（法学专业论文）论人民调解制度的现状及完善对策.pdf

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一式两份) 签字后交校图书 馆，非公开学位论文须附南开大学研究生申请非公开学位论文审批表。 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所 取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包 含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所 涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名：王荭洲2 0 1 0 年5 月2 9 日 非公开学位论文标注说明 根据南开大学有关规定，非公开学位论文须经指导教师同意、作者本人申 请和相关部门批准方能标注。未经批准的均为公开学位论文，公开学位论文本 说明为空白。 论文题目 申请密级口限制( 2 年)口秘密( 1 0 年)口机密( 2 0 年) 保密期限 2 0 年月日至2 0年月日 审批表编号批准日期 2 0 年月日 限制2 年( 最长2 年，可少于2 年) 秘密1 0 年( 最长5 年，可少于5 年) 机密2 0 年( 最长1 0 年，可少于1 0 年) 摘要 摘要 调解制度在中国有着深厚的基础，在承接传统的调解思想的基础上根据现实 的需要一直在演变。在新时期下无论对社会的控制，还是对纠纷解决制度建设 本身，人民调解制度的意义都非常重要。 冲国的历史就是一部“社区”演变史，调解制度的演变与之是息息相关的。 在社区的演变史中，我们发现了“权威”与调解制度兴衰的关系，这也是我们 再造人民调解制度的出发点。无论怎样进行变革，目的只有一个：让调解具有 社会威信和法律权威。中国各地的人民调解制度正在进行多种多样的试点改革， 发展方向也有不同的模式，但是制度搞好的关键在于因地制宜。 人民调解制度改革的成果己初见成效，这是可喜的。面对这些改革，我们要 做的是宽容和观察，但是对于改革出现的错误倾向，我们是要反思而加以改变 的。 关键词：人民调解社区权威纠纷解决改革 a b s t r a c t a b s t r a c t m e d i a t i o ns y s t e mh a sal o n gh i s t o r yi nc h i n a ，p e o p l ea l s oh a v ed e e pe m o t i o n a l d i s p o s i t i o nt oi ti ns e t t l i n gc o n f l i c t sa n dd i s p u t e s h a v i n gi n h e r i t e da n c i e n tt r a d i t i o n a l m e d i a t i o ns y s t e m ，p e o p l e sm e d i a t i o ns y s t e mi n v o l v e dal o ta c c o r d i n gt oc o n s i s t e n t l y c h a n g i n gr e a l i t y i nt h en e wt i m e ，t h es y s t e mh a si m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ef o rs o c i a l c o n t r o la n dt h ec o n s t r u c t i o no fs y s t e mo fd i s p u t e ss e t t l i n g c h i n a sh i s t o r yi st h eh i s t o r yo fi n v o l v i n gc o m m u n i t ya n dt h em e d i a t i o ns y s t e m s i n v o l v i n gi st i g h t l yr e l a t e dt oi t i nt h ei n v o l v i n gc o u r s eo fc o m m u n i t y ，w ef i n dt h e r e l a t i o nb e t w e e n “a u t h o r i t i e s ”i nc o m m u n i t ya n dt h ev i c i s s i t u d eo ft h em e d i a t i o n s y s t e m ，w h i c hi st h eb a s i ci d e af o ru st or e c r e a t et