（社会学专业论文）论我国失业保险的制度创新.pdf

硕士学位论文 m 锄r ，s1 1 证s 玲 内容摘要 全球失业问题日趋严重，成为人们不能不关注的社会问题。它不仅仅是一 个经济学研究的问题，更是社会学特别是社会保障学要研究和解决的一个重要 问题。失业保险即是国家或政府为缓解失业压力，促进社会就业所采取的一项 有效政策。我国同样也是一个失业问题较为严重的国家，因而如何进一步创新、 完善现行失业保险制度，全面发挥失业保险制度的作用，就是当前必须立即解 决的一项重要问题。 本文首先回顾了我国失业保险制度的发展历程，对不同背景时期的制度都 给予了较为客观的评价，并指出了存在的不足，特别是针对现行的制度，更是 详细分析了制度实施的现状与目前迫切需要解决的问题。接着，笔者希望在对 其进行具体制度创新之前，能有一个较为宏观的总体把握，因而提出了创新必 须遵循的五项原则；并且对制度目标进行了再定向，既勾画了制度创新的一个 较为合理的目标模式，又明确了制度长远与根本的保障目标；同时也对制度功 能进行了再界定，在了解了转型期失业保险制度基本功能的基础上，从理论与 实践两个不同角度分别对制度功能进行了再界定。最后，文章提出了制度创新 的具体措旋，主要是从三个方面即筹资制度、支付制度和管理体制来进行具体 分析，因为这三者是失业保险制度中的重点，各自发挥着极其重要的作用，是 整个失业保险制度得以顺利运行的基础以及发挥保障功能的重要保证。筹资制 度创新部分，笔者对资金的负担方式、筹资渠道、手段、费率以及筹资方式等 方面都提出一些具体措旌，希望能有效地保证失业保险基金的足额到位与失业 保险制度的顺利运行；支付制度创新部分，对给付条件、领取资格、给付期限、 等待期以及给付标准等方面都提出了一些建议，充分体现公平与效率相统一的 原则，有利于失业保险制度功能的发挥；管理体制创新部分，探讨了如何健全 失业保险信息系统、提高经办人员的素质、建立健全一套行之有效的监督机制 以及通过立法保证失业保险制度的强制性，以保证制度的顺利实施。 关键词：失业保险制度创新筹资制度支付制度管理体制 = 兰 a b s t r a c t t h e l l n e 邛【p l o ) ，i e mp r o b l 锄i sb e c o m i n gm o r e 缸i dm o 他s e 、，e 咒蛆dh 踮b e e na s o c 试p b l c m t h a t p p l e t i a v e t 0 b er e g a i d e d i t i sn o t o n l y a p b l e m i 珏t h es c o p e o f e c o n o m i c s ，b u t a i s oi s 觚i 皿舯r t a n tp r o b l e m 也a ts h o u l db es o l v e di nt h e 丘e l do f s o c i o l o g y ，e s p e c i a u yi n 也e 丘d do f s o c i a ls e c u r i t y u n e m p l o y m e n ti n s m a n i sa i l e 艉c t i v e p o l i c ya d o p t e db y s 诅t eo r 9 0 v e m m e n t t oe 硒et h e p r e s s u r e o f u n e m p l o y m e m 龇dt 0 i n c r e 勰e e m p l o y m e m c l l i 】噙址堪a l b e e n s 证f e r i i l g l a r g e s c a i el l n 锄p l o y m e 咄t h e r e f o r e ，h o w t 0f i l n h e ri n n o v a t i v ea n d p e 疏c tc u r r e n t u m m p l o y m e m i 璐l 啪c es y s t 锄a i l dt ob r i r l gi t i i l t o 觚l p l a yi sa nu r g e mi s s u et o b er e s o l v e d t l l i st h e s i sb e g i = 陷b yr e v i 晌gt h ed e v e l o p m e mo f u n e m p l o y m e n ti n s l l r a n c e s y s t e mi nc l l i n a o b j e c d v e l ye v a j u a t i i l gv a r i o u ss y s t e m 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负面影响：对整个社会而言，首先，失业浪费了劳动力资源。