（金融学专业论文）中国银行业监管问题研究.pdf

摘要 本文从理论和实践两个方面对中国银行业监管工作中的有关问题进行了探 究，全文共分三章： 第一章银行业监管概述，首先分析了银行业监管的必要性理论，其次对银行 业监管的主、客体进行了分析，再次，对银行业监管的内容、方法进行了分析， 最后对银行业监管的成本、效益、效率进行分析： 第二章中国银行业监管的现状。本章深入实际分析了近年来银行监管取得的 成绩，又从监管对象、现行银行监管体制、监管的社会环境三个方面对中国银行 业监管的现状进行了探究。 第三章中国银行业监管的完善。本章针对现状中存在的不足，以及面临的国 内、国际形势，从理念、功能、制度、机制四个方面提出了完善中国银行业监管 的若干建议、措施、手段。 通过对以上的逐一分析，特得出如下结论 一、无论是从会融市场的不完全性、市场失灵，以及从金融创新的角度考察， 对银行业的监管的十分必要的，特别是对于缺乏市场机制约束的中国银行业，外 部监管就尤显必要。 二、认为将银行监管分离出央行，加强三大监管机构的协作的举措是适宜的， 前景应是美好的。同时认为统一监管应是我国银行业监管的必然趋势。 三、本文通过对银行监管的收益、效率的分析。描绘出一个几何图形，认为 在现在的中国银行监管应是使被监管机构的行为永无止境地向监管机构的目标进 发。 四、中国银行业产权制度不完善，内部控制不力，审慎经营不足。以及监管 主体理念落后，监管制度设计缺憾。更有监管活动中最活跃的因素人( 包括被监管 机构和监管机构) 控制不力是长期制约中国银行业监管发挥更大作用的瓶颈。 五、及时革新监管理念，合理调整监管制度，完善银行的公司治理结构，坚 持审慎性经营和监管的原则，特别是坚持以人为本的监管原则，是进行我国有效 银行业监管的必经之路。 关键词：银行监管必要性现状完善 a b s t r a c t c o m b i n i n gt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lr e s e a r c h i n gm e t h o d ，t h i sp a p e re x p l o r e s t h em a i np r o b l e m se x i s t i n gi nt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o n i ti n c l u d e st h r e ec h a p t e r s ： t h ef i r s tc h a p t e ri st h ef u l lv i e wo ft h eb a n k i n gs u p e r v i s i o n i nt h i sc h a p t e r ，f i r s t l y i n t r o d u c i n gt h et h e o r i e so ft h eb a n k i n gs u p e r v i s i o n s e c o n d l ya n a l y z i n gt h es u b j e c t ， t h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n s t h i r d l ya n a l y z i n gc o n t e n ta n dm e t h o d so ft h es u p e r v i s i o n f i n a l l ya n a l y z i n gt h ec o s t ，r e v e n u e ，e f f i c i e n c yo fs u p e r v i s i o n t h es e c o n dc h a p t e ri st h es i t u a t i o no ft h ec h i n e s eb a n k i n gs u p e r v i s i o n i ni t ，t h e a u t h o ra n a l y s e st h es u c c e s so ft h eb a n k i n g s u p e r v i s i o nf o rt h el a s ty e a r s ，a l s os i t u a t i o n o ft h es u p e r v i s i o nc o m b i n i n gt h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，t h eb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m a n dt h es o c i a ls u p e r v i s i o nc o n d i t i o nb y s t u d y i n gp r a c t i c e t h et h i r dc h a p t e ri st h ei m p r o v e m e n to ft h ec h i n e s eb a n k i n gs u p e r v i s i o n d u et o t h ed e f e c t s p o i n t e d o u ti nt h es e c o n d c h a p t e ra n dt h e