（金融学专业论文）萨班斯奥克斯利法案：认识、评估和影响.pdf

萨班斯一奥克斯利法案：认识、评估和影响 刘君 ( 诺基亚中国投资有限公司北京 1 0 0 1 0 2 ) e m a ila d d r e s s ：j u n j e n n y 1i u n o k i a c o m 摘要 金融监管和资本市场规范化是各国金融当局关注的一个焦点。美国于2 0 0 2 年 7 月实施的萨班斯一奥克斯利法案是一部以苛刻严厉著名的美国式法案。该法 案的实施一直伴随着质疑和不绝于耳的反对声，其中关键的4 0 4 条款给企业增加了 巨额的成本，该法案是否矫枉过正? 本文通过对萨班斯一奥克斯利法案的实施 成本和效益的分析，得出结论在市场竞争和政府监管之间必须找到平衡点，才能达 到双赢的结果。萨班斯奥克斯利法案是美国在特殊的历史背景下，市场自律 被严重破坏，投资人失去了对资本市场的信心的背景下的应急之举，的确起到了整 顿市场的作用。当前我国的证券市场监管疲软，违规事件频有发生，萨班斯一奥 克斯利法案有很好的借鉴意义。 关键词：萨班斯一奥克斯利法案；内部控制；金融监管 s a r b a n e s - o x l e ya c t ： r e c o g n i t i o n ，v a l u a t i o na n di n f l u e n c e l i nj u n ，j e n n y ( b e i j i n g1 0 0 1 0 2 ) n o k i a ( c h i n a ) i n v e s t m e n tc o a b s t r a c t 砌a n c i a l s u p e r v i s i o na n dm a r k e ts t a n d a r d i z a t i o ni s af o c u sa t t e n d e db yf i n a n c i a l r e g u l a t o r ya u t h o r i t i e so fv a r i o u sc o u n t r i e s s a r b a n e s - o x l e ya c ti sa na c tf a m o u sb vi 协 h a r da n dh a r s hc l a u s e a l o n gt h eg a l a “n go no ft h ea c t 。t h e r ea r eq u i t es o m eo p p o s i t e r e s p o n s ea n ds u s p i c i o n f a m o l l sc 1 a r i s e4 0 4h a si n d u c e dh u g ec o s ti oc o m p a n i e si no r d e r t ob ec o m p l i a n c e 1 st h i sa c to v e r - c o n t r o l l e d ? t h i sa r t i c l ea n a l y s e sb o t ht h ec o m p l i a n c e c o s ta n dt h es o c i a lb e n e f i tt h a tc a u s e db yt h ea c ta n dg e tc o l i c ：l u s i o nt h a tt h es o l u t i o ni s t h e r em u s te x i s ts o m ek i n do fb a l 柚c cb e t w e e ng o v e r n m e n ts u p e r v i s i o na n df r e em a r k e t c o m p e t i t i o n s a r b a n e s o x l e ya c tw a sk i c k e d o f fu n d e rt h eu ss p e c i a lh i s t o r i c a l b a c k g r o u n d 1 i k ee n r o l li s s u ee t c t h em a r k e to r d e rw a sb a d l yd a m a g e da n di n v e s t o r s c o n f i d e n c ew a sd o w nt ob o t t o m t h eh a r s ha c ta c t u a l l ys t o p p e dt h ec o l l a p s ea n d r e g a i n e dt h ec o n f i d e n c ef i o mi n v e s t o r sa n do t h e rs o c i a lp a r t i e s i nv i e wo fc u r r e n t s l u m p i n gs u p e r v i s i o no nf m a n c i a lm a r k e to fc h i n a ，s a r b a n e s - o x l e ya c ti sr e a l l