（法学专业论文）论我国环境民事公诉制度的构建.pdf

捅要 随着经济的日益蓬勃发展，我国环境污染和环境损害事件频繁发生，国家、 社会公益及个人利益正遭受巨大的损害，通常的民事救济手段不能救济环境公共 利益遭受的损害，此时需要一种新的救济手段环境民事公诉。笔者希望通过本 文提供一些制度上和立法上的措施来构建我国的环境民事公诉。 本文第一部分阐述了环境民事保护的三种救济措施，包括受害者个人提起的 保护请求、环境民事公益诉讼、环境民事公诉及各自的概念、特征等；第二部分 从司法案例、法律依据、现实依据等方面论证了构建我国环境民事公诉的可行性 和必要性；第三部分阐述环境民事公诉制度的相关内容，主要包括受案范围、检 察机关的权利、前置程序、诉讼费用的承担和国家赔偿责任的负担、诉讼请求、 诉讼时效等；第四部分主要是阐述我国环境民事公诉的立法原则，并为环境民事 公诉立法提供了几点可行性措施。 本文写作中采用了理论研究与实证分析的方法，论证了环境民事公诉的必要 性，并最终得出了构建我国环境民事公诉的制度体系的结论。 关键词：环境民事诉讼环境民事公益诉讼环境民事公诉 a b s t r a c t w i t ht h eb o o m i n gd e v e l o p m e n t o fe c o n o m i c , c h i n a se m m e n t a l p o u u t i o na n de n v i r o n m e n t a ld a m a g ea r eh a p p e n i n gf r e q u e n t l y , a n d n a t l o n a i s o c i a la n dp e r s o n a li n t e r e s t sa r es u f f e r i n gg r e a td a m a g e t h eu s u a l c i v i ir e m e d y c 蛆n o tr e 眦d yt h ed a m a g eo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t sa n ym o r e a n d a n e wr e m e d y e n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u t i o n i sn e e d e da tt h i st i m e ih o p e t h a t ic a np r o v i d es o m ec o n t e n t a n dm e a s u r e s o fl e g i s l a t i o nt ob u i l d o u r e n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u t i o nt h r o u g h t h i sp a p e r t h ef i r s tp a no ft h i sp a p e rd e s c r i b e s t h et h r e ec i v i lr e m e d i e s o ft h e p r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t ，i n c l u d i n gt h ep r o t e c t i o n t h a tv i c t i m sr e q u e s tb y t h e 舢e l v e s , a c t i o n o fe n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t s ，e n v i r o n m e n t a ic i v p r o s e c u t i o n 缸dt h e i rc o n c e p t , c h a r a c t e r i s t i c s ，e t c t h es e c o n d p a r td e m o n s t r a t e s t h ef e a s i b i l i t ya n dn e c e s s i t yo fe n v i r o n m e n t a lc i v i l p r o s e c u t i o nt h r o u g ht h e i u d i c i a lc a s e ，l e g a lb a s i sa n d t h er e a l i t y t h et h i r dp a r t t e l l st h er e l a t e dc o n t e n to f e n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u t i o n ，i n c l u d i n gt h es c o p eo ft h ec a s e ，t h er i g h t o f p r o s e c u t i o n ，p r e - p r o c e s s ，c o m m i t m e n to fl i t i g a t i o n c o s t sa n