h em e d i a t i o ns y s t e m n om a t t e r w h a tk i n do fw a yt or e f o r m ，t h eg o a li so n l yo n ea n di ti st om a k et h es y s t e m r e s p e c t a b l ei ns o c i e t ya n da u t h o r i t a t i v ei nl a w p e o p l e sm e d i a t i o ns y s t e mr e f o r m i n g h a sv a r i o u st e s t i n gw a y si nm a n yp l a c e si nc h i n a ，a b o v ea l l ，t h ek e yi sr e f o r m i n g a c c o r d i n g t on a t i v ec o n d i t i o n s t h er e f o r i l lo ft h em e d i a t i o ns y s t e mh a sa l r e a d yb e e ne f f e c t i v e ，w h i c hi s h e a r t e n i n g c o n f r o n t i n gt h i s ， w h a tw ec a nd oi so b s e r v i n ga n dt o l e r a n c e ， b u tf o rt h e m i s t a k e si nt h er e f o r m ，w es h o u l dr e t h i n ki ta n dl e a r nt oc h a n g e k e yw o r d s ：p e o p l e s m e d i a t i o ns y s t e m a u t h o r i t y o fc o m m u n i t y d i s p u t e r e s o l u t i o nr e f c i r i l l i i 目录 目录 第一章引言1 第一节研究的意义和目的1 第二节研究现状2 第三节研究思路与研究方法2 第二章人民调解制度概述4 第一节我国人民调解制度的定、特点及原则4 2 1 1 我国现阶段人民调解的定义4 2 1 2 人民调解制度的特点4 2 1 3 人民调解制度的原则5 第二节人民调解制度的历史沿革6 2 2 1 传统的调解6 2 2 2 革命根据地的人民调解制度7 2 2 3 解放后的人民调解制度7 2 2 4 改革开放后的人民调解制度7 第三节完善人民调解制度的重要意义8 2 3 1 人民调解对于社会稳定的意义8 2 3 2 构建多元化的纠纷解决机制的意义9 第三章人民调解制的问题及原因分析1 1 第一节人民调解制度的式微1 1 第二节人民调解与社区转型1 2 3 2 1 传统社区的特点1 2 3 2 2 毛时代社区的特点一社区是带有初级群体特征的单位1 4 3 2 3 现在的社区一次级群体1 6 第三节权威与调解1 7 第四章当前人民调解制度的改革现状及改革模式分析2 0 第一节福田模式与大调解机制分析2 0 4 1 1 福田模式的特点分析2 0 4 1 2 大调解模式下人民调解制度状况的分析2 3 i i i 目录 第二节广安模式与人民调解的地域性2 5 第三节“小小鸟”与调解的社会组织化2 7 3 3 1 非政府组织与人民调解的地域性2 8 3 3 2 社会组织带给人民调解制度建设的思考2 8 第四节人民调解模式的总结思考3 0 第五章人民调解制度的完善3 1 第一节人民调解概念的再定义3 1 第二节人民调解制度的完善3 1 5 2 1 调解的公益化与市场化的改革3 2 5 2 2 诉调对接制度的完善3 3 5 2 3 人民调解与其它纠纷解决机制对接的完善3 6 结语3 9；口p 口i ) 了 参考文献4 0 致谢4 2 附录4 3 附录a 最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定4 3 附录b 民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定4 7 个人简历4 9 i v 第一章引言 第一章引言 第一节研究的意义和目的 管子日：“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也。”如管子有以 法治国的理念的思想家在中国古代不乏其人，但是法的恣肆与残暴也被许多儒 家的思想家所诟病，儒家的思想讲究讲信修睦，主张“和”的思想，这无疑是 符合人类本性与社会安宁的宗旨的，也是民间纠纷以和解方式解决的思想基础。 