yh a s c e r t a i nr e f e r r i n gs i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：s a r b a n e s o x l e ya c t ，i n t e r n a lc o n t r o l ，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n m 萨班斯一奥克斯利法案：认识、评估和影响 刘君 ( 诺基亚中国投资有限公司北京 1 0 0 1 0 2 ) 摘要 2 0 0 6 年7 月1 5 日美国著名的萨班斯一奥克斯利法案已开始对美国上市的 外国公司生效，其中包括在美国上市的7 0 多家中国公司，该法案与中国有了更密 切的联系。本文试图通过该法案的出台背景、法案内容的回顾，社会成本效益分 析，有效性评估，总结出该法案对中国的启示和影响。2 0 0 1 年美国5 0 0 强明星企 业安然公司突然申请破产暴露出的一系列丑闻，彻底打击了人们对美国证券市场的 信心。为挽回这一局面，催生了该法案的出台。萨班斯一奥克斯利法案出台已 有4 周年，它在极力避免财务欺诈的同时，也让公司承受着高昂的遵从成本。萨 班斯奥克斯利法案强调了公司内控的重要性，从管理者、内部审计及外部审计 等几个层面对公司内控作了具体规定，并设定了问责机制和相应的惩罚措施。 萨班斯一奥克斯利法寨的出台引出经济学所关注的个核心话题：市场 竞争抑或政府监管。充分竞争的市场本身能否自动达到均衡，周期性的市场危机事 件表明市场会失效，政府的介入不可避免。政府监管也有负面效应，就是干预过 度。金融监管也有一个“测不准原理”，即监管和创新也是一对矛盾，很难同时达到 两者的最大值，往往只能综合考虑两者。 法案中最著名的也是令公司最头痛的4 0 4 条款对于公司内部控制情况作出严厉 要求是为了使得公众更易于察觉到公司的欺诈行为，并确保公司财务报告的可靠 性。而上市公司为了遵循该条款将付出沉重的代价，包括大量的时间和人力、财力 的投入。根据国际财务执行官( f e i ) 对3 2 1 家企业的调查结果，每家需要遵守萨班 斯法案的美国大型企业第一年实施第4 0 4 条款的总成本将超过4 6 0 万美元。高昂的 直接成本可见一斑。4 0 4 条款造成的间接机会成本对市场影响更为深远，提高了通 过证券市场募集资金的成本：运转效率下降，影响公司竞争力。s e c 除重申该法案 有利于维持资本市场的信心外，也承认过度控制代价高昂，关键是找到平衡点，并 强烈要求审计界降低审计价格。p c a o b ( 公众公司会计监察委员会) 鼓励审计人员更 多地运用专业的判断，尽快对公司内部控制鉴证流程系统化，抑制审计价格上扬。 伴随抱怨声此起彼伏，在萨班斯一奥克斯利法案作用下美国公司治理成 绩斐然，事实胜于雄辩，该法案的有效性得至q 体现。萨班斯法案的规定尽管苛刻， 却代表了内部控制体系的一种发展趋势，随着资本市场的日渐成熟完善以及运作规 范性的不断提升，不管香港还是伦敦的资本市场都会向此方向发展，不同的仅仅是 实施的时间的早晚以及制度严格程度的差异。投资者一直对该法案所持态度十分积 极，如果不能有效地遏制财务欺案，投资者所受到i 拘损失将远远超出管理层所可能 面临的风险，同时也存在引发资本市场崩盘的潜在风险。从某种意义上讲，这一法 案给企业提供了更大的机会。企业为了满足法案要求通过投入更大成本提高其风险 管理水平，必将会使其经营更有效率，从长远讲就有可能被更多的投资者看好而获 得更多融资机会，而投资者也会从个风险控制体系完善的公司得到投资收益。 萨班斯一奥克斯利法案对于监管有名无实的中国证券市场有很好的借鉴 意义。1 ) 法律重在执行，如果没有强有效的执行，法律就不可能起到预期的约束 作用。该法案严厉的法律惩罚条款起到震慑警示的作用。2 ) 应建立一种合理、稳 定的预期贪婪的预期如果没有法律的强有力的约束，就会滋生犯罪。3 ) 政府适 度管制。尽管安然事件等系列公司丑闻爆发，为政府介入、管制提供了绝佳的“借 口”，但美国国会在制定法律的辩论过程中，仍然有相当多议员对政府管制持有审 慎态度。美国现任总统布什大力推行减税政策，其内在思想就是：让市场自己运 行，政府应当少掌握资源、少介入经济。4 ) 美国上市公司监管机构推出的一系列 针对内部控制的制度安排，对我国市场监管颇具借鉴意义有的公司尽管内部存在 风险控制方面的内部控制制度，但由于管理层对内部制度的破坏，内控制度形同 虚设，必须评估企业内部控制的设计和执行两个方面的有效性，确保内部控制规范 真正落到实处，从而维护正常的市场秩序，保护投资人、债权人、经营者的长远利 益，从这个意义上看，借鉴萨班斯法案的企业风险管理，我国监管机构在上市公司 内控制度的强制性规定方面，应该有所作为。 