d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a l c o n d i t i o n ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dm u c hs u g g e s t i o n ，m a n ym e t h o d sa n ds o l u t i o n st o i m p r o v e o u r b a n k i n gs u p e r v i s i o n i nf o u r a s p e c t si n c l u d i n gs u p e r v i s i o n i d e a s ， s u p e r v i s i o nf u n c t i o n s ，s u p e r v i s i o ns y s t e m s a n d s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m b ya n a l y z i n ga b o v ea l l ，t h ea u t h o rg e t ss o m e c o n c l u s i o n s ： t h ef i r s t ，t h eb a n k i n gs u p e r v i s i o ni sn e c e s s a r yb e c a u s eo fn o to n l yt h ei m p e r f e c t o ff i n a n c i a lm a r k e t sb u ta l s ot h ef i n a n c i a lm a r k e tf a i l u r e t h i sc o n c e p ti sa l s or i g h t v i e w e df r o mt h ef i n a n c i a li n n o v a t i o n t h i si sm o r ei m p o r t a n tf o rc h i n ab e c a u s ec h i n a i sa b s e n to ft h es t r i c to ft h em a r k e te c o n o m y t h es e c o n d ，t h ea u t h o rt h i n k si ti sag o o di d e a lt h a tt h eg o v e r n m e n td i v i d e st h e b a n k i n gs u p e r v i s i o nf r o mt h ec e n t r a lb a n ka n d b e s t r e n g t h e nt h r e et o u c h i n g c o n f e r e n c e m e c h a n i s m a n da l s ot h i n k st h eu n i t e ds u p e r v i s i o ni st h eo r i e n t a t i o no fo u rc o u n t r y b a n k i n gs u p e r v i s i o n t h et h i r d ，t h ea u t h o rp o i n t so u tac h a r tb ya n a l y z i n gc o s t ，r e v e n u e ，e f f i c i e n c yo f s u p e r v i s i o n i f t h eb a n ka c t i o ni sc l o s et ot h eb a n k i n g s u p e r v i s i o ng o a l ，w ec a ns a yt h a t t h es u p e r v i s i o nh a sg a i n e dg o o de f f e c t t h e f o u r t h ，t h ei m p e r f e c to w n e r s h i po fb a n k s ，p o o rs e l f - c o n t r o l ，t h eg r a v ed e f e c t o fp r u d e n t i a ls u p e r v i s i o n ，p o o ri d e a so fb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，t h ed e f e c to f s u p e r v i s i o n d e s i g n i n g ，a n de s p e c i a lt h ea c t i v ef a c t - m a n a r et h eb o t t l e n e c k so ft h ec h i n e s eb a n k i n g s u p e r v i s i o n t h ef i f t h ，i n n o v a t i n gt h es u p e r v i s i o ni d e a l so nt i m e ，a d j u s t i n gt h e s u p e r v i s i o n s y s t e m s ，p e r f e