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我国地方政府投资问题研究中文提要 中文提要 当前，我国地方政府投资体制的诸多制约因素，不仅使地方政府的经济引导 作用未能充分发挥出来，而且“非理性”投资问题日益显现，投资规模膨胀和投 资效益不断恶化。如何看待和解决地方政府投资过程中出现的这些问题，成为有 效实行宏观调控、保证中国经济健康发展的当务之急。因此，研究我国地方政府 投资问题，提出相应的化解策略，对实现区域经济协调发展具有重大的现实意义。 本文选取地方政府投资作为研究对象，运用规范分析的方法，对在经济转轨 时期，我国地方政府投资出现的问题进行理性思考和研究。首先，提出政府投资 的两大理论依据：市场失灵和市场残缺，同时探讨了公共财政与地方政府投资范 围问题。其次，对转轨时期我国地方政府投资进行基本评价。分析地方政府投资 对中国经济的积极与消极影响，探析我国地方政府投资问题的基本特征，指出我 国地方政府投资的具体问题，并进一步找出我国地方政府投资冲动的根源。最后， 提出优化我国地方政府投资的策略选择。具体包括：第一，理顺地方政府投资职 能：第二，加强对地方政府经济行为的约束；第三，加快金融体制改革，完善中 央的宏观调控体系；第四，深化地方政府投资体制改革，规范地方政府投资行为； 第五，建立和完善地方政府投资监管体系。 关键词：地方政府投资；市场失灵；投资冲动；投资体制改革 作者：杨青 指导老师：贝政新 r 船a 岫o np i 咖l 啪o f l o c a lg o v 伽i i 朗ti n v 髓缸咖ti nc h i n a r e s e a r c ho np r o b o l e mo fl o c a lg o v e r n m e n t i n v e s t l n e n ti nc h i n a a b s t r a c t c 埘硼瞳l y ，to l l l yt l l ee c o m yl e a d i i l ge 腼c t 1 0 c a l9 0 v 锄m e n tc 锄o tb e f h l l y 懿e m db e c 鲫o f 蛐虹1 y 崩；扛i c t i o n 胁o r so fl o c a lg o v c m m c i l _ ti n v e s n i l e n t s y s t 锄，b u ta l s ot h ep m b l 咖o n 舯n 啪t i o n a li i l v c s n l l e n ta p l 脚塔i n c r e 雒i n 班y ，觚dt h e i n v e s t m e n ts c a l ee x p a n d i i l gi sd e t e r i o f a t e dc o n t i n u o u s l y 鹪w e u 邪m ei l l v e s n l l c n t b a 饥h o wt o 仃e a t 觚d l v et h e p r o b l e m 锄o n gt h ep r o c e s so f1 0 c a lg o v e 功m e n t i n v e s t m e n tb 伽e st h em 譬e ma 在h i rt op i a c t i 踮t h em 姗r e | g u l a t i o na i l dc o n t m l e 虢c t i v e i y 柚dt ok 。e p 曲m t i o n a le 啪锄yd e v e l o p i n g t l l i l 弘s o ，s n l d y i n g0 i lt l l e p r o b i 啪锄dg i v i n go u tr c l 觚v es o l v i n gp o l i c i e sw i l ld og a t 勰dp m c t i c a lb e n e f i to n a c h i c v i n gt h eh a m l 砌。