db u r d e no fs t a t e l i a b i l i t y , c l a i m , l i m i t a t i o n s ，e t c t h ef o u r t hp a r tt e l l st h el e g i s l a t i v ep r i n c i p i e o f e n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u t i o na n dp r o v i d e s s e v e r a lf e a s i b i l i t ym e a s u r e so f e n v i r o n m e n t a lp u b l i cl i t i g a t i o nl e g i s l a t i o n t h i sp a p e rd e m o n s t r a t e st h en e c e s s i t yo fe n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u t i 蚰 b vt h em e t h o do ft h e o r e t i c a lr e s e a r c h a n de m p i r i c a la n a l y s i s ，a n df i n a u y o b t a i n e d st h ec o n c l u s i o no fb u i l d i n gas y s t e m o fe n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u f i 叫 k e v w o r d s ： e n v i r o n m e n t a lc i v i ll a w s u i t a c t i o n o fe n v i r o n m e n t a lp u b 肛c i n t e r e s t se n v i r o n m e n t a lc i v i lp r o s e c u t i o n n 第1 章引言 在当今的中国，经济发展了，同时环境损害案件的数量也上升了，这种现 象使得我们处于两难的境地。经济发展了、人民生活水平提高了这本身是一件值 得大家高兴的事情，但是健康无污染的环境是人们赖以生存的基础，环境损害案 件的迅速增长给国民的健康和安全带来很大的威胁。这种现像将我国环境法推到 了两难的境地，同时也为我国进行相关立法敲响了警钟。其实环境越来越受到公 众的关注的同时，我国的环境立法也达到了空前繁荣的时期，环境法规多种多样。 但是这些规定大部分上是对环境财产权益的原则性规定，而对环境保护方面却基 本上是空白，环境保护救济机制的规定更是缺乏。因此，我们应该进行环境保护 的相关立法，弥补目前现存的两种环境救济机制的缺陷和不足。 对于某些特殊类型的环境公益案件，受害人不敢起诉、不能起诉，或者基 于对经济实力与背景实力都很强的企业的害怕往往处于消极的不起诉状态，使国 家和公众的环境利益不能得到救济，这样纵容了行为人的损害行为，使环境损害 案件日益增多。在这种情况下急需一种救济力量来弥补目前救济机制的不足，环 境民事公诉由此应运而生。环境民事公诉的优势在于它是国家机关对环境损害行 为人提起诉讼，这样不仅能威慑损害环境者的损害行为，更重要的是避免了因为 双方地位不平等而造成的消极不起诉状态。 在我国构建环境民事公诉不是毫无根据的乱想，事实上它在我国司法实践 中已经出现了。我国已经有很多这方面的案例，并且如果仔细推敲现阶段的法律 条文，也能从中找到有关环境民事公诉的细枝末节的规定。但是我们也不能因此 就停滞不前，西方环境法发达国家的环境民事公诉制度已经有二三十年的历史 了，我们加入了w t o 也就应适顺应世界环境保护的发展，立足我国的国情，进 行环境民事公诉立法，构建我国的环境民事公诉制度。 第2 章环境保护的民事救济机制 环境保护的民事救济，是指为了保护受害人的财产权及其他环境权益，通过 私力途径或行政、司法等途径，要求损害行为人停止侵害、消除妨碍、赔偿损失 等来救济受害人受损害的权益的各种活动。环境保护的民事救济包括受害者个人 提起的诉讼、环境民事公益诉讼和环境民事公诉。 2 1 受害者个人提起的保护请求 受害者个人提起的保护请求，指受害者个人为保护自己因环境侵权受损害的 财产权、人身权及环境权益，提起环境行政处理和民事诉讼，保护自己合法权益 的行为。所涉及的程序包括环境行政处理和环境民事诉讼。 2 1 1 环境行政处理 环境行政处理，是指因环境污染和损害而发生的环境纠纷，当事人可以向有 关环保行政机关提出请求，环保行政部门在证据充分，事实清楚的基础上，可以 对有关的赔偿数额和赔偿责任，依照公平、公j 下的原则进行调解，并作出处理的 环境民事救济活动。环境行政处理的性质是属于行政裁决呢? 还是行政调解昵? 如果单从字面来看大多数人倾向于行政裁决，但这是没有法律根据的。根据我国 环境保护法第4 l 条和1 9 9 2 年1 月全国人大法制工作委员会就原国家环境保 护局关于如何理解和执行环境保护法第4 l 条第2 款的请示答复的相关规定， 当事人对环保行政部门或者有环境保护监管职能的其他行政机关作出的关于赔 偿数额和赔偿责任等民事纠纷的处理决定不服的，可以向人民法院起诉环境侵害 人，而不能向人民法院起诉环境民事纠纷的环保行政机关，受害人也可以不经过 环保行政部门的处理而直接向人民法院起诉环境侵害人。