失业使劳动力资 源处于闲置状态，劳动者无法发挥其个人能力，对社会无疑是巨大的资源浪费， 而且劳动力资源不具有再生性，一旦浪费无法加以弥补；其次，失业也影响了 社会经济的发展，引起经济停滞乃至倒退，因为部分劳动者失业，劳动资源闲 置，从而导致生产不足，人们生活水平和社会购买力下降，社会经济发展滞缓： 再次，失业还导致了收入分配的两极分化更加严重。失业使社会分配不公问题 更加突出，贫富悬殊的现象日益严重。一方面是失业群体生活无保障，另一方 面却是一些“大款”挥金如土，大肆浪费，二者形成强烈的反差，失业者就会 感到社会的不公，并导致精神沮丧，极有可能成为社会不稳定的因素；最后， 失业者的存在不仅会滋生潜在的社会不稳定，而且随着失业者人数的迅猛增多 和失业时间的不断延长，失业者极可能由不满、抱怨、失望、沮丧发展到对其 所处的社会制度、经济制度和政治制度丧失信心，极可能由失业者的个体行为 逐渐扩大为失业者的群体行为，从而可能把潜在的社会不稳定变成现实的社会 不稳定。 + 对劳动者个人及其家庭来说，首先，失业使其失去了收入和生活来源。普 通劳动者失业后，对其个人及其家庭生活产生了极大的影响，因为他们失去了 收入来源，也就缺少了维持基本生活的手段，陷于生存困境；其次，失业也破 坏了失业者的身心健康，失业会使失业者的社会地位降低，产生贫困，而他们 又无法从现实生活中为自己寻找到合理的解释以及平衡的内心世界，心理紧张 感、挫折感、失落感就不能被轻易地排除出现认知上的困惑与迷茫，从而导 硕士学位论文 m 雕删s1 1 矩8 璐 致一些人走上了犯罪之路；最后，失业还使人丧失了人的基本权利和自尊，生 存权和劳动权是人的最基本权利，失业就剥夺了人的劳动权进而又影响到劳动 者的生存。而且，在一般人看来，能够保住自己工作职位的人通常是社会上有 用、能干的人，一旦轮到自己被解雇，则认为自己没用了，再也不能得到别人 的起用和尊重，因此产生一种为社会所抛弃的念头，对自己，对社会失去信心 乃至绝望，并可能影响其家人，特别是对其子女产生负面作用，形成一种反社 会倾向，对现实社会持激进的批判态度，要求采取激进手段改变社会现状。 因此失业不仅仅是一个经济学研究的问题，更是社会学特别是社会保障学 要研究和解决的一个重要问题。大量失业的存在，必将影响到一国经济的发展 和社会的稳定，所以很多国家都把解决失业问题置于一国经济和社会政策关注 的首位。失业保险即是国家或政府为缓解失业压力，促进社会就业所采取的一 项有效政策。 当前我国的失业问题日趋严重，据中国劳动和社会保障部在2 0 0 2 年第二 季度的新闻发布会上提供的数据，2 0 0 2 上半年全国共有4 7 万下岗职工实现了 再就业，再就业率为9 1 。仅从这一个数据我们就可以看出中国目前的就业形 势之严峻。而且，众所周知，在我国的城镇劳动力中没能实现就业的，除了下 岗职工外，还有数量可观的失业者。根据国家统计局2 0 0 2 年2 月2 8 日公布的 中华人民共和国2 0 0 1 年国内经济和社会发展统计公报，2 0 0 1 年年末国有企 业下岗职工5 1 5 万人，城镇登记失业率3 6 ，显然，除了国有企业下岗职工， 还有集体企业下岗职工；失业人员除了登记的以外，还有由于各种原因没有登 记的。因此，我国目前实际的失业水平比上述数据所反映的要严重得多。除 此之外，近几年我国每年新增劳动力达到1 2 0 0 1 3 0 0 万人，再加上农村约1 5 亿剩余劳动力需要转移，而按我国目前经济增长和就业增长状况推算，每年能 增加的就业岗位为8 0 0 万个左右，劳动力供大于求的总量矛盾非常突出。对 此，我国借鉴国外经验，立足本国国情，采取建立失业保险制度来解决这个问 题。但是，制度的不完善使得问题的解决并非尽如人意。 在对现有制度进行不断完善的研究中，前人作了许多有益的探索，如：王 。杨伟民：。中国目前的麓业问履及其必要的应对措麓”摘自中国政策髓，2 2 9 1 6 。杨宜勇：。