中国的传统社会由于统治方式的原因使得民间的纠纷大多以和解和调解的 方式解决掉，和解成为中国典型的纠纷解决方式。中国共产党早在革命根据地 时期就注意发扬和解和调解在纠纷解决上的优势，维护政权的稳定。社会一再 变迁，调解制度也随着浮沉，建国后其成为中国政府法定的纠纷解决方式。在 此之后人民调解制度又根据政权设置的方式及社会实际情况作出调整，成为今 天大调解模式之下的人民调解制度。人民调解制度是新中国维护社会稳定，缓 和社会矛盾，方便人民生活的一项重要制度，研究它的历史、现状，找出制度 的问题所在并提出对策以完善之具有重大的政治和社会意义。 现在中国正处于经济高速发展、社会急剧转型的时代，社会矛盾和基层的 纠纷都具有繁多复杂的特点，人民调解制度作为基层的纠纷解决方式，能在问 题之初就发现倾向性，利于矛盾的缓和解决。人民调解制度在维护社会稳定、 促进纠纷解决、加强政治宣传等方面有着天然的优势i 完善这一制度无疑会为 社会和谐提供坚强的后盾。鉴于人民调解制度的重大政治社会意义，最高院司 法部加强了对人民调解制度建设的指导，连续出台一系列的制度改革方案，为 人民调解制度的完善作出了指引。现在，人民调解制度在全国各地都开展了创 新改革，新的模式在不断的涌现。人民调解制度取得的而成绩是有目共睹的， 但是问题也是很多的，本文试图通过对历史和现状实例的分析，以期找出人民 调解制度的创新之处和问题所在并提供对策建议。 通过对历史及实例的分析，本文意图解决以下问题：1 人民调解制度的基本 概况是怎样的? 人民调解制度是怎样演变的? 中国社区的变革对人民调解制度 有着怎样的影响以及权威对其的影响。2 现在的人民调解制度的改革现状是怎样 的? 这些模式有哪些不足，如何改进? 它们对人民调解制度有什么借鉴? 3 人民 调解制度如何重新定位和改革。 第一章引言 第二节研究现状 关于人民调解制度研究的文章是非常多的，在研究方法上，有的偏重理论 分析，有的偏重实例分析；研究的时间跨度上，有从历史角度上分析的，有从 现代角度分析的；研究思路上，有的是功能派观点，有的是冲突派观点，不一 而足。 在研究思路上，以张希坡马锡五审判方式、杨永华、方克勤陕甘宁边 区法制史稿( 诉讼狱政卷) 为代表的功能派观点侧重研究调解在纠纷解决中的 正面作用；以强世功权力的组织网络与法律的治理化一马锡五审判方式与中 国法律的新传统为代表的观点则把调解视为共产党实现政治目的和社会治理 的工具。以侯欣一从司法为民到人民司法一陕甘宁边区大众化司法制度研究 ( 中国政法大学出版社2 0 0 7 年) 为代表的综合观点。1 在具体的案例分析上有很多优秀的文章，例如范愉社会转型中的人民调 解制度一以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点、范愉社会转型时 期的人民调解制度以及熊易寒人民调解的社会化与再组织对上海市杨伯寿 工作室的个案分析。范愉的纠纷解决的理论与实践( 清华大学出版社2 0 0 7 年) 及其他作品在人民调解研究领域具有十分重要的地位。 在历史的观察视角上，强世功调解、法制与现代性：中国调解制度研究 ( 中国法制出版社2 0 0 1 年) 、侯欣一从司法为民到人民司法一陕甘宁边区大 众化司法制度研究( 中国政法大学出版社2 0 0 7 年) 、赵岜坡俞建平编中国 革命根据地案例选( 山西人民出版社1 9 8 4 年) 是代表性之作。 第三节研究思路与研究方法 本文研究思路： 本文对于人民调解制度的研究大体可以分为以下几个部分： 第一部分主要对人民调解制度进行概述，阐明人民调解制度的一般概念、 特点与原则，并对人民调解制度的历史概述，最后提出完善人民调解制度的社 会意义和纠纷解决制度长久机制建设的意义。 第二部分主要讲述人民调解制度的式微，并通过对“社区”这一微观的视 角对人民调解制度的变迁进行社会意义上的分析，说明在传统社区、毛时代社 1 侯欣一从司法为民到人民司法一陕甘宁边区大众司法化制度研究北京：中国政法大学出版社2 0 0 7 2 5 9 2 第一章引言 区以及现代社区中“权威”与调解的关系。 第三部分是对人民调解制度改革现状的描述，通过对福田模式、广安模式 和“小小鸟”调解组织的实证分析对人民调解制度在改革进程中的成绩与不足 进行思考。 第四部分主要讲述了人民调解制度完善对策。首先重新界定了人民调解制 度的定义，使之适合现阶段社会和制度改革的需要，而后提出人民调解制度完 善的具体对策，包括市场化与公益化改革的关系界定和大调解模式下各类调解 制度的合理衔接问题。 研究方法： 本文遵循了马克思主义唯物论与辩证法的研究观察方法，从法学、社会学、 历史学等多角度对人民调解制度进行研究。 本文以现有法律、法规、规章为基础进行规范研究。