根据环境民事纠纷案件 的性质和环保行政部门的职能来看，环境行政处理已成为民事纠纷的主要救济途 径。 2 1 2 环境民事诉讼 环境民事诉讼，是指环境污染与损害案件的受害人为了保护自己的合法环境 权益，以自己的名义向人民法院起诉环境侵害人，并请求人民法院支持自己的诉 讼请求，救济自己的合法的环境权益的诉讼活动。环境民事诉讼从字面上也不难 得出它仍然属于民事诉讼的范畴，当然的适用民事诉讼法的所有规定。但是环境 民事诉讼作为民事诉讼中的特殊诉讼方式，也具有自己的特点： ( 1 ) 间接放宽了起诉资格。根据我国民事诉讼法1 0 8 条的相关规定，普通 民事诉讼案件的原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织，而在环 境保护领域为了使得公民的环境权得到充分有效的保护，一些西方国家直接将原 告资格扩大到一切单位或个人，虽然在我国目前的法律中没有直接扩大环境案件 原告资格的规定，但是我国环保法规定任何单位和个人对侵害环境案件都有检举 和控告权，为放宽起诉资格留出了空间。 ( 2 ) 举证责任的倒置。侵权责任法第6 6 条规定，因污染环境发生纠纷， 污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间 不存在因果关系承担举证责任。在环境侵权案件中涉及的专业性和技术性要求都 很高，如果由原告来承担举证责任，会使案件的审理违背公平原则。因此根据公 平原则和侵权责任法的规定，在环境民事诉讼案件中实行举证责任倒置。 2 ( 3 ) 因果关系的推定。在普通民诉讼中，损害直接是作用给受害人的，因 此由原告承担证明损害结果与损害行为之间存在因果关系的责任。然而在环境民 事诉讼中，损害使通过环境这一载体作用于受害人的人身或财产，并且损害具有 长期性、潜在性、积累性，如果仍然由原告承担证明损害行为与损害结果之间存 在因果关系的责任，在无形中就会加重原告的证明责任，造成案件审理的不公平。 因此在审理环境民事诉讼案件时，我们采用因果关系推定的原则，只要被告不能 证明其损害行为与损害结果之间不存在因果关系，就认为两者存在因果关系。 ( 4 ) 诉讼时效的延长。我国民法通则第1 3 5 条规定的普通民事诉讼案 件的诉讼时效为2 年。然而环境民事诉讼案件的特殊特点，包括长期性、潜在性、 积累性要求一个特殊的诉讼时效期限。环境保护法对环境民事诉讼规定的特 殊诉讼时效期限为3 年，自当事人知道或者应当知道权利受到损害之同起起算。 2 2 环境民事公益诉讼 环境民事公益诉讼，是指法定的组织和个人根据法律规定，为保护社会公共 环境权益，对违反环境法律、侵害公共环境权益者，向人民法院提起并要求其承 担民事责任由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。1 就诉讼主体和诉求而言， 环境民事公益诉讼表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。2 环境民事公益 诉讼的目的是保护环境整体利益和公共利益，它与以保护个人环境利益为目的的 环境民事诉讼有本质的区别。环境民事公益诉讼不是自己从石头缝罩蹦出来的， 它在环境法理论与实践都很发达的西方国家已经兴盛了二三十年了，尤其是英美 国家。美国法律规定：只要某人能说明，他有权使用或享受某些自然资源或他本 人的生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为 的直接受害人，但可以“保护公共利益”为由而向排污者起诉。英国的污染控 制法也作了“对于公害，任何人均可起诉”的规定。3 环境民事公益诉讼与传 统的环境民事诉讼相比，具有自己特殊的特点： ( 1 ) 环境民事公益诉讼制度具有救济受行为人侵害的环境整体利益和公共 利益的直接目的。环境民事公益诉讼可能在结果上救济了个人利益，但这只是它 的附属目的，它的直接和主要目的还是为了环境整体和公共利益。环境民事诉讼 单纯的是为了救济受损害的私人利益，环境民事公益诉讼在目的上有着质的区 别。 ( 2 ) 环境民事公益诉讼的原告具有较广泛的主体资格范围。在环境民事公 1 叶勇飞：“境民事公益诉讼”，载中国法学，2 0 0 4 年第5 期 2 别涛：环境公益诉讼，法律版社2 0 0 7 年5 月版，第2 页 3 吕忠梅：环境法新视野，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第2 8 8 页 3 益诉讼中，原告不限于受到环境污染侵害的受害人，也可以是其他的公民、法人 或其他组织，只要他认为行为人的行为侵害了环境公共利益和整体利益或者有侵 害环境公共利益和整体利益的可能，就可以以原告的身份起诉，与民事诉讼法规 定的原告必须是与案件有直接利害关系的人不同。 ( 3 ) 环境侵害主体具有特定性，被侵害主体的不特定性。基于环境侵权的 社会性、广泛性、潜在性、不特定性等特征，4 虽然被侵害主体的个体利益均受 到了侵害，但是被侵害主体之间仍然是不相互联系的、独立的个体，并且环境侵 权侵害的是整体利益，故被侵害主体具有不特定性，提起诉讼的原告不是特定的 当事人。 ( 4 ) 环境民事公益诉讼既具有救济性又具有预防性。环境损害具有长期性、 潜伏性、不易逆转性等特征，故其损害结果在侵害人实施侵害行为时不一定能立 即表现出来，而可能要经过一段相当长时期才实际爆发，而一旦发生这种结果， 则对环境造成极大损害，并且这种损害不容易被消除。5 所以在环境侵害已经发 生或即将发生时，法律允许公民既可以以提起环境民事公益诉讼的方式救济已经 受到侵害的环境也可以将尚未完全发生的环境侵害行为扼杀在摇篮里。这体现了 环境民事公益诉讼的一个重要原则一救济与预防相结合。 ( 5 ) 环境民事公益诉讼具有特殊的民事责任范围。环境民事公益诉讼的主 要目的是保护环境整体利益和公共利益，因此，在请求环境侵害行为人承担民事 责任时，民事责任范围不仅包括停止侵害，恢复环境自然状态的费用，而且包括 环境自身的损失。与之对应的环境民事诉讼，则只能诉请停止侵害、赔偿受害人 受到的损失和精神损失，而不能诉请侵害人赔偿环境自身的损失，因为在环境民 事诉讼中，原告只代表的是自己的个体利益而不是整体利益。 2 3 环境民事公诉 环境民事公诉，是环境公益诉讼的新发展，是指根据法律授权，由特定的国 家机关( 一般指人民检察院) 为保护国家及社会公共的环境利益，针对环境民事 侵权行为提起的公益诉讼。6 简言之，环境民事公诉，就是特定的国家机关提起 的环境民事公益诉讼。根据我国宪法、刑事诉讼法和检察院组织法的规定，检察 机关是行使公诉权的唯一机关，其他任何机关、组织都不享有公诉权。7 环境民 事公诉，是国家机关有效介入环境侵权案件的手段，不仅加强和补充了环境行政 4 曹列德：环境侵权法，法律| 版社2 0 0 0 年版，第1 8 页 5 郑备燕：“论民众诉讼”，载中国法学2 0 0 1 年第4 期 6 金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学j i ；版社2 0 0 6 年版，第1 9 页 7 莫洪宪、高锋志：“论我国的公诉制度”，载人民检察院2 0 0 9 年第9 期 4 保护机关的执法力度，同时也为受到环境侵害行为人侵害的受害人提供了司法救 济途径和手段。环境民事公诉兼有环境民事公益诉讼和民事公诉的特征，因此， 环境民事公诉的法律特征包括： ( 1 ) 环境民事公诉的目的是保护国家环境利益、社会环境利益以及不特定 多数人的个人环境利益。如前所述，环境民事公诉实际上是一种特殊的环境民事 公益诉讼，因此它当然的具有了环境民事公益诉讼的直接目的( 保护整体环境利 益和公共环境利益) 和间接目的( 保护私人的环境利益) 。 ( 2 ) 环境民事公益诉讼具有特殊的诉讼主体。在我国，环境民事公诉是检 察机关代表国家以环境侵害和污染行为人为被告向人民法院起诉。因此，在环境 民事公诉中，检察机关是原告，环境侵害和污染行为人是被告。 ( 3 ) 在环境民事公诉中，检察机关既可以提起停止侵害的诉讼请求，也可 以提起损害赔偿的诉讼请求。损害赔偿的范围限于恢复环境至自然状态的费用和 对环境造成的损失，并将所得赔偿上缴国库。 ( 4 ) 在环境民事公诉中，因为涉及到公众环境利益科学的不确定性，因此 应降低检察机关的证明责任的证明程度。在环境污染侵害案件中，损害结果都是 高科技成果的产物，要求检察机关证明侵害行为与损害结果的因果关系显得有点 强人所难，因此，审理环境民事公诉案件过程中，法律上可能采取优势证据理论、 事实证明本身理论等，降低证明损害以及损害与污染行为之间因果关系存在的标 准以保护环境整体利益和公共利益。 第3 章环境民事公诉的合理性和必要性 3 1 我国已有环境民事公诉的司法案例 尽管我们更多的是在刑事领域看到检察机关的公诉，但民事公诉也是检察机 关履行法律监督职责的重要方式之一。8 近年来，我国一些地方的检察机关开始 尝试提起民事公诉，主要是代表国家对一些损害国家利益、造成国有资产流失的 案件提起民事公诉。与此同时，环境民事公诉的司法案例也屡见不鲜了。 3 1 1 原始的民事公诉形式 自1 9 9 7 年刑法修订以来，为了制裁污染和损害环境的行为，我国的检 察机关已经开始部分提起环境民事公诉，只不过是以刑事附带民事诉讼的形式提 起的。这方面的案例自1 9 9 8 年以来就没有停息过。 ( 1 ) 1 9 9 8 年的天马造纸厂环境污染案。在本案中山西省运城市人民检察院 8 王晶：“论民事公诉”，载法治与社会2 0 0 9 年1 4 期 5 对天马造纸厂厂长提起重大环境污染刑事公诉的同时，也对该污染行为附带提起 了民事公诉。一审法院除对杨军武有期徒刑2 年、罚金5 万元的刑事判决外，还 作出其承担3 6 万元的民事赔偿责任的民事判决，二审法院维持了一审判决。 ( 2 ) 1 9 9 9 年的恒达化工厂环境污染案。在本案中四川省名山县检察院在对 恒达化工厂因重大环境污染提起刑事公诉的同时，也对该污染公共水资源的行为 附带提起了民事公诉。名山县法院除以重大环境污染事故罪判处恒大化工厂罚金 5 万元、厂长林卿书因同罪被判处有期徒刑3 年，并处罚金两万元、操作工刘安 华因同罪被判处有期徒刑3 年，并处罚金2 0 0 0 元的刑事判决外还做出了恒达化 工厂赔偿国家、集体、经济损失3 4 万元的民事判决。 ( 3 ) 2 0 0 2 年的四川省的首例刑事附带民事环境公诉案。