：日本行政计划述评黑龙江省政法管理干部学院学报，1 9 9 9 年3 月第7 6 页 张步泱：中国行政法前言问题报告) 中国检察出版社2 0 0 3 年版。第2 9 3 页 4 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 上述观点l 和观点2 忽视了行政权的作用，其规定的定义过于宽泛。没有区分 行政法学与行政学对行政计划的不同界定。正如有学者认为那样“依该条用语来看， 似乎只要是行政机关所提出的行政计划，无一不可纳入”因而“界定范围虚无空泛， 犹如辞海词条释义，无助于行政计划在行政法意义之操作。”。观点3 从动态与静态 的方面对行政计划进行了界定比较贴切。但是主体范围过于狭窄，行政计划的主体 不仅包括行政机关还包括法律授权的组织。综上，笔者将行政计划界定为：行政主 体为了履行行政职能，达成特定的行政目的，依照法律规定就所面临的要解决的问 题，事前制定出规划蓝图，并从实际出发，对有关方法、步骤或措施等所做的设计 与规划。 但上述概念是一般性的概括与总结。行政法学是“从法治的高度来对行政管理进 行研究，以保障相对人合法权益为己任。”。因此，行政法学研究侧重于对行政行为的 类型、构成要件、法律程序、法律责任、救济等方面的研究。行政计划的外延过于广 泛且性质差异过大，而无法全部对其进行统一法制化。因此有学者提出要将行政法学 上的“行政计划”与一般理解上的“行政计划”明确区分。 并且，由于行政计划性 质复杂，内容广泛，对相对人权益的影响并不相同，即使在行政法学视野下的行政计 划也非常广泛，不可能由法律一一加以控制。其法制化的方式也有很大差异。 因此，笔者以为，探讨行政计划时应该分类研究，对实务上的计划和行政法学上 的计划，以及在行政实体法研究的计划与行政程序法研究的计划进行明确而有效的分 类。一般意义上的行政计划包括政治、经济预算、国防等计划。但涉及一定的空间利 用的行政计划，如城市规划、土地规划、道路规划、重大公共设施计划等与公民的权 益最为密切，也更为社会舆论所敏感。而本文研究的正是这一类对相对人权益有重大 影晌的特定的行政计划。这些行政计划是必须要由法律来严格控制的。至于这一类计 划的范围到底是什么? 如何控制? 怎样控制? 本文将在后面重点阐述。 二、行政计划的性质 行政计划作为一种行政行为，具有非常特殊与复杂之处，作为行政机关的一种新 ”罗传贤：行政程序法论) 五南图书出版公司2 0 0 0 年版，第2 4 3 页 ：杨海坤主编：跨入2 1 世纪的中国行政法) ，中国人事出版社1 9 9 9 年版，第7 页 4 贾海华：行政计划理论韧探 ，黄海华2 0 0 1 年硕士学位论文第7 页 ! i 塞生型堕堡望! 型壅竺窒 苎二型坌笪堕兰型堕些尘苎! ! 垦堕 型的行为模式，行政计划究竟具有怎样的法律属性，对于判断其法律效果及法律控制 与救济具有重要的意义。 ( 一) 抽象性与具体性共存 传统的行政行为的分类采取二分法，即：对不特定相对人或事件的规定，是规则 的制定行为或抽象行政行为：对于特定相对人或事件所做的行为则为具体行政行为。 首先，从行政计划的调整范围来看，有许多计划如国民经济与社会发展计划、国 土开发计划、城市整体计划、科技振兴计划等等，是对整个社会的经济、文化、人口、 资源等等做出的安排与计划，这类计划因其范围具有不确定性，因而其对象是不特定 的。这类行政计划一般属于抽象行政行为。但也有许多计划，如公路、铁路、水库兴 建计划、重大公共设施兴建计划、城市详细计划等等，这些计划对特定地区的人民会 产生直接的影响，范围基本上明确，因而其调整对象相对比较特定。这类行政计划 般则属于具体行政行为。 其次，从行政计划所涉事项来看，一般而言，行政计划在实施公共事业及作出其 他活动之前，作为一种提示有关彳亍政目标，并为进一步实施该目标制定的政策性大纲 而存在，作为一种普遍性标准而存在。