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试析我国行政监督体制的完善途径 马克思主义哲学专业 研究生郭英指导教师程思进 摘要：行政监督是国家监督的重要组成部分，也是现代行政管理的重要 环节。它对贯彻党的路线、方针、政策，保障宪法和各种法律的实施，以及惩 治贪污腐败、加强廉政勤政和提高行政效率，将发挥十分重要的作用。行政 监督制度在我国有着悠久的历史，并在维护封建制度方面起到了重要作用，对 完善现行行政监督制度有一定借鉴意义。如：严格规范的检查制度；自上而下 的巡察制度：文书备案、审查、注销制度；现场监督制度；参政、议政是监察 权的重要保障：对监察者的监督。同样资本主义制度经过几百年的发展，各方 面都较为完善。特别是在对行政权进行监督时，形成了自己独具特色、行之有 效的统一完整的监督制度。如：立法严格，法制完备：监察机构的独立性强： 监督形式多元化；监督过程以预防为主、主动监督；特别是西方国家的舆论监 督在监督行政权方面所起的巨大的作用。这些都是我们在完善行政监督体制时 应该加以借鉴之处。随着社会的发展，行政管理范围的拓展，行政权力的相对 扩大，健全和完善行政监督机制，加强对政府行政行为和权力运作过程的监督， 显得尤其重要。改革开放以来，我国己形成具有中国特色的行政监督体系，在 很多领域起到了重大的作用。但我国的行政监督机制还很不完善，存在一些薄 弱环节，如行政监察机构的双重领导体制；合署办公；缺乏具体的法律加以规 范；整体缺乏监督意识：监督的内容单一；监督缺乏主动性：监督主体多元， 缺乏整合，导致整个行政监督乏力，这些都为我国的行政监督体制的改革提出 了严峻的课题。因此，完善和提高我国的行政监督制度必须从客观实际出发， 针对目前的现状和存在的问题，有的放矢，不但要借鉴我国历朝的成功经验， 而且还要吸取西方国家的成功之处，这样才能够早日实现“和谐社会”，才能 让一切不依法行政、一切消极腐败低效率行为能得到及时纠正和惩处，并最终 促成一个依法行政、廉洁高效的政府系统，从而达到宪法所规定的建立一个民 主、法治国家是行政监督的最终目标。 关键词：行政监督体制完善途径 t h ee x p l o r a t i o no fs y s t e mo fs u p e r v i s i o no n a d m i n i s t r a t i v ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t m a j o r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e ：g u oy m g s u p e r v i s o r ：c h e n gs i j i n a b s t r a c t ：a d m i n i s t r a t i o ns u p e r v i s i o ni sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fs t a t e s u p e r v i s i o na sw e l la sm o d e m a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t c h i n a sa d m i n i s t r a t i o n s y s t e mh a sw i t n e s s e dg r e a tp r o g r e s s ，b u ts o m ep r o b l e m sa r es t i l le a g e rt os o l v e t h i st h e s i se x p l o r e sh o wt os t r e n g t h e na n di m p r o v eo l l ra d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s m s a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e mi si n0 1 1 1 c o u n t r yf o ral o n gt i m ea n dh a sp l a y e d a l li m p o r t a n tr o l ei ns a f e g u a r d i n gf e u d a l i t ys y s t e m o u ra n c i e n tm o n i t o r i n gs y s t e m i m p r o v e su s e f u li n s p i r a t i o nf o rt h ec o n t e m p o r a r ys u p e r v i s i o ns y s t e mi n c h i l l a s u c ha s ：s t r i c tn o f l l l so fc e n s o r s h i p ；t o p - - t o - b o t t o mi n s p e c t i o ns y s t e m ；i n s t r u m e n t s f u rt h er e c o r l ：l r e v i e w , c a n c e l l a t i o n s y s t e m ；a