关键词：萨班斯一奥克斯年l | 法案：内部控制；金融监管 s a r b a n e s - o x l e y a c t ： r e c o g n i t i o n ，v a l u a t i o na n di n f l u e n c e l i uj u n ，j e n n y ( b e i j i n g1 0 0 1 0 2 ) n o h a ( c h i n a ) i n v e s t m e n tc o a b s t r a c t u sf a m o u ss a r b a n e s o x l e ya c th a sb e e na p p l i e dt of o r e i 鲈c o m p a n i e sl i s t e di nu ss t o c k m a r k e ts t a r t i n gf r o mj u l y1 5 “，2 0 0 6i n c l u d i n gm o l et h a n7 0c h i n e s eu s - l i s t e dc o m p a n i e s 喇sa c th a sb e e nm o r ec o n n e c t e d 耐t l ic b m a t h i sa n i c l e 仃yt of i g u r eo u tt h et r u l y e f f e c to ft h ea c tb yw a yo fr e v i e w i n gt h eb a c k g r o u n do fu p r i s i n g , s o c i a lc o s ta n db e n e f i t a n a l y s i sa n dm a r k e tv a l u a t i o n h2 0 0 1 ，e n m nc o m p a n y o d eo f5 w o r l db i g g e s ts t a g c o m p a n y s u r p r i s i n g l ya s k e df o rb a n k r u p m yp r o t e c t i o n 1 n h i s 雠g e v e a l e das e r i e so f s c a n d a l sw h i c hd e s p e r a t e l ys t r i k eo ut h ep e o p l e s c o n f i d e n c eo nu sf i n a n c i a lm a r k e t i n o 珂e rt os a v et h ef a l l i n gt h eb i gb u i l d i n g , u ss e c ( s e c u r i t ye x c h a n g ec o m m i s s i o n ) e n a c t e ds a r b a n e s - o x l e ya c t t i l lt o d a y , t h ea c th a sb e e ng o i n go l lf o r4y e a r $ t h ea c t l e a d sc o m p a n i e st oe n d u r eaq u i t el n l g ec o m p l i a n c ec o s ta tt h es a m et i m eo fa v o i d i n g f i n a n c i a lf r a u d u l e n c e s a r b a n e s - o x l e ya c te m p h a s i z e si m p o r t a n c eo fi n t e r n a lc o n t r o la n d m a k e sd e t a i l e ds t i p u l a t i o nf r o ms e v e r a ll e v e i sa sm a n a g e m e n t ；i n t e r n a la u d i ta n de x t e r n a l a u d i t a l s os e tu pi e s p o n s i b i l i t ys y s t e ma n dr e l a t e dp u n i s h m e n tm e t h o d s a r i s i n go ft h es a r b a n e s - o x l e ya c ti n d u c e sac o r et o p i ca t t e n d e db ye c o n o m i c s ：f r e e m a r k e tc o m p c t i f i o no rg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n c o n l dm a r k e to fc o m p l e t ec o m p e t i t i o n r e a l i z eb a l a n c eb yr i s e l f ? 