c t i n g t h e b a n k i n gm a n a g e m e n ts t r u c t u r e ，i n s i s t i n g o n p r u d e n t i a l m a n a g e m e n t a n dp r u d e n t i a ls u p e r v i s i o na r et h es o l er o a dt ot h ee f f e c t i v e s u p e r v i s i o ni n c h i n a k e y w o r d s ： b a n k i n gs u p e r v i s i o n p r e s e n ts i t u a t i o n e s s e n t i a l i t y i m p r o v e m e n t 月i j = 当 口 中国在成为w t o 正式成员的形势下，中国银行业将受到更大的冲击，也将 对不完全适应现代市场经济要求的中国银行业监管产生更大的压力，因此对中国 的银行业监管中存在的问题进行研究是十分必要的。对于目前中国的银行业监管， 笔者认为，虽然政府十分重视，广大银行业监管工作者也非常忠于职守，但由于 诸多方面的原因，现代意义上的、规范的银行业监管工作尚未完全展开，还不能 按照市场规律来解决深层次问题。因而，改革和调整已迫在眉睫。在此种情况下 我们必须充分了解我国银行业监管的实际情况，同时吸收国外监管的成功经验， 量体裁衣，找出适合我国银行监管体系和措施，以此来保障我国银行业稳健有序 运行。 本人通过查阅大量相关文献资料和深入实践，耗时半年，从理论和实践两个 方面对我国银行业监管的必要性、现行监管存在的问题以及如何完善我国的银行 业监管等问题进行了探究，希望此文能对我国银行业监管起一定的参考作用。 第一章银行业监管概述 1 1 银行业监管的必要。陛理论 一般认为“银行监管”一词是银行监督和银行管理两个词结合起来的。在国 外的有关银行监管的专业文章和著作中，通常使用的就是两个单词s u p e r v i s i o r ； 和r e g u l a t i o n 来表示监督和管理。尽管银行监督和银行管理两个经常被交叉使 用，实际上它们指的是有区别但又有互补性的行为。银行监督包括对银行机构的 监控、考察、检查，目的是评估银行的状况以及它们是否遵守有关法规。当金融 机构被发现违规或者其他问题时，银行监管当局就行使监督权力，采取正式或非 正式措施使这家金融机构纠正问题。银行管理指的是在法律授权范围内制定和颁 布银行业结构和业务操作的特定规章及指导原则。 在经济学的分类中，金融监管还没有成为一个分支。现实的金融监管理论， 只是一些观点，不是一个体系，也不是种方法。它随着历史的发展而发生变 化。在现代银行监管体系形成的最初，并没有运用经济学基本原理来解释为什么 要对银行业进行监管。对于银行业监管进行经济学解释，是从对其他行业监管的 问题引申而来的，监管理论起步于社会分析。银行监管理论在于阐明对银行监管 的经济学原因，回答政府有没有必要对银行进行监管，现代经济体系中为什么需 要并出现了大量的银行监管等问题。为了回答这些问题，金融理论家提供了一些 理论支持。这些理论可以归结为以下两大类： 1 1 1 建立在经济学基础上的银行管制理论 金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必 要对金融机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理 论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要内容为： 第一，金融体系的负外部性效应。金融体系的负外部性效应是指：金融机构 的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础，按照福利经 济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠 杆效应个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性显然使这 种办法显得苍白无力。另外，科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也无法通 过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金 融体系的负外部性影响。 第二，金融体系的公共产品特性。一个稳定、公平和有效的金融体系带来的 利益为社会公众所共同享受，无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人 享用这种利益也并不影响生产成本。因此，金融体系对整个社会经济具有明显的 公共产品特性。在西方市场经济条件下，私人部门构成金融体系的主体，政府主 要通过外部监管来保持金融体系的健康稳定。 第三，金融机构自由竞争的悖论。金融机构是经营货币的特殊企业，它所提 供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方 面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中 垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且 也将产生其他经济和政治上的不利影响；另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰， 而金融机构激烈的同业竞争将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体 系的稳定。