加入耵0 后的就业形势、就业环境和就业对策”摘自中国政策同) ，2 0 0 2 7 2 5 2 东迸在中国社会保障制度的改革与发展( 2 0 0 1 ) 一书中就指出失业保险制 度建设的主要任务：既要建立市场导向的就业机制，又要增强失业保险基金承 受能力的机制，还要探索保障基本生活与促进再就业的各种形式；陈佳贵：中 国社会保障发展报告( 2 0 0 1 ) 中提出了完善失业保险制度酌政策建议，即从 理论、政策和法律等方面入手，对其加以完善；任正臣在社会保险学( 2 0 0 1 ) 一书中提出我国失业保险制度改革应遵循强制性、社会性、适度性、公平与效 率相统一等原则。另外，也有许多学者撰写论文从特定角度进行了讨论。如； 彭擘玉：“效率工资条件下失业政策的矫正”，提出以促进就业为根本任务的失 业保险制度必须进行费率制度创新，以激励企业在其工资支出水平不变的前提 下尽可能多地雇用劳动者；祝向军：“我国失业保险基金问题初探”，对选择切 实可行的失业保险基金的筹集、使用、管理模式进行了有益的探讨：陈银娥： “美国的失业保险制度及其对我国的启示”，根据美国的经验，结合我国的具 体国情，探讨了完善我国失业保险制度的基本思路。总之，虽然现有的研究成 果对失业保险制度指出了许多创新的建议与设想，但笔者认为，如果能够在对 现有制度发展背景进行较为深入了解的基础上，并对其创新的总体思路有一个 较为宏观把握的前提下，再通过借鉴国外有益经验、结合本国实际国情，对其 中重要的具体内容分别进行分析、提出创新的具体措施与建议，就更能做到有 针对性，有可行性。本文正是基于这一思路展开论述。 一、体制转轨下的失业保险制度 要对现行失业保险制度进行创新，首先必须了解整个制度的发展背景。因 为只有对整个制度有一个比较全面的了解，我们才能对其进行客观的评价，并 在此基础上，去其糟粕，取其精华，才更有利于我们对现有制度进行有效的创 新。 ( 一) 我国失业保险制度的发展轨迹 1 失业保险制度的正式建立阶段： 2 0 世纪8 0 年代中期，中国进入了全面经济体制改革阶段。1 9 8 4 年，中共 十二届三中全会通过中共中央关于经济体制改革的决定，加快了以城市为 重点的整个经济体制改革的步伐，改革目标直击旧体制本身。1 9 8 6 年，“七五” 规划开始执行，改革的中心环节也由乡村承包责任转向增强企业活力，特别是 全民所有制大中型企业，使它们真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、 自负盈亏、自我约束、自求发展的生产者和经营者。为适应市场机制的需要， 必须改革企业的劳动用工制度，对长期经营管理不善的企业按照优胜劣汰的原 则进行改组和关、停、并、转等等。在这种背景下，必然需要确立新的劳动用 工制度劳动合同制由此产生，也必然需要对企业改革中分离出来的部分职 工确立相应的失业救助制度。因此，1 9 8 6 年，国务院颁布了国营企业实行劳 动合同制暂行规定、国营企业招用工人暂行规定、国营企业辞退违纪职工 暂行规定、国营企业职工待业保险暂行规定等一批法规。其中前三项规 定使企业用人能进能出，劳动力具有了一定程度的流动性，而对解除和终止劳 动合同的职工、违纪被辞退的职工，国家也不再实行无条件包下来的政策。此 外，1 9 8 6 年第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了中华人 民共和国企业破产法( 试行) ，。允许部分企业按照法定程序破产。由于国有 企业劳动制度和经营机制进行了重大改革，必然会出现部分职工暂时失业，为 。郑功成等：中国社会保障制度变迁与评估，中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，第1 6 2 页 。宋晓梧：中国社会保障体制改革与发展报告) ，中国人民大学出版社，2 0 0 l ，第6 1 页 4 了保障这部分职工在失业期间的基本生活，在客观上就对失业保险有了迫切的 现实需要，失业保险制度也终于作为企业劳动制度改革的配套措施。应运而生 了。因此，1 9 8 6 年国务院颁布的国营企业职工待业保险暂行规定( 以下简 称暂行规定) 就成为失业保险制度正式建立的标志。 在暂行规定中，由于当时对于社会主义社会是否应存在失业，理论上 仍存在较大争论，所以也就回避了“失业”的概念，而用“待业”一词来表述 失业问题。至于“待业”一词，原意是特指没有正式职业，等待政府安排就业 的青年，基本人群是2 0 世纪7 0 年代末的大批返城知识青年和城镇新增劳动力。 当时政府无力对其进行安置，又没有其他的就业途径，他们只能在家等待政府 分配工作。针对这种状况，有人发明了用“待业”一词来表示。