s i t e s u p e r v i s i o n ；p o l i t i e s a n d g o v e r n m e n t i sa n i m p o r t a n t g u a r a n t e ef o r t h e r i g h tt om o n i t o r ；t om o n i t o r s u p e r v i s i o n a f t e rc e n t u r i e so fd e v e l o p m e n t ，t h ec a p i t a l i s ts y s t e mi sa l m o s tp e r f e c t ， a n dd e v e l o p e dt h e i ro w nu n i q u e ，e f f e c t i v eu n i f i e di n t e g r i t ym o n i t o r i n gs y s t e m ， p a r t i c u l a r l yi nt h es u p e r v i s i o no ft h ee x e c u t i v ep o w e r i nw e s t e r nc o u n t r i e s ，m e d i a p l a y e dag r e a tr o l ei nm o n i t o r i n gt h ee x e c u t i v ep o w e r t h e s ep e r f e c ta d m i n i s t r a t i v e o v e r s i g h ts t r u c t u r es h o u l db ea b s o r b e df o ru s w i t hs o c i a ld e v e l o p m e n t ，t h es c o p e o ft h ea d m i n i s t r a t i o ne x p a n d i n g ，t h er e l a t i v ee x p a n s i o no fe x e c u t i v ep o w e r , i m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v eo v e r s i g h tm e c h a n i s m s ，s t r e n g t h e n i n go ft h e e x e c u t i v e p o w e ro p e r a t i o na n dc o n d u c t i n gs u p e r v i s i o ni sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t s i n c et h e b e g i n n i n go fr e f o r m e n c ea n do p e n i n gu p ，c h i n ah a sf o r m e dt h ea d m i n i s t r a t i o n s u p e r v i s i o ns y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s i nm a n ya r e a s ，a d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o np l a y e dam a j o rr o l e b u ti ta l s oh a ss o m ew e a kl i n k s ，s u c ha s ：t h e a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n sd u a ll e a d e r s h i ps y s t e m ；l o c a t i o n ；l a c ko f s p e c i f i cl e g a ln o r m s ；l a c ko fo v e r s i g h ta w a r e n e s s ；s u p e r v i s i o no fas i n g l e ；l a c ko f s u p e r v i s i o ni n i t i a t i v e ；o v e m i 【g h t m a i np l u r a l i s t i c ，l a c k i n t e g r a t i o n ，m a k i n gt h e a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nw e a k ，t h i sw i l lp r o v i d et h ea d m i n i s t r a t i v eo v e m i g h to f o u ri n s t i t u t i o n a lr e f o r mp o s e sas e v e r e p r o b l e m t h e r e f o r e ，i m p r o v i n g a n d e n h a n c i n go u ra d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e