1 1 嵋f a c to fp e r i o d i c a lm a r k e tc r i s i ss h o w st h a tm a r k e tw o u l d a n dc o u l dl o s ee f f i c a c ys o m e t i m ea n di n t e r v e n t i o no fg o v e r n m e n tb e , c o m eu n a v o i d a b l e b u tg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nh a ss o 啦n e g a t i v ee f f e c t ：t h a ti so v e r - i n t e r v e n t i o n f 虹u n c i a l s u p e r v i s i o na l s oh a sa “c a nn n tm e a s u r ge x a c t d yp r i n c i p l e ，t h a ti ss u p e r v i s i o na n d r e n o v a t i o na r eap a i ro fc o n t r a d i c t i o nf a c t o ma n di ti sv e r yh a r dt oa c h i e v et h et w o m a x i m u ma tt h es s u d et i m e t h e 啪a ls o l u t i o ni sc o n s i d e r i n gt h e s et w of a c t o r s t h em o s tf a m o u sa n dm o s th a r ds e c t i o n4 0 4o ft h ea c ts e t su ph a r s hr e q u i r e m e n to u c o m p a n y si n t e r n a lc o n t r o li no r d e rt ol e tp u b f i cm o r ee a s i l yt og e ta w a r eo ft h e f r a u d u l e n tb e h a v i o ra n de n s u r et h er e l i a b i l i t yo fc o m p a n y sf i n a n c i a lr e p o r t i no r d e rt o b ec o m p l i a n c ew i t ht h es e c t i o n4 0 4 ，p u b l i cc o m p a n i e sw i l lp a yah u g ep r i c e ，i n c l u d i n g l o t so ft i m e ，w e r kf o r c ea n dm o n e y a c c o r d i n gt or e s u l t so ff e is u r v e yo n3 2 1c o m p a n i e s ， e v e r yu sb i g s c a l ec o m p a n yw i l lp o o lo u t4 6m i l l i o nu s do ni t sf i r s ty e a rc o m p l i a n c e p r o c e s s 1 1 l i si sag o o ds h o wo fh u g ed i r e c tc o s t b d i r e c to p p o r t u n i t yc o s tc a u s e db y s e c t i o n4 0 4w i l lh a v ed e e p e ra n de t c h e re f f e c to nm a r k e t l i k e ：i n c r e a s i n gc o s to f r a i s i n gc a p i t a lt h r o u g hs e c u r i l ym a r k e t ；o p e r a t i o ne f f i c i e n c yf a l l i n ga n da f f e c t i n g c o m p a n y sc o m p e t i t i o ni nm a r k e t s e cr e i t e r a t e ds a l b a n e s - o x l e ya c th a sr e a l l yh e l p e da l o tt or e g a i nc o n f i d e n c eo nc a p i t a lm a r k e ta n da d m i t t e da tt h es a m et i m et h a tt h ec o s to f o v e rc o n t r e li sv e r ye x p e n s i v e t h ek e ys o l u l i o ui sl o c a t i n gt h eb a l a n e ep o i n tb e t w e e n t h et w o s e ci n t e n s e l ya s k e da u d i t i n gp e e rt ol o w e rt h ea u d i t i n ge x p e n s e p c a o b ( p u b i i c c o m p a n ya c