关于“待业” 与“失业”的争论一直持续到2 0 世纪9 0 年代。在1 9 9 0 年的一次理论研讨会 上，政府劳动部门首次尝试将“待业保险”称为“失业保险”，但直至1 9 9 4 年 政府部门才正式使用“失业”及“失业率”概念，“待业保险”才被正式改为 “失业保险”。 暂行规定为初创时期的失业保险勾画出了制度框架，对构成该制度的 一些最基本内容作出了原则性规定。建立待业保险的主要目的是适应劳动制度 改革的需要，促进劳动力合理流动，保障国营企业职工待业期间的基本生活。 暂行规定确定的覆盖范围非常有限，只包括了四类人员，分别为：( 1 ) 宣告破产的企业职工；( 2 ) 濒临破产的企业，在决定整顿期间被精简的职工； ( 3 ) 企业终止、解除劳动合同的工人；( 4 ) 企业辞退的职工。 暂行规定确定以基金制方式筹集保险费，保险基金来源渠道非常单一， 由三个部分组成：第一部分是待业保险费的缴纳。在业者都不需要缴纳，而是 由企业按职工标准工资总额的1 定期缴纳，税前列支，摊入产品成本；第二 部分是银行储蓄利息；第三部分是地方财政补贴。 暂行规定中，将保险待遇定义为“待业救济金”，并规定了待业救济 金的支出项目和发放标准。支出项目为：( 1 ) 宣告破产的企业职工和濒临破 产的企业法定整顿期间被精简的职工，在待业期间的待业救济金；( 2 ) 宣告破 产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工，在待业期间的医 疗费、死亡丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费：( 3 ) 宣告破产的企业 = = 离休、退休职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简而又符合离休、退休条 件职工的离休、退休金；( 4 ) 企业辞退的职工和终止、解除劳动合同的工人， 在待业期间的待业救济金和医疗补助金；( 5 ) 待业职工的转业训练费；( 6 ) 扶 持待业职工的生产自救费：( 7 ) 待业职工和职工待业保险基金的管理费。待业 职工和职工待业保险基金的管理，由当地劳动行政主管部门所属的劳动服务公 司负责。从支出项目中，我们可以看出，本不该由失业保险基金支付的离休金 与退休金却因养老保险制度的不完善而由其支付，这无疑加大了失业保险基金 的支付压力，不利于失业保险的良性运行。 待业救济金的发放标准，以职工离开企业前两年内本人月平均工资额为基 数，对第( 1 ) 、( 2 ) 、( 4 ) 三种职工、工龄在5 年和5 年以上的，最多发给2 4 个月的待业救济金，其中，第1 至1 2 个月，每月为本人标准工资的6 0 至7 5 ， 第1 3 至2 4 个月，每月为本人标准工资的5 0 ：工龄不足5 年的，最多发给 1 2 个月的待业救济金。对第( 3 ) 种职工，在扣除已发给本人的生活补助费的 月份后，按照上述规定领取待业救济金。 暂行规定建构了失业保险制度本身及失业保险基金的组织管理模式， 并对管理机构及其职责作了原则规定。它规定政府各级劳动部门承担失业保险 的管理工作，采取了政府集中制定政策、具体业务分散管理的方式，当时的劳 动人事部负责暂行规定在全国的贯彻实施，并拥有对暂行规定的解释 权：各省、自治区、真辖市人民政府根据暂行规定再制定实施细则。 可以看出，这一时期的失业保险制度处于一个范围很小( 仅限国营企业) ， 层次很低的阶段。从筹资方式、支出项目、发放标准等各方面，这一阶段的失 业保险制度并非实质意义上的失业保险，而是一种失业救济制度。因为失业者 个人不必缴纳失业保险费用，发放的待业救济金只是为了解决失业者最基本的 生活困难。另外，还存在收多支少，保险与风险不对应的问题，这主要是由于 失业保险对象的结构性缺陷，使得一方面很多失业者得不到保障，另一方面失 业救济金又发不出去，产生“有险无保”和“有保无险”并存的怪现象。 尽管暂行规定存在着许多弊端与漏洞，但它事实上开创了中国失业保 险制度的先河，为后来进一步发展完善失业保险制度奠定了基础，在中国社会 保障体系建设中起了重要作用。 2 失业保险制度的发展运行阶段： 一方面，1 9 8 6 年初步建立的待业保险因制度自身的一些缺陷和实施过程中 的人为因素，在很大程度上仅是一种制度象征，并未发挥出很大的实际效用， 也与深化企业改革其他方面的进展不配套；另一方面，中国经济体制进入整体 改革阶段的宏观背景也进一步对失业保险制度的发展完善提出了新要求，创造 了大环境。