mm u s tb eo b j e c t i v er e a l i t y w i t ht h e p r e s e n ts t a t u sa n dp r o b l e m st a r g e t e d ，w em u s tn o to n l yl e a r nf r o mt h es u c c e s s f u l e x p e d e n c ea n dl e s s o n so fo u rc o u n t r y , b u ta l s ol e a r nf r o m w e s t e r nc o u n t r i e s s u c c e s s e s i no r d e rt om a k e ”h a r m o n i o u ss o c i e t y c o m et r u ee a r l y , a n dm a k ea l l l a w - b r e a k i n ga c t i o n s a uc o r r u p ta c t i o n sc o r r e c t e da n dp u n i s h e di n e f f i c i e n tt i m e l y , a n du l t i m a t e l yl e a dt oal a w , ad e a na n de f f i c i e n tg o v e r n m e n ts y s t e m , w em u s td o t h i s a c h i e v i n gt h ee s t a b l i s h m e n to fac o n s t i t u t i o n a ld e m o c r a c y , t h er u l eo fl a wi s t h eu l t i m a t eg o a lo fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n k e y w o r d ：a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e mp e r f e c t 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师蕉星进塾援指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名：涉丫 i 2 0 0 6 年3 月l势媚 前言 国家权力在长期的演变过程中，逐渐形成了决定权、执行权( 包括行政权 和审判权) 等不同形式的权力，其中行政权力是最活跃、最富有渗透性、最直 接作用于社会生活的权力。随着社会的发展，政府的行政权力已越出行政领域， 逐渐渗透到立法和司法领域，呈不断扩大的趋势。在当今的社会生活中，人们 都以不同的方式、在不同的程度上与政府发生这样或那样的联系。可以说，一 个人“从摇篮到坟墓”，几乎没有一天不受到行政权力的影响。为了使行政权 力在预定的轨道上正当运行，有效地防止和减少权力负效应的发生，就必须建 立多主体、多层次、全方位、全过程的监督制约机制，让各种监督在空间上并 存、时间上继起、功能上互补。 行政监督是国家监督的重要组成部分，也是现代行政管理的重要环节。它 对于维护党的方针、政策和保证国家法律、法规的正确贯彻实施，惩治腐败， 促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效率，起着极为重要的保障作 用。特别是随着社会的发展，行政管理范围的拓展，行政权力的相对扩大，健 全和完善行政监督机制，加强对政府行政行为和权力运作过程的监督，显得尤 其重要。改革开放以来，我国已形成具有中国特色的行政监督体系，在很多领 域起到了重大的作用。但我国的行政监督体制还不完善，存在一些薄弱环节， 如行政监察机构的双重领导体制，合署办公，导致整个行政监督乏力。 近年来国内外理论界对行政监督非常关注，提出了不少颇有见地的对策和 建议。本文的研究目的就是在深入分析行政监督的内涵、功能、原则，行政监 督体制在中国的发展历程，以及国外行政监督体制的发展状况的基础上，“古 为今用，洋为中用”探寻出完善我国行政监督体制的途径。在论文的第一部分。 阐述了行政监督的涵义、理论来源及行政监督体制的概念。第二部分回顾了我 国古代的行政监督体制的概况，从而得出对完善当代行政监督体制的启示。第 三部分主要描述了西方的行政监督状况。第四部分着重分析我国当代行政监督 体制的现状和不足。第五部分在总结前面论述的基础上，具体提出了完善我国 行政监督的途径和方式，为健全和完善当今中国的行政监督提供参考借鉴。 第一部分绪论 一、监督、行政监督及行政监督体制的内涵 行政监督古已有之。随着社会的发展，它的作用愈发突出。在我国，行政 监督虽然获得了很大的发展，但总的来说，我国的行政监督在体制上还存在许 多的不足之处。首先界定几个重要的概念： 监督是当今政治生活中使用最多的一个词，可以说监督贯穿于人类文明历 史的全过程。从语义上讲，它是检察督促的意思。“监督”的英文“s u p e r v i s i o n ”。 是由“s u p e r ”和“v i s i o n ”两部分合成。前者是指位居上方，后者是指观察 或视察。合起来就是“位居上方加以观察”的意思。