从这一点看，行政计划具有与抽象行政行为及 与行政立法相同的面。但行政计划不是所谓的一般性假设命题，它是以具体的行政 现实情况为蓝本，在对现状正确认识的基础上，对于某一具体的行政目标，就公共资 源的运用及工程运做予以设定的活动。就对相对人的具体权益产生影响及某些计划所 采取的形式而言，行政计划有时与具体行政行为相似。 最后，从行政计划的形式来看，因为行政计划内容不同，作出计划的机关、计划 的事项各不相同，所以它产生的形式也不固定，比如国家的预算与国民经济发展计划， 也是行政计划的一种类型，是用来确定国家的未来走向，一般应由国家的权力机关批 准。城市计划、土地使用计划，则一般依法应报上级行政机关批准。某一公共工程的 建设计划，则可能由一个行政决定来作成。总之，如果按最终批准机关来认定，行政 计划行为有时表现为国家权力机关的决议，有时表现为抽象行政行为，有时表现为具 体行政行为。 因此，行政计划具有多元性、多变性，它无法单纯地被归属于规则制定行为或具 体行政行为。行政计划的法律属性，应该按它的表现形式及所针对的事项是抽象一般 。陈睿：论行政计划及其法律控制 。载湖南省政法管理干部学院学报) 2 0 0 0 年第2 期第2 9 页 6 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 性或个别具体性来决定。而本文所探讨的则是对特定相对人或行政事项作出的，以具 体行政行为的形式表现的行政计划。 ( 二) 法律性与事实性共存 行政计划一般属于法律行为，另有许多则属于事实行为。因此，其性质表现为法 律性与事实性共存。 随着法治理念的深入，行政主体除了要依法行政，其活动还要接受司法审查，因 此，对行政行为的理论是以行政诉讼制度为背景，以是否可以成为行政诉讼对象的标 准来研究的。对行政行为是行政法律行为还是事实行为的探讨，目的是为行政行为的 救济做理论准备。 所谓行政法律行为，就是行政机关行使职权过程中所实旅的直接引起相对人权利 和义务的得失与变更的行为。这类行为一般要接受司法审查。而事实行为则是行政机 关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利、义务的得失与变更等法律后果的行 为。这类行为相对人一般没有提出诉讼的权利。 在行政计划发达的日本，关于行政计划的法律属性至今仍存争议：有的学者将行 政计划作为“与行政契约与行政指导相并列的一种非权力行政手段”国有的认为，“凡 具有直接限制国民权利利益之效果的拘束性计划，被作为权力行政的一种来考虑；凡 不直接影响国民的权利利益的非拘束性计划，被视为非权力性行为”。 作为权力行政 的拘束性计划其性质当属行政法律行为无疑，而非权力性质的非拘束性计划则属于行 政事实行为。在我国台湾地区行政法学界通常依据行政计划法律效力的强弱而将行 政计划分成命令性计划( 强制性计划) 、影响性计划和咨讯性计划三大类。强制性计划 具有拘束人民或行政机关的法律效力，这种计划依其效力或性质可能系一种法规命令、 自治章程或行政处分；影响性计划是指该行政计划具有事实上或一定程序上的影响， 由于“影响性”效力不明确，因而，这类行政计划有可能被定性为行政事实行为，也 有可f 拒被定性为公法上的承诺；咨讯性计划是指该计划仅系种咨讯或信息的供给， 并没有拘束的法律效力，由于该行政计划不具有法律效力，故被定性为行政事实行为。 就国内而言，行政计划形成后对相对人和行政机关自身的约束力有所不同：一种 计划是对行政机关和相对人都具有直接的约束力( 如城市计划、国土综合开发计划) ， ”杨海坤主编：跨入2 1 世纪的中国行政法，。中国人事出版社1 9 9 9 年敝，第2 6 5 页 。( 日) 室井力主编日本现代行政法) ，中国政法大学出版社1 9 9 5 年出版，第5 9 页 。杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1 9 9 8 年版第5 6 3 页 彳f 政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 是对相对人和行政机关必须遵守和执行的计划，这种计划为强制性计划：一种计划是 仅约束行政机关而对相对人则仅具有引导作用而不具有强制性和直接的法律约束力， 相对人可自由决定是否遵守和执行该计划，这种计划为非强制性计划。如果这一划分 成立的话，那么大致可以把我国的行政计划划分为强制性行政计划和非强制性行政计 划两个方面，由于强制性行政计划具有直接的强制性和约束力，对相对人的权益有直 接的影响，故可将这一类行政计划列为行政法律的范畴，而非强制性行政计划因其不 具有直接的法律效果，故可将其归入行政事实的范畴。 本文所探讨的是属于行政法律行为的那一类行政计划。 三、行政计划的分类 行政计划在实践中的表现形式非常复杂，除通常使用的计划、规划外，它还包括 方针、旌政提纲、纲要、方案、意见、指导、预算、措施等等，为对各种不同的计划 进行区别及定性，认识行政计划，掌握行政活动的内容、特征，法律上有必要将其类 型化。只有借助于分类，才能认识行政计划的特点，掌握行政计划的内容，并且为行 政主体对行政计划的审查和对相对人的救济提供标准和依据。 在行政法学中，学者们出于不同的研究目的从不同的角度对行政计划进行了分 类。有的以计划的范围为基础将计划分为全国性计划、区域性计划：有的以实施计划 的期限为基础将行政计划分为短期计划、中期计划和长期计划：有的以计划的效力为 基础将行政计划分为命令性计划( 强制性计划) 、影响性计划和咨讯性计划：有的以 计划的结果为依据将行政计划分为法案式计划与非法案式计划；有的以计划是否对环 境产生影响为标准将计划分为对环境有影响的行政计划和对环境无影响的计划。还 有的学者分类为：( 1 ) 依计划所涉及的事项而分为财政计划、空间计划与发展及需求 计划。( 2 ) 依计划是否有法律上的拘束力而区分为说明式计划、命令式计划与诱导式 计划( 3 ) 依计划的法律性质，将计划分类位法律、法规命令、自治规章、行政处分、 行政规则与事实行为等等。国 上述分类甚为复杂且不一致，从行政计划在行政法学上的发展来看，这样分类在 。黄学贤：行政计划比较研究) ，载东吴法学1 9 9 9 年号，第6 4 6 5 页 。台湾行政法学会主编：行政争议问题研究( 上) ，五南图书出版公司2 0 0 0 年版第5 4 8 页 8 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 法律效果上意义并不明确，并且由于行政计划本身的多样性，故个别的行政计划在归 类卜也非绝对，而有重叠的可能。因此上述行政计划的分类是为了让读者多方理解行 政计划的性质，对行政计划法律内涵的说明似乎没有多大的帮助。但研究行政计划的 分类是为不同的目的服务的，没有具体的目的而对行政计划进行分类，最终往往限于 文字的堆砌。因此，应当根据不同的研究目的对其进行分类研究。 为了对行政计划作出更加切合现实法治的有效研究，为行政计划的程序控制以及 法律救济做准各，笔者对行政计划从以下几个角度进行分类： ( 一) 依拘束力强弱为标准，将行政计划分为：命令性计划、影响性计划、咨讯 性计划三类。曰 1 、咨讯性计划，又称指导性计划，建议性计划，说明式计划，是指对国家机构 或关系人就特定的事项，提供目前以及未来可能发生状况的咨讯，供其考虑，以便作 出决定与安排。咨讯性计划仅仅是计划的对外宣示，对关系人或行政机关而言，仅是 一种咨询式消息的供给，并没有拘束的法律效力，一般而言常处于初级萌芽阶段。咨 讯性计划在行为性质、作用等方面与事实行为极其类似，可归入事实行为的范畴，都 是行政机关在相关事务中扮演从旁提供咨讯或协作角色。 