相关法律主要集中在 人民调解委员会组织条例、人民调解委员会暂行组织通则、最高人民法 院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定、村( 居) 民委员会组织法、 最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干 意见、最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定、最 高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见等法律规范。 第二章人民调解制度概述 第二章人民调解制度概述 第一节我国人民调解制度的定、特点及原则 2 1 1 我国现阶段人民调解的定义 人民调解制度是一种群众性的自我管理，自我约束的民间性的纠纷解决方 式。一九五四年的人民调解委员会暂行组织通则2 就已经把人民调解以法律 的形式固定下来，而后一九八九年的人民调解委员会组织条例对人民调解 制度进行了重新的界定和诠释。根据我国现行的人民调解委员会组织条例， 可以对人民调解制度下此定义： 人民调解是指在以村( 居) 民委员会为依托的人民调解委员会的主持下， 在民事纠纷当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、规章、政策、和社会 公德为依据，在查明事实、分清是非的基础上，充分说理，耐心疏导，消除隔 阂，达成调解协议，消除纷争和宣传教育的活动。 2 1 2 人民调解制度的特点 一、群众性 人民调解委员会是依托于具有自治性的村民委员会和居民委员会的调解组 织，不同于依托于行政力量的行政调解和依托于司法力量的法院调解。在人民调 解活动中，人民调解员的权利只限于人民调解委员会组织条例的规定，而 不论其社会职位与身份( 例如邀请调解) 。人民调解委员会的成员是村( 居) 民 委员会的成员或者村( 居) 民。 二、自治性 所谓自治性是指村( 居) 民对人民调解这种纠纷解决方式的选择具有完全 的意思自治。区别于诉讼，当事人是在自愿的基础上自主选择调解，在人民调 解员的主持下，中立而公平的调解纠纷。当事人对人民调解的选择不受压迫强 制。 i 三、灵活性 相比诉讼对程序的固守，人民调解的方式和方法是灵活的。调解本身的性 质决定了它可以在举证问题上可以不如诉讼那么严格而减少双方的对立。相比 2 人民调解委员会暂行组织通则北京：人民出版社1 9 7 9 4 第二章人民调解制度概述 诉讼排斥纠纷以外的任何情感和利害关系， 情感，不仅向“后”看，还能向“前”看。 有政策、社会公德，具有很大的灵活性。 四、主动性 调解却可以充分利用这种生活中的 人民调解依据的不仅仅是法律，还 人民调解与民事诉讼的一个重要区别就是，后者遵循“不告不理”的原则， 而前者则具有对纠纷的主动性。诉讼是纠纷解决的最后一道门槛，往往纠纷到 了诉讼的地步已经不可收拾，所以从侧面来说，进入诉讼也意味着麻烦的增多。 人民调解依托于基层群众自治组织，网络广泛，信息及时，能够最早的发现问 题，在纠纷的萌芽时期就可以化解，这是诉讼无法相比的。人民调解的主动性 可以使其介入一些具有倾向性和苗头性的问题，从而遏制纠纷扩大和矛盾激化。 2 1 3 人民调解制度的原则 一九五四年的人民调解委员会暂行组织通则第六条规定了人民调解必 须遵守的三项基本原则。一九八九年的人民调解委员会组织条例对此原则 基本未作修改。此三项基本是依法、自愿平等、尊重当事人诉讼权利。 依法原则 人民调解的工作方法就是查明事实、分清是非、说服教育以使当事人明白 法律和社会生活中的利害关系，所以必须让当事人明白纠纷在法律上的界定是 什么，这也是调解的法制宣传教育任务的个中之义。在纠纷没有明确的法律规 定之时，可以依据政策和社会公德。准确的来说，依法原则应该是以法律为基 础，政策和社会公德为补充的原则。 自愿平等原则 平等自愿的原则实质上是尊重当事人的纠纷解决方式选择权的表现。包括 当事人是否接受人民调解的纠纷解决方式和调解方案。所谓平等，不仅仅指在 人民调解的过程中，纠纷当事人的平等，调解员的地位与纠纷当事人的地位也 是平等的。人民调解必须尊重当事人的意志，不得强迫当事人接受调解的纠纷 解决方式和调解方案。中立的调解员必须使纠纷当事人充分的表达自己的观点 和主张，这样才能保证调解的过程和结果公正而有说服力。 尊重当事人诉讼权利的原则 此原则实质上也是尊重当事人的纠纷解决方式选择权的表现。诉讼的意义 在于它是大多数人心目中最后的正义，所以不能因为强调调解而妨碍当事人选 第二章人民调解制度概述 择诉讼的权利。人民调解不是诉讼的必经程序( 不同于法院调解) 。在调解过程 中，不论是调解之前还是调节过程中，都可以中止调解进行诉讼。在调解达成 协议生效后，也可以反悔进行诉讼。 第二节人民调解制度的历史沿革 调解制度在中国是一种古老的纠纷解决方式，我们现在的人民调解制度虽 然有对传统调解意识方法的继承，但在在很大程度上又有不同。弄清传统的调 解和现在人民调解的源流关系对人民调解制度的改革具有很大的意义。 