在汉语中“监督”的意思， 辞海的解释是：古之谴将，上设监督之重，下设副二之任，所以尊严国命 而鲜过也。愿意是指对派出打仗的军官是否严格执行军令进行监察和督促。后 来扩大到政治上，是指对政治权力的监察、控制和约束的一种制衡机制。 现代意义的监督，“主要是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面 的某种目的或目标，仰仗一定的权力，通过对社会公共治理中若干事务的内部 分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运 作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。”回 那么，什么是行政监督? 什么是行政监督体制呢? 中国大百科全书政治学卷是这样解释的：“行政监督( a d m i n i s t r a t i o n s u p e r v i s i o n ) ，是对国家行政机关及其公务人员的行政行为是否遵从法律、法 规进行检查，对行政过程及其结果进行监督，以防止和纠正管理中的偏差和失 误，约束行政机关及其公务人员的行为，保证行政管理的顺利进行。”。 体制一般是指有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的 体系和制度方面的总称。据此，行政监督体制就是指行政监督机构的设置及其 隶属关系、行政监督主体之间的权限划分及其运行等方面的体系和制度的总 称。它是行政监督的重要组织保障和制度保障。 前面我们已经说明了行政监督及行政监督体制的含义，行政监督作为我 国国家监督的重要组成部分，是对行政机关及其工作人员的行政行为的合法 性、合理性进行的监督，它不是干预行政系统是正常工作和秩序，而是通过一 。尤光付：中外监督制度比较) ，北京商务印书馆2 0 0 3 年版，第1 页。 。中国大百科全书政治学卷) ，中国大百科全书出版社1 9 9 2 年版，第4 0 6 页 。陈奇星：行政监督论，上海，上海人民出版社2 0 0 1 年版，第7 页 2 定的程序和方式对行政行为的合法性和合理性进行督导和检查，有利于行政机 关维持和增强合法性，保持政策的有效性。 二、行政监督的功能和原则 ( 一) 行政监督的功能 行政监督作为行政管理的一种独特职能，是其他行政管理环节不能代替 的。其根本的作用是保证行政权运用的合理合法，提高行政管理的效能。具体 在以下四个方面的作用： 1 、预防作用 反映在事前监督中。行政监督在行政管理中无处不在，如果能够及时发现 行政行为不当或过失的苗头，并通过监督的实施及时提醒行政机关和行政工作 人员，就能把行政管理的问题、偏差和失误消灭在萌芽状态。并且，如果通过 行政监督发现某方面、某环节已经出现的问题、偏差、失误，并及时处理，对 行政管理的其他方面、其他环节也能起到一定的预警作用，从而防止类似的问 题发生。 2 、控制作用 反映在事中监督中。在行政管理过程中，通过行政监督，能促使行政机关 和行政人员按照法律规定的权限和程序实施管理，按照正确的规范和原则去完 成行政管理的任务，能随时校正行政管理的航向，确保行政管理不至于偏离行 政目标。而且由于行政监督主体比较广泛，使行政管理随时都处于多角度、多 层次的监控之下，可以弥补依靠上级行政机关和行政首长对行政管理实旖控制 时可能出现的疏漏，保证行政管理朝着既定的目标健康地向前发展。 3 、补救作用 反映在事后监督中。行政监督使行政管理中出现的失误和行政机关和行政 人员的不当行为作事后的补救和纠正，促使行政机关就行政监督发现的问题， 制定出相应的整改措施，并通过这种方式尽量地挽回和弥补失误造成的损失。 同样地，通过对行政机关和行政人员违法违纪及腐败的揭露、惩处，使这些不 良现象得到有效的遏制，避免重蹈覆辙。 3 4 、评价作用 体现在监督全过程中。行政监督的过程，也是对行政管理进行比较和测评 的过程。行政监督对行政机关和行政人员的工作做出恰如其分的评价，帮助他 们不断总结经验教训，扬长避短，不断提高行政管理的水平，从而提高整个行 政系统的效能。 ( - - ) 行政监督应遵循的原则 既然行政监督具有如此巨大的功能，那么它在执行的过程中必须要遵循那 些原则才能顺利实施，才能发挥它应有的功效昵? 我国的行政监督必须遵循以 下五大原则： 1 、合法性原则 这是监督主体实施行政监督的必要条件。表现在三个方面：( 1 ) 行政监督 的主体必须合法。即只有法律规定的监督主体才能实旌法律规定的相应的监督 职能，不能超越权限，否则其行为就是非法的。( 2 ) 行政监督必须符合法定程 序，即每项具体的监督活动都必须按照相应的法律规定的程序办事。( 3 ) 行政 监督活动必须符合法律规定的方式。 2 、经常性原则 行政监督是一种经常性的活动，存在于行政管理的全过程，具体贯穿于决 策、协调、执行的各个环节中。经常性监督有利于及时发现行政组织和工作人 员在处理公务中的不当行为和违法现象，并及时纠正和处理。 3 、平等性原则 这是社会主义监督的基础。即不论是领导机关还是被领导机关，不论是专 门监督机构还是一般机构，不论是领导者还是一般公民，监督的权利和接受监 督的义务完全相等。不存在不受监督的特权和具有特权的监督。 4 、广泛性原则 行政监督的主体、对象和范围都具有广泛性。权力的性质决定了全体公民 4 都有对政府公务活动进行监督的权力。并且这种广泛性还表现在对一切政府机 关的行政行为、行政措施、行政制度的实施进行监督。 5 、有效性原则 它主要体现在行政监督实施后的效果。