2 、影响性计划，又称诱导性计划，调控性计划，是指以非强制性的诱导手段， 促使相对人做出特定的符合目的行为，或不做出特定的违反目的的行为。影响性计划 也没有法律上的拘束力。但该计划经对外宣示公开后，具有事实上，一定程度上的影 响力。这与咨讯性计划仅具有提供咨讯而无影响关系人及行政机关的效力，尚有不同。 就影响性计划之法律性质而言，由于其“影响性”效力不明确，以有无自我拘束意愿 的宣示为标准，可能为行政事实行为，也可能为公法上的承诺行为。对此部分，有学 者特别强调，行政法上信赖保护原则的适用，当公民因信赖此计划而致权利受损时， 国家道义责任就已存在，这一点，我国尤其要重视。 3 、命令性计划，又称强制性计划，又可细分为对行政机关具有约束力与对行政 相对入和行政机关都有约束力的行政计划。命令性计划，既已对关系人的权益产生拘 束性效果，即有讨论行政计划法律救济的空间。所谓行政计划的司法救济基本上就是 针对这一部分来讨论的。 。黄学贤：行政计划比较研究 。载东吴法学1 9 9 9 年号，第6 4 6 5 页 9 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 这种分类方式不仅在德国行政计划法制中作此尝试，在日本学界亦然。这样分类 有利于把握行政计划的法律效果，其主要目的是为了对行政计划进行定性，即以行政 计划不同的效力而清楚将各形各色的行政计划加以定性，为计划法律控制与救济提供 理论支持。 ( 二) 依行政计划所调整对象的范围为标准，将行政计划划分为：。 l 、涉及一定空间利用的计划，包括城乡建设计划，如城市计划、建制镇计划、 村庄与集镇计划等等；基础设旌建设计划，如铁路、公路、民航、港口、电力、 水利等方面基础设施的建设计划。生态环境保护计划，如水生态保护计划、退耕 还林、退耕还湖、退耕还草、退牧还草等计划、绿化计划、植树造林计划、自然保 护区建设计划、防沙治沙计划、污染及其他公害防治计划等。自然资源使用计划， 如土地综合开发计划、矿产资源开采计划、森林采伐计划、水资源利用计划、渔业 捕捞计划等。 2 、不涉及一定空间利用的国家政策性计划，包括国民经济与社会发展计划， 如国民经济发展计划、人口发展计划、振兴教育行动计划、文化市场发展计划、科技 振兴计划、技术创新与技术开发计划、全民健身计划、医疗制度改革计划等等；产 业计划，如工业发展计划、农业发展计划等；财政金融计划，如货币发行计划、预 算计划、财政援助计划等。 这样的分类有利于从内容上把握行政计划，其主要目的是为根据不同的行政计划 采取不同的程序控制方式提供基本的标准。 ( 三) 依行政计划的法律表现形态为标准，将行政计划划分为：以法律形式表现 的行政计划、以法规的形式表现的行政计划、以规章的形式表现的行政计划、以行政 行为的形式表现的行政计划和以事实行为表现的行政计划等。 就我国现行法律的相关规定来说，我国宪法第8 9 条第六项规定“( 国务院) 编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”；同时，又在第6 2 条第九项规定“( 全 国人民代表大会) 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；第 1 0 项规定“( 全国人民代表大会) 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。这 些行政计划是以法律的形式表现的。 我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第8 条第二款规定： 。