2 2 1 传统的调解 传统的调解，在时间上主要是指中国共产党创新调解方式方法以前的调解， 是一种乡土社会的调解。特点是国家政权对乡土社会纠纷解决的消极性和地方 宗族势力的强势。古代中国司法行政权的合一，例如“里正”、“乡长”等政权 的基层官吏都有纠纷解决的权力，也可以调解纠纷。尽管如此，本质上传统中 国社会就是一个乡土社会，国家的幅员辽阔和政权力量延伸不足导致基层的治 理权基本上操纵在宗族和士绅的手中。只要能够保证财政上有足够的税收，国 家乐于把纠纷解决这样的事情交与地方势力的手中，所以大量的纠纷还是通过 宗族士绅等权威人物解决的。宗族在传统中国的势力是很强大的，个人是依附 于宗族而存在的。宗族给个人以强大的社会资源开展社会活动，而个人在面对 抉择时也不得不屈服于宗族的意志。这与中国传统的“家”的观念是密切相关 的，一个宗族就是一个大家，按照封纲常建立起严密而有序的秩序，维护正常 的运转。宗族的长老从公众的共同情感和认同中获得裁断纠纷的权威。宗族有 这样之高的权威，宗族内的纠纷当然要诉之于宗族内的权威才能使纠纷的双方 都感到公正。在我国某些少数民族的部落里仍存在这种习俗，而且宗族内的纠 纷诉之于宗族外的势力将被视为对宗族的侮辱。3 除去宗族的调解，乡土社会中的其它权威也可以被诉求。例如，掌握大量 财富的士绅( 财富可以是能力和实力的表现) ，具有一定知识的人( 知识也是一 种权威) ，做过官员或者与政权有一定关系的人，或者德高望重的耆老等。在明 代就有地方耆老对纠纷进行剖决“申明亭”制度。 3 高其才多元司法一中国社会的纠纷解决方式及其变革北京： 法律出版社2 0 0 9 6 第二章人民调解制度概述 2 2 2 革命根据地的人民调解制度 现在人民调解制度追本溯源到革命根据地的时人民调解制度。革命根据地 的人民调解制度标志着中国共产党权力延伸至基层过程的开始。 人民调解作为一种制度发源于抗日战争时期的陕甘宁边区。出于政治斗争 和边区群众对司法改革的需求，中国共产党开始了对传统调解制度的借鉴和改 革。改革的过程充满了反复与曲折：具有专业知识背景的司法工作人员比较注 重调解制度的建设，而带有政府官员色彩的司法工作人员则比较强调问题的实 际解决。两者的过分强调导致老百姓一定程度的不满和政府普法宣传和政策教 育的滞后。这一时期的人民调解制度建设的过程比较曲折，主要是受边区革命 大环境的变换影响。根据地高度的政府集权和司法权的弱势也是重要的原因。 革命根据地的人民调解制度为解放后的人民调解制度的建设提供了宝贵的经验 借鉴。4 2 2 3 解放后的人民调解制度 建国后人民调解制度作为中国共产党重要的政权控制和意识形态灌输手段 被进一步发扬，并以法律的形式被规定下来，即一九五四年通过的人民调解 委员会暂行组织通则。 不同于现在的人民调解制度以群众性的自治组织依托，当时的人民调解委 员会“城市一般以派出辖区或街道为单位，农村以乡为单位”，但性质还是群众 性的自治组织。当时的人民调解程序并不完善，制度缺乏建设，但是还是取得 了巨大的成功，这是和当时高度统一政权组织体制和意识形态是密切相关的。 在党委和政府高度协调的情况下，一切问题都是可以协商的，另外“单位社会” 造就的熟人社会也是重要原因。 2 2 4 改革开放后的人民调解制度 市场经济的运行和政治体制的改革导致整个社会环境发生了很大的变化， 原来的人民调解制度也继续变革。一九八九年颁布的人民委员会组织条例 对原来的暂行通则进行了修改，重新界定了人民调解的含义，完善了调解 制度，但对于诉讼的过分强调和调解制度建设的滞后导致人民调解制度的不断 衰弱。在当今社会转型的复杂形势下，纠纷的性质和数量都有很大的改变，新 。侯欣一从司法为民到人民司法一陕甘宁边区大众化司法制度研究北京：中国政法大学出版社2 0 0 7 7 第二章人民调解制度概述 时期下加强人民调解制度建设既是缓解诉讼压力的重要方式，也是化解矛盾， 解决基层问题的重要手段，意义重大。2 0 0 2 年9 月，司法部和最高院相继出台 人民调解若干规定、最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件 的若干规定、最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的 意见等一系列法律法规，对人民调解制度进行细化规定，使之适应新形势下 的社会纠纷解决。通过这些法律法规的规定，人民调解制度得以在程序上完善， 形式上创新。 第三节完善人民调解制度的重要意义 在经过被人赞誉的“东方经验”阶段之后，人民调解制度在改革开放后陷 入了困境。虽然在纠纷处理的数量上还占有很大的比例，但是已经是大大减少 了。归根结底是社会变迁导致纠纷的性质改变，新的纠纷层出不穷，而旧有的 人民调解制度建设滞后。行政管理体制变革使得居民自治的权利扩大；经济关 系的进步导致经济类的纠纷层出不穷。城市化进程导致民工就业的问题、社会 保障的问题、拆迁和土地补偿的问题等。