因此，自从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如 何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。 第四，不确定性、信息不完备和信息不对称。在不确定性研究基础上发展起 来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经 济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中更加突出的信息不完备 和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信息问 题而陷入困境。然而，搜集和处理信息的高昂成本金融机构又往往难以承受，因 此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备 和信息不对称【“。 当然，人们一直在努力从规范的经济学分析角度寻找银行业监管的理由。戴 蒙德和戴维格( d i a m o n d d y b v i n g ) 银行挤提模型就是在现代经济学分析基础 上，运用不对称信息和博弈论分析范式，研究银行不稳定的内在原因，得出了政 府干预银行经营活动必要性的结论。我们认为，戴蒙德和戴维格的分析才可以称 得上是现代的银行监管理论，戴梦德和戴维格的银行挤提模型堪称经典叫。 综上所述，我们可以把银行监管的理由归纳为两个最基本的方面：一是防范 银行业系统风险，保持一个稳定和有效率的银行( 金融) 体系；二是保持广大中 小储户( 往往也是知情较少者) 利益不让其受损害，正如卡瑞肯( k a r e k e n ，1 9 8 6 ) 提出，银行业监管的“官方”理由是：需要给银行提供一个“安全网”，以保护存款 者免遭其银行倒闭的风险。如果把考虑问题的层次提升到更高的角度，那么，银 行监管的目标仍然是一般的公共政策目标的一部分，因而也可以概括为经济运行 的效率、公平两个方面的问题【4 】。 1 1 2 银行管制的“辩证法” 管制的“辩证法”，首先是美国经济学家爱德华凯恩( 1 9 7 7 、1 9 8 1 年著作) 作 出的。他描述了一个在特定经济条件下受到许多旨在限制获利机会的管制的金融 体系，当经济压力使这些管制措施具有约束力时，市场必须设法逃避管制以求得 利润，这样就会发生市场与管制的冲突，从而促使市场金融创新。根据凯恩的定 义，金融创新常常指市场或政府提供的新型金融资产和服务，但是他又强调，市 场改革常常先于管理者改革，而且创新过程常常更是一个市场的现象，市场是“创 新的”，而政府却是“防卫”的和“被动”的，金融创新将用于为追求利润机会而形成 的市场改革。 从某种角度来看，金融手段的创新在一定程度上是监管放松的标志，因为这 些创新部分抵消了政府管制。在实践当中，随着银行管制的放松，发生了更多的 银行危机，因此，一些国家又开始加强银行监管的力度。凯恩把他的理论作了下 面带有浓厚哲学味道的总结：市场机构和政治上强加的种种限制以黑格尔的方式 不断变形，在经济与政治权力两者的斗争中，在解决矛盾的同时又挑起一系列新 的矛盾。这种方式将不断地重复逃避管制( 或称为寻找漏洞) 和再管制这样的过 程，使静态平衡根本不可能实现。 凯恩的上述思想，我们可以从美国2 0 世纪8 0 年代以来的金融改革中得到某 种程度的印证。凯恩的管制辩证法的特点是不能获得稳定的平衡。从上面的分析 中我们认识到，银行监管不是静态行为，而是一个动态的过程，银行监管制度的 设计必须根据不断变化的社会经济环境而相应改变。在设计中国的银行监管制度 时，我们必须充分考虑到这一点。 1 2 银行业监管的主、客体的确立 1 2 1 银行业的监管主体 银行业监管的主体又称主管机关，指的是在法律规定的任务。职能和权限内 依法从事银行业监管工作的机构。它的确定虽没有统一的标准，但从统计数据来 看，大多数国家的银行监管职责是由中央银行承担的。就中国而言，目前中国银 行业监管模式属于单一银行监管模式，在2 0 0 3 年十届人大一次会议以前，中国银 行业监管主体是由中华人民共和国中国人民银行法法定付与行使中央银行职 能的中国人民银行来实施的。十届人大一次会议提出国务院机构改革方案，将组 建中国银行业监管委员会，至此关于银行业监管主体的争论，将就此告一段落。然 而，在此之前对于作为中央银行的中国人民银行承担监管主体这一事实，却在理 论界引起了争论和质疑，是主要基于以下两种情况：第一种是银行监管职能从央 行分离与否。第二种是随着全球金融混业化趋势的发展，特别是在中国存在实质 性的混业与分离监管的矛盾，银行监管主体的选择问题。 1 2 1 1 第一种情况银行监管从央行分离与否之争 主张将银行监管职能从央行分离的依据 一、将银行监管职能从中央银行分离，能够获取专业化分工带来的好处。 二、货币政策和银行监管之间存在目标冲突。中央银行货币政策的首要目标 是保持货币币值稳定，银行监管则要在审慎监管原则下，尽量避免由于个别金融 机构出现的流动性困难而引发传染效应，从而给整个金融体系带来系统性风险。 