长期照顾制度的构建.doc

_中国长期照顾制度的构建研究1、 背景（一）什么是长期照顾制度？ 长期照顾的定义十分广泛，各有差异。世界卫生组织的定义是指健康和社会的整合系统，由非正式的照顾者、专业人士、传统的照顾者和志愿服务者，为需要照顾的个体所提供的照顾活动，以确保长期不能完全自我照顾者，在最大可能程度的独立、自主、参与、自我实现和尊严，维持最佳的生活品质。国际社会工作协会则是指长期照顾是一个对某些因功能缺失而受苦的人们提供支持一段时间的社会、个人和健康照顾的服务系统。这里我们的定义是指为失能人群提供生活资料、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀等综合性、专业性的服务。 长期照顾不仅是满足照顾需求者的制度，也对家庭照顾者提供支持。具有以下特征：持续性和全面性，即对失能者提供长时间的全面的服务；支持性和多元性，即对失能者提供专业性的照顾、护理、医疗和社会服务的社区照料和机构养老，弥补家庭照顾的不足；制度性和服务性，即对失能者提供身体、心理和社会面向的服务，长期照顾制度以法律、法规的形式确立下来。 老年人长期照顾制度作为主流社会保障制度的补充，随着全球老龄化问题的日益严重而显示着越来越独特的作用。（二）、发达国家和的制度和实践经验 老年人长期照顾制度在西方发达国家的建立主要出于两方面原因：首先是为了应对西方福利国家由于人口寿命增长而引发的严重老龄化危机；其次是应对其他保障制度不能负担由于人口寿命增长而引发的长期照顾服务高支出的危机，其本质上是一种危机管理的保障制度，是在危机发生后采取的一种补救措施。发达国家老年人长期照顾制度模式按照筹资来源和政府责任可分为：1、 以税收为筹资来源的照顾制度模式 这种模式的长期照顾资金主要来源于国家的财政预算，一般是由中央政府和地方政府共担，个人不承担或者少量地承担照顾费用。按照不同的资格标准又划分为普享式和救助式的福利制度模式：普享式模式是按照普遍原则进行分配，在艾斯平-安德森所阐述的福利国家的分类中，一般为社会主义民主主义国家，如挪威、瑞典；救助式模式，如英国的社区照顾制度，美国的医疗救助，是按照选择性原则，政府制定长期照顾接受者可以领取照顾补助或者服务的资格标准并且进行审核，对那些生活收入水平在一定界限以下的老年人进行补助。2、 市场长期照顾保险制度模式 市场长期照顾保险，供求关系是由市场决定的，它是依据个人的意愿自愿购买的，可以在保险公司根据市场需求开发的保险产品中进行选择。参保人的长期照顾费用按照合同的规定由保险公司向照顾机构支付。政府只在市场长期保险中担当监管市场的责任，制定相关的法律规定，但不干预市场保险公司的经营管理。3、 长期照顾社会保险制度模式 长期照顾社会保险制度作为一种社会保险制度，具有强制性、互济性特点。其资金一部分来自保险费，按照现收现付的原则筹资。但长期照顾社会保险发展起步晚，实施国家比较有限，制度发展尚在探讨中。 发达国家的经验是建立独立于医疗保险体系的长期照顾服务体系，包括：一是适度发展为老社会服务机构，这是长期照顾服务体系的载体；二是建立长期照顾保险制度，例如德国和日本运用社会保险模式建立了长期照顾服务社会保险，美国运用商业保险模式建立了长期照顾商业保险。同时政府承担的收入失能老年人的部分长期照顾服务费用。这是从制度上解决失能老年人的部分长期照顾服务费用问题；三是健全长期照顾服务标准和服务规范；四是建立相应的管理和监督机构。2、 我国老龄长期照顾的必要性和出现的问题（一）必要性1、 我国老龄化问题严重 2005年全国1人口抽样调查显示，我国60岁及以上人口为14408万人，占总人口的1103，其中65岁及以上人口占769。全国已有21个省(市)相继进入老年型地区。据全国老龄工作委员会办公室的预测，到2020年老年人口(6 0岁及以上)将达到248亿，占总人口l717。预计到2050年，老龄化水平将加速到30%以上，老年人口总量超过4亿。同时80岁以上高龄老人的数量将超过1亿。我国老龄化加速，老龄人口的照顾问题日益提上日程并正在构建中。2、 我国失能老人问题日益严峻 庞大的老年人口随着时间的推移日趋高龄化，高龄化成为人口老龄化不可避免的趋势。老龄老年人口增长最快，也是最容易发生失能的高危人群，需要对他们提供长期照顾。2008年底，全国失能老年人口约为1400万，加上半失能老人，约为3500万。到2020年，我国失能老年人口将达到2185万，2051年人口老龄化高峰时将达到3850万。中国未富先老，老龄化超前，失能老年人口的迅速增长始料未及，对生活照顾和护理服务的需求呈现出多层次、多样化，然而失能老人照顾的发展严重滞后且出现了许多问题。