（经济法学专业论文）农产品质量安全市场规制的法律问题研究.pdf

摘要 本文是在对山东省寿光市和黑龙江省人庆市的农产品质量安全市场规制状况实地调查的基 础上所作的探索性研究，目的是从市场规制法的角度分析我国农产鼎质量安全的现状、成因与对 策，为农产品质量安全的市场规制工作提供系统的理论支撑。 本文着重探讨了以农产品质量安全法为核心的完备的法律法规体系是解决农产品质量安 全问题的主要依托，创新之处在于对我国农产品质量安全法的价值取向和体系结构选择作了 深入的分析，认为：农产品质量安全问题与市场失灵及政府失灵之间存在密切联系；我国现有的 农产品质量安全市场规制的法律法规体系、管理体制等均存在很多缺陷，对于农产品质量安全市 场规制的管理体制、基本制度、相关责任等均无系统的法律规定；农产品质量安全市场规制问题 需要立法并且需要专门法规范；农产品质量安全法是以市场准入秩序为基本价值取向的，价 值取向的准确定位决定于农产品质量安全法的调整对象选择和正确处理其与现存法律法规之 间的关系；在农产品质量安全法的结构选择上应着重处理农产品质量监督与农产品质量责任、 农产品质量安全法与产品质量法之间的关系。 关键词：农产品，质量安全，市场规制，市场准入 a b s t r a c t t h i st h e s i si sa ne x p l o r i n gs t u d yw h i c hb a s e d0 1 1t h ef i e l ds u r v e yo ft h es t a t u so f m a r k e tc o n t r o lo ft h es a f e t yo fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t yi ns h o u g u a n g ，s h a n d o n g p r o v i n c ea n dd a q i n g h e i l o n g i i a n gp r o v i n c e t h ep u r p o s eo ft h et h e s i si st oa n a l y z et h e p r e s e n ts t a t u s ，c a u s e s ，a n dc o u n t e r m e a s u r e so ft h es a f e t yo fa 鲥c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t yi n c h i n af r o mt h ea n g l eo fm a r k e tc o n t r o l ，a n dp r o v i d es y s t e m a t i ct h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h e w o r ko f t h em a r k e tc o n t r o lo f t h es a f e t yo f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t y t h er e s e a r c hm a i n l yd i s c u s s e dt h a tt h es e t t l e m e n to ft h es a f e t yp r o b l e mo fa g r i c u l t u r a l p r o d u c t sq u a l i t ym o s t l yr e l i e so nt h ec o m p l e t el e g a ls y s t e mc e n t e r e db yt h el a wo ft h e s a f e t yo f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t y t h ei n n o v a t i o no f t h et h e s i si st ot h o r o u g h l ya n a l y z e t h ev a l u ea n ds y s t e m a t i cs t r u c t u r eo ft h el a wo ft h es a f e t yo fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t y i nc h i n a ，a n dc o n c l u d et h a t ：t h es a f e t yp r o b l e mo ft h eq u a l i t yo fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t si n c h i n ai sc l o s e l yr e l a t e dt ot h em a l f u n c t i o no ft h em a r k e ta n dt h em a l f u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t ；t h ec u r r e n tl e g a ls y s t e ma n dc o n t r o ls y s t e mo f t h em a r k e tc o n t r o lo f t h es a f e t y o fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t yi nc h i n ah a v em a n yd e f e c t s ，a n dt h e r ea r en os y s t e m a t i c l e g a lr e g u l a t i o n so nt h ec o n t r o ls y s t e m ，b a s i cs y s t e m ，a n dr e l e v a n to b l i g a t i o n so ft h e m a r k e tc o n t r o lo f t h es a f e t yo f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t y ；t h e r es h o u l db el e g i s l a t i o na n d s p e c i a ll a wt or e g u l a t et h em a r k e tc o n t r o lo ft h es a f e t yo fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t sq u a l i t y ；t h e o r d e ro ft h em a r k e ta d m i t t a n c ei st h eb a s i cv a l u eo ft h el a wo ft h es a f e t yo fa g r i c u l t t t r a l p r o d u c t sq u a l i t y , t h ea s c e r t a i n m e n to f t h ea c c u r a t ev a l u ed e p e n d so nt h er e g u l a t i v eo b j e c t s o f t h el a wo f t h es a f e t yo f t h eq u a l i t yo f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ，a n dc o r r e c t l yd e a l i n gw i t hi t s r e l a t i o nw i t he x i s t i n gl e g a lr e g u l a t i o n s ；t h es e l e c t e ds t r u c t u r eo ft h el a wo ft h es a f e t yo ft h e q u a l i t yo fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t ss h o u l df o c u so nd e a l i n gw i t ht h er e l a t i o nb e t w e e nt h e s u p e r v i s i o no ft h eq u a l i t yo fa g r i c u l t t t r a lp r o d u c t sa n dt h eo b l i g a t i o no ft h eq u a l i t yo f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ，a n dt h er e l a t i o nb e t w e e nt h el a wo ft h es a f e t yo ft h eq u a l i t yo f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t sa n dt h el a wo f t h eq u a l i t yo f p r o d u c t s k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ，t h es a f e t yo ft h eq u a l i t y , m a r k e tc o n t r o l ，m a r k e t a d m i t t a n c e i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名时间： 年莎月印同 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名 帆年多月j 7 几 时间：d 2 口，年6 月【日 中国农业人学硕士论文第一章引言 1 1 研究意义 第一章引言 农产品是一类有特殊质量要求的商品，安全性是其首要的质量问题。