璐d e v e l o 呻e n to f r e g i o ne c o n o m y t 1 l i sa n i c l e 陀a r c h so nl o c a ig o v 咖m e mi n v e s t m e n t ，锄ds t i l d yt l l ep r o b l e m so f l o c a l9 0 v 锄m e mi n v e s t i i l e n td 谢n ge c o n o m ym o d l ec h a i l g i i l gp c i i o dr a l i o n a l l y 、】i ，i t h 圮c i i t e r i 锄a l y z i n gm e t l l o d f i r s t l y ，b r i n go l l t “m a r k e tm a l f i l n c t i o n 锄d m 缸k e t d e f o 帆i t y ”，t l l et 、j t h r y 垂s t so fg o v 锄m e n ti n v e s n l l e m ，a i l dd i 哪so np u b l i c f i l m n c e 粕dl o c a lg o 、，a m m 吼ti i l v e 蛐m e ms c 叩e s c c o n d l y ，m a l 【ek 峪i ca p p r a i 蚴c n t 1 0 c a lg o v 哪m e n ti n v c s h i l c n td u 渤ge c o m yf d l ec h a n 西n gp 甜o d a n a i y s et l 圮 a c t i v c 觚dn e g a t i v c 砌u e n c e so ne c o m yb yl o c a lg o v 咖e n ti n v c s 咖e m ，p m b ei n t o t 1 1 eb 勰i cc h a m c t e r i s t i c s ，p o i mo mt h es p e c i f i cp r o b l e m ，弛df i n dr tf b rt l l ei m p u l s i o n o nl o c a lg i d v e m m 舶ti i l _ v e s n i 璩n t i 殿l y ，b r i n gf o r 、】i 豫r d 也ep o l i c i e st h a tc 锄t ob ec h o 辩n t oo p t i l l l i z e1 0 c a lg o v e m m 锄ti i l v 船n 1 1 锄t ，i n c l u d i n gt h e 如l j o 谢n g s ：n l e 矗格t ，m a l ( e b c t t e ra r r 锄g e m 饥to nf h n c t i o n so fl o c a lg o w 舭l m e n ti i l v e s t m 饥t ；t l l es e c o n d ，蜘g t l l e n t i 把s t r i c t i o no nl o c a ig o v e m m e mi n v e s 舡i l e n t ；t h et l l i r d ，f a s t e nt l l ef i n 乏呲es y s t 锄 i l l 】v a t i a n di n l p r o v et h ec e n 缸mm 糊- c o n t r o ls y s t e m ；t l l ef o l 恤，d c 印1 0 c a l g o v c 姗e n ti n w 毗m e n ts y s t e mi i l n o v a t i 姐d1 0 c a lg o v e m m e ti n v e 咖tb c t l a i o 峨 h r c 簧锄ho np b o i e mo f l a ig o v e m h 嘲ti n v c s i m e n ti nc h i n a a b s t r a d m ef i f t l l ，s c tu p 锄di 唧r o v et l l ea d m i i l i s 仃a t i o ns y s t e mo f l o c a lg o v e m m e n ti n v e s t l l l 咖 k e ，rw o r d s ： 1 0 c a lg o w 煳翱ti n