行政监督要做到客观、公正、准确、 及时，做到违法、违纪必究，执法必严，对违法违纪人员一视同仁，追究责任， 查处案件要高质高效。 三、行政监督的理论基础 行政监督制度作为一项重要的国家制度，对巩固社会主义国家制度，发展 社会主义民主，起着重要的作用。马克思在创立他的国家理论之初，就把人民 监督作为他的新型无产阶级国家的重要基石。建立以人民监督为核心的国家监 督体制，是社会主义国家监督体制的本质特点和根本内容。但要在实践中真正 做到这一点，很不容易。社会主义国家有过痛苦的经验教训，这是完善我国现 行的行政监督体制的有益启示。社会主义国家为什么要对行政权力进行监督 呢? ( 一) 马克思主义权力监督思想的演变 i 、马克思恩格斯的权力监督思想 1 9 世纪4 0 年代，马克思和恩格斯批判继承了人类社会的优秀文化遗产， 一方面肯定了历史上权力制约理论的合理成分，指出他们的进步之处，同时也 指出了他们的历史局限性，科学地提出自己的权力制约观。他们认为，权力是 社会关系的一种表现。在一定社会关系中，它表现为一方支配另一方的力量。 他们说：“在我们前面有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力， 另一种是政治权力。”。 一般地讲，政治权力又分为群体形式的国家权力和个体形式的官员权力。 权力具有权威，能使权力对象服从，因此，他们认为权力问题至关重要，尤其 是“在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方面 起作用。”这就要求有良好的权力运行机制。恩格斯肯定了卢梭主权在民思想， 。马克思恩格斯选集第l 卷，：l t s 京人民出版社1 9 7 2 年版，第1 7 0 页。 认为不是国家创造人民，而是人民创造国家制度，人民是国家的主人，在政府 里，官吏要由人民选举，受人民监督并随时可以撤换。马克思高度赞扬了巴黎 公社革命经验，指出：“为了防止国家和国家机关由公仆变为社会主人这 种现象在至今所以的国家中，都是不可避免的，公社采取了两个正确的方 法。第一，它把行政、司法和国民教育的一切职位交给由普选选出的人担任， 而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位 高低，都只付给跟其他工人同样的工资。这样，即使公社没有另外给各代议机 构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”。“一 切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普遍法庭上按照一般法律向 每一个公民负责。”。马克思恩格斯在总结无产阶级革命实践中第一次提出 “公仆”思想。马克思恩格斯为无产阶级专政国家的行政监督提供了强有力的 理论支撑。 2 、列宁的权力监督思想 列宁在领导苏维埃俄国革命和建设中，为避免国家权力腐败，克服以权 谋私和官僚主义进行了不懈地努力。列宁关于权力制约思想主要有：第一，扩 大民主权力，吸引绝大多数人民参与政权管理。列宁认为，苏维埃一切权力属 于人民，人民有选举、罢免、参政议政之权，应该充分调动人民的积极性。他 说：“现在有一种使苏维埃代表变为议会议员或变为官僚的小资产阶级趋 势。必须吸引全体苏维埃代表实际参加管理工作来防止这种趋势。”。为此他 要求扩大中央委员会“从几十人扩大到i 0 0 人”。第二，加强各种监督包括 工人监督、国家监督。列宁说：“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督 整个国家机构。”o 新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有 的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为官僚”。为此，他要求从中 央到地方都要建立监督机构，建立工农检查院，从工人农民中选出7 5 1 0 0 名 新的中央监委，扩大他们权力，以便同滥用职权者作斗争。列宁特别强调罢免 权的作用，认为“罢免权，即真正的监督权”，是“直接、彻底和立即见效的 马克思恩格斯选集第2 卷，北京，人民出版社1 9 7 2 年舨，第3 3 5 页。 马克思思格斯选集) 第3 卷，北京，人民出版杜1 9 7 2 年版第3 0 页 列宁选集 第4 卷，北京，人民出版社1 9 7 2 年版，第5 9 2 页 列宁全集第4 3 卷北京，人民出版社1 9 8 7 年版，第3 3 7 页 列宁全集第3 8 卷，北京，人民出版社1 9 8 6 年版，第1 4 0 页 列宁全集第3 卷，北京，人民出版社1 9 7 2 年版，第2 6 6 页 6 民主原则。” 第三，实行党政分开和集体领导。列宁认为党政要分开，不能 以党代政。同时在各级党政机关中实行集体领导与个人分工相结合的制度，这 有助于克服独断专行和权力滥用。第四，实行法制化管理。列宁认为，随着苏 维埃政权的巩固，国家管理应逐步走上法治化轨道，他说：“国家事务愈多愈 复杂，就愈需要提出加强革命法制这个坚定不移的口号”圆列宁关于社会主义 国家权力制约与监控的理论与实践，为中国革命和建设提供了指导。 3 、毛泽东的权力监督思想 毛泽东在长期的革命和建设中，一直注重克服权力腐败问题。毛泽东权力 制约观的基本思想主要有：第一，充分发扬民主，提高广大人民参政议政的政 治热情。