近年来，由于工业“三 废”、农药以及备禽水产品饲料添加剂的不合理使用，使农产品中有毒有害物质残留超标现象时 有发生，因加工、储存、运输、销售等环= 霄上处理不当、造成危害也会影响农产品的安全性。这 不仅影响了农产品的市场竞争力，而且关系到消费者的健康和生命安全，关系到社会的稳定。 针对农产品质量安全问题我国政府已经采取了一定的措施，如制定相应的安全认证标准和 法规等。但由于农产品涉及环节过多、涉及面过广、政府监督体系不完善、执行力度不够等原 因使得政府已经做出的努力不能有效解决农产品质量安全问题。农产品质量安全问题已越来越 明显，其监督管理的法律依据也缺乏统一与连续性，很多省市虽然建立了地方性政府规章，但 就农产品质量安全管理而言，仍缺乏成熟的实践经验与系统的理论支撑。因此，加强农产品质 量安全市场规制问题研究的意义显得尤为突出。 现今国内关于农产品质量安全问题在制度层面的研究成果尚不全面，从市场规制法角度进行 的研究还未完全开展，本研究的创新之处在于从市场规制法的角度，以我国农产品质量安全存在 的问题和政府措施未能解决现有问题的现状为基础，指出存在上述问题的主要原因及政府在解决 农产品质量安全问题，维护农产品市场秩序中的重要作用和不足之处，政府对市场进行规制的依 托应是以农产品质景安全法为核心的全面完备的法律规范体系，而农产品质量安全法价 值取向的准确定位决定于农产品质量安全法的调整对象选择和正确处理其与现存法律法规之 间的关系。 本研究拟解决的关键问题是为我国农产品质量安全的市场规制工作提供法律制度层面的对 策和建议，为我国农产品质量安全的市场规制提供系统的理论支撑。 1 2 国内外研究现状与评价 关于农产品质最安全的市场规制问题，从对国内外研究情况看，学者研究的重点主要集中在 农产品质量安全问题存在的原因、农产品质量安全管理的法律法规体系、管理模式、管理手段及 农产品致人损害的赔偿责任等方面。 1 2 1 国内研究现状 对于农产品质量安全问题存在的原因学者主要从农业投入品、农业生产过程、产地环境、执 中国农业大学硕上论文第一章引言 法监督、市场准入、管理法规等多个环节进行分析。针对农产品质量安全问题应该统一立法的问 题学者们的观点基本一致。关丁农产品质量安全的管理模式，目前的争论焦点主要集中在是否需 要整合涉及农产品质量安全的农业、甲生、丁商、技术监督、环保等部门相关力量，集执法、监 督及监测三项职能于一体，成立职能独立能对农产品安全质量管理负全责的功能健全、运转高效 的专职管理机构。关于农产品质量安全的管理手段和农产品致人损害的赔偿责任方面学者们的观 点基本一致。 1 2 1 1 农产品质量安全问题存在的原因分析 有学者认为农产品质量安全问题产生的原因在于其生产、流通、加工过群中的诸多因素以及 政府在质量安全监管中存在问题。在农产品生产、加t 、销售的整个过程中都存在严重的信息不 对称和质量控制不严。有的学者从农业投入品、农业生产过程、产地环境、执法监督、市场准 入、管理法规等环节进行分析，指出：影响我国农产品质量安全的主要原因一是在生产环节，没 有建立起安全合理使用农业投入品的工作体系；二是产地环境污染没有得到有效控制。三是农产 品质量安全的执法监督薄弱。有学者认为没有建立起按标准化组织生产的工作体系，缺乏全面 的质虽安全标准也是导致农产品质量安全的重要原因。o 有学者认为很多地方没有建立农产品质 量安全的市场准入制度，食品安全监督管理法规不健全也是导致农产品质量安全问题的重要原 因。由于相关法律法规不健全，执法力度不够，给不法分子以可乘之机，从而导致火量农产品质 量安全问题的出现。 农产品质量安全问题产生的原因归结起来麻是市场失灵与政府失灵因素的存在，市场失灵体 现在农产品生产、加工、流通过程中存在的信息不对称与外部性等问题，政府失灵体现在政府对 农产品质最安全的监管体制、监管体系、法律法规等方面。 1 2 1 2 关于农产品质量安全市场规制的法律法规体系 有学者认为我国关于农产品质量安全的法律法规体系不够健全，应制定统一的农产品质量 安全法来规范农产品的质量标准、质量监管以及产品致人损害所承担的责任等。立法内容应包 括农产品质量保障和农产品责任部分。还有学者从对我国农产品质量安全法律法规体系框架分 析的角度指出：我i 雪所要建立的农产品质量法律法规体系，应是以基本法为龙头，包括多种效力 层次的相互配合、协调的法律法规群。其中基本法规定农产品质量管理的基本问题；各种单行法 规则对基本法难以详尽规定的问题进行明确。 从目前的研究情况来看，学者一致赞同农产品质量安全的市场规制应以完备的法律法规为依 托，只是在农产品质量安全法的定位上有不同的认识，农产品质量安全法的合理定位对 丁确定农产品质量安全法的调整对象，合理的解释农产品质量安全法与现存法律法规之 间的关系具有重要的意义。 1 2 1 3 关于农产品质量安全的管理模式 “徐晓新中国食品安全：问题、成因、对策农业经济问题：2 0 0 2 ，1 0 ”刘振伟关于农产品质量安牟管理问题中国食物与营养：2 0 0 2 ，1 ”白清云农产品中环境污染物的控制标准与食物安全体系农业环境保护：2 0 0 0 ，4 ”张赢富，张锦梅，农产品质量安全问题及对策探讨农业经济：2 0 0 2 ，1 2 吲李玉文，胡钧我国农产品质量立法探析法学：2 0 0 3 ，5 。