c o u n t i n go v e r s i g h tb o a r d ) e n c o u r a g ea u d i t o r st ou s em o l t ：p r o f e s s i o n a l j u d g e m e n ta n ds p e e d i l ys y s t e m i z ed o c u m e n t a t i o np r o c e s so fi n t e r n a lc o n t r o lt oc o n s t r a i n t h ea u d i te x p e n s et or o a r f o l l o w i n gc o m p l a i n t sh e r ea n dt h e r e ，u n d e rt h ec o n s t r u c t i o no fs a r b a n e s o x l e ya c t ，u s c o m p a n i e se n j o ya ne x c e l l e n tp e r f o r m a n c ei nc o m p a n ya d m i n i s t r a t i o n f a c t si sa l w a y s m o r ec o n v i n c i n gt h a ns p e a k i n g t h eb e n e f i ta n de f f e c th a sb e e ns h o w e du p t h o u 曲t h e s t i p u l a t i o no fs a r b a n e s o x l e ya c ti sv e r yh a r s h i tr e p r e s e n t sad e v e l o p m e n tt r e n do f i n t e r n a lc o n t r 0 1 a i o n gw i t ht h em a t u r i n go fc a p i t a lm a r k e ta n du p g r a d i n go fo p e r a t i o n s t a n d a r d i z a t i o n ，o t h e rc a p i t a lm a r k e tl i k eh u n gk o n go rl o n d o nw i l la hd e v e l o pt o w a r d t h i sd i r e c t i o n 皿eo n l yd i 腧f o r c ei si u s tt i m ea n dd e g r e eo fc o n t r 0 1 i n v e s t o r sa l w a y s k c e pap o s i t i v ea n da c t i v ea t t i t u d et o w a r dt h i sa c t i ff i n a n c i a lf r a u d u l e n c cc a nn o tb e s t o p p e de f f e c t i v e l y i n v e s t o r sw i l lf a c em u c hl o s st h 粕r i s k sm a n a g e m e n tw i l lf a c e a tt h e s a m et i m et h er i s ko fc o l l a p s eo fc a p i t a lm a r k e ti ss t i l la r o u n d f r o ms o m ep o i n to fv i e w ， t h i sa c tp r o v i d e sb i g g e ro p p o r t u n i t yt oc o m p a n i e s t om e e tt h en e e do fa c t , c o m p a n i e s i n v e s tb i g g e r s tt oi m p r o v et h e i r r i s km a n a g e m e n tl e v e la n dt h i sw i l lm a k et h e i r o p e r a t i o nm o r ee f f i c i e n t f a rb e y o n d ，t h ec o m p a n yw i l lb er e c o g n i z e db ym o r ei n v e s t o r s a n dw i nm o r ef i n a n c eo p p o r t u n i t i e s i n v e s t o r sw i l lb e n e f i tf r o mac o m p a n yo fp e r f e c t i n t e r n a lc o n t r 0 1 s a r b a n e s - o x l e ya c th a s0v a l u a b l er e f e r r i n gs i g