中华人民共和国一切权力属于人民，人民有选举权、罢免权、参政权、 议政权。第二，加强监督，包括人民监督、党派监督、舆论监督、国家权力机 关监督等。第三，加强对党政干部的思想教育，严格要求他们全心全意为人民 服务。他特别强调：“任何一个共产党员，不论资格大小，职位高低，都必须 把自己看成是人民的儿子，老老实实地诚诚恳恳地当人民的勤务员。” 第四， 建全法律保障体系。新中国在废除旧法统的基础上，制定了自己的宪法和法律， 用法律来规范权力的运行。第五，发动群众运动，严惩滥用职权者。毛泽东认 为，对于一些隐藏的腐败分子，只有大规模地发动群众运动，才能挖出。在毛 泽东亲自领导下，新中国发动了一次又一次群众运动。客观地说，毛泽东所 采用的以大规模群众运动为主的防腐治腐措旆虽然取得了一定的成效，但随着 阶级斗争扩大化理论的形成，导致民主防腐治腐脱离了法制的轨道，使党和国 家为此付出了沉重的代价。所以，毛泽东未能从体制上解决权力制约问题。 4 、邓小平的权力监督思想 邓小平对新中国三十多年历史进行了深刻的反思与总结，在毛泽东探索的 基础上，提出了自己的权力制约观。第一，以权利制约权力。邓小平认为，“要 充分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管 理基层地方政权和各项企事业权力，享有各项公民权利”。只有这样，才能 。列宁全集) 第3 3 卷，北京人民出版社1 9 8 5 年版，第l o o 、1 0 8 页 。列宁全集第4 2 卷，北京，人民出版社1 9 8 7 年版，第3 5 3 页。 o 1 9 6 6 年7 月2 8 日人民日报 。邓小平文选第2 卷，北京，人民出版社1 9 9 4 年版第3 2 2 页 7 克服官僚主义。第二，以适当分权制约权力。邓小平认为，任何权力都不宣过 分集中。他说：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的 实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧，容易造成个人专断。”因 此，应当将权力进行适当分解，使各部分互相监督与制约。这就要求改革领导 制度，实行党政分开，政企分开，各自明确自己的职责和权限。第三，以法制 制约权力。邓小平认为，制约权力，克服腐败，法制是根本，搞法制更靠得住 些。他在总结文革教训时说：“这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任， 而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性稳定性和长期性。”。 此外，他还强调纪律的约束作用。他说：“党员在党章和党纪面前人人平等， “谁也不能违反党章党纪，不管谁违反都要受到纪律处分，”“只有真正坚持 地做到了这些，才能彻底解决搞特权和违法违纪的问题”。第四，以公开与 监督制约权力。邓小平认为，要防止腐败，确保国家机关廉洁，必须要建立有 效的监督制度和机构，使政府在人民的监督下工作，他说：“要有群众监督制 度，让群众和党员监督干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改， 人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”。“对各级干部和职权 范围和政治生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门机构进行铁面无 私的监督检查。”。第五，以素质制约权力。邓小平认为，要加强对党员干部 迸行思想政治教育，树立正确的人生观、价值观、道德观、权力观，全心全意 为人民服务。他说：“我们一定要把思想政治工作放在非常重要的地位，切实 认真做好，不能放松。这个工作，各级党委要做，各级领导干部要做，每个党 员都要做“要在全党范围内有领导有计划地大力提倡社会主义道德风尚”， “用共产主义道德约束共产党员和先进分子的言行。学为了提高干部思想素质， 他特别要求尽快建立干部教育培训、考核、任免、弹劾等制度。第六，权力制 约必须考虑与效率的辩证统一。邓小平认为，权力制约，既要考虑制衡，又要 考虑效率，把两者统一起来。他说：“我们历史上多次过分强调党的集中统一， 过分强调反对分散主义，闹独立性，很少强调必要的分权和自主权。”同时， 他又说：“兼职、副职不宣过多，副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主 邓小平文选 第2 卷 邓小平文选) 第2 卷， ( 邓小平文选) 第2 卷 邓小平文选第2 卷， 邓小平文选第2 卷， 北京人民出版社1 9 9 4 年版第3 2 1 页 北京，人民出版社1 9 9 4 年版，第3 3 3 页 北京，人民出版社1 9 9 4 年版，第3 3 2 页 北京人民出版社1 9 9 4 年版。第3 3 2 页 北京，人民出版社1 9 9 4 年舨，第3 , 4 2 、2 5 2 、3 6 7 页 8 义和形式主义。”。可见，邓小平把制衡与效率完全统一起来了。 总之，邓小平关于权力制约与监控思想，是对马克思主义监督思想的继承 与发展，它以新的论断丰富和发展了马克思主义的监督思想。 5 、江泽民的权力监督思想 江泽民同志的监督思想既继承前人的优秀成果，又有在新形势下的新发 展、新创造，形成了自身独有的特色。( 1 ) 以德制权，正本清源，注重从思想 上提高素养，用道德自律来约束权力。