1 9 9 3 年中共十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市 场经济体制若干问题的决定，决定中把社会保险制度改革作为建立社会主义 市场经济体制的重要环节提了出来：同期八届人大四次会议通过的国民经济 和社会发展“九五”计划及2 0 1 0 年远景目标纲要也提出要加快以养老、失 业、医疗等社会保障制度为重点的多项社会保障制度改革，为经济体制改革特 别是企业改革和对外开放创造良好的外部条件。 1 9 9 3 年4 月，国务院颁布了国有企业职工待业保险规定，这是对1 9 8 6 年暂行规定的进一步发展，标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。 从题目上看，将1 9 8 6 年暂行规定中有关“国营企业”的提法改为“国有 企业”，这反映了企业改革深化，政企分离的发展趋势；但仍沿用“待业”一 词，则反映出在9 0 年代初期，即酝酿这一规定的时候，关于失业问题的理论 争议仍在进行。1 9 9 3 年1 1 月，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建 立社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出了“失业保险制度”。1 9 9 4 年颁布的劳动法在“社会保险与社会福利”一章中也明确提到了失业保险。 此后，失业一词才正式成为中国党政机关文件的规范用语。 1 9 9 3 年的国有企业职工待业保险规定( 以下简称规定) 与1 9 8 6 年 的暂行规定相比，除了在保险制度的组织管理模式、资金筹集等方面延用 了暂行规定的设计框架外，其他方面有所突破。 规定扩大了覆盖范围，将失业保险范围由原来的“四种人”扩大到“七 类九种”人员，并规定了相应的保障措施。“七类九种”人员包括：依法宣告 破产企业的职工；濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工：按照国家规 定被撤消、解除企业的职工；按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工； o 郑功成等：中国社会保障制度变迁与评估 t 中田人民大学出l 夏社。2 0 0 2 ，第1 6 4 页 。宋晓梧：中国社会保障体制改革与发展报告) 。中国人民大学出版社。2 l ，第6 3 页 7 终止或解除劳动合同的职工：企业辞退、除名或开除的职工；依照法律、法规 或按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受失业保险的其他职工。可以看 出，规定虽然扩大了覆盖范围，但在资格规定方面并未遵循国际通行的非 本人过失引起失业才有权享受失业保险待遇的原则。这暴露了规定本身不 成熟的弱点，也从一个侧面反映出当时中国对建立什么样的失业保险制度仍处 于探索阶段。 规定调整了待业保险待遇的参照系及水平。待业救济金的发放标准由 原来按本人标准工资的5 0 一7 5 改为按当地社会救济金的1 2 0 一1 5 0 发 放，即由参照工资收入转为参照救济水平。同时，规定改变了以往暂行 规定对不同失业者的待遇项目区别对待的做法，对法定覆盖范围内的所有失 业者给予相同的待遇。此外该规定还开始注意到了失业保险保障生活与促进就 业的双重功能，明确提出失业保险要与再就业、就业服务相结合，这显然是一 个大的进步。 规定将基金省级统筹调整为市县统筹。省、自治区可以集中部分待业 保险基金调剂使用，这一统筹程度还是比较低的，主要是受“分灶吃饭”的财 政体制的制约，难以实行更高层次的统筹。同时，将缴费基数由企业标准工资 总额改为企业工资总额，并对费率规定了一定的变化幅度。 规定还制定了罚则，使这项制度更加趋于完善。在随后的几年内，失 业保险制度得到了进一步的发展。截止1 9 9 5 年底，全国参加企业职工失业保 险的在职职工8 2 3 8 万人，占全国国有企业职工总数的7 2 7 8 ，同年全国失业 保险基金收入3 5 2 9 亿元，支出1 8 8 7 亿元，当年结余1 6 4 2 亿元。历年滚存结 余6 8 4 2 亿元，1 9 9 5 年领取失业救济金的城镇失业人员1 5 3 万人。d 1 9 9 3 年的规定虽然在很多方面对原有制度进行了有益的发展，但实践 过程中，失业保险适用范围窄，保险水平低，基金承受能力弱，基金的管理使 用缺乏有效的监督机制，保险费征缴率低等缺陷依然存在，从而使失业保险的 实际效力依然有限。