v e s t i i l e n t ；m 缸k e tm a l f h n c t i o n ； i i l v e s t l n e m i i n p u l s i ；i i i v e s n i i e n ts y s t e mi n n o v a t i 伽 n i w r i n 蚰b y ：y 锄g q i i l g s u p e i v i s e db y ：b e iz h e n g ) ( i n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：短日期：加l ；p 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全 部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：植日 导师签名：望! 竺塑日 瓤：沪s - i 。 期：p ，6 ，口 我障地方政府投资问题研究 l 导言 1 导言 1 1 论文研究背景和意义 中西方国家都面临地方政府投资问题。当今世界各国，无论实行何种经济、 社会制度，也无论处于什么样的发展阶段，地方政府都无一例外地以重要投资者 身份参与投资活动，我国也不例外。因此，许多经济学家已经对投资进行了广泛 而深入的研究。可是，“投资理论仍是经济学中最缺乏了解的领域之一。投资的不 稳定性仍是经济周期的一个主要原因，我们不能对投资行为作出预测，仍然是稳 定政策的一个主要缺陷。”o 改革开放2 0 多年来，中国投资领域打破了传统计划经济体制下高度集中的模 式，发生了重大而深刻的变化，政府单一投资主体的模式已被打破，初步实现了 投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新投资 格局。但同时也要看到，当前，我国地方政府投资体制的诸多制约因素，不仅使 地方政府的经济引导作用未能充分发挥出来，而且“非理性”投资问题日益显现， 投资规模膨胀和投资效益不断恶化。如何看待和解决地方政府投资过程中出现的 这些问题，成为有效实行宏观调控、保证中国经济健康发展的当务之急。在这种 情况下，以何种理论为指导才能解决地方政府这一重要的投资主体在市场经济中 的定位问题? 地方政府投资范围到底应多大? 如何确立地方政府投资的原则才能 解决地方政府投资的“缺位”和“越位”问题? 中央政府与地方政府之间的投资 如何分工才能解决两者的“错位”问题? 体制转轨时期地方政府财力有限，但经 济社会的许多方面都需要地方政府投资，这种情况下，如何抓住投资的重点，才 能起到地方政府投资的先导和示范作用? 在新的条件如何确立一种有力而适度的 地方政府投资管理模式? 等等，都是需要理论界亟待解决的重大课题。 因此，研究我国地方政府投资问题，提出相应的化解策略，对实现区域经济 协调发展具有重大的现实意义。时代呼唤着与社会主义市场经济相适应的地方政 府投资理论作为改革的先导，为我国经济的“起飞”奠定理论基础。 参见r 科利拉斯，r 桑恩：宏观经济学的新发展) ，世界经济文汇) l 粥5 年第5 期。 l 我国地方政府投资问题研究l 导青 1 2 基本概念的界定 1 2 1 中西方投资概念的差异 中西方对投资这一概念有着不同的理解。目前，西方经济界对投资一词有以 下不同角度的表述： 1 从投资和消费的关系着眼来界定投资。如威廉夏普( 1 9 8 5 ) 将投资定义 为：为了( 可能不确定的) 将来的消费( 价值) 而牺牲现在一定的消费( 价值) 。 ( t 量】忙s a c r i 丘c eo f r t a mp r c n tv a l u ef o rp s i b l y 岫c 碱n 内加陀c 0 碰叫n p t i o n 内t i l r e v a l u e ) 。o 2 从资本的形成过程来界定投资。如简明不列颠百科全书( 1 9 8 5 ) 的定义： “投资指在一定时期内期望在未来能产生收益而将收入交换成资产的过程。”o 再 如沃纳西奇尔( 1 9 8 4 ) 的定义：“投资是资本货物的购买( t h ep u r c h a o fc 印i t a l g o o d s ) 。”。 3 将投资区分为广义投资和狭义投资。