卢代富农产品质量法律制度探讨攀枝花大学学报：1 9 9 6 ，2 2 中国农业大学硕士论文第一章弓i 言 有学者认为当前最重要的是整合涉及农产品质量安全的农业、卫生、工商、技术监督、环保 等部门相关力量，集执法、监督及监测三项职能于一体。成立职能独立能对农产品安全质量管理 负全责的功能健全、运转高效的国家食品卫生安全控制管理机构，对农业生产、食品加工、流通 及销售的全过程进行监督、检查、管理、执法，切实保护消费者的利益。整合现有的有机食品、 绿色食品和无公害食品等在技术、管理、认证、进山口、产业化经营、信息等方面的资源，降低 成本，共享共荣。有学者认为我国目前主管农产品质量安全的机构涉及卫生部、农业部、轻工 业局、国家技术监督局、国家进出口检疫局等数十个，标准很难统一，应该设立一个专门的委员 会来改变各自为政的现象，专门协调食物健康与营养安全问题，委员会的人员组成除了利农产品 质量安全监管相关的部委外。还庶该包括生产者和研究专家代表。o 也有学者提出相反的建议， 认为农产品质量安全建设是一项涉及多领域、多部门的系统工程，环保、质量技术监督、农业、 t 商管理部门，按照有关法律法规及部门职责分工，应各司其职，真正实现“从农田到餐桌”的 全程质量控制，全面提高我国农产品质量安全水平。 立法规定多个部门负责农产品质量安全管理，有其有利的一面，也有其不利的一面。从有利 的一面来看，由多个部门共同管理既维护了我国现有的管理体制，也有利于调动各个不同部门的 力量，但从另一方面来看，多部f j 共同管理的体制也有其弊端：如多部门管理难免造成各部门的 职责交叉重叠，重复投资、重复建设，浪费有限的资源的问题。从法律执行的角度出发，农产品 质景安全的主管部门不宜过多，应对农产品质量安全进行统一管理，但在目前要实现这一目标可 能会有较大难度。 1 2 1 4 关于农产品质量安全问题的管理手段 从国内研究情况来看，学者关注的主要管理手段有：完善标准体系方面。有学者认为实现农 业标准化是保障农产品质量安全的重要措施，应用法律的形式将农业标准化管理规范化、制度化。 积极采用国际标准和国外先进标准，加快农业标准特别是主要农产品的内在品质、加工性能、分 等分级、包装保鲜和安全卫生标准的制定和修订工作，使主要农产品的标准成龙配套，基本达到 农产品生产的各个环节都有标准作为技术依据。o 建立检验检测体系方面。农产品质量检验检测 服务体系是农产品质量安全管理的基础之一，它与农产品质量安全的风险评估、农业标准体系的 建立、国外农产品质量管理动态跟踪、农产品事故和纠纷调查、鉴定和评价等工作的联系十分紧 密，在农产品质量安全评价、农业依法行政、市场秩序管理、促进农产品贸易发展和抵御国外农 产品倾销等方面均担负重要职责，对农业结构调整、农产品质量升级、农产品消费安全和提高农 产晶市场竞争力等方面具有重要作用。农产品质量安全监督管理方面。农产品质量认证制度和 监督检查制度是加强农产品质量安全管理的两项主要措施。农产品质量认证制度在促进产品生产 者完善质量体系，减少重复检验和检查费用，指导消费者购买商品等方面都有重要意义。农业易 受自然因素影响以及我国农业生产活动分散的特点，决定了农产品的整个生产过程难以控制，也 决定了农产品质量监督检查制度在确保农产品质量安全方面的特殊地位和作用。8 “郭光，孙敏关于提高农产品质量安全水平的思考农业科研经济管理：2 0 0 2 ，1 ；李新星、柴文北，2 0 0 2 。郑风田，赵阳我国农产品质量安全问题与对策中国软科学：2 0 0 3 ，2 。周荣荣美国农产品质量安全控制管理体系的考察与思考农业技术与经济：2 0 0 3 4 ”张吉国等我国农产品质量管理的标准化问题研究农业现代化研究：世界农业2 0 0 2 ，3 。陈沽，方炎绿箱政策与加强中国农产品质量检验检测服务体系建设：世界农业2 0 0 3 ，2 。卢代富，农产品质量法律制度探讨攀枝花大学学报：1 9 9 6 3 中国农业大学硕士论文第一章引言 农产品三大质量体系( 即农产品质量标准体系、农产品质量检验体系和农产品质量认证体系) 建设目前在轰轰烈烈宣传和实践着，这三大体系在操作层面上非常重要，但这只属于农产品市场 准入管理中检验制度的组成部分，主要还是针对部分组织化、产业化水平程度高的生产企业或地 区而言的，其对于分散于广大农村的农产品生产质量作用很小。毕竟，再完备的检验体系也不可 能深入到每个农户中去检查。 1 2 1 5 农产品致人损害的赔偿责任。 关于农产品致人损害的赔偿责任学者们主要从归责原则方面进行分析，我国学者在分析农产 品致人损害的赔偿责任的归责原则时主要侧重于适用过错责任原则。“ 我国目前的农业尚不发达，农业生产还远未达到“机械化、t 业化、标准化”水平，为了保 持我国农业生产者的积极性，推动我国农业的发展，我们需要在政策、法律方面给予我国农业及j “ 大农民以更多的倾斜和扶持，对于农产品致人损害责任的确定采用过错责任原则也是其中重要的一 点。按照我国的司法实践，在适用严格责任的情况下，法院常采用举证责任转换的标准，要求作为 被告的生产者就缺陷不存在，或缺陷与损害之间不存在冈果关系负举证责任；如果被告生产者举证 不能，则认定产品存在缺陷及缺陷与损害之间存在因果关系。显然，在我国目前尚未完全建立起农 产品质量标准体系的前提下，要求农民证明其生产的农产品不存在缺陷儿乎是不可能的。这样，如 果有农产品质量责任涉讼，农产品生产者的举证义务很重，对其是十分不利的。