货币政策的逆周期性质和银行监管的顺周期性是二者冲突的根源所在( 杜克斯内， 1 9 9 9 ) 。当个别金融机构出现流动性困难时，中央银行往往作为最后贷款人向银行 体系提供流动性支持，这会威胁货币的稳定。基准利率的下调虽然有助于银行降 低筹资成本，从而摆脱流动性困难，但宏观经济又因此潜伏了通货膨胀的危险， 并且为银行危机埋下更大隐患。如果货币政策还要反映一国货币的对外价值，那 么在资本完全可流动的条件下，利率往往被迫维持在较高水平，这对银行的盈利 能力和流动性无疑造成负面影响。另外，中央银行责任越大( 如同时负责货币政 策和对整个金融业进行监管) ，就越容易受各种政治力量的干扰，从而有可能破坏 货币政策的独立性和银行监管的效率( b r i a u l t ，1 9 9 9 ) 。为了使以稳定币值为目标 的货币政策不受干扰，将银行监管职能从中央银行分离就成为最为有效的解决办 法。 三、将银行监管职能从中央银行分离，可以有效防止最后贷款人所带来的道 德风险问题，强化微观经济主体的市场约束力量。中央银行负责银行监管决定了 它对会融体系的稳定负有不可推卸的责任。为了在可能的金融危机中不成为被指 责的对象，中央银行作为最后贷款人往往存在过度借贷倾向( g o o d f r i e n da n d l a c k e r ，1 9 9 9 ) 1 5 ，从而导致严重的道德风险。因为公众会形成这样的预期，即所 有的金融机构都会在面对困境时得到中央银行的援助。在这种情况下，客户和股 东就会减少对银行经营的监督。而银行也会利用中央银行援助来减少内部风险控 制的努力，并从事更大风险的投资活动。这种道德风险的存在不仅大大弱化了市 场力量对微观经济主体的约束，致使其行为扭曲，而且还降低了监管的效率，严 重影响货币政策的效果。 市场纪律对于微观经济主体来说永远都是第一位的，加强银行的内部控制始 4 终是避免危机的最有效方法。因此，对所有的监管者来说，不破坏市场约束力是 最为重要的( f e r g u s o n ，2 0 0 0 ) 。将中央银行的货币政策与银行监管职能分离，是 避免最后贷款人的道德风险对市场力量造成扭曲的有效办法【6 】。 四、分离银行监管职能，可以制衡权力越来越大的中央银行，中央银行通过 货币政策的操作和银行监管，掌握了金融机构的大量信息，它对监管对象拥有信 息“准租”利益，这可能会诱发中央银行的寻租行为。为此，有必要对中央银行的 权力加以限制，而分离其银行监管职能是一个好办法。 五、在寻租行为普遍的情况下，单独的监管机构有利于降低道德风险【7 】。我 们知道，为了获得和保持某种特许利益，用行政和法律手段阻止生产要素自由流 动的行动被称为寻租活动。经常表现为贿赂政府官员或隐蔽地表现为各种所谓的 公关活动。在现实生活中被监管机构对监管机构采取的这类活动通常来说很普遍 的。同时由于现代银行体系的复杂性，使任何一个监管机构都不可能对商业银行 的活动进行全程监督，监管机构始终处于信息劣势，客观上存在着道德风险产生 的条件。监管机构对银行好坏的评价由下列等式组成： 系数a x 客观核算指标十系数b 检查判断指标 假设不存在数字真实性问题，客观核算指标可以看作是银行实际稳健程度的 代表，它是银行经营管理努力的正函数，是银行风险的负函数。检查判断虽然也 要依赖一些具体的衡量指标，但是检查的频率、时机的选择、内容宽度与深度、 主观印象、处理方式等等，却可以通过“共谋”加以调整。这样，在大体相当的经 营管理努力水平下，银行选择寻租显然是占优策略。需要指出的是，这种道德风 险无论监管机构怎么变，都会存在。问题是，当中央银行同时肩负货币政策和银 行监管职能时，系数a 和系数b 的权重发生了变化。由于货币政策的地位，中央 银行会加大系数b 的权重，出现机会主义行为。将监管职能分离有助于克服这种 道德风险日l 。 反对将银行监管职能从央行分离的根据： 一、中央银行同时负责货币政策与银行监管，有利于信息的交流和政策的协 调，使二者相互促进并达到更好的效果。银行监管可以获得大量有关经济运行和 银行体系方面的信息，对货币政策的决策有着十分重要的意义。通过更好地了解 金融服务部门的情况和货币政策在金融部门的传导过程，能够大大提高中央银行 货币政策决策的能力( b r i a u l t ，1 9 9 9 ) 。而单纯负责监管任务的机构，往往不能根 据货币政策的变化和宏观经济的走势来掌握监管尺度，可能会给监管对象的经营 造成不必要的麻烦，给货币政策效果和宏观经济运行带来负面影响。正如美国联 5 邦储备体系理事会成员f e r g u s o n ( 2 0 0 0 ) 指出的，联储的货币政策由于监管职责 取得更好效果，而它稳定价格的职能也使其银行监管取得更好效果【9 】。 从本质上说，货币政策与银行监管的关系是一致的：一个不配合的货币环境 会加剧银行的不稳定。因为在通货膨胀的环境下，银行的活动不会很有效率，而 没有效率的银行很难做到稳健经营；相反，稳定的银行体系能有效地将货币政策 信号传导到经济中去。银行体系和金融体系的稳定作为政策目标己重新回到了中 央银行的最初目的( i m f ，1 9 9 8 ) 。 二、对于系统性风险，除了中央银行的最后贷款人手段外，还可通过存款保 险制度来加以防范。但存款保险制度在缓解挤兑压力和防范系统性风险方面并不 明显优越于最后贷款人手段。存款保险制度在支付赔偿款项时常常十分缓慢，复 杂的法律程序也极大地影响了存款人的信心。而最后贷款人手段可迅速予以实施， 对重建存款人的信心具有无可比拟的作用( 杜克斯内，1 9 9 9 ) 。