如g e o 培e m d o w 矗e & d r f u l l e f ( 1 9 5 1 ) 的定义：“广义的投资是指以获利为目的的资本使用，包括购买股票和债 券，也包括运用资金以建筑厂房、购置设备、原材料等从事扩大生产流通事业； 狭义的投资指投资人购买各种证券，包括政府公债、公司股票、公司债券、，金融 债券等”。国 4 从宏观经济分析的角度来界定投资。如萨缪尔森( 1 9 8 1 ) 认为：“对于经济 学者而言，投资的意义总是实际的资本形成增加存货的生产，或新工厂、房 屋和工具的生产只有当物质资本形成生产时，才有投资。”o 爱德华夏皮洛 ( 1 9 8 5 ) 中认为：“投资在国民收入分析中只有一个意义该经济在任何时期以 新的建筑物，新的生产耐用设备和存货变动等形式表现的那一部分产量的价值。”固 由此可见，西方国家对投资范畴有广义的理解和狭义的认识。作为一门独立 的学科的投资学，其研究对象和范围也就不同。有些学者从狭义角度出发，认为 投资的对象指的是政府公债、公司债券、公司股票及其他有价证券，即所谓证券 投资，投资学研究的就是证券投资的学问。至于一些直接投资，如企业投资( 设 参见w i u i 锄f - s h a r p ( 1 9 8 5 ) “i n v c s t m r ，p 咖t i c e h a n ，i n c ，e n g l cw dc l j 脑，n 州j c 糟拶0 7 6 5 2 ，即a 3 参见杨仁敏：简明不列颠百科全书中国大百科全书出版社1 9 8 5 年版。 参见沃纳西奇尔( 1 9 s 4 ) ：微观经济学基本经济学概念，中国对外贸易出版社1 9 “年舨，第2 页 参见g e o r g c m d o w e d r f u i l c r ( 1 9 5 1 ) ，“i n v 豁l m e n t ，j o h n n b m c c p r c 鼹，p p 1 。 参见萨缪尔森：经济学七册，商务印书馆1 9 8 1 年版。第2 6 3 2 6 4 页。 参见爱德华夏皮洛：宏观经济分析，中国社会科学出版社1 9 年版，第2 2 6 页 2 我国地方政府投资问题研究i 导言 备购置、厂房建筑、存货投资等) 应属于公司理财；国家( 政府) 投资，应属于 宏观经济政策，均不在投资学的研究范围。当今西方学术界的许多投资学专著， 实际上只是证券投资学。 我国投资理论界对投资的定义同西方截然不同。具有代表性的定义如： 1 投资在资本主义社会指货币转化为资本的过程，在社会主义社会指货币转 化为生产经营资金的过程。“资本主义投资的目的是为了获取剩余价值，社会主义 社会投资是为了发展社会生产，满足人民需要。”o 2 “投资是一定经济主体为了获取预期不确定的效益而将现期的一定收入转 化为资本。”o 3 “投资是指投资主体为获得预期效益，投入一定量货币而不断转化为资产 的经济活动。”o 4 “在社会主义市场经济条件下，投资应定义为：投资是将一定数量的资财 ( 有形的或无形的) 投放于某种对象或事业，以取得一定收益或社会效益的活动， 也指为获得一定收益或社会效益而投入某种活动中的资财。”回 我国学者对投资的定义越来越倾向于上述第4 种，即投资学的研究对象，应 包括研究多种投资主体的投资活动，包括政府投资、企业投资以及个人投资。投 资的客体( 或投资对象、目标或标的物) 多样性，可以是将资金直接投入建设项 目，所形成的固定资产和流动资产：也可以是有价证券及其他对象。投资的目的 是保证投资回流，实现增值，以获取收益或社会效益。实现投资的增值性回流， 是投资的预期目的，投资除了有社会效益( 包括政治效益、宏观经济效益) 的追 求外，就投资自身而言，实现投资的经济效益，应当是投资行为的出发点。投资 如果不能带来经济效益或社会效益，投资便缺乏生命力。投资的方式可以多种多 样。直接投资方式是指把资金直接投入建设项目，形成实物资产或投入社会生产 经营活动，创造物质基础，以促进经济增长。间接投资方式是指通过购置有价证 券所进行的投资。 1 2 2 政府投资的概念 政府投资是政府( 包括中央政府和地方政府) 为了实现其政府职能，满足社 会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和 参见许毅、沈经农：经济大辞典( 财政卷) ，上海辞书出版社1 9 8 7 年版，第9 5 页。 参见张中华、谢进城：投资学) ，中国统计出版社1 9 9 6 年版，第5 页。 