在本案中，法院除 判处古蔺县石宝镇重大森林火灾肇事者黎伯伦有期徒刑1 年的刑事判决外，并作 出要求其承担在2 0 0 2 年1 0 月至2 0 0 7 年8 月期间，补种树林2 9 8 4 8 株的民事判 决。9 ( 4 ) 梅城镇卫生纸厂的环境污染案。湖南省安化县检察院在对重大污染环 境行为提起刑事公诉的同时，也就污染公共环境的行为附带提起民事公诉。人民 法院除作出对责任人龙金林、张旭龙和刘满元分别判处有期徒刑2 年、1 年零6 个月和1 年及罚金2 万元的刑事判决外，同时作出卫生纸厂赔偿7 万元的民事判 决。 3 1 2 环境民事公诉的新形式 ( 1 ) 四川省资阳市清水河污染案是我国检察机关单独介入的环境民事公诉， 标志着我国环境民事公诉的新形式的形成。2 0 0 4 年2 月，四川省资阳市雁江区 检察院了解到：近2 年来，在清水河及其支流沿岸相继兴办的石料加工厂肆意排 放污染物，不仅阻塞了河道，也污染了水体，使清水河水资源和生态资源造成了 严重破坏，严重影响到了近2 0 0 0 人的生产生活。鉴于众厂家无视雁江区环保局 对污染企业发出的限期停产整改通知书，环境污染问题得不到切实解决。雁江区 人民检察院对污染问题严重的8 家石材厂分别下达了检察建议书，责令企业对治 污设施进行整改，并将整改情况报送该院。检察机关还对8 家企业作出了告诫： 如果他们不立即采取措施，整改治污设施，继续损害人民的生产生活，检察机关 将对其提起环境民事公诉。本案标志着我国检察机关环境民事诉讼权的确立。1 0 ( 2 ) 检察机关单独介入环境民事公诉的其他案件。广州市番禺区人民检察 院发现东涌镇官坦村的东泰厂直接排放没有经过污水处理设备净化的红色废水， 严重损害了环境质量，影响了附近村民的健康生产生活。番禺区人民检察院为了 制止东泰厂继续污染环境，还村民们一个健康的生活环境，以原告的身份将东泰 9 别涛：环境公益诉讼，法律j i l 版社2 0 0 7 年版，第6 页 1 0 中国环境报，2 0 0 5 年0 6 月0 2f i 6 皮革厂起诉至广州海事法院。2 0 0 9 年8 月，广州海事法院作出责令东泰厂立即 停止继续排放没有经过污水处理设备处理的红色废水并赔偿相关的环境污染损 失和费用共计6 2 5 万元的一审判决。由此可以看出，虽然我国的法律尚未明确 规定检察机关的环境民事公诉权，但在司法实践中已经默认了检察机关的环境公 诉权，检察机关单独介入的环境公益案件将会越来越多。 3 2 建立环境民事公诉的法律基础 虽然我国目前的法律中还没有赋予检察机关环境民事公诉权的明确规定，但 是如果我们从立法背景和立法文化等方面细细琢磨法相关律条文还是能找到赋 予检察机关环境民事公诉权的相关法律依据的： 3 2 1 历史渊源 检察机关的民事公诉权不是朝夕产生的，它已经有很久的历史渊源了。根据 1 9 4 9 年1 2 月颁布的中央人民政府最高人民检察署试行组织条例第3 条，检 察机关对于与国家集体及劳动人民利益有关的民事、行政活动，均可以以国家公 益的目参与进去。根据1 9 5 1 年中央人民政府检察署暂行组织条例及各级 人民检察署组织通则第2 条，检察机关有权以国家公益的目的参与到有关与国 家、社会和劳动人民利益有关的重要民事及行政案件中。根据人民检察院组织法 第4 条，人民检察院作为我国的检察机关通过行使检察权，保护社会主义的国家 和集体所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。因此，国家在 创设检察机关的时候，就从法律上赋予了检察机关对涉及国家、社会整体利益和 公共利益的案件的民事公诉权。 3 2 2 宪法的规定 根据我国宪法第1 2 条，社会主义的公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会 主义的公共财产，国家禁止任何单位或个人采取任何手段侵吞或破获国家的、集 体的财产；根据我国宪法第1 2 9 条，检察机关是我国的法律监督机关。检察机关 是我国的法律监督机关，在案件审理过程中，法律的实行是置于法律的监督之下 的，对涉及国家和社会环境利益的案件更是如此。检察机关的有效监督不仅能监 督环保执法机关的执法力度，也能够有效的防止环境违法行为的发生。 3 2 3 环境保护法的规定 根据环境保护法第6 条，一切单位和个人具有义务保护环境，并且对污染环 境和损害环境的行为均享有检举和控告的权利。“一切从词义上理解为包含广 泛的对象，泛指一切机关、单位、个人，当地检察机关主动介入，检察机关作为我 1 1 落艾桦：“环保公益诉讼案”，载人民l j 报2 0 0 9 年l o 月 7 国的国家机关当然的包括在内。另外，从环境公益保护的有效性出发，结合我国 的国情，赋予检察机关以环境公诉权是有百利的，不仅可以实现诉讼经济，而且 还可以有效的防止滥用诉权。 3 2 4 民事诉讼法的规定 根据民事诉讼法第1 5 条，机关、团体、企业事业单位如果发现损害国家、 集体和个人民事权益的行为，均可以采取支持受损害的单位或个人向人民法院起 诉。在环境损害和环境污染案件中，国家集体利益和个人环境利益均受到较多的 侵害，根据法条的规定可以推出，作为我国的法律监督机关的检察机关也当然可 以以“支持起诉的立场站在环境民事公诉案件的原告席上。 