采h j 过错责任原则 确定农产品致人损害赔偿责任，有利丁公平地维护农业生产者和消费者的利益。 1 2 2 对国外情况的研究现状 世界各国高度重视农产品质量安全问题，纷纷采取各种措施加强对农产品质量安全的管理， 特别是一些主要发达国家，都制定了不同层次的法律、法规和规章对农产品生产的不同方面、不 同环节进行管理，并通过完善管理及相关保障机制来切实保障农产品的质量安全，维护公民身体 健康，提高自身在国际农产品市场上的竞争力。 1 2 2 1 关于农产品质量安全管理的法律法规体系 国外农产晶质量安全立法具有层次性与多样性，不同层级、不同方面的农产品质量安全管理 立法互相配合而又各有侧重，形成比较严密的农产品质量安全管理法规体系，为农产品质量安全 管理提供了充分的法律依据和执法手段。 一般是先由议会通过法律做出较为原则的规定，并授权行政机关以法令和条例的形式对法律 条文做出细化和技术性规定。这些法规，大致分为两种类型，一是内容直接或间接涉及农产品质 量安全的综合性法律法规，如英国的1 9 9 0 年食品安全法( 主要调整食品的质量和标准，禁i r 生产、销售不符合食品安全要求的食品) 、美国的联邦食品、药品利化妆品法、加拿大的食 品和药品法等等；二是专门调整某种农产品( 农业投入品) 或农产品生产、销售过程中某一环节 的质量安全问题的法律法规，如英国的动物防疫法，加拿大的有害物控制产品法、饲料 法、肥料法、种子法、植物育种者权利法、肉类监督法、渔业监督法、动物防疫 w 李玉立，胡钧我国农产品质量立法探析法学：2 0 0 3 ，5 ；卢代富农产品质量法律制度探讨攀枝花大学学报 1 9 9 6 。李生，李迎宾国外农产品质量安全管理制度概况世界农业：2 0 0 3 ，6 4 中国农业大学硕士论文 第一章引言 法等。世界各国通过不同层级、不同方面又相且配合、各有侧重的农产品质量安全管理立法， 形成了比较严密的农产品质量安全管理法律法规体系，为农产品质量安全管理提供了充分的法律 依据和执法手段。 1 2 2 2 关于农产品质量安全的管理模式 为切实发挥相关部门在法律法规执行及保障各项制度、措施落实中的主体地位，不同国家根 据自身的实际状况，依照有关法律法规的规定，采取了不同的管理模式，具体而言，世界各国主 要采取了以下三种管理模式：一是主要由农业部门负责的模式，采取这一模式的典型国家是加拿 大。最初，加拿人的食品安全监督管理工作本来分属农业和林业食品部、渔业和海洋部、卫生部、 j ：业部等部门，1 9 9 7 年3 月，加拿大议会通过了加拿大食品检验局法，决定在农业部之下设 立加拿大食品检验局，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作，加拿大 食品检验局负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施 检查和标签检查，实行全过程管理，解决了分散体制带来的职能冲突和效率低f 问题；。二是成 立专门的、独立的食品安全监督机构，这一模式以欧盟国家为代表。以英国为例，农产品质量安 全监管职能在中央原来属于农业渔业及食品部( m a f f ) ，】9 9 9 年1 月，英国议会通过1 9 9 9 年食 品标准法，决定成立食品标准局，代表英王独立履行包括农产品在内的食品安全监督管理职能； 三是多个部门共同负责的模式，这种模式以美国为代表。美国负责食品安全的机构主要包括3 个 部门：农业部、卫生和公共事业部及环境保护署。农业部主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类 加工产品的监管；卫生和公共事业部负责其他食品、瓶装水、酒精含量低丁7 的葡萄酒饮料的 监管；环境保护署则主要监管饮用水和杀虫剂。此外，美国商业部、财政部和联邦贸易委员会也 不同程度地承担了对食品安全的监管职能。由于美国的食品安全监督管理由多个部门负责，因而 其特别强调团队管理的方法，强调各机构间的协调和配合。1 9 9 8 年，美国先后成立了食品传染疾 病发生反应协调组和总统食品安全委员会，以加强各食品安全机构之间的协调与联络。 从国外情况看，目前，世界各国普遍认识到食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、 连续的过程，故强调对农产品质最安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品 开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理，并且体现在尽可能地减少管理机关的数量，由 尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理方面。 1 2 2 3 关于农产品质量安全问题的管理手段 为进一步完善法律法规的规范作用，世界各圉特别是西方一些主要国家采取了一系列的管理 手段，主要包括以下几个方面：第一，制定完善标准体系。法是规范某一类活动的行为规范，它 具有宏观性，而具体到农产品质量安全管理领域的法，必须有细化了的完善的标准体系来加强可 操作性。世界各国制定完善了涉及面极为广泛的安全标准并予以强制执行，从而完善了法的框架 体系。