此分类方法受王克稳老师的启发 1 0 行政汁划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 “( 县级以上地方各级人民代表大会) 审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发 展计划、预算以及它们执行情况的报告”；同法第9 条规定：“( 乡、民族乡、镇的人 民代表大会) 根据国家计划，决定本行政区内的经济、文化事业和公共事业的建设计 划；审查和批准本行政区域内的财政预算和决算执行情况的报告；决定本行政区域内 的民政工作的实施计划”。我国城市规划法第2 1 条第六款规定“城市人民政府和 县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体计划前，须经同级人民代表大会或 者其常务委员会审查同意。”同法第2 2 条规定“城市人民政府可以根据城市经济和社 会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批 准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人 民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关备案。”我国村庄和集镇规 划建设管理条例第1 4 条规定：“村庄、集镇总体规划和集镇规划建设，须经乡级人 民代表大会审查同意，由乡级人民人民政府报县级人民政府批准。”第1 5 条规定：“根 据社会经济发展需要，依照本条例第1 4 条的规定，经乡级人民代表大会或者村民会 议同意，乡级人民政府可以对村庄、集镇计划进行局部调整，并报县级人民政府进行 备案。”建制镇规划建设管理办法第1 0 条规定：“建制镇的总体规划报县级人民政 府审批，详细规划报建制镇人民政府审批。建制镇人民政府在向县级人民政府报请审 批建制镇总体计划前，须经建制镇人民代表大会审查同意”。上述规定中，行政计划 又是以法规和规章和决议的形式表现的。还有一些计划是以行政法律行为和行政事实 行为的形式来表现，前者如计划确定裁决行为，后者如一些咨讯性、指导性的行政计 划。 与此类似，我国台湾地区有学者认为“在一般概念及行政实体法律上的行政计划 范围甚为广泛，故其法律性质并无法定性，而可能系存在于所有形式及非形式的行政 行为，例如预算计划之性质较偏向于形式意义的法律：依都市计划法所为之都 市计划则颇似法规命令；而都市计划的个别变更，其性质则为行政处分；至于行政 机关内大大小小的各种计划，其性质贝d 有可能为行政规则( 如国民住宅年度计划) ： 内部指令；事实行为甚至无法将之归类亦有可能。 这样分类有利于了解各种不同表现形式的行政计划，其主要目的是可以为形式多 样、性质不同的行政计划的法律控制、法律救济扫清理论上的障碍。 。台湾行政法学会主编：i 行政争议问题研究( 上) ，五南图书出版公司2 0 0 0 年版第5 4 2 页 1 1 行政计划确定程序制度研究 第部分行政计划的几个基本问题 四、行政计划的法制化 ( 一) 行政计划法制化的必要性 法治是现代社会的一项普遍原则。法治要求一切国家机关、社会组织、团体和个 人都必须在法律范围内活动，法律权威高于任何个人权威。要求依法办事原则体现在 各个方面和各个领域。依法行政是法治的核心内容和最主要的实现方式。 依法行政，要求一切行政行为都必须符合法的规范。现代社会，政府机关频繁使 用行政计划的方式来实现行政目标。作为行政主体的一种新型的行为模式，行政计划 逐渐成为行政作用领域的一个重要课题，行政计划的法制化问题也成为一个迫切需要 解决的问题。 并且值得注意的是，行政计划制定权，是以行政权力为基础而形成的一种计划裁 量权能，常常被称之为“第二立法权”的第四种权力。固这种权力如不受法律控制或 监督，被滥用的危险也是不言而喻的，某些类型的行政计划如拘束性行政计划也在事 实上影响公民的权利和义务，因而对行政计划的法律控制具有重大面深刻的意义。