在农村和城乡结合部，随着城市化进 程出现了大量新的纠纷，例如，土地承包经营权、土地补偿、宅基地纠纷等。5 社 会的内容在变化，纠纷的内容也在变化，纠纷的解决方式却没有随之变化。 社会纠纷需要一个解决的出口，而诉讼满足不了这种需求。现代社会人口 在不断地增长，社会关系复杂化带来的立法和执法量的膨胀，权利意识和诉讼 意识被过分强化，任何损失都有可能带来一场要求赔偿的诉讼。6 诉讼的迟延加 剧了案件的积压，导致恶性循环。诉讼带来的国家成本，当事人成本，社会效 应成本不堪重负。诉讼有固有的缺点导致很多的纠纷反而在走诉讼的道路时得 不到好的救济，适得其反。因此要建立一个多元化的纠纷解决模式，调解便是 多元化的途径之一。 2 3 1 人民调解对于社会稳定的意义 人民调解的组织网络是覆盖全社会的，现在典型的县、乡、村人民调解三 级网络以行政区划和自治区域为基础覆盖了整个社会，类似于三级行政管理体 制，再加上政府权力的介入，因而具有较高的组织协调性。实质上现在的人民 5 中国社会科学院法学研究所中国法治发展报告n o 6 ( 2 0 0 8 ) 北京：社会科学文献出版社2 0 0 8 6 傅郁林危机中的民事司法一民事诉讼程序的比较视角北京：中国政法大学出版社2 0 0 5 8 第二章人民调解制度概述 调解制度具有很强的行政调解的色彩。2 0 0 2 年的一系列规定年对人民调解组 织条例中的人民调解制度进行了修正，已经突破了群众性自治组织的范畴。 庞大的网络有利于信息的流畅运转，而人民调解主动性的特征又使得其在发现 纠纷上有极大的优势，容易在纠纷的萌芽时期发现问题，从而把纠纷扼杀在萌 芽中。 “据不完全统计，八年间，全国人民调解员调解各类民间纠纷4 0 0 0 多万件， 调解成功率达9 5 ，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近5 0 万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀2 5 万多件，制止群众性械斗和群体 性上访8 0 多万起，有效地维护了社会稳定，保障和促进了经济发展，为改革开 放做出了积极地贡献。”7 2 3 2 构建多元化的纠纷解决机制的意义 我国的学者在呼吁建立多元化的纠纷解决机制时，一个重要的佐证就是西 方社会现行的a d r ( 替代性纠纷解决) 。虽然我国的人民调解与a d r 兴起的社 会背景是大有差异的，但是从建设一个多元化的纠纷解决机制问题上是没有什 区别的，因为诉讼外的纠纷解决机制确实有其合理的地方，加上人民调解在国 社会环境下特殊的历史背景和社会意义，建设一个完善的人民调解制度就更加 必要。 诉讼尊重的价值序列是程序高于实体，倾向于以程序来保证实体价值的公 正，即使很多时候实体正义出现了偏差，因为程序的严格也使得败诉的当事人 失去对结果不满的正当性。很多法学家认为，正义只能是法官给予的，在理论 上倾向于诉讼是通向正义的唯一道路；他们还认为法院判决对公民的影响是无 可比拟的，判例可以引导公民的法律精神，增强法制教育。基于法学家对诉讼 的偏爱，调解一直饱受非议。诉讼毕竟不能解决社会中出现的全部问题，而且 对公民诉讼的偏爱已经导致很多西方国家诉讼泛滥，司法成本和社会成本高昂， 而调解这种诉讼外的纠纷解决方式却可以在很大程度上缓解这一问题。支持调 解的法学家们看待调解与诉讼的关系时更像是法社会学家，他们提出了“接近 正义”来界定调解带来的正义，他们更倾向于实际问题的解决。目前“接近正 义”已经得到广泛的接受。调解的性质决定了它纠纷解决方式的灵活性，开放 7 第二届中华全国人民调解员协会副秘书长李冰第二届中华全国人民调解员协会工作报告一2 0 0 7 年l1 月 2 8 日 9 第二章人民调解制度概述 性，它不必要求证据完美，也不要求诉求的非此即彼。调解这种纠纷解决方式 一直是人类社会的基本诉求之一，把它制度化有利于排解社会纠纷，稳定社会 情绪。从长远来看，我国要建设一个多元化的纠纷解决机制，人民调解是不可 缺少的。 1 0 第三章人民调解制的问题及原因分析 第三章人民调解制的问题及原因分析 第一节人民调解制度的式微 人民调解制度自建立以来为解决纠纷，预防犯罪，维护社会秩序，宣传法 律，提高公民法律意识，传承文化、道德发挥了重要的的作用，然而从整体发 展趋势特别是与诉讼的对比来看，人民调解民事纠纷解决量的比例上逐年下降， 下列图表直观地展示了人民调解制度2 0 年来在解决民事纠纷中地位的变化。 