另外，由于存款保 险制度的存在，存款人将忽视对银行的监督，这会引发银行部门严重的“道德公害” ( 麦金农，1 9 9 7 ) 。而中央银行可以采取随机性策略，使潜在借款人持有不确定的 信息，加强市场约束力，缓解道德风险。 三、银行体系的外部性问题不仅存在于银行与存款人之间，而且存款人与存 款人之间、银行与银行之间同样存在着溢出效应。在中国目前的情况下，设置一 个外部的、更强硬的独立监管机构，虽然可以通过加强信息的披露、调整监管措 施等，降低银行与存款人之间的外部性问题，但对于银行与银行之间、存款人之 间由于市场和市场行为所形成的溢出问题，完全无能为力。 外部性的降低实际上依赖的是信息结构的改善，包括事前的信息有效扩散与 接收，也包括事后的信息矫正与修补。即使假设独立于中央银行之外的监管机构 能迅速重建一个完全有效的银行监管体系，有助于事前信息结构的改善，但却无 法改善事后的信息结构。当某些银行出现局部挤兑时，中央银行通过承诺提供贷 款救助被挤兑的银行，可以迅速矫正人们的心理预期，而独立的银行监管机构却 没有这种能力，除非他能得到来自于政府或中央银行的，被公众接受而且相信的 救助保证。 四、监管机构的分离又生成了另一类新的道德风险。由于中央银行具有货币 发行的权力，不可避免地会卷入对银行的救助之中。如果将监管职能彻底剥离， 就出现了中央银行( 货币政策) 、政府( 经济发展) 和银行监管机构( 银行体系稳 定) 之间的三方博奕。在博奕中占优的一方，不仅会影响其他两方，而且拥有“攫 功推过”的便利，非占优方的最好选择是抵制而不是合作。 严格地说，同等制度环境下，不同管制机构的机会主义偏好是同质的，通过 监管机构的变换，并不能消除系统性的道德风险。无论何方占优，其出现道德风 险的概率分布函数的期望值相同。 1 2 1 2 第二种情况金融混业下的银行业监管主体问题 随着金融业综合经营体制的发展、金融监管的国际标准和范围的变化，引发 了各国关于监管体制及结构的争论，并对监管机构传统的划分提出了挑战。英国 的大卫卢埃林( d a v i dl l e w e l l y n ) 教授在1 9 9 7 年对7 3 个国家的金融监管组织结构 进行研究，发现有1 3 个国家实行单一机构混业监管，3 5 个国家实行银行、证券、 保险业分业监管，2 5 个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保 险单独监管( 7 个) 、银行保险统一监管、证券单独监管( 1 3 个) 以及证券保险统一监 管、银行单独监管( 3 个) 三种形式。并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机 构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正 向部分混业监管或完全混业监管( 即全能型监管) 的模式过渡【1 0 】。 一、统一监管的现实性和理论基础 典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统 一的监管机构负责监管。早在2 0 世纪8 0 年代后期，北欧的挪威、丹麦和瑞典已 经开始将分散的监管机构合并，成立综合性的金融监管机构，实行统一监管模式。 1 9 9 6 年以后，日本和韩国也转向这种模式。1 9 9 7 年英国的金融监管体制改革最为 著名。截止1 9 9 9 年，真正实行统一监管的有1 3 个国家。 赞成统一监管模式的主要观点有： ( 一) 从规模经济角度考虑，统一监管模式既可减少监管者和被监管者双方 的成本，也可有效集中地利用有限的技术( 现在普遍缺乏脓管技术) ，获得“监管 规模经济”( e c o n o m i e so fs c a l ew i t h i nr e g u l a t o r ya g e n c i e s ) 1 1 1 。这是因为，统一监管 机构可以以较低的成本为具有不同需要的市场主体提供多种监管服务。 ( 二) 统一监管机构更具有一致性和协调性，可更有效地利用监管资源( 如 统一的数据和统一的标准程度) 监管被监管者所有的经营业务，更好地察觉其风 险所在【1 2 l 。由此可以避免分业监管容易产生的不公平竞争、不一致性、重复监管、 不同机构之间互相推卸责任等多种监管冲突与监管疏漏等问题。 ( 三) 统一监管机构可以最大限度地实现监管政策的连续性，保证监管政策 具有稳定性进而给被监管者带来稳定的监管“预期”。 ( 四) 统一监管机构可以更为有效地利用人才，也可以更为有效地节约人才 资源。对于这点，查尔斯，哥德哈特、菲利普哈特曼等经济学家曾特别指出，节 7 约利用和有效利用金融监管人才对于人才短缺的发展中国家具有重要的意义，因 为，这些国家没有足够的高层次的监管人才，统一的监管机构有利于集中这些稀 缺的人才资源。 二、分业监管的现实性和理论基础 分业崎管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监 管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。目前分业监管模式较为普遍，实行 分业监管较为典型的国家有德国、美国、波兰等。 赞成分业监管模式的主要观点有： ( 一) 在实践中，统一的全能的监管机构并不一定比目标明确的特定监管机 构更为有效。因为由统一的机构监管所有类型的金融机构，容易出现重大的文化 差异冲突。 ( 二) 尽管金融机构同益多样化，传统的职能已经消失。但是现在，并在可 预见的将来，银行业、证券业和保险业仍将保持重要的区别。统一的或全能的 监管机构不可能有明确的目标和合理的监管，也不可能在不同类型的机构和业 务之间制定必要的区别。 ( 三) 更危险的是，统一监管机构权力巨大，极易出现极端的官僚主义，可 能导致损失潜在的有价值的信息，对潜在问题反应迟缓。实际上，多样化的分业 监管机构和不同程度的竞争更具有优势。 ( 四) 统一监管还可能会导致监管信息的损失，信息沟通机制并不有效。人 们通常会认为，统一的监管机构可以更好地建立起信息沟通机制，有利于合作和 解决争端，然在多边监管机构并存的情况下，由于多边监管机构之间存在着不同 程度的竞争，因此可以从更广阔的角度提供更多的信息，正如竞争的市场可以产 生更多的、也更为真实和有效的信息一样。针对这一点，一些经济学家指出，不 能建立一个超级的、全能的监管机构的理由，与不能建立一个对全行业进行垄断 的企业的理由是一致的。另外在绝大多数的统一监管机构里，监管的组织架构仍 然是按照不同的金融领域划分的，如，由证券监管部负责对证券市场的监管、银 行监管部负责对银行的监管。在日常运作中，很多时候，他们以“保守秘密”为理 由拒绝与其他部门进行沟通和合作，因此，信息沟通的渠道和有效性并没有得到 彻底的改善。 ( 五) 经济学家对建立统一的监管机构可以实现监管的规模经济和范围经济 也提出了不同的看法，他们认为，监管的范围经济和规模经济，到目前为止，还 只是一个假设，并没有得到实证的检验和支持。相反，一些经济学家还观察到， 统一临管在某些时候也会产生监管的规模不经济的问题。一句话，没有必然的理 由和充分的证据可以表明，统一监管比多边监管更有效率，更加节约成本。 ( 六) 统一监管一个最为隐蔽、但也最令人担心的问题是，统一监管往往将 监管的冲突内部化【1 3 j 。泰勒( t a y l o r ，1 9 9 5 ) 指出，人们往往将减少监管冲突、提高 监管的合作性，作为统一监管的明显好处，殊不知，这一好处却是用监管冲突的 内部化换来的。可以看到，统一监管机构是不大可能采取公开化的方式进行决策 的，在很多时候，冲突和矛盾在监管机构的内部就被抹杀了。更为重要的是，监 管者在处理内部冲突的时候，可能不是从社会公共利益出发来考虑问题，而是基 于其特有的偏好作出决策，因而形成不合理决策的现象。 1 2 2 中国银行业监管主体的现实选择 选择一、在现有的形势和条件下，我国将银行监管职能分离出中央银行，成 立新的超然独立的银行业监管机构，以增强货币政策和银行监管两者的独立性， 是适宜的。 长期以来，中国人民银行既是货币政策的制定和执行机关，又是银行业监管 机构，因此，我国银行业、信托业监管一直与货币政策制定与执行有着密切的联 系。实践证明，中央银行同时负责银行业监管的国家，要比中央银行不负责银行 业监管的国家，具有更高的通货膨胀，一般要高出5 0 以上，这是以2 4 个国家从 1 9 6 0 - - 1 9 9 6 年有关数据为样本进行研究得出的结果。其主要原因在于：如果货币 政策与银行业监管融为一体，往往会使中央银行运用“最后贷款人( 相当于再贷款1 的特权保护商业银行不致于倒闭，由此导致低质量信贷资产的刚性增加。此外， 对于证券业、保险业的风险防范却没有对应的“最后贷款人”支持，容易造成金融 部门资金支持不对称，使银行业产生道德风险，并相应提高通货膨胀预期水平。 同时，国际货币基金组织的工作人员从总结有关国家经验的基础上提出：中央银 行负责金融监管是有害的。一方面，公众认为不同种类的金融资产会得到中央银 行相同的保护，从而产生道德风险；另一方面一旦中央银行在金融监管方面出现 特定的监管失误，就会损害货币政策的声誉和可靠性m 1 。 实践证明，人民银行一身二任既不利于保持货币政策的独立性，也难以对银 行金融机构实施有效的监管。我们认为，目前银行业普遍存在的资产质量等问题 与人民银行一身二任的体制有关。因为在这种体制下，银行的问题被人民银行通 过货币发行所掩盖，使问题积累得越来越严重。为适应分业经营和分业监管的需 要，证券公司和保险公司的监管已从人民银行转移到中国证监会和中国保监会， 结果是监管得到了加强，同时由于两家监管机构没有资金供应渠道，对有问题的 9 机构只能及时采取措施，进行重组，把风险消灭在萌芽状念。为提高货币政策效 果和银行金融监管的效率，把银行监管职能从中央银行职能中分离出来，设立独 立的银行业监管部门，负责银行和信托投资公司、财务公司等非银行金融机构的 监管，防止货币政策松紧与银行监管力度之间的同步震荡，应该可预测这一举措 是适宜的，其前景应该是美好的。 选择二、在目前随着全球金融一体化的趋势，我国成为w t o 的正式成员， 以及我国银行业存在实质性混业经营，可断定我国银行业监管的方向应该是实行 统一j | ；【管，但基于这一改革不纯是一个经济学问题，而更是一个政治问题，并且 在时问上是一个长期渐进的过程，所以现阶段我们能做的是补充银行业监管主体， 应把证监会、保监会法定明确为金融机构中非银行业务的监管主体，强化三大监 管主体之间的联席会议机制。 从现实的情况来看，我国目前仍实行严格的分业经营制度，面对新形势，中 央政府开始对金融业分业经营的政策进行适当调整，银行、证券、保险三业出现 了互相渗透共同发展的趋势。1 9 9 9 年8 月1 9 日，中央银行制定并颁布了证券 公司进入银行间同业市场管理规定和基金管理公司进入银行间同业市场管理 规定，允许符合条件的券商和基金管理公司进入银行同业市场，从事同业拆借和 债券回购业务。