一方面，这一制度对失业者个人的保险程度很弱。有研究 资料显示，失业者领取的待业救济金大大低于当时、当地最低收入标准。1 9 9 6 。王东进：。深化我匿社会保障制度改革”，管理世界 ，1 9 9 7 2 8 年全国领取失业救济金的失业工人人数为3 3 0 7 8 8 4 人，失业保险机构发放失业 救济金总计为1 3 8 7 0 4 万元，入均领取失业救济金4 1 9 3 l 元。如果按照失业工 人平均领取半年的失业救济金计算，则每人月均只有6 9 8 9 元；如果按照失业 工人平均领取3 个月的失业救济金计算，则每人月均亦仅为1 3 9 7 7 元。这样 的待遇水准对失业工人而言，显然保障生活还是非常困难的。 另一方面，也不能满足企业深化改革的需要。企业如果一旦破产、整顿或 被撇消、解散，失业保险根本不能履行对职工的“安全网”作用：同样，其他 所有制类型企业因在制度规范之外，也无法将冗员剥离出去并进入失业保险行 列。因此随着改革开放的深入进行，相对于社会主义市场经济发展和建立现代 企业制度的步伐，失业保险制度的建设依然严重滞后，它的发展程度和承受能 力与建立统一劳动力市场、实现劳动力资源合理配置的客观要求相去甚远。 3 失业保险制度的初步完善阶段 为顺应经济体制改革、社会发展的需要，1 9 9 9 年1 月，国务院颁布了失 业保险条例( 以下简称条例) ，标志着中国失业保险制度的发展进入了一 个新的阶段。条例中将保险制度正式称为“失业保险”。“失业”与“待业” 之争虽然于1 9 9 4 年就己告结束，但国家以法规的形式来正式表述还是首次体 现在条例之中，它表明在中国失业保险制度建设进程中，意识形态的干扰 基本终结，人们已经能够实事求是地面对社会主义市场经济发展过程中出现的 失业现象，并按照市场经济的内在规范来寻找多种可行的解决方法，从而使失 业保险真正发挥它应有的功能。条例在1 9 9 3 年规定的基础上，对原制 度框架在若干重要方面作了较大的修改： 条例中，失业保险的覆盖范围有了实质性的扩大。1 9 9 3 年规定的 保险适用范围仅限于国有企业及其职工，1 9 9 9 年的条例则将失业保险范围 扩大到了城镇各类企业、事业单位，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资 企业、城镇私营企业、城镇其他企业、非企业化管理的事业单位。条例还 授权省、自治区、直辖市人民政府，可以根据当地实际情况，决定是否依照条 例，对本行政区内的社会团体中的专职人员、民办非企业单位职工、受雇于 。据中国劳动统计年鉴) ( 1 9 ) 第6 拍页推算。北京，中国统计出版社，1 9 9 6 9 硕士学位论文 m a 玎l ：fsn e s i s 城镇个体工商户的雇工实行失业保险。据有关方面统计，在原制度下，1 9 9 7 年全国参加失业保险人数为7 9 6 1 万人，覆盖范围扩大后，在制度内将达到 1 4 0 0 0 多万人。当然，失业保险覆盖面的扩大，一方面使城镇各类企事业单位 及其职工都有均等的进入失业保险的权利，在失业期间能够得到基本的生活保 障和再就业服务；另一方面也为各类企事业单位改革用人制度提供了良好的外 部环境，进而促进了劳动力的合理配置和统一劳动力市场的建立。条例的 覆盖范围将城镇中除国家机关工作人员以外的职工基本上都覆盖了，这就从根 本上解决了以往制度覆盖范围的问题，调整力度之大前所未有。 条例建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。失业保险是社会 保障主要项目之一，其特点是互助互济。然而，不论是1 9 8 6 年的暂行规定， 还是1 9 9 3 年的规定，都是采取单位和财政负担失业保险资金的办法，条 例则将其调整为失业保险基金主要由单位、职工缴纳的失业保险费和财政补 贴构成，增加了职工个人缴费部分。城镇企事业单位按照本单位工资总额的2 缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的1 缴纳失业保险费。 在失业保险基金入不敷出时，为保证失业保险基金正常支出，财政将给予必要 的补贴。 提高缴费比例，实行个人缴费是条例的一个重要变化。失业保险的主 要功能是保障失业人员的基本生活，同时，促进失业人员再就业。从今后的趋 势看，失业人员数量将会持续在一个较高水平，特别是随着市场就业机制的形 成，离开再就业服务中心未能实现再就业的下岗职工将会走向社会，这就需要 由失业保险提供保障。