参见张仲敏、钱丛龙：投资学，东北财经大学出版社1 9 9 3 年版，第l 页 参见朗荣焱、黎谷；投资学，中国人民大学出版社1 9 9 6 年版，第2 页 3 我国地方政府投资问题研究 i 导言 过程。这其中包括如下几项内容： 1 政府投资的主体显然是政府，亦即具有独立投资决策权并对投资负有责任 的中央政府和各级地方政府。 2 政府投资的方向主要是公益性项目和基础性项目。 3 政府投资的资金主要来源于财政资金、政策性融资等。 4 政府投资的目的，一是为了矫正“市场失灵”，满足社会公共需要，为社会 提供公共产品；二是为了弥补“市场残缺”，培育市场体系，实现经济和社会发展 战略。 政府投资虽然也注重经济效益，但它更注重的则是投资所带来的社会效益。 在任何社会中，社会总投资都可分为政府投资和非政府投资两大部分。其中， 非政府投资主要是指企业和个人的投资。由于社会经济制度和经济发展阶段的不 同，这两大部分投资在各国社会总投资中所占的比重存在着相当大的差异。影响 这个比重的因素主要有两个：是社会经济制度的差异。一般地说，实行市场经 济的国家，非政府部门投资在社会投资总额中所占的比重较大；在实行计划经济 体制的国家，政府部门投资所占比重较大。二是经济发展阶段的差异。一般说来， 发达国家政府投资占社会总投资的比重较小，欠发达国家和中等发达国家的政府 投资占社会总投资的比重较大。由于存在上述差异，政府投资和非政府投资在一 国投资活动中发挥作用的主从次序便有不同。在政府投资占比重较大的经济社会 中，政府投资为主，非政府投资只发挥某种弥补政府投资不足的作用。在政府投 资占比重较小的经济社会中，非政府投资为主，政府投资则发挥某种“拾遗补缺” 的作用。造成这种差别的原因，并不主要在于政府投资规模的大小( 当然这也是 很重要的) ，而在于经济运行机制的不同。实行市场经济的国家，整个社会的经济 活动主要由千万个独立的商品生产者去组织，投资当然也主要由他们去执行。在 此基础上，政府只是根据宏观经济目标对非政府部门的经济进行“二次调节”。实 行集中的计划经济的国家，政府是主要的经济主体，投资当然也主要由政府掌握。 在这个背景下发生的非政府部门的投资，自然只能发挥补足政府投资的作用。 政府投资具有如下特征：( 1 ) 政府属于宏观调控主体的地位，它可以从社会 效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资。政府投资可以不盈利或低利，但 是，政府投资项目的建成，如基础设施等等，可以极大地提高国民经济整体效益。 ( 2 ) 政府资力雄厚，而且资金来源多半是无偿的，可以投资于大型项目和长期项 4 我国地方政府投资问题研究 l 导言 目。( 3 ) 政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。总之，由于政府在国 民经济中属于特殊地位，它可以而且应该将自己的投资集中于基础设施以及农业、 能源、通讯、交通等有关国计民生的领域内。换言之，在投资主体多元化的社会 里，如果政府不承担基础设施投资的责任或这方面的投资不足，该社会的基础设 施的供应就可能短缺，经济发展就会遇到瓶颈障碍。 与政府投资相比，非政府投资具有如下特点：( 1 ) 非政府部门投资主要是由 具有独立商品生产者身份的企业执行的。作为商品生产者，他们要追求盈利，而 且，它们的盈利是根据自身所能感受的微观效益和微观成本计算的。换言之，追 求微观上的盈利性，是非政府部门投资的首要特点。( 2 ) 企业主要依靠自身积累 的利润和社会筹资为投资提供资金。自身积累，规模不可能很大，社会筹资也受 到种种限制，这意味着无力承担规模过大的投资项目。( 3 ) 既然追求盈利，一般 会从事周转快、见效快的短期性投资。( 4 ) 周于一行或一业，企业投资不可能顾 及非经济的社会效益( 如控制污染等等) 。不难想象，如果一个经济社会完全依靠 非政府部门投资，投资结构是很难优化的。 1 2 3 地方政府的含义及其特点 1 地方政府的含义 关于地方政府的含义和范围，似乎是不言而明的，但学术界的观点却并不一 致。这种不一致不仅因分析角度的不同而不同，而且在同一分析角度下也有不同 的看法。 从政府体系中的政府层次角度看，有两种不同看法。