3 3 建立环境民事公诉的现实依据 3 3 1 环保部门的执法弊端 环保部门在执法过程中存在种种弊端造成了不良的后果：第一，环境保护执 法部门在行政体制方面受到多种限制，并且执法手段也很有限，往往是心有余而 力不足，不利于及时制止损害和污染环境的违法行为；第二，环境保护执法部门 受地方保护主义的影响，或基于本部门利益的考虑，往往会不主动履行法定职责， 追究损害和污染环境行为人的责任，加之此类案件可能存在不明确的受损对象， 环保执法部门对破坏环境、污染环境的行为常采取放任的态度，致使国家和公众 环境权益因无人起诉而受到严重损害。第三，环保执法部门为了本部门的利益可 能会违法行政、滥用职权，在此情况下可能会将国家和公众的环境利益逼上绝路。 鉴于环保执法部门在执法过程中的种种弊端，我们有必要将其置于负有监 督、检查、监察等职责的权力部门之下，而由作为我国的法律监督机关的检察机 关担此重任再好不过。并且检察机关在发现违反环境法律法规，污染和破坏环境 的行为时，还可以充分利用自己具有的在调查取证和侦查方面的优势。因此，在 我国环保执法部门执法手段存在种种弊端的今天，检察机关以公诉人的身份介入 环境公益案件的保护是十分必要的，能更好地维护国家和公众的环境利益。 3 3 2 受害人的弱势地位 在一些环境损害与污染案件中，危害者往往是经济实力和背景实力都很强大 的企业，这就造成了危害者与受害者较大的实力悬殊，加之受害人担心胜诉无望 和对高昂的诉讼费用的考虑，即使环境受害人有起诉权，也因为上述种种原因而 不敢、不能起诉。长此以往，越来越多的危害环境公共利益的案件被推入无人起 诉的现实状态。处于弱势地位的环境受害者也越来越多。目前各国一致同意将如 何更好的维护弱势群体的利益，保障他们的合法权益，作为衡量一个国家文明程 度的标志。我国要在此竞争中获得优势，就不得不采取措施改变我们现在的窘迫 状态。我国一直以来虽然都高度重视对弱势群体的法律保护，但却只是泛泛空谈， 并没有具体的制度将这种虚有的权利转化为现实的权利。如果想要真正维护处于 弱势地位的环境受害人的合法环境权益，就需要从程序上给予救济和保障。笔者 认为，检察机关的环境民事公诉权就具有此种效果，能帮助国家实现保护弱势群 体的目的。因此，检察机关在此时介入当事人之间的民事权益纠纷是十分必要的。 在很多污染和损害环境的案件中，侵害人的行为并没有直接侵害特定的公 民、法人或其他组织的合法权益，即不存在与案件有关的直接利害关系人或者直 接受害人，这就将环境损害与污染案件推入了无人诉讼的境地。作为承担着国家 公共职能的人民检察院，它应时刻以保护国家、集体利益为职责。因此，为了保 护国家和公众的环境利益，制止不法行为，应当视人民检察院为与本案有直接的 特殊利害关系，而应允许检察机关通过公力救济的司法手段提起环境民事公诉。 由人民检察院提起环境民事公诉对环境公益案件的审理具有深远的意义：第 一，能够充分利用检察机关熟悉法律知识的优势和丰富的法律经验，可以使受损 害的环境公益实际得到司法权的公正裁判；第二，能使违法行为置于有效的监督 和遏制之下，及时地救济和保护国家和环境受害人的环境权益，并且能最大限度 地保证起诉标准的统一、节约司法资源和实现诉讼效益。 综上所述，将环境民事公诉权赋予人民检察院，不仅是必要的，也是符合法 制原理的。赋予人民检察院以环境民事公诉权使权利成为了当事人实际享有的实 实在在的权利，而不仅仅是纸上谈兵，并为环境公共利益的保护提供了有效的手 段。 第4 章环境民事公诉制度的主要内容 4 1 环境民事公诉的受案范围 检察机关作为我国的国家机关跟其他国家机关一样具有自己的职能，它的主 要职责仍然应当是提起刑事公诉、对其他国家机关的执法活动进行法律监督。而 环境损害与污染案件的专业性、技术性都比较高，检察机关在提起环境民事公诉 过程中必然要抽出大量的人力物力去起诉和应诉。因此，如果要求所有的环境损 害与侵权案件均由检察机关负责，必然会影响检察机关的其他职能，也会影响它 的反腐功能。为了既能最大限度的实现检察机关的职能，又能使国家和社会整体 环境利益及个人的私人环境利益得到保护，我们应该对环境民事公诉案件的范围 进行限制。主要包括三类： 9 ( 1 ) 纯粹的环境公害事件。这类案件目前主要是涉及国有资产流失的环境 保护案件和环境犯罪案件，具体包括破坏自然资源、影响人类生存和可持续发展 的案件，如掠夺性开采矿产资源、滥伐森林、破坏耕地保护等案件；污染环境， 危害社会大众健康和生命财产安全的案件；当事人恶意串通，违法出让、转让国 有自然资源、能源案件等。1 2 ( 2 ) 直接造成不特定多数人利益受损的环境公诉案件。对于此类环境损害 案件，检察机关能否提起环境民事公诉，应该分情况对待：如果在此类环境损害 案件中，有特定的权利人并且权利人有能力起诉，根据当事人意思自治原则，如 果权利人不主动提起诉讼，此时检察机关不具有代表权利人提起诉讼的权利；如 果在此类案件中，没有特定的权利人，或者虽然有特定的权利人但是该权利人不 能够提起诉讼或者如果有权利人提起诉讼难度相对较大，此时为了保护环境公共 利益，检察机关可以代表权利人提起环境民事公诉。 ( 3 ) 直接造成特定多数人利益受损的环境公诉案件。对直接造成特定多数 人利益受损的环境案件，检察机关在受到环境侵害受害人的申请时应在最短的时 间内提起诉讼，检察机关也可以不经申请而直接依职权提起环境民事公诉。如果 检察机关怠于行使环境民事公诉权，使环境公共利益遭受到威胁时，环保部门、 公共资源管理部门或政府部门可以以出于保护环境公益的目的向人民法院提起 环境民事公益诉讼。 