（二）我国老龄化照顾出现的问题1、家庭照顾功能严重弱化 自古以来，我国以孝为先的传统和小农社会使依赖家庭的居家养老成为养老的主要模式。计划生育政策的实行，“4-2-1”和“8-4-2-1”结构的家庭日益增多，家庭小型化使家庭照顾的负担增加；随着改革开放的深化，人口的流动性增大，“空巢”现象增加，使家庭照顾失能老年人的功能减弱；教育的发展尤其是女性教育水平的提高，女性参加工作的比例增大，使居家养老照顾的功能进一步弱化。2、市场发展缺乏动力 目前的为老社会服务机构主要是面件利用出租和小资本投资进行小规模经营，但起步晚，发展不足，尤其是针对失能老年人的长期照顾依然是个空白。其主要原因是两方面的，其一是市场上长期照顾的需要缺口很大，但失能老人大多经济条件不足，无力购买市场上的长期照顾服务；其二是长期照顾服务投资大，利润空间小，投资回报周期长，民间投资不足，并且，民间为老服务机构的发展缺乏相应的政策环境。3、机构养老资源缺乏 1）资金费用不足：发达国家除了养老、医疗服务保险外，还有一项长期照顾保险，来解决长期照顾费用。但就城市而言，居民只有养老保险、医疗保险制度报销相关费用，但针对长期照顾的保险安排几乎是空白。庞大的失能老人队伍的长期照顾服务体系的的建设面临很大的资金缺口。 2）机构服务床位严重不足：2008年中国1400万失能老年人所需机构服务床位按保守估计约为600万张，但实际供应不到200万张，而且大多数不能提供规范的长期照顾服务。 3）基础设施、技术和人力资源不足：现有老年人照顾服务机构不仅数量上不足，基础设施条件差，有些机构房屋破旧、设备不足，且对失能老人的照顾缺乏专业的护理，服务模式照顾单一。机构养老的平均文化水平程度为高中，国家和集体兴办的机构主要是聘用国企下岗职工，且多数服务人员并没有参加过政府组织的祥光培训。4、法律规范、制度构建缺位 1）长期照顾制度并未在我国确立下来。虽然部分地区进行长期照顾的实验，但全国范围内没有建立针对失能老人的制度建设。民政局老龄委的规划、公共卫生服务体系、社会和医疗服务系统中的文件中也有涉及关于失能老年人照顾的规定，但分散在不同的领域且不成系统。该如何构建一个适合本国国情的长期照顾模式和制度？构建一个全面的多层次的失能老人服务这是一个亟待建构和完善的地方。 2）长期照顾制度是给失能老年人提供长期地全面照顾的制度，但长期连续性的服务和照顾遭遇一个制度性障碍：养老院属于民政部门，医疗机构属于卫生部门管理，这两类服务的严格行政归属使失能老人所需的长期照顾服务被分割、碎片化。 3）长期照顾制度的建立和完善需要法律的支持和规范管理。有关全国各地出现的养老院虐待事件，对长期照顾机构的政策法规的引导和监管缺位。主要原因是我国缺乏对长期照顾机构的管理和监督的有关法律规定。 这些是几个基本的大问题，长期照顾制度的问题不只如此，有关长期照顾制度的研究不足，制度的城乡差异、地区差异都需要解决。3、 建立和完善长期照顾制度1、 构建多元化的长期照顾制度体系 我国人均收入较低，可支配收入较少，而且失能老人数量庞大，且对照顾和护理的需求也庞大，处于贫困线一下的老人也不少，故资金缺口很大。一社会保险构建主要的融资渠道，财政支持的救助渠道，加上民间投资、慈善机构和非营利组织的投入，多元化融资弥补长期照顾资金方面的不足。因此，建立以社会保险制度模式为主，选择性救助模式为辅，并且鼓励市场长期照顾保险的发展作为补充的多元化的长期照顾制度模式，是必要的的。2、 构建全方位的多层次的长期照顾模式 我国有家居养老的传统，并且大多数国家的养老也是以家庭为主。但目前随着家庭的小型化和“空巢”，家庭养老负担加重、功能弱化。构建家居养老为基础的长期照顾模式必须要对家庭照顾的提供者提供补贴和帮助，把社会服务纳入家庭照顾中，因此把社区照顾和机构养老作为补充纳入整个长期照顾服务体系中，为不同类型、不同需求的失能老年人提供服务，构建全方位多层次的长期照顾模式。 另外，失能老年人疾病种类、程度和生活自理能力的程度的差别，会产生不同类型的需求，建立相应的老年长期照顾评定中心，以确保能满足失能老人多样化的对应的需求。3、完善相关的法律法规和管理制度 立法机关建立有关长期照顾制度的法律法规体系，以法律的形式确立制度的地位和制度安排，明确失能老人的权益以及相关的权利和责任。实施过程中制定有关长期照顾机构管理和监督的法律法规，确保对长期照顾机构的引导和监督管理。四、结语本文从国际上长期照顾制度的实践经验出发，介绍了我国长期照顾制度建立的必要性和目前长期照顾出现的问题，结合中西经验和国情，提出了相关的几条建议和意见。本文的不足之处在于我国长期照顾出现的问题中长期照顾机构的法律地位和管理归属如何界定？而且解决措施中如何构建补助性社会救助的准入机制？长期照顾机构的服务水平的鉴定和机构管理的监