正 如有的学者认为的那样，行政计划即使有根据规范，并存在规制规范，依然应承认计 划的策划制定权者具有广泛的自由裁量，这是行政计划的重大特征。 法治主义下之行政计划与法的关系应当是极为密切的，而且应处于法律控制之 f 。然而，行政计划在历史上最初与法律似乎是无缘的。日本著名经济学家金泽良雄 认为，在第二次世界大战以前的日本，行政机关在没有法律根据的情况下，可以自由 地制定计划，换言之，计划属于行政机关的自由活动范围，没有任何法律意义。但是， 我们注意到，在高度集中的计划经济体制下，国家主要运用行政命令的方式管理国民 经济，此时计划可以被认为是行政措施的一种，被直接吸收到行政法律规范当中。至 于第二次世界大战以后，计划所蕴涵的实质法律意义迸一步显现出来，并且也被赋予 了法的形式意义。固 一般而言，由于行政计划内容繁多，不可能都由法律一一作出明确的规定。但从 行政计划在现实中的重大影响来看，不应该留下法律控制的盲区。而在中国当今法治 。文正邦：法治政府构建论，法律出版杜2 0 0 0 年版，第2 3 页。 ：陈存：论行政计划及其法律控制。载湖南省政珐管理干部学院学报2 0 0 0 年第2 期第2 7 页 。盐野宏著杨建顺译：行政法) 法律出版社1 9 9 9 年敝，第1 5 4 页 。漆多俊：宏观调控法研究，方正出版杜，2 0 0 2 年1 月第一版第5 5 页。 1 2 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基奉问题 意识的淡漠以及官僚化的政治体制下，行政计划行为很少受到法的规范，救济途径严 重缺失。基于现代行政法的控权理念，为防止计划权被滥用，必须将这种权力纳入到 法律的监督和控制之中。对行政计划进行法律控制的意义在于：1 、维护行政机关的 计划行政权。2 、保障行政计划的目标合理性。3 、确保行政计划运作过程合理性。4 、 保证行政计划内容的民主、科学和合理性。 但是，对于哪些行政计划应当进行法律控制，如何区分不同种类的行政计划进行 不同的法律控制以及对这些行政计划如何进行控制等等的问题我国却没有相关的理 论支撑。因此，本文将在下面对这些问题进行详细阐述。 ( 二) 行政计划法制化的路径 1 、行政计划法制化的方式 行政计划法制化的困难在于它性质上的复杂性及形式上的多样性，因此，很难以 一部法律、用统一的法律程序去规定它。所以，对于各国来说，行政计划的法制化都 还是处于探索的阶段。一般而言，行政计划法制化涉及的问题包括：行政计划的依据、 行政计划的程序，行政计划的司法控制。这些问题分别涉及计划实体法、计划程序法 和计划救济法等方面。 首先，行政计划的司法控制是以行政计划的实体控制和程序控制为前提的，只有 实体控制和程序控制的问题理顺了，行政计划的司法控制才有了研究的基础和依据。 因此，对于司法控制本文将在后文提及。 其次，行政计划的依据是行政计划实体法应当明确的问题。为防止行政主体滥用 计划行政权制定出行政计划，首先要从组织法上来控制作出计划的行政机关。行政计 划的制定首先应有宪法或组织法的一般授权，没有宪法或组织法的依据，行政机关不 得任意制定或实施行政计划。但宪法或组织法的对行政机关的制定和实施仅是一般的 概括性的授权，因此，至于计划的具体内容，应根据每种行政计划的内容和机能在实 体行为法上设置有关规定。如土地综合开发适用计划应由国土资源法的规定，城市建 设规定应有城市计划法的明确授权等。 台湾学者刘宗德从三个方面着手，分析了计划与实体法两者之间的关系：计划 拟定之法律根据：计划作成之法律形态；计划所生成之法律效力。该学者认为， 计划是否都应依法作出，有法律救济权，应从各个计划之性质与机能而分别考虑： 。高睾伟行政计划及其法律规制 ，载理论探索) 2 0 0 3 年第5 期 1 3 行政计划确定程序制度研究 第一部分行政计划的几个基本问题 计划之决定或公告而生限制国民权益之法律效果者，应有作用法上之根据。