4 2 检察机关在环境民事公诉中的职权 如上文所述，环境民事公诉是检察机关出于保护环境公益的目的以环境侵害 人为被告向人民法院提起的诉讼。根据此定义，我们能容易的得出在环境民事公 诉中检察机关的原告身份。既然作为原告，检察机关当然享有原告的权利包括调 查取证权、处分权、撤诉权、上诉权、申请财产保全权等，但鉴于检察机关的特 殊身份，所以，在某些权利上会是对普通的原告的权利的限制。 4 2 1 调查取证权 侵害环境公共利益的案件的侵害行为人在大多数情况下不是小角色而可能 是经济实力和背景都很强大的大企业，使得案件的被告居于强势地位，加之此类 环境案件具有较高的专业性和技术性，另外损害具有潜伏性和长期性，在不知不 觉中就加重了调查取证的难度。如果赋予检察机关以调查取证权，由检察机关来 调查与案件有关的证据，提交给人民法院来决定经过双方的质证证据能否作为案 件审理的证据，能更好地保护环境公共利益。因此，赋予检察机关以调查取证权 1 2 “三类案件将由监察机关公益诉讼”，载江西同报，h t t p ：n e w s s i n a c o m c n o 2 0 0 7 - 1 2 - 0 2 0 2 1 8 1 3 0 0 4 5 6 7 s s h t m l , 访问u 期：2 0 0 7 年1 2 月2 同 l o 并没有使案件的审理显失公平，反而使双方当事人在实质上达到诉讼平等原则， 有利于诉讼的公平和公正和环境公共利益和个人合法权益的保护。 4 2 2 处分权 检察机关是环境民事公诉中的原告，它同时也是国家、社会和公众的代言人， 规定检察机关在诉讼中享有处分权完全符合了法律规定的“当事人意思自治原 则。环境民事公诉实际上是将不确定的、潜在的众多环境损害和污染的受害人 的起诉权转移给了检察机关，由检察机关代为行使。由此可见，检察机关代表的 不是自己的意志，它代表的是国家和公众的意志，因此检察机关不能像普通当事 人那样处分自己的诉讼权利，它不能像普通当事人那样自由的同被告和解、调解， 也不能自由地放弃实体权利和程序权利如撤诉、变更诉讼请求等。1 3 综前所述， 检察机关的处分权是有限制的，它只能行使有利于国家整体利益和公众利益的处 分权，而那些不利于国家整体利益和公众利益的处分行为均属无效的诉讼行为， 均应加以禁止。 4 2 3 撤诉权 在环境民事公诉案件中，检察机关作为原告启动诉讼程序，应当享有撤诉权， 但是撤诉权也不是完全的。检察机关出于保护国家、社会和公众环境利益的目的， 以充足的证据向人民法院起诉环境侵害人。但是如果检察机关发现起诉的证据不 足，不能证明案件事实要求撤诉时，人民法院应当准许。另外，环境侵害人诚心 的承认了自己的环境污染和损害行为，并积极采取措施进行补救，没有造成实际 损害的，检察机关也可以撤回原先的起诉。但是，如果事实和证据已经能够充分 证明环境侵害人的环境污染和损害行为，检察机关却不顾及国家、社会和公众的 环境利益，仍要一意孤行的撤回起诉，人民法院应当不予准许。 4 2 4 上诉权 检察机关作为原告如果对一审的判决裁定不服当然可以提起上诉。但是在检 察机关和环境受害人为共同原告的环境民事公诉案件中，检察机关只能对人民法 院的判决裁定中涉及它的一审判决裁定不服的部分提起上诉，如果检察机关对涉 及环境受害人的一审判决裁定不服，它不能提起上诉。根据当事人意思自治原则， 环境受害人有权自己决定对一审判决裁定是否提起上诉，检察机关对此无权干 涉。 4 2 5 申请财产保全权 上文中已经谈到，检察机关享有调查取证权。如果在调查过程中，检察机关 如果发现环境侵害人的行为损害或可能损害环境受害人和国家整体环境利益时， 可以申请人民法院采取财产保全措施。虽然检察机关享有申请财产保全权但是并 1 3 廖成忠：青年法学研究，西北人学出版社2 0 0 6 版，第1 4 4 页 l l 不意味着检察机关可以自己采取保全措施。 4 3 检察机关的诉讼请求 根据民法通则第1 3 4 条，承担民事责任的方式主要有：( 一) 停止侵害； ( 二) 排除妨碍；( 三) 消除危险；( 四) 返还财产；( 五) 恢复原状；( 六) 修理、 重作、更换；( 七) 赔偿损失；( 八) 支付违约金；( 九) 消除影响、恢复名誉； ( 十) 赔礼道歉。由此可知，在普通民事诉讼中，原告可以提起的诉讼请求一般 包括十种。而在环境民事公诉中，作为原告的检察机关一般只可以提起前三种诉 讼请求即停止侵害、排除妨碍、消除危险，至于能否提起赔偿损失的诉讼请求， 根据案件的性质和影响程度不同，有不同的规定。 ( 1 ) 对于纯粹的环境公害案件，应根据环境侵害人是否对环境产生了实质 性的损害来决定是否要求环境侵害人来承担损害赔偿责任。检察机关对于未对环 境造成实质性损害的环境侵害人除了三种诉讼请求外，不能提出损害赔偿的诉讼 请求；然而对于已经对环境造成实质性损害的检察机关除了可以提起三种诉讼请 求外，还可以要求其承担相应的赔偿责任。赔偿数额应相当于将环境恢复到自然 状态所需要投入的费用，该费用由人法院转交政府环保部门代管，由人民检察院 负责监督，并由政府代表国家恢复环境到自然状态。 ( 2 ) 对于直接造成不特定多数人利益受损的环境公诉案件，如果由检察机 关提起环境民事公诉，人民法院对检察院的胜诉判决可以作为受害人提起诉讼的 判决依据。