n i f i c a n c eo nc h i n f s es e c u r i t ym a r k e t , w h e r es u p e r v i s i o ni sr e a l l yn o te f f e c t i v e 1 t h ce n f o r c e m e n to fl a wi sm o r ei m p o r t a n t t h a ns e tu p w i t h o u ts t r o n ga n de f f e c t i v ee x e c u t i o n ，l a wc a nn o te n j o ye x p e c t e dr e s t r a i n e f f e c t t h eh a r s hp u n i s h i n gc l b i l 踟：o ft h el a ws e n d so u ts t r o n ga l a r m i n gs i g n a l 2 m a r k e t s h o u l ds e tu par e a s o n a b l ea n ds t a b l ee x p e c t a t i o no nc o m p a n i e s p e r f o r m a n c e c r e e d e x p e c t a t i o nw i l ll e a dc r i m i n a lw i t h o u ts t r o n gr e s t r a i no fl a w 3 m o d e r a t eg o v e r n m e n t r e g u l a t o r yi se x p e c t e d w h c r e e st h ee x p l o s i o no fe n m ni s s u ee t c , g o v e r n m e n th a sg o o d e x c u s et oi n t e r v e n e , q u i t em a n ys e b a t o 拮o fu ss t a t ec o u n c i lk 1 e pc a u t i o u sa t t i t u d eo n g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nd u r i n gd i s c u s s i n gp r o c e s so fs t i p u l a t er e l a t e dl a w u si n c u m b e n t ir e s i d e n tg o r g ew _ b u s hv e r ya c t i v e l yp r o m o t et a xr e d u c ep o l i c y t h ci n n e rm e a n i n gi s ： l e tm a r k e ta c ta si t so w l lw a y , g o v e r n m e n ts h o u i dl e s s e nh o l d i n gs o c i a lr e s o u r c e sa n d l e s s e ni n t e r v e n i n go ne c o n o m y 4 u ss e cp u tf o r w a f das e r i e so fs y s t e ma r r a n g e m e n t a i m i n ga ti n t e r n a lc o n t r 0 1 t h 砒e n j o y sq u i t es o m er e f e r r i n gs i g n i f i c a n c eo nc h i n am a r k e t s u p e r v i s i o n e v o nt h o u g hs o m ec h i n e s ec o m p a n i e sh a v ei n t e r n a lc o n t r o ls y s t e m , d u et o d a m a g i n go ni n t e m a ls y s t e mb ym a n a g e m e n tl e v e l ，i n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mi sj u s tl i k e e m p t ys h e l l w em u s tm e a s u r et h ee f f e c t i v i t yo fd e s i g na n de n f o r c e m e n to fi n t e r n a l c o n t r 0 1 t b u se b s u r ei n t e r n a lc o n l z o la c t u a l l yb e e na p p l i e d o n l yt h i sw a yc a ni c e e dt h e 丘n a n c i a lm a r k