但从目前情况看，失业保险基金承受能力很弱，难以满 足需要：另一方面，根据党中央、国务院的决定，要按照“三三制”原则从失 业保险基金中调剂一部分资金用于国有企业再就业服务中心，保障下岗职工的 基本生活，并为其代缴社会保险费。如果再根据原来规定的缴费比例征缴失业 保险费，失业保险基金将不敷使用。因此，为增强失业保险基金的承受能力， 保证失业保险基金的效用，必须提高失业保险费征缴比例，并实行个人缴费。 实行个人缴费是社会保险的普遍原则，体现了权利与义务的对等，可以增强职 。毛健：中国失业保险制度的改革与发展) ，中国失业保险制度的改革与发展研讨会，北京，2 0 0 l 1 0 工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的 承受能力。 条例规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，改变了 规定中实行的市、县级统筹层次。这一规定提高了基金统筹层次，强化了 基金调剂功能，增强了基金的承受能力。失业保险互助互济的特点要求基金在 较大范围内实行统一调度，统一管理和使用，这是保证基金支付需要的重要手 段，也有利于失业保险能充分发挥作用。 条例合理界定了支出范围，并对支出项目也作了重大调整。失业保险 金是失业保险经办机构按规定支付给符合条件失业人员的基本生活费用，它是 主要的失业保险待遇。我国建立失业保险制度以来，一直使用待业救济金的概 念，改用失业保险金是为了与失业保险相对应。失业保险金的标准按照高于当 地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则，由省人民政府 确定。对失业保险金的给付期限也作了较为明确的规定，根据失业者失业前单 位和个人累计缴费时间长短，划分成三个给付期：累计缴费时间1 年以上，失 业者可领取失业保险金的最长期限为1 2 个月；累计时间5 年以上，领取失业 保险金的最长期限为1 8 个月：累计缴费时间达到1 0 年以上的，领取失业保险 金的最长期限为2 4 个月。此外，在支出项目方面与规定相比，作出了一 些重要调整：一是取消了生产自救费，这是针对实际工作中生产自救费使用情 况不理想，造成基金流失严重作出的调整；二是取消了管理费用，这一调整是 为了保证基金能集中用于保障基本生活和促进再就业，减轻基金支付压力：三 是增加了职业介绍补贴的开支项目，职业介绍是就业服务的重要组成部分，根 据建立市场就业机制的要求，通过为失业人员提供高效优质的就业服务以帮助 他们实现再就业是必然选择，从失业保险基金中安排一部分资金支持职业介绍 工作具有积极作用。 条例还初步完善了失业保险基金的监督管理机制，使基金的安全与完 整得到了一定程度的保证。失业保险基金是失业人员的“傈命钱”，同时也是 失业保险制度正常发挥作用的重要物质保证。加强对失业保险基金的管理，不 但对基金安全，而且对维护失业人员切身利益都有着十分重要的作用。为保证 失业保险基金安全与完整，防止挤占、挪用和贪污、浪费失业保险基金现象， 1 l 硕士学位论文 m 鞠范g s1 1 髓s 【s 条例规定，失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保 障基金财政专户，实行收支两条线管理；并且明确了由劳动、财政、银行三家 相互监督制约，共同对失业保险基金进行监督，这样的机制增强监督的有效性， 也为保证基金的安全完整起到了相应的保护作用。 失业保险制度在进一步完善后得到了迅速发展。以1 9 9 9 年条例为界 分析失业保险基金的收入和支出规模变化，即能够充分证明这一点：如在1 9 8 6 1 9 9 8 年1 2 年间，失业保险基金年均收入仅为2 4 亿元，年均支出1 4 亿元， 其中前6 年年均收入和支出分别仅为8 亿元和3 亿元，不及2 0 0 1 年上半年月 均收入和支出数额；。失业保险的覆盖人数亦迅速由1 9 9 8 年的7 9 0 0 多万人迅 速增加到2 0 0 0 年的逾亿人。 ( 二) 失业保险制度实施的现状与存在的问题 我国从最初否定失业到承认失业，并在短期内建立并初步完善了失业保险 制度，这既是中国经济体制改革的要求，同时也是市场经济规范的内在要求。 中国的失业保险制度已从消极型的失业保险制度发展到积极型的失业保险制 度，即把纯粹的失业补贴发展为把失业补贴与再就业有机地结合起来，完成了 与西方发达国家失业保障制度接轨的过程。 。 