人民法院可以对相关受害人发出公告，说明案件情况和判决结果，通 知权利人在一定期间内向人民法院起诉。人民法院在审理该种案件时可以检察机 关的胜诉判决为判决依据，并按照人数不确定的代表人胜诉的诉讼程序进行审 理，以此来保护受害人的合法权益，弥补他们受到的损害。 ( 3 ) 对于直接造成特定多数人利益受损的环境公诉案件，因为环境受害人 是特定的，所以他们可以直接向人民法院起诉，按照人数确定的代表人诉讼，要 求环境侵害人行为人赔偿其受到的损失。但是，在此类诉讼中，虽然它与检察机 关是共同原告的身份，但是检察机关仍不能打破“意思自治 的原则代替环境受 害人提起损害赔偿请求。 4 4 环境民事公诉的前置程序当面通知程序 设置环境民事公诉制度的目的确实是为了保护环境公共利益，但是如果检察 机关滥用公诉权，不仅会给环保执法部门的执法行为造成很大的障碍，同时也会 1 2 加重人民法院的负担，造成司法资源的浪费。笔者认为有必要设立前置程序，来 有效地避免环境民事公诉在适用过程中产生的弊端。当面通知程序主要有两种方 式： ( 1 ) 检察机关直接向侵害人发出书面通知。对于处于持续不断状态的环境 污染和损害行为，检察机关可以直接向环境损害和污染行为人发出书面通知。检 察机关通过发出书面通知的方式来要求环境损害和污染行为人采取停止侵害、排 除妨碍、恢复原状等相关措施。如果环境污染与损害行为人在受到书面通知后一 定期限内仍无动于衷，不采取任何措施，检察机关就可以行使自己的公诉权，将 环境侵害人推到人民法院的被告席上，由人民法院强制其采取相关措施。 ( 2 ) 检察机关向环保执法等部门提出书面通知。对于处于持续不断状态的 环境污染和损害行为，检察机关也可以向环保部门和其他环境监管部门发出书面 通知。检察机关通过发出书面通知的方式要求环保部f - j a n 环境监管部门积极履行 环保职责。如果环保部门和环境监管部门消极执法，对环境污染和损害行为熟视 无睹，则检察机关可以向人民法院提起诉讼，由人民法院判令环保等部门履行环 保职责，也可以向人民法院直接起诉环境损害行为人，由人民法院强制采取措施 恢复环境的自然状态。1 4 4 5 诉讼费用的分担和国家赔偿责任的承担 4 5 1 诉讼费用的分担 在环境民事公诉中，检察机关是代表国家和公众而提起的诉讼，它不是案件 的直接受害人，如果由检察机关承担诉讼费用，将会大大的消弱检察机关参与环 境民事公诉案件的积极性，将会对环境公共利益造成很大的威胁，所以笔者认为 在诉讼费用的分担上，应由被告承担诉讼费用，并且不存在被告反诉的问题。 4 5 2 国家赔偿责任的承担 虽然为了提高检察机关参与民事公诉的积极性而不要求其承担诉讼费用，但 但为了防止其滥用公诉权，同时也为了实现法律的公平和公正，仍应当要求检察 机关承担一定的败诉责任。在环境民事公诉中，如果被告胜诉并且在诉讼中被告 的合法权益受到了检察机关的侵害，被告有权利按照国家法律的规定要求检察机 关承担相应的国家赔偿责任。 4 6 环境民事公诉的诉讼时效 根据环境保护法4 2 条，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3 1 4 张建伟、董文涛、王宇：“环境公益诉讼法律制度研究”，载( 2 0 0 3 年中国法学会环境资源法学研究会年 会论文集第1 5 1 页 1 3 年，从当事人知道或应当知道受到环境污染损害时起计算。最长的诉讼保护期限 为2 0 年。从法律条文本身的规定来看，环境保护法4 2 条仅适用与境污染损 害赔偿有关的诉讼而不适用于损害环境公益的案件。另外，损害环境公益的案件 的损害结果具有间接性、潜伏性、长期性等特征；取证上具有复杂性和困难性等 特征；当事入双方地位上具有不平等性。基于以上三点原因和威慑企业排污行为 和保护环境公益的目的，笔者认为损害环境公益的案件的诉讼时效应不受期限限 制。民法通则司法解释也间接规定了环境民事公诉的时效，未授权给公民、 机关、法人管理的国家财产受到损害的案件不受诉讼时效期限的限制。环境公益 也是属于污染管理的国家财产，环境公益案件当然适用上述司法解释，由此也 可以得出相同的结论：损害环境公益的案件不受诉讼时效期限的限制。1 5 第5 章我国的环境民事公诉制度的立法建议 5 1 我国环境民事公诉制度的立法原则 我国的环境民事公诉制度已逐渐成形，并且人民法院在司法实践中均开始渐 适用该制度，但是在我国仍然没有环境民事公诉制度的相关法律。为了保证环境 民事公诉依法实施，笔者认为应借鉴外国在环境民事公诉立法方面的经验进行立 法。环境民事公诉立法应遵循以下原则： ( 1 ) 坚持以人为本的立法理念。我国是人民民主专政的国家，立法法律的 制定都应当以为人民为本位，将国家机关的职能从单纯的管理社会转移到全心全 意为人民服务的核心上来。在我国环境公益诉讼并不发达、国家和公众的环境利 益时刻遭到环境侵害人损害的今天，我们要明确检察机关对此类案件的环境公诉 权，允许环境民事公诉先发展起来，再带动其他环境公益诉讼的发展，最终实现 环境公益诉讼的迅猛快速发展。 ( 2 ) 明确规定检察机关的原告身份。要对环境民事公诉立法就应该首先明 确规定环境民事公诉的原告及它的受理案件范围。在我国，检察机关是我国的法 律监督机关，在损害环境公益案件的司法实践中，大家已经默认检察机关是环境 民事公诉案件的原告，但是我国是成文法国家，不是判例法国家，所以我们应