e ti nh e a l t h yo r d e r , e n s u r el o n gt e r mb e n e f i to fi n v e s t o r , c r e d i t o ra n d o p e r a t o r f r o mt h i sp o i n to fv i e w ，r e f e r r i n ge n t e r p r i s er i s km a n a g e m e n to fs a r b a n e s o x l e ya c t ，o u rr e g u l a t o r ya u t h o r i t i e ss h o u l dh a v es o m e t h i n gt od oi nc o m p u l s o r y s t i f i u l a t i o no v e rp u b l i cc o m p a n i e si n t e r n a lc o n t r o ls y s t e m k e yw o r d s ：s a r b a n e s - o x l e ya c t ，i n t e r n a lc o n u o j , f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n 一、导论 2 0 0 6 年7 月1 5 日美国著名的萨班斯一奥克斯利法案已开始对美国上市的 外国公司生效，当然包括在美国上市的7 0 多家中国公司。在美国上市的众多中国 企业在为通过萨班斯一奥克斯利法的要求而紧张筹备。企业内部控制成为c f o 必备 的新知识该法案引起了越来越多的关注。本文试图通过该法案的出台背景、法案 内容的介绍、法案造成的社会成本及社会效益分析，揭示出该法案对中国金融市场 的启示和影响。 2 0 0 1 年1 2 月，美国最大的能源公司，排名第七的世界5 0 0 强企业安然公 司突然申请破产保护，该公司曾是世界头号天然气交易商和美国最大的电力交易商， 连续6 年被美国财富杂志评为最有创新精神的公司，风头胜过微软公司。股价最高 达到9 0 美元每股，市值曾约7 0 0 亿美元，该事件成为美国有史以来最大的破产申 请案。安然公司的倒闭，除了市场因素：世界能源市场价格的剧烈波动之外安然 公司为了满足市场对其不断提高的期望值，在业务环境不利的情况下，在财务和 关联交易上大做手脚，抬高利润来满足华尔街预期的增长，披露虚假财务信息，误 导投资人。安然事件的受害者主要提出了三项指控：一是被告通过公开报告提供虚 假的信息，人为抬高了安然公司股票价格；二是指控2 9 个股东进行内幕交易；三 是指控对公司公开问题负有责任的人，包括公司的董事，在文件上签字的人和独立 审计的会计师事务所。 安然事件之后，公司丑闻不断，规模也“屡创新高”，特别是2 0 0 2 年6 月 的世界通信会计丑闻事件，“彻底打击了( 美国) 投资者对( 美国) 资本市场的信 心”( c o n g r e s sr e p o r t ，2 0 0 2 ) 。为了改交这一局面，美国国会和政府加速通过 了萨班斯一奥克斯利法案。所谓萨班斯一奥克斯利法案，是指2 0 0 2 年6 月1 8 曰美国国会参议院银行委员会以1 7 票赞成对4 票反对通过由奥克斯利和参议 院银行委员会主席萨班斯联合提出的会计改革法案 2 0 0 2 上市公司会计改革 与投资者保护法案。这一议案在美国国会参众两院投票表决通过后，由布什总统 在2 0 0 2 年7 月3 0 日签署成为正式法律，称作2 0 0 2 年萨班斯一奥克斯利法案。 法案的第一句话就是“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护 投资者及其他目的。”美国总统布什在签署萨班斯一奥克斯利法案的新闻发 布会上称“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案”当公司 财务被少数人任意操控时，其恶果不仅仅是世界前5 0 0 强的几家公司的轰然倒下， 更是对整个社会的严酷践踏。于是我们看到了萨班斯一奥克斯利法案 ( s a r b a n e s - o x l e y ，简写为s o x ) 法案的出台。s o x 法案出台已有4 周年，它在极 力避免财务欺诈的同时，也让公司承受着高昂的遵从成本。其中的4 0 4 条款明确 规定了管理层应承担设立和维持一个应有的内部控制结构的职责。它要求上市公司 必须在年报中提供内部控制报告和内部控制评价报告；上市公司的管理层和注册会 计师都需要对企业的内部控制系统做出评价，注册会计师还必须对公司管理层评估 过程以及内控系统结论进行相应的检查并出具正式意见。同时令分析家们感到苛刻 的还有：该法案规定，公司首席执行官和首席财务宫必须对财务报告的真实性宣誓， 提供不实财务报告的，有可能将被处以l o 年或2 0 年监禁的重刑，而这与美国持枪 抢劫的最高刑罚相同! 二、 萨班斯一奥克斯利法案) 法案的主要内容 萨班斯一奥克斯利法案强调了公司内控的重要性，从管理者、内部审计及 外部审计等几个层面对公司内控作了具体规定，并设定了问责机制和相应的惩罚措 施。 