党的第三代领导核心江泽民同志从我国 社会主义初级阶段的实际出发，根据党和政府的各级领导干部现状，提出了以 德制权，加强从政道德建设的一系列重要思想。( 2 ) 以法制权，健全和完善法 制，严格依法办事，用法律规范来制约权力。江泽民同志在党的十五大报告中 首次使用了“社会主义法治国家”的概念，把依法治国，建设社会主义法治国家 写进了党在社会主义初级阶段的基本纲领。依法制权，关键在于健全法制和依 法办事。( 3 ) 以制度制权，完善各项规章制度，充分发扬民主，严格按制度行 事。江泽民同志反复强调制度建设的重要性，“制度建设更带有根本性、全局 性、稳定性和长期性。完善制度建设，以制度制权，最根本的就是要完善民 主集中制。( 4 ) 以监督制权，充分发挥人民群众的作用，强化权力行使过程的 制约。江泽民同志在2 0 0 1 年的“七一”讲话中指出：“要通过加强党内监督、法 律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。棚建立和 健全各项监督机制，关键在于要加强对领导干部的监督，保证各级领导干部正 确运用手中的权力。监督的目的在于防止滥用权力、以权谋私。 江泽民同志提出的一系列多层次、全方位的权力制约思想体系，对权力 掌握者的权力行使从思想源头到行为过程甚至到行为后果都作出了制约，这样 就极大防止、堵塞了权力行使过程的种种漏洞，有效阻止了腐败现象的发生和 蔓延。腐败现象一消除，各级机关的办事效率就会提高，领导干部的形象就会 得到极大改善。 o 邓小平文选第2 卷，北京，人民出版社1 9 9 4 年版，第3 2 9 、3 2 1 页 。江泽民：在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话，北京，人民出版社2 0 0 1 ，3 5 。 。江泽民：在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话。北京，人民出版社，2 0 0 1 ，3 9 9 6 、胡锦涛的权力监督思想 党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，高举邓小平理论和 “三个代表”重要思想伟大旗帜，大力推进理论创新和实践，提出了“权为 民所用，利为民所谋，情为民所系”的新型权力观，并进一步加强对权力的制 约监督。为加强对权力运行的制约和监督，实施纲要明确提出：一是要加 强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。要求凡属重 大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子 集体作出决定，不能个人说了算。二是要对干部选拔任用工作、财政资金的运 行、国有资产和金融的监管三个重点环节和重点部位权力行使的监督。三是要 充分发挥六大监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。六大监督主体，即， 党内监督，人大监督，政府专门机关的监督，司法监督，政协民主监督和包括 新闻舆论在内的社会监督。 马克思主义监督思想为社会主义国家实行行政监督制度打下了坚实的理 论基础，并提供了丰富的理论源泉。社会主义国家的一切权力都属于人民，使 人民对政府的监督成为天经地义的事情。 ( 二) 西方行政监督理论 西方国家的行政监督是政府公共管理的重要环节，也是保证其国家机器 正常运转的必备条件。西方国家的行政监督理论可以追溯到古希腊、古罗马时 期。古代西方的行政监督思想启发了后人，为现代西方的行政监督思想打下了 基础。现代西方的行政监督制度与其民主制度是一脉相承的，与行政监督密切 相关的理论有人民主权思想和分权制衡思想。同样，政府也是由人组成的，行 政“经济人”假设也是西方行政监督思想的理论前提。 1 、人民主权思想 卢梭的公意理论完整地体现了人民主权思想。人民主权思想为西方行政监 督提供了理论上的依据。 “人性的首要法则，是要维护自身的生存，人性的首要关怀，是对于其自 身所应有的关怀”。卢梭从抽象的人性论出发，提出人为了保全自己，得摆 。卢梭：t 社会契约论，北京，商务印书馆1 9 8 2 年版，第5 页。 1 0 脱在自然状态下的种种不便进入社会状态。因此“要寻找出一种结合的方式， 使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这 一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然 像以往一样地自由。”于是人民需要订立一个社会契约，将自身的一切权力全 部转让给整个集体，“每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高 指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部 分”。这就是人民主权的思想。其实践形式间接民主代议制民主已成为大 多数国家的政治实践。“主权在民”的原则要求产生现代行政监督。代议制政 体是通过由选举产生的代表来行使最后的控制权，使得权力的所有者和权力的 行使者发生了分离。于是，如何使公共权力的行使者、被委托者按入民的意志 行事，防止他们“反仆为主”的行政监督体系的建立和有效运行是保证公共权 力运用、防止公共权力与个人发生交换的必要条件。