以欧盟为例，目前欧盟拥有涉及农产品的技术标准2 5 万多个，仅农产品农药残留限量控 制方面的标准就多达1 7 0 0 0 多项；第二，建立检验检测体系。英、荚、日本、澳大利亚、加拿大 等许多国家的法律法规都规定了特定资格人员负责检验检测t 作的具体制度、标准、手段及措施； ”。m i c h a e lj p r i n c e ，b a n i s h i n gb u r e a u c r a c yo rh a t c h i n gah y b i r dt h ec a n a d i a nf o o di n s p e c t i o na g e n c ya n dt h e p o l i t i c s o f r e i n v e n t i n g g o v e r n m e n t rg g o v e r n a n c e a n i n t e r n a t i o n a lj o u r a mo f p o l i c ya n d a d m i n i s t r a t i o n ，v o l l 3 ，n o 2 a p r i l2 0 0 0 ，2 1 5 - 2 3 2 罾李生李迎宾国外农产品质量安全管理制度概况世界农业：2 0 0 3 ，6 5 中国农业人学硕士论文 第一章引言 第三，建立农产品质量安全认证体系。美国、欧盟、日本、法国等一些国家建立了完善的农产品 质量安全认证体系。主要发达国家除了进行质量安全认证外，还酱遍在生产企业推行目前世界公 认的最有效的食品质量安全保证体系一一h a c c p ( 危害分析和关键控制点) 体系，井作为强制性措 施在本国执行，在更大程度上保证了农产品质量安全；第四，建立有效的监管体系，加强监督检 查。世界上许多农产品贸易大国都建立了“从农田到餐桌”的长效监管体系，同时许多国家的有 关法律法规均授权监管机关可对农产品的生产、加工和销售场所等进行检奇，并授权检查人员检 查、复制和扣押有关记录对违法行为，可以采取强制措施：第五，规定严格的法律责任。在很 多国家，农产品质量安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃 至刑事制裁。严格的法律责任使得违法成本极高，在一定程度上促进了农产品生产者、加工者和 销售者守法的自觉性，减少了农产品质最安全事故。另外，国外学者都特别强调对农产品质量安 全管理的制度建设和管理过程的公开性和透明度，吸引公众参与。很多国家在制定质量安全标准 时，由政府机构或政府授权的机构牵头，成立由政府官员、利益主体( 农场主、加工商、行业协 会) 及技术专家组成工作组或委员会，负责标准的拟订。标准草案完成之后，政府部门利用公文 或网站向社会征求意见，有关利益团体也会利用刊物或举办技术咨询活动来征求意见。同时注重 新闻媒介在提升农产品质量安全管理效率方面的作用。 1 2 2 4 农产品致人损害的赔偿责任。 在美国农产品致人损害的赔偿责任适用严格责任的归责原则，旨在突出保护农产品消费者和 使用者的健康、安全这一基本公共政策。英国等欧共体国家则免除农产品的严格责任，旨在突出 促进农业的发展，使农业工人在竞争中不至于处于不利地位的政策考虑。 从国外的情况来看，大体上经济越发达、农业生产规模化程度越高的国家，其农产品质量安 全法律规范的管理性就越强，如美国、欧盟，就我国而言，农业生产以家庭生产为主的局面在短 期内难以根本改变，农业生产效益不高也是客观存在的事实，这就要求我国在制定农产品质量 安全法时，要从我国国情出发，兼顾管理和指导两方面的需要。 综合以上国内外关于农产品质量安全问题的原冈与对策的研究分析可见：农产品质量安全问 题存在于农产品的生产、加工、运输与销售的全过程。受到来自农业投入品、生产主体、生产过 程、产地环境等各方面因素的制约。仅仅依靠市场的力量来解决农产品质最安全问题是不够的， 需要政府的参与，发挥政府在维护社会公共利益方面的作用，规范农产品生产相关主体的行为 政府在解决农产品质量安全问题，维护农产品市场秩序中的作用不容忽视，解决上述问题的关键 在于公正、审慎、有效地对市场进行规制，而其主要依托应是全面完备的法律规范体系、科学的 管理手段与模式，从而对农产品质量安全市场规制的立法、司法、执法提供统一、连续、科学的 法律依据。但是从目前学者的研究成果来看，关丁农产品质量安全管理的法律法规体系构成还没 。a n nr e i s n e r ，n e w s p a p e rc o n s t r u c t i o no f am o r a lf a r m e r ，r u r a ls o c i o l o g y6 8 ( 1 ) ，2 0 0 3 4 6 6 3 。( 英) 克拉克产品责任北京：社会科学文献出版社，1 9 9 2 6 中国农业大学硕士论文第一章引苦 有达成共识，对农产晶质量安全市场规制的法律问题研究大多局限在具体的制度设计上，在管理 手段与模式、农产品质量安全立法的定位上还没有达成一致，这也是造成我国农产品质量安全 法起草工作自2 0 0 1 年开始启动，经过多次修改、草拟，目前仍处于审议阶段的原因之一。 7 2 1 研究目标 第二章研究方案 ( 一) 分析我国农产品质量安全问题的现状及其主要原因，通过政府解决农产品质量安全问 题的现实表现与结果分析，指出政府在解决农产品质量安全问题中应建立科学有效的管理体制。 ( 二) 解决农产品质量安全问题的途径是对农产品市场的有效规制，而对市场进行规制的主 要依托应是以农产品质量安全法为核心的完备的法律法规体系，最终为我国的农产品质量安 全问题的管理工作提供系统的理论支撑。 2 2 研究内容 本研究以农产品质量安全问题己对我国经济、社会产生重大影响为背景，指山农产品质量安 全问题存在的主要原因在于公共物品、外部性、市场不充分等市场失灵因素的存在，虽然政府对 市场进行规制，限制市场主体的私权，改变市场主体的利益结构，维护社会公共利益方面具有重 要作用。但其自身也存在监督体制不明确、法规不完善、手段不科学等弊端。解决农产品质量 安全问题的关键应是以农产品质量安全法为核心的完备的法律法规体系为依托，而农产品 质量安全法的合理定位决定了其能否弥补现存法律法规体系的缺陷，发挥应有的作用。本研究 的主要论述分为四个部分： ( 一) 当前我国农产品质量安全面临着的挑战 ( 二) 农产品质量安全问题与市场失灵及政府失灵之间存在密切联系 ( 三) 我国现有的农产品质量安全市场规制的法律法规体系与管理体制分析 ( 四) 农产品质量安全法的价值取向和体系结构 2 3 研究假设 ( 一) 由于市场失灵冈素的存在，市场本身的力量不足以解决严峻的农产品质量安全问题， 需要政府的参与。 ( 二) 政府在解决农产品质量安全问题过程中存在着“政府失灵”。解决政府失灵的关键烛 完备的法律法规体系依托和科学的管理手段与模式。 ( 三) 现存的农产占占质量安全管理法律法规体系存在缺陷，需完善以农产品质量安全法 为核心的法律法规体系。 ( 四) 农产品质量安全法的价值定位、结构选择是解决农产品质量安全市场规制法律问 r 题的关键。 2 4 相关概念界定 农产品：一般是指经种植、养殖、野生采集和捕捉而形成的，未经加上或者经初级加工的农 业产品。由于农产品范围较广，涉及食用、原料等多种用途，本文研究的是指食用农产品，主要 包括粮食、蔬菜、水果、畜禽渔类产品等几大类但对丁食品以外的其他农产品，蚕茧、小材、 花卉、皮毛等是否也存在一个质量安全的问题，现在还不明确，因而不足以成为法律规制的对象。 农产品质量安全：是指农产品中不应含有可能损害和危及人体健康的因素，不应导致消费者 急陛或慢性毒害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。 市场失灵：是指市场在引导经济过程走向社会最优化方面的无能为力。 政府失灵：是指政府在对市场失灵进行干预的情况下，由于制度体系内部的原因，使得管理 过程与结果没有达到社会最优化的目标。 市场规制：指规制主体以治理“市场失灵”为己任，对市场活动主体及其行为的资格、标准、 市场准入、责任等进行的限制性控制，是一种有规定的管理，有法规条例的制约，它所强调的是 通过实施法律、规章、制度来约束和规范市场主体及其行为。一般意义上的市场规制至少包含了 对市场行为主体的规制、市场竞争秩序的规制和市场环境的规制等内容，基于农产品质量安全的 特殊性，本文中所指的市场规制主要是从立法层面考察对农业生产经营主体、农产品和农业投入 品的规制问题，其中讨论的核心问题是关于农产品的市场准入制度。 市场准入秩序：市场参与者按照特定的市场进入规则安排圣亍为而产生的个人利益与公共利益 的协调。 2 5 研究方法 本研究以马克思主义历史唯物主义方法论为指导，以辨证、历史、发展、相互联系的观点分 析和研究我国农产品质量安全问题中政府对市场进行的规制。本论文的研究试图通过对一些在农 产品质量安全问题的市场规制方面成效显著地区的实地调查研究，用从个体到一般的逻辑推理方 式，探讨完备的法律法规体系、科学的管理手段与模式在农产品质鼍安全市场规制中的重要作用， 属于宏观层次的研究。冈此，本论文采取了文献研究、实地调查两种方法。查阅文献主要解决对 所研究领域已有的主要观点的了解，以避免重复，井从中得到启发。实地调杏是对所分析的问题 增加感性的认识，同时也为具体地阐明理论假设提供材料。实地调查主要采用问卷和访谈两种形 式。 本次调查共选择了山东寿光和黑龙江大庆两个调查点，这两个地点虽然不能完全代表我国农 产品质量安全市场规制的总体状况，但笔者期望的是从问卷和访谈中获得一些感性认识。在访谈 中笔者选择的主体有农产品质量安全管理、检测部门、农业标准化示范基地、农户、农产晶批发 市场、超市和街头摊点，涉及的人员有管理、技术人员、农产品生产者和普通消费者。本次调查 共发出问卷2 0 0 份，收回1 9 9 份，其中有效问卷1 9 7 份。通过访谈和问卷所获得的资料分析，笔 9 中国农业大学硕士论文第二章研究方案 者力图证明自己关于农产品质量安全市场规制的四个基本理论假设，主要研究意图还在于寻找农 产品质量安全市场规制法律法规体系设计的理论依托。 在研究步骤的选择上，本文严格按照社会研究的一般逻辑模型进行，即我们通常所说的“科 学环”。首先，从理论文献研究l 出发，在理论研究基础上提出研究假设；其次，根据研究假设和 研究目的进行实地资料的选取和收集；最后，用经过整理和归纳方法所得的分析结果来检验理论 假设，概括或检验新的理论或巩崮既有的理论。 