第一，严格界定了上市公司管理者的财务责任和义务。萨班斯一奥克斯 利法案的第4 0 4 条要求公司管理层应负担起建立完善内控制度的职责，首席执行 官( c e o ) 和首席财务官( c f o ) 应对公司提交的财务报表的真实准确性提供书面保 证，在公司的年度报告中必须出具一份“内部控制报告”，以“明确指出公司管理 层对建立和保持一套完整的与财务报告相关的内部控制系统和程序所负有的责 任”。内控报告还应包含管理层在财务年度期末对公司财务报告相关内部控制体系 及程序有效性的评估。法案的第3 0 2 条和第9 0 6 条则分别在民事和刑事方面直接规 定了上市公司c e o 和c f o 的特别书证要求，对违反财务报表披露要求的行为，对个 1 引自布什总统在签署法案时的演讲。由于罗斯福总统签署了1 9 3 3 年的证券法和1 9 3 4 年的证券交易 法，运句话的实际含义是：s o x 法窠是自证券法和证券交易法咀来美国资本市场最大幅度的变革 人的处罚额由5 0 0 0 美元提高至l o 万美元，并将判处的监禁期限由1 年延长到1 0 年，对团体的处罚额由1 0 万美元提高到5 0 万美元。新法案还规定，如果公司财务 报告在1 2 个月之内被宣布需要修改，无论修改是基于任何原因，c e o 和c f o 都将 承担相应的法律责任。上述规定明确了管理层对内控制度建立的责任归属。 第二，强调了公司内部审计的作用与职责。与早期的证券交易法相比， 萨班斯奥克斯利法案更强调了公司审计委员会的作用和职能，新法案第3 0 1 条要求所有的上市公司都必须设立审计委员会，其成员必须全部是独立董事，且至 少有一名财务专家，监管财务报告的编撰过程。审计委员会的主要职责是：讨论每 一年度和季度的财务报表并提出质疑；评估公司对外发布的所有盈利信息和分析性 预测；切实讨论公司的风险评估和管理政策；负责公司内部审计机构的建立及运 行；负责聘请注册会计师事务所，给事务所支付报酬并监督其工作，受聘的会计师 事务所应直接向审计委员会报告；接受并处理本公司会计、内部控制或审计方面的 投诉；有权雇用独立的法律顾问、其他咨询顾问和外部审计师。 第三，对公司的信息披露作了明确要求。法案第4 0 1 条规定，披露的每一份按 照公认会计准则编制的财务报告都应反映所有由注册会计师事务所确认的重要调整 事项；每份年报和季报都应当充分披露重要的资产负债表外交易以及与有可能对 公司现在或将来的财务状况产生重大影响的“未合并实体”之间的“其它关系”； 如果s e c 要求公司提供预期财务报告，s e c 应发布有关制度以避免因预期财务报告 包含虚假信息或重要信息被遗漏而误导使用者。 第四，对公司的外部审计作出严格规定。法案规定由美国政府和美国证监会 共同组织建立一个独立的监督机构，制定各种审计行业规则，负责对所有审计机构 和会计机构进行合规检查。也就是说，法案改变了审计行业的“自律”状况，而要 求上市公司自己出费接受监管。 三、对s o x 法案的社会成本效益分析和有效性评估 萨班斯一奥克斯利法案的出台引出经济学所关注的一个核心话题：市场竞 争抑或政府监管。赞成市场竞争的经济学家包括科斯( r c o a s e ) 、斯蒂格勒( g s t i g l e r ) 、弗里德曼( m f r e e d m a n ) 等。尽管各自的理论并不完全一致，但他们都 普遍认为充分竞争的市场本身能够自动达到均衡。但是，周期性的市场危机事件表 明，市场会失效。但政府管制是否能够纠正市场失效，仍然是个存有争议的话 题。而且政府管制的一些负面效应也有所反映。比如，在s o x 法案讨论过程中，有 的参议员就认为政府或许干预过度了。成立p c a o b ( 公众公司会计监察委员会) 或 许是必要的，但由政府具体限定p c a o b 的职责与工作，可能存在问题，因为， p c a o b 是由相关专家组成，他们比国会议员对有关问题有更大的发言权。 从更广泛的意义上来看，资本市场的发展往往一日千里，在国际市场上，很多金 融产品可能十年前还前所未闻，现在已经成为市场上有巨大交易量的常规产品，而其 最初出现的时候都是在法律的边缘，如果完全管死了，最大的代价就是市场失去了前 进的动力。物理学里有一个量子力学的“测不准原理”2 ，讲的是不可能将时间和能 量两个变量同时测到非常精确；金融监管也有一个“测不准原理”，即监管和创新 也是一对矛盾，很难同时达到两者的最大值，往往只能综合考虑两者。丽以市场健康 和全面发展作为最终目标，所以法律法规和市场监管的目标并不是一味加大严厉程 度，而是要营造一个市场发展的最佳环境。这正是所谓的监管是一门艺术。 以下通过对s o x 法案的社会成本与效益的分析，来探讨政府监管的成功与失 败。 ( 一) 法案引致的社会成本分析 作为萨班斯一奥克斯利法案中最重要的条款之一，4 0 4 条款明确规定了 管理层应承担设立和维持一个应有的内部控制结构的职责。该条款要求上市公司必 须在年报中提供内部控制报告和内部控制评价报告，上市公司的管理层和注册会计 师都需要对企业的内部控制系统作出评价，注册会计师还必须对公司管理层评估过 程以及内控系统结论进行相应的检查并出具正式意见。显然，4 0 4 条款对于公司内 部控制情况作出严厉要求是为了使得公众更易于察觉到公司的欺诈行为，并确保公 2 量子理论的一条基