1 失业保险制度实施的现状： 现行的失业保险制度，从总体上来看，失业者、企业、政府三方面的需求 都得到了基本的满足。对失业者而言，通过领取失业保险金、基本生活得到保 障，并在一定程度上促进了再就业；对企业尤其是国有企业，最重要的成果是 由于失业保障制度的建立，具备了彻底打破“铁饭碗”的可能性和基本条件， 使企业的改革走出了关键的一步；对政府而言，失业保障制度的存在，减轻了 体制转型带来的巨大冲击，保持了社会稳定。 自1 9 9 9 年1 月失业保险条例颁布以来，失业保险覆盖面不断扩大， 参保人数大幅度增加，截止2 0 0 1 年底，参保人数达到1 0 3 5 5 万人，与条例 。毛健：中冒失业保睑制度的改革与发展l ，中犀失业保险制度的改革与发展研讨会，北京，2 0 0 1 。郑功成等：中国社会保障制度变迁与评估，中国人民大学出版社2 0 0 2 ，第1 6 8 页 1 2 实施前1 9 9 8 年底的7 9 2 8 万人相比，净增2 3 2 7 万人，增幅达3 0 6 。 表1 显示了从1 9 9 4 - 2 0 0 1 年历年失业保险覆盖人数及失业保险金发放情 况。从1 9 9 4 年以来失业保险金实际发放数量的变化上看，近年来失业保险金 的支出及享受失业保险待遇的人数均大幅增加，失业保险金待遇水平也有所提 高。 表l1 9 9 4 2 0 0 1 年中国失业保险覆盖人数及失业保险金发放情况表 年末参领失业月平均领取发放失 保职工救济金失业保险金业保险 年份基金支出( 亿同 人数人数人数金 ( 万川( 万人)嘎腻两( 亿元) 1 9 9 47 9 6 81 9 65 1 19 9 58 2 3 82 6 18 2 1 9 9 68 3 3 33 3 11 3 92 7 - 3 1 9 9 77 9 6 13 1 91 8 73 6 3 1 9 9 87 9 2 81 5 82 1 1 5 1 9 ( 含向再就业中心调剂1 4 6 亿元) 1 9 9 99 8 5 22 7 l1 0 l3 3 3 9 1 6 ( 含向再就业中心调剂4 0 9 亿元) 2 0 0 01 0 4 0 83 3 01 8 85 8 7 1 2 3 4 ( 含向再就业中心调剂4 8 7 亿元) 2 0 0 11 0 3 5 54 6 92 9 08 8 3 1 5 6 6 ( 含向再就业中心调剂4 4 8 亿元) 说明：1 9 9 4 1 9 9 7 年失业保险基金可按规定用于企业内部解困，发放失业救济金人数含这 方面的因素。 资源来源：根据劳动和社会保障部失业保险司提供的资料整理。 另外，从表2 中也可以看出，自1 9 9 9 年条例颁布实旌以来，失业保 险基金收入和滚存结余都有大幅度的提高，为应对未来几年可能存在的失业风 险作了一定程度的准备。 嗡动和社会保摩嚣劳动科学研究廉伽0 2 年：帼就业报告) ，帽劳动社会保障出版社，舢，第第页 。郑功成等t 中国社会保黼啵变迁与评估) 。中国人民大学出版杜，2 2 。第1 7 6 页 1 3 表2失业保险基金收入与滚存结余单位：亿元 年份1 9 8 71 9 9 0 1 9 9 41 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 1 基金 5 38 o2 5 44 5 24 6 96 8 4t 2 5 r 21 6 0 41 8 7 3 收入 滚存 4 51 9 55 2 08 6 49 7 o1 3 3 41 5 9 91 9 5 92 2 6 2 结余 同时，各级政府特别是地方政府在失业保险中也扮演着积极的角色，承担 着各自的责任，不过，亦存在着投入不均衡现象。在失业保险制度的完善实施， 解决失业保障资金、失业人员再就业优惠政策落实等方面，些省市的投入很 大，并且很有作为；而另外一些地方的政策投入明显不足。基本特点和规律是： 地方政府在失业保障制度实施和完善方面的政策投入程度，与当地的宏观改革 进程和社会经济发展水平呈正相关关系。到2 0 0 1 年8 月，有1 6 个省、直辖市、 自治区完成了对失业保险的地方人大立法或履行地方行政法规，包括黑龙江、 辽宁、海南、天津、四川、上海、北京、重庆、安徽、贵州、江西、甘肃、湖 南、内蒙、河北、青海，其中前5 个是省级人大立法，后1 1 个是省级行政法 规。 从失业保险的实际运行情形来看，失业保险管理部门和经办机构已经形成 相应的管理和经办构架，在失业保险制度建设和实旌方面发挥了积极的、关键 的作用。 近年来，管理部门制定了一系列操作性规章，对失业保险实施中的具体