1 0 中国农业大学硕七论文第三章农产品质量安全问题存在原因及对策分析 第三章农产品质量安全问题存在原因及对策分析 3 1 农产品质量安全的现状 当前，农产品质量安全问题已经成为影响农业和食品工业竞争力的关键因素，并在某种程度 上约束了我国农业及农村经济产品结构和产业结构的战略性调整。能否拥有更多的安全优质农产 品，是中国小康家庭生活质量提高的一个重要标志也是实现经济增长方式转变的一项重要内容。 3 1 1 农产品质量安全市场规制工作已经取得了成效 党中央、国务院对农产品质量安全状况十分重视。党的十五届五中全会明确指出，“加快建 立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系，引导农民按市场需求生产优质农产品”，并首次 将“食品安全”提到国民经济和社会发展第十个五年计划发展纲要中去。江泽民同志在2 0 0 1 年3 月1 1 日中央人口资源环境工作座谈会上指出，“积极发展生态农业，使农药、化肥使 用量降低到一个合理的水平，控制农业环境污染，保证农产品安全”。九届全国人大五次会议所 发表的政府工作报告中也将农产品安全列为首位。为了从根本上解决农产晶质量安全和污染 问题，2 0 0 1 年4 月，经国务院批准，农业部启动了无公害食品行动计划，并率先在北京市、 天津市、上海市和深圳市进行了试点，试点- t = 作取得明显成效，有力地推动了全国其他省( 区、市) 农产品质量安全工作的全面开展。2 0 0 4 年1 2 月1 6 日农业部在江苏南京召开的“无公害食品行动 计划”监管试点工作座谈会，会议总结了我国农产品质量安全监管t 作呈现出的一系列可喜变化。 一是农产品质量安全保障体系初步建立。首先，农业部从2 0 0 0 年开始先后制、修订了农业 行业标准1 8 4 8 项，农业国家标准5 6 3 项，以国家和行业标准为骨干、地方标准为基础、企业标 准为补充的农业标准体系框架已基本形成。其次，农业部已在全国建设国家级、部级农产品质检 中心2 8 0 个，其中已有1 9 1 个质检中心通过农业部授权认可和国家计量认证。全国已有3 0 个省 份依托现有部级质检中心建设或新建了省级农产品( 含投入品) 质检机构，2 0 多个省份建立了地 ( 市) 级农产品质量安全检验检测分中心，基本形成了由部级、省级、地市( 县) 级质检机构互 为补充、由常规检验和速测检验相配套的农产品质量安全检验检测体系。第三，全国目前已有6 8 7 3 个单位生产的1 1 0 0 9 个产品获得全国统标志的无公害农产品认证证书，1 0 2 6 8 个产地获得无公 害产地认定证书，实物总量6 2 2 3 万吨。”第四，从2 0 0 4 年开始，农业部正式启动了技术性贸易 措施官方评议工作，对各国即将出台的法律法规、技术标准和台格评定程序进行评议。 二是农产品源头污染得到初步遏制。农业系统从2 0 0 2 年开始全面启动了“种植业产品中农曲 残留”、“饲料和畜产品中违禁药物及兽药残留”、“水产品中药物污染”三个专项整治工作，狠抓农 。转引自贾幼陵中国农产品质量安全总体状况中国乡镇企业：2 0 0 4 ，1 0 ，2 6 - 2 9 中国农业大学硕上论立第三章农产品质量安全问题存在原因及对策分析 业投入品产销管理和市场执法监管工作，一批大要案得到查处，一批假冒伪劣农资产品被依法查 封，一批假劣农资的生产和经营黑窝点被铲除，农资市场秩序逐步好转，假劣农资问题预防机制、 发现机制、监管机制、解决机制等在工作实践中开始逐步建立。目前，农业投入品质量得到改善， 一批禁用、限用农资在农业生产中受到监管。 三是农业标准化示范区建设初具规模。自“无公害食品行动计划”实施以来，农业部组织创建 了2 1 4 个全国农产品标准化生产综合示范区和1 0 0 个标准化生产示范农场，分两批在全国创建了 2 0 0 个无公害农产品( 种植业) 生产示范基地县、2 0 个山口示范基地；在2 3 个畜产品主产省( 区、 市) 实施了动物保护工程，建立了5 片无规定疫病区。各地建设各类省级农产品标准化示范区近 3 5 0 0 个，示范面积8 0 0 0 万亩。 四是农产品质量安全例行监测上作初步展开。农业部从2 0 0 1 年开始对北京、天津、上海、 深圳四城市蔬菜中农药残留和畜产品中“瘦肉精”污染开展了例行监测；2 0 0 2 年蔬菜监测扩大到全 国3 7 个城市、畜产品监测扩大到】6 个城市，每年1 、4 、7 、9 、1 1 月进行五次例行监测，并开 始实施农药及农药残留监控计划、兽药及兽药残留监控计划、饲料和饲料添加剂中药物残留及有 害物质污染监控计划、水产品中药物残留监控计划；2 0 0 3 年又将水产品中氯霉素污染纳入例行监 测范围，对北京等5 城市进行监测；2 0 0 4 年开始通过发布监测信息扩大人民群众的知情权。目前， 农产品和农业投入品质量安全监测相衔接，全国性监测与区域性监测互为补充的农产品质量安全 例行监测工作正在加快发展中。 五是质量追溯及市场准入工作开始启动。几年来，各地以蔬菜、畜产品等食用农产品为重点， 通过建立产销衔接机制、推行农产品标识管理、建立安全农产品专销区、实行连销配送等多种方 式，严把农产品市场准入关，在建立农产品质量安全全程追溯制度及市场准入制度方面进行了有 益探索。特别是今年以来，监管试点的八个城市及有关省农业厅( 局) 陆续启动的以质量安全追 溯和市场准入为主要内容的试点。 3 1 2