一种观点认为地方政府 是政府体系中最低一级的政府，如国际社会科学百科全书认为：“地方政府般 可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政 府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系是最低一级，中央政府为最高 级，中间部分就是中间政府( 如州、地区、省政府等) 。”回新时代百科全书 中关于地方政府的解释也持这种观点。国另一种观点认为地方政府是相对于中央政 府或联邦政府和成员政府而言的。如美国百科全书认为：“地方政府，在单制 国家，是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。”圆在美国 参见薛家玉：国际科学百科全书) ( 第9 卷) ，1 9 7 2 年版。转引自湖北省社会科学院政治学研究所编；政 治学参考资料，1 9 8 3 年第2 期第2 3 页。 参见陈帚：新时代百科全书) ( 第l l 卷) ，1 9 舳年版。转引自湖北省社会科学院政治学研究所编：政治 学参考资料，1 9 8 3 年第2 期，第3 i 页。 参见g e r j n c s ( 1 9 8 5 ) ，“e n c y c i o p c d i a a m c f i c 锄a ”，g m i 衙p 把豁。 5 我国地方政府投资问题研究 l 导言 官方的文件和学术著作中，都把地方政府理解为州以下的地方单位，州本身不属 于地方政府。 从地方政府包含的机关角度看，有广义和狭义两种观点。广义的观点认为， 地方政府即地方国家机关，既包括地方行政机关，也包括地方立法机关和司法机 关；狭义的观点认为，地方政府就是地方国家的行政机关，不包括地方立法机关 和司法机关。 上述各种观点差别较大，孰是孰非? 在我们看来，可以从政府的历史演变和 地方政府的划分标准两方面进行分析，并进而得出地方政府的含义。从历史上看， 在近代以前，无论是中央还是地方，立法、行政、司法三权都是合一的，这时的 地方政府，指的是地方国家机关，而不是指地方行政机关；近代以来，由于立法、 司法和行政三权学说的影响，许多国家才把国家机关分为立法、司法和行政机关， 政府指的是国家的行政机关。依此，地方政府又如何与中央政府、中央政府设在 地方的派出机构，以及地方的立法、司法机关区别开来呢? 也就是说，依据什么 标准来划分地方政府。对此，有三种不同的意见。第一种意见认为应以管辖区域 的广狭为标准。“凡管辖区域仅限于全国之一部分者即为地方政府”；o 第二种意见 认为应以权力的来源为标准，凡是“权力由中央政府的法令所赋予，得由中央随 意伸缩变更者即为地方政府”； 第三种意见认为应以管辖的事务性质为标盼“国 家所管辖事务的性质，有涉及于全国民之厉害问题者，如国防、外交、司法之类； 有仅涉及于一部分人民利害问题者，如水电、市街、病院之类”；凡管辖的事务属 于后者的团体机关即为地方政府。o 上述三种划分标准都只是从一个侧面来解释地方政府，而未能把地方政府与 地方立法机关、司法机关区别开来，也不能科学地划分中央政府与地方政府。依 据第一种标准，就不能把地方政府与中央政府设在地方的派出机构区别开来，也 不能把地方政府与地方的立法、司法机关区别开来，因为这些机关所管辖的区域 都是仅限于全国土的一部分，而不是全部国土。依据第二种标准，则联邦国家就 没有地方政府，因为联邦的成员政府权力来源于联邦宪法，成员政府之下的政府 的权力来源于邦( 州) 宪法或议会，中央政府都不能随意伸缩变更。第三种标准 曾经被一些学者所肯定和接受，然而事实上中央政府和地方政府的职权并不是一 参见李剑农：政治学概论) ，商务印书馆1 9 4 7 年1 2 月修订版第1 6 8 页。 参见李剑农：政治学概论，商务印书馆1 9 4 7 年1 2 月修订版，第1 6 8 页。 参见李剑农：政治学概论 ，商务印书馆1 9 4 7 年1 2 月修订版，第1 6 8 页。 6 我周地方政府投资问题研究 l 导言 成不变的，而且地方政府所管辖的事务，有的从表面上看似乎只涉及一部分人民 的利益，但实际上则涉及全国人民的利益，比如环境污染的治理、自然资源的保 护等。 那么，依照什么样的标准才能准确地划分地方政府呢? 事实上，地方政府和 中央政府都是国家行政机关的组成部分，都有着许多一致的目标和行为，它们的 区别是由于两者在国家行政系统中的地位、职责和权限不同而引起管辖范围不同 所致。