表3 11 9 8 6 2 0 0 3 年人民调解受案数与民事诉讼受案数的比较 年份人民调解受案数( 件)民事一审受二者相对比例 案数( 件) 1 9 8 67 3 0 7 0 4 99 8 9 4 0 97 3 8 ：1 1 9 8 769 6 6 0 5 31 2 1 3 2 1 95 7 4 ：l 1 9 8 872 5 51 9 91 4 5 5 1 3 04 9 8 ：1 1 9 8 973 4 10 3 01 8 1 5 1 3 5 4 0 4 1 1 9 9 074 0 9 2 2 21 8 5 1 9 8 7 4 0 0 ：1 1 9 9 1 71 2 55 2 4 18 8 0 6 3 53 7 8 ：1 1 9 9 261 7 32 0 919 4 8 7 8 6 3 1 6 ：1 1 9 9 362 2 2 9 5 820 8 9 2 5 7 2 9 7 ：1 1 9 9 461 2 37 2 923 8 3 7 6 4 2 5 7 ：1 1 9 9 560 2 84 8 127 1 8 5 3 3 2 2 2 ：1 1 9 9 658 0 22 3 030 9 39 9 5 1 8 7 ：1 1 9 9 7 55 4 31 6 6 32 7 7 5 7 21 6 9 ：1 1 9 9 8 52 6 72 0 0 33 7 5 0 6 91 5 6 ：1 1 9 9 9 51 8 86 4 6 35 1 9 2 4 41 4 7 ：1 2 0 0 050 3 0 6 1 934 1 2 2 5 9 1 4 7 ：1 2 0 0 148 6 0 6 9 5 34 5 90 2 51 4 0 ：1 2 0 0 24 6 31 3 94 4 2 01 2 3 1 0 5 ：1 2 0 0 344 9 21 5 744 1 0 2 3 6 1 0 2 ：1 第三章人民调解制的问题及原因分析 通过上表我们可以清晰地看到：从受案数量来看，在1 9 9 2 年前，人民调解 的受案数虽总体呈逐年下降趋势，但还偶有回升；1 9 9 2 年后这一数字则是直线 下降，从1 9 8 6 年到2 0 0 3 年，受案数下降接近4 0 。与此形成鲜明对比的是民事 一审受案数则是大幅度的直线上升，从1 9 8 6 年到2 0 0 3 年，受案数上升4 1 5 倍。 而人民调解和民事一审受案数的比例则是直线下滑，从1 9 8 6 年的7 1 3 8 ：1 下 降到2 0 0 3 年的1 1 0 2 ：l 。5 第二节人民调解与社区转型 推动人民调解衰减的力量大体可以从四个直接的层面来分析，即纠纷性质 的改变，经济纠纷的增多：价值观的变化；权利意识的增强；调解委员会权力 的缩减。此四个方面完全是社会变迁的表现，所以我们可以从社会变迁的角度 去理解人民调解衰落的社会深层次原因。 调解时一种自发的民间性的纠纷解决方式，其合理性就在于民间对于调解 人所代表的经验与能力、势力的信任，调解人所具有的这种信任实质上是一种 社会生活组织对其的“赋权”。调解从传统的调解发展至现在的人民调解，过程 反复，根本的原因就在于社会的变迁，而社会的变迁可以用人的交往区域，即 社区9 来表现，所以我们完全可以通过社区的变迁来考察调解的历史，认识调解 变迁的深层次原因，为当今的人民调解改革提供借鉴。分析的基本路线就是从 传统社会社区到“单位”社会社区一直到现在转型社会的社区。在分析的过程 中，我们可以澄清以往的一些误解，并结合历史与现实对人民调解作分析。 3 2 1 传统社区的特点 在公民社会发展成熟之前，受经济交往规模和交通工具限制，社会是一个 交流有限的熟人社会。在非常有限的地域( 称之为社区) 内，居民就可以满足 自己需求，基本上不必和外界交流，必要的时候有数几个权威人物作为与外界 8 郑杭生，黄家亮论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑一基于深圳市城市社区实地调查的社 会学分析思想战线2 0 0 8 ，v 0 1 3 4 ( 6 ) 9 与现在一般意义上社区概念单单是城市中的居民集中居住地不同，这儿的社区概念是社会学意义上 的。“社区一词源于拉丁语，原意是亲密的关系和共同的东西。将社区这个词作为社”会学的一个 范畴来研究的，起于德国的社会学家斐迪南滕尼斯( 1 8 5 5 - - 1 9 3 6 年) 。滕尼斯所谓的社区是通过血缘、 邻里和朋友关系建立起来的人群组合。它根据人们的自然意愿结合而成，人们的关系建立在习惯、传统和 宗教之上。血缘、邻里和朋友的关系是社区的主要纽带，在这里人们交往的目的和手段是一致的，传统的 农村村庄是社区的代表。( 来源于维基百科) 1 2 第三章人民调解制的问题及原因分析 交流的代言。m 这种社区是一种社会学意义上的初级群体1 1 ，社区成员在血缘或 地缘上有紧密的联系，在生产和生活上相互支持，在感情上爱憎也十分牵连。 在传统1 2 的中国社会，统治就是以这种自治的社区为基础的，社区内的纠纷解决 则是这样的： “农村的组织方式是以每一乡村为单位，构成一个近于自治的集团，按照 中央政府的规定订立自己的乡约。一村内设申明亭和旌善亭各一座，前者 为乡村耆老仲裁产业、婚姻、争斗等纠纷的场所，后者则用以表扬村民中为人 所钦佩的善行。一年两度，在阴历的正月和十月，各村都要举行全体村民大宴， 名日乡饮。