虽非直 接限制国民权益或课加义务、负担，但计划如系行政处分或其他规制性处分之裁量标 准者，与法治主义观点亦应求其有法律授权。对于其他计划主体或无行政组织法上 指挥监督关系之其他行政机关，其权限行使具有拘束性之计划，原则上亦要求须有法 律根据。若仅为行政内部运做一般之指针计划者，理论上不需有法律根据，然若冈 计划之实施须配合一定财政措施或特别法律手段者，多要求须有法律根据。战略计 划，理论上不需有法律根据，但该战略目标之设定与达成须利用各神国家措施而具有 重要政治意义者，关于该计划之根据、内容、拟订程序、法律效果等亦求其有法律之 明定。计划多基于宪法、法律、法规之授权。具有法律、预算、国会或地方议会决议、 法规命令、行政措施等法律表现形态，并且一但被确定后会产生实定法上之效果。但 是，绝大部分行政计划欠缺法律依据，殊为注意。 此有关行政计划应受实体法控制 之论述颇有见地，值得思考与借鉴。 最后，行政计划制定程序的法制化，作为对行政计划实行法律控制的一种手段， 是行政计划法制化最困难的方面，也是行政计划法制化的核心，目前正受到理论界重 视。由于行政计划的不稳定性与多样性特点，由实体法对行政计划的内容加以完全的 制约是不可能的。因而，实体法对行政计划制定权的控制是有限度的，对行政计划的 程序控制则是必要的。但如何对行政计划进行程序控制却是一个各国学者都在探讨的 问题。目前各国的行政计划的程序规范形态是多样式、多层次的，其中最主要的有： ( 1 ) 宪法中规定的行政计划程序。( 2 ) 法律中规定的行政计划程序。( 3 ) 法规中规 定的行政计划程序。( 4 ) 行政法规中规定的行政计划程序。( 5 ) 一般规范性文件中规 定的行政计划程序。( 6 ) 纲要性文件附带规定的。( 7 ) 政府在工作中长期形成并惯常 运用的行政计划程序。 我国行政计划也有不同的程序规范形态，但是都规定的相当 简略而不完善，并且只是一般性的行政计划程序，没有涉及到行政计划确定程序。行 政计划程序在我国如何确立，首先要涉及到立法模式的问题。 2 、行政计划程序控制的模式 行政计划程序控制的模式涉及到行政程序法立法模式的问题。行政程序法立法模 式是指行政程序法的立法体例是采用统一法典式，还是采用单行法律模式，抑或无独 ”刘宗德：行政法基本原理) ，学林文化事业有艰公司出版，1 9 9 8 年8 月出版第2 1 0 页 。皮纯协：行政程序法比较研究，中国人民公安大学出版杜2 0 0 0 年版第2 9 8 页 1 4 行政计划确定程序制度研究第一部分行政计划的几个基本问题 立的程序法而完全与实体法合并的模式。 根据各国的立法例，行政程序立法模式大致有五种类型：一是美国式的，以联 邦行政程序法为基本法，以阳光下的政府法、情报公开法、隐私权法等为 补充。二是欧洲式的，这种模式注重立法结构的完整性，内容全面系统，以行政组织 机构及管辖，行政行为，行政程序等为主要内容。三是日本式，除了行政程序法外， 包括三百六十多件与行政程序相关的单行法律，这些单行法律是经过删除重复规定， 拟定特别规定，与行政程序法同时颁布的配套法律。第四是分散式，该模式没有 统一的行政程序法典，有关行政程序问题散见于相关法律法规中。第五是法国式，主 要用行政法原判例而不是以成文法来创制行政程序规范。 我国对行政程序法采用何 种模式展开了热烈的探讨，主流观点认为我国应采用日本式，即采用统一法典和单行 法律模式并举的模式。行政计划的立法模式应当服从于本国行政程序法的立法模式， 根据我国行政法学界的主流观点以及借鉴我国台湾地区和德国的做法，笔者认为，关 于我国行政计划程序控制应当在统一的法典中只规定行政计划确定程序，并且在各单 行法律中对行政计划确定程序或者行政计划程序做出规定。 3 、一般法与特别法的关系处理问题 根据上面对模式的论述，既然行政计划确定程序既在行政程序法中有