同年1 0 月2 7 日，中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金 进入股票市场。2 0 0 0 年2 月2 3 日，中央银行和中国证监会又联合发布证券公 司股票质押贷款管理办法，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基 金作为抵押，向商业银行借款。这三条措施，使货币市场与资本市场长期隔离的 状态被打破【1 5 i 。目前，分业经营的界限也有所突破，如光大金融控股公司的出现， 允许金融机构股份制改造并上市招募股本金，银行与证券公司、银行与保险公司 业务的代理，资产管理公司的混业运作等等。业务的创新和业务分业经营的突破， 表明我国金融业有着内在的混业经营的冲动。 从外部环境来看，中国加入w t o 后，外资金融机构将大量涌入中国，它们 在境内也会从事混业经营，所以可以断定我国金融发展趋势是混业经营，但分业 经营仍将是今后一段时间的政策选择。因此，目前分业监管仍将是我国银行业监 管的现实模式。眼下，加强三大监管机构的协调和合作，充分信息共享，消除监 管盲点，促进监管效率的提高显得尤为重要。 事实上，在实行金融监管体制一体化的国家，金融监管上层机构通常是按照 职能化设置的，但在其下层机构也就是具体的检查监管部门，依然是按照银行、 证券、保险( 非银行金融机构) 分业设置的，只是通常会增加一个综合部门或协 1 0 调机构而已。所以承认金融监管体制一体化是未来的发展趋势并不等于现在就立 即建立起完全紧密型的一体化监管机构。即使我们今后改变了现行的分业监管体 制，实行金融监管体制一体化，也绝不意味着过去多年确立分业监管体制的努力 白费，更不意味着走回头路。经过过去多年的艰苦努力，我国的金融专_ k 监管水 平无论是银行监管，还是证券监管，或者是保险监管都前进了一大步， 迈上了一个新的台阶，这一点是有目共睹的。而专业化监管水平的提高，正是今 后实现金融监管体制一体化的条件，如果连专业化监管都没有搞好，金融监管机 构的分与合就没有任何意义。 1 2 3 银行业监管客体 银行监管的客体是指监管行为所指向的对象、及其行为所指向的活动和活动 的结果，也就是被监管银行。中国银行业监管的客体主要是国有独资商业银行、 股份制商业银行、城市商业银行、外资银行，但是由于中国的国情，还要对具有 存贷款职能的合作金融机构如农村信用合作社和城市信用合作社、信托投资公司、 金融租赁公司等进行监管。 1 3 银行业监管的内容、方法 1 3 1 银行业的预防性监管 预防性监管内容( 防止个别银行风险) 包括限制竞争的管制和健全性管制两个 方面。从我国目前所出台的银行法律法规来看，预防性监管的基本框架已经建立。 1 3 1 1 限制竞争性监管内容 一、市场准入监管 市场准人监管起源于对自由银行制度( f r e eb a n k i n g s y s t e m ) 的一种否定。 一般而言，市场准入监管是指银行开业必须符合最低资本金规定，必须经有关当 局许可。只有那些具备专业经营能力、拥有专门人才，并经审查确实能提供符合 社会要求的银行服务的银行才能开业。开业后还须服从法定准备会率、一定的财 务标准等规范。此外还有接受管制当局监督、检查的义务。 二、价格监管 对银行业的价格管制就是银行利率管制。在市场经济不发达的国家，通常的 做法是规定存款利率上限或禁止向活期存款支付利息，以防止银行间竞相提高存 款利率，从而造成金融混乱。当然，这种利率管制的目的也不是禁止银行间的竞 争，而是禁止银行问过度利率竞争。 1 1 三、业务领域限制 银行业务活动范围管理始终受到采取分业管理还是综合化管理方式的影响。 而不同的国家货币信用发展程度不一，经营体制运转的特征差异决定了银行业务 活动范围管理的内涵。将金融业务划分为若干专门领域，特定的金融机构只能经 营本领域业务，跨领域经营受到限制或被禁止，这是业务领域限制的主要作法。 具体到银行业，存在证券业务管制、长短期金融领域管制和信托业务管制。 四、外汇管制 外汇管制是指为了预防银行外汇业务的风险，对外汇交易予以限制的措施。 目前，中国实施严厉的外汇管制，如进出口结售汇制度、汇兑收支限制、外汇配 给制度、进口许可证制度以及对非贸易外汇流动和资本输出入的管制等 1 6 】。 1 3 1 2 健全- 陛管制 仅仅有市场准入管制是远远不够的。在银行运行过程当中的监管，主要是利 用一系列指标和“审慎比率”来判断银行经营是否稳健。判断其是否健全有两个 标准：一是银行是否具备一定的支付能力，即银行的资产能否最终满足所有负债， 这也是银行能否作为企业存在的必要条件。当然，这指的是银行的潜在支付能力， 不是会计上资产与负债的完全相等。二是银行能否保持一定的流动性，指银行的 资产能否满足随时要求支付的负债。 健全性管制主要采用限制银行持有高风险资产和经营高风险业务的方式达到 使银行稳健经营的目的。健全性管制的内容包括：资产负债表管制( b a l a n c e s h e e t c o n s t r a i n t s ) 和银行检查。 一、资产负债表管制 资产负债表管制包括资本充足性管制( c a p i t a la d e q u a c yr e g u l a t i o n ) 着l l 资产组合 管制( p o r t f o l i or e g u l a t i o n ) 1 9 8 8 年7 月，国际清算银行委员会( b a n k