在分配饮食之前，与会者必须恭听年高德昭者的训辞和选读的朝 廷法令，主持者在这一场合还要申饬行为不检的村民。如果此人既无改悔的决 心而又规避不到，那就要被大众成为顽民，并呈请政府把他充军到边疆。 1 3 “在有着密切联系的乡村生活中，社会压力大大辅助了调解决定的执行， 使其成为解决纠纷的方法。一位熟悉1 9 世纪中国乡村生活的西方人这样写道： 彻底而压倒性的放逐便是那些敢于违背公意人的命运。从中公众的感情获得 了权威性，村庄中的长老以这种基于公众感情的权威来武装自己以决断纠纷的 处理。上述文字充分说明了权威的来源。1 4 在传统的中国社会，“厌讼”是传统的教条。孔子曾说说，“听讼，吾犹人 也，必也使无讼乎! ”加之受地缘和财政因素的限制，如果纠纷都通过诉讼的方 式解决，基层政权根本无法承担。所以，国家乐得把纠纷交予几近自治性的社 区自己解决。解决纠纷的主要人物是里长或保长等最基层政权长官、“乡村耆 老”、有知识者、资财富有者、与外界有交通者等人。这些人因自身的各自优势 而获得社区内人们的认可，他们既是“保护人”又是“中间人”1 5 ，笔者统称这 些人物为“权威人物”，“权威人物”所具有权威不仅仅是来自政权权力，很 大程度上也来自国家对儒学知识的倡导、宗族的势力、财富的影响、与外界沟 通的手段和能力等因素。当纠纷发生的时候，调解人一般是打压双方作出让步， 1 0 杜赞奇( 美) 文化、权力、国家一1 9 0 0 1 9 4 2 年的华北农村王福明译江苏：江苏人民出版社2 0 0 8 初级群体由美国社会学家库利最先提出，概念演变至今主要是指一种小型亲密的人员交往频繁的群体。 这种群体在社会微观整合和感情交流有着不可替代的作用。 1 2 传统这个概念不是一个精确的概念，只要社区保有传统的形态，不论是明清还是近代统称之为传统社区 ”黄仁宇( 美) 万历十五年中华书局2 0 0 8 1 3 7 1 4 强世功调解、法制与现代性：中国调解制度研究北京：中国法制出版社，2 0 0 1 1 1 0 1 5 杜赞奇( 美) 文化、权力、国家一1 9 0 0 一1 9 4 2 年的华北农村王福明译江苏：江苏人民出版社2 0 0 8 第三章人民调解制的问题及原因分析 有时会提出具有裁判色彩的调解协议。纠纷的双方之所以接受“权威”提出的 调解方案难道仅仅是因为其不可置疑的公正性吗? 显然不是。纠纷双方之所以 接受在很大程度上还因为他们其实在与“权威”做一种远期的交易。在一个封 闭的熟人社会，上述“权威 在乡民的生活中是不可缺少的生活条件之一。纠 纷在身的乡民是给调解纠纷的“权威”面子，虽然有时会吃些亏，但是这在一 定程度上巩固了“权威”的威信，因此“权威”人物当然会对“面子”领情， 并在以后的社区生活中为乡民提供便利。假如乡民至死也不接受“权威”的调 解，后果可想而知了。1 6 3 2 2 毛时代社区的特点一社区是带有初级群体特征的单位 社区本质上是单位化的，人员也是很少流动的。农村里社区单位是生活工 作区域一致的生产大队以至小队；城市里则是工厂或机关事业单位，无论是居 住还是工作，同一单位的人的都是是在一块的。职业类型的存在是受管制的， 人们处在种种有着严密的上下级关系的组织中。社会的管理是以行政命令的方 式代替法律。整个社会的行政色彩浓厚，纠纷解决的方式也不能不受影响。纠 纷的双方极容易在领导的权威之下各退一步，实现和解。 在这儿，类似于古代乡土社会的情况出现了，道理是一致的，只不过乡土 社会的单位固化在土地区域内，而毛时代把人固化在组织里。一个源于中国古 代的社会本质状况，另一则是源于政府的强力政策。在思想和组织的巨大压力 下，很多时候，人连自己的婚姻都是不能自由选择的，组织指定是重要的方式。 在组织中，独立的单个的人几乎是不存在，存在的是组织人和集体人。在严密 组织的单位里基于“自我”“本我”而发生的纠纷，大都以组织以“超我”的集 体人格解决了。纠纷也不是个人的，而是破坏集体团结的象征，所以不允许纠 纷的存在，而一旦发生了纠纷，基于“本我 的自由意志去解决纠纷也是不可 能的。 集体的力量是强大的，很多时候个人是无法对抗这种集体思维方式指导下 违背自己意志的行为的。顺从集体的意志是唯一的选择。关于为什么为顺从集 体的意志，这也可以从乡绅统治乡土社会的方式中找到答案，因为与古代的乡 绅一样，组织中领导手中的行政权力将会有可能给任何违背组织意志的人带来 巨大的麻烦，会被认为不听“组织”的话。 1 6 同上 1 4 第三章人民调解制的问题及原因分析 由于人的角色是趋同的，所以其道德观念、思维范式和行为方式也是基本 一致的。这种爱憎牵连的特征实际上就是初级群体的特征。在一个行为和思想 都高度趋同而又时时充满盲目运动的社会里，这样“不听组织的话”的单个人 不是很容易被视为“异端”? 在高度组织化而思维趋同的社会里，也极容易产 生个人“权威”，这种权威很大程度上左右了纠纷的解决方式，也极容易以组织 的意志解决纠纷。所以纠纷的调解是带有压制性的，而这种压制性