人民主权思想为行政监督 提供了最基本的理论支撑。 2 、行政“经济人”假设 为什么那些掌权者容易滥用权力? 如果权力的掌握者和行使者在权力 的运作过程中没有任何自利的动机或私利的倾向，行政监督就没有任何的意 义。所以，行政“经济人”假设是西方行政监督制度的前提假设。 “经济人”假设缘起于古典经济学兴起之初。在亚当斯密那里有一种描 述性的说明，这就是人们所熟知的国富论中的一段名言：“我们每天所需 的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒师和烙面师的恩惠，而是出自他们自利的 打算。”。斯密还认为，人本身有一种“改良自身状况的愿望”，“这种愿望， 虽然是冷静的、沉着的，但是我们从胎里出来一直到死，从没有一刻放弃过这 种愿望。我们一生到死，对于自身地位几没有一个人会有一刻觉得完全满意， 不求进步，不想改良。怎样改良呢? 一般人都觉得，增加财产是必要的手段。” 据此，人们往往把斯密视为“经济人”假设的倡导者。 政府作为社会公共管理的核心主体，是否有自身的利益即政府利益? 是否 总是追求公共利益?国内外众多的学者都认为政府利益是客观存在的。公共 。卢梭：社会契约论) ，北京商务印书馆1 9 8 ) 年版，第1 9 页。 。卢梭：社会契约论，北京，商务印书馆1 9 8 2 年版，第2 0 页 。亚当斯密；国富论北京，华夏出版社2 0 0 5 年版，第1 4 页 。亚当斯密：国富论，北京华夏出版社2 0 0 5 年敝，第3 1 4 页 选择学派认为政府也是“经济人”，存在自利性，也会追求自身利益的最大化， 政府一旦形成其内部的官僚集团，便会有自身的利益，这可能导致政府失灵。 我国学者认为，“政府也是经济人，有其自己的利益追求，只不过中国的 社会制度和社会性质要求政府利益和公共利益保持同一方向。”。 政府垄断理论认为，由于政府在供给公共物品的过程中具有一种垄断性， 没有其他主体在提供公共物品方面能同政府竞争，从而导致政府不仅丧失了在 供给物品上的效率取向，并且，政府可以凭借其垄断地位，来为政府本身或者 其代理人谋取利益，腐败就这样产生了。政府追求私利是腐败产生的前提之一。 同样，在“寻租”理论中，“租金”的形成是由于政府的干预和人为的控制， 抑制了市场竞争，扩大了供求差额所形成的。尽管“寻租”行为大量地表现为 一种企业行为，因为它可以为企业带来几乎不增加生产成本的收益，但如果政 府不“创租”，如果政府没有自身的利益，企业的“寻租”行为也不可能完成。 所以，一个“寻租”行为的完成是政府和企业共同作用的结果。总之，正是政 府或公务人员的私利倾向，才有可能发生“寻租”的行为。 正是因为行政“经济人”的客观存在，而且政府在追求自身利益的过程中 有可能滥用公共权力，从而使得政府行为有可能偏离公共利益的方向，因此， 从这个角度看，对政府进行监督也是非常必要的。 3 、分权制衡思想 如果说人民主权思想解决了人民应该监督政府的问题，那么分权制衡的思 想则解决了监督政府的方案和手段，分权制衡原则为行政监督特别是外部监督 形式订立了基本的框架。 分权制衡原则是当代西方政府组织和权力运行的最根本的原则，它的倡导 者是洛克和孟德斯鸠。洛克把国家权力分为：立法权、执行权和联盟权。立法 权和执行权必须分开，否则就会给掌权者提供滥用和攫取权力的方便和机会。 孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。“要防止滥用权力， 就必须以权力制约权力，以权利制约权力，实行行政、立法、司法三权分立， o 减乃康：政府利益论，理论探讨，1 9 9 9 1 。 法 盂德斯鸠：论法的待神( 上册) 北京，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 相互制约，相互平衡。”三权分立的思想是许多西方国家建立政治体制的指导 思想，它大大增强了立法机关、司法机关对行政的外部监督力度。在三权分立 体制的国家中，没有一个国家机关可以凌驾于其他国家机关之上，每一个机关 都有制约其他国家机关的特殊权力，对行政机关的立法监督和司法监督就是此 种体现。 无论是人民主权思想，还是行政“经济人”和权力制衡的思想，它们不仅 是西方启蒙思想家反抗封建君主专制制度的思想武器，还是资产阶级国家立国 的指导思想。同时，它们不仅为行政监督提供了理论支持，而且还为行政监督 的具体展开和运行方式提供了理论上的指引。 西方行政监督体制是其政府体制中的重要组成部分，是保证西方国家机器 正常运转的必不可少的条件。探讨西方行政监督体制的构成要素，分析其有效 性所遵循的各种原则，无论是在学理上还是在行政流程中，都有一定的价值和 意义。 。 法 孟德斯鸠：论法的精神( 上册) 北京，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 8 页 第三部分西方行政监督体制及特点 一、西方行政监督体制的概述 随着社会和经济的发展，各种纷繁芜杂的事务作用于政府的输入端，要求 政府整合和转换，从而形成政府的公共政策以回应各种社会、经济需求。政府 所作用的每一个领域都有可能作为一个系统来检验或评价政府行为的有效性 或合法性，从而形成了一个个的外部行政监督系统。同时，政府为了加大自身 作用于社会的能量和有效性，也在政府内部成立了一套监督体系，来解决信息 不对称和全民监督成本过大这两大难题。西方国家正是凭借这种外部和内部监 督体系的建立来维护资产阶级的统治。 资本主义发展过程中，西方各国都建立了行