因此，管辖范围的不同是划分地方政府唯一科学的标准。所谓管辖范围， 包含着两层含义：第一，是指空间范围。中央政府管辖全国的行政事务，其空间 范围涉及全部国土；地方政府管辖地方的行政事务，其空间范围仅涉及本行政区 域，即一部分国土。第二，是指管辖的事务范围。地方政府管辖本地区的各项行 政事务，而不是某一项行政事务或其他事务。按照这种标准，所谓地方政府，在 单一制国家是指中央政府以下的省、市、县、乡镇等各级政府；在联邦制国家， 则是指州或加盟共和国及其以下的各级政府，是地方的国家行政机关，毫无例外 地管理本行政区域内的各项行政事务( 除上级政府直接管理者外) 。而地方立法机 关是国家设在地方的立法和决策机关，其主要职能是制定地方性法规和决定地方 的重大事项。地方司法机关则是代表国家行使国家司法权的机关，它通过审判和 监督保证国家法律的遵守和执行。中央政府设在地方的派出机构，一般只负责某 一地区的某一项行政事务，且它所管辖的区域往往是跨地区的，在业务上直接接 受中央政府有关主管部门的领导。 上述对地方政府含义的理解与我国宪法对地方政府的解释是一致的。我国宪 法第1 0 5 条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地 方各级国家行政机关。” 2 地方政府的特点 地方政府作为地方的国家行政机关，它有许多不同于中央政府的特点。认识 这些，有助于我们更深刻地理解地方政府的行为。与中央政府相比较，地方政府 有如下四个特点： ( 1 ) 职能的双重性。一般的说，地方政府具有双重职能一执行性职能和领 导职能。也就是说，地方政府既要执行中央政府的政令，推行中央政府的政策； 又要对其所管辖的行政区域内的行政事务进行管理和领导，以促进地方事业的健 康发展。地方政府的执行性职能强调的是它要在不同程度上接受中央政府领导和 7 我国地方政府投资问题研究 l 导言 指导，不可能完全脱离中央政府，否则就不成为地方政府。地方政府的领导职能 强调的是它必须根据当地社会经济发展状况，提供符合当地实际需要的公共服务， 这也是地方政府之所以存在的一个重要原因。 ( 2 ) 双重隶属性。这指的是地方政府具有双重的隶属关系或双重的领导体制。 它既隶属于同一级的立法机关，又隶属于上级的行政机关。例如，我国地方各级 人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四十八条规定：“地方各级人民政府对 本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。”第五十七条规定： “省、自治区、直辖市的各工作部门受人民政府统一指导，并且受国务院主管部 门的领导或业务指导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部 门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或业务指导。”当然， 地方政府的这种双重隶属关系在不同国家隶属程度有所不同。 ( 3 ) 权力的有限性。从权力的使用角度看，地方政府的一个重要特点就是权 力有限性。它主要受到两个方面的限制：一是受管辖范围的限制。地方政府只能 在其所管辖的行政区域内行使权力，而不能超越其所管辖的行政区域；二是受法 律和中央政府权力的限制。地方政府的权力一般都由法律作专门的或原则性的规 定，它只能在法律规定的范围内行使权力。同时，中央政府的权力也制约着地方 政府的权力，地方政府的工作受中央政府监督和纠正。另外，地方政府权力的有 限性还表现在：政府层次与权力成正比，政府的层级越高，其权力就越大。 ( 4 ) 体制上的相似性。这指的是地方政府与中央政府，以及各级地方政府之 间在体制上大体一致或基本相似。这种体制上的相似性是由政体与国体的适应性 以及政体的统一性决定的。因为国体决定政体，政体必须适应国体；而国体一般 是相对稳定的，从而政体一般也是统一的或相似的；这就决定了地方政府在体制 上的相似性。当然，由于历史或其它一些原因，有的地方政府在体制上是不相似 的，甚至是很不一致的，如我国的香港特别行政区政府就与中央政府和其他地方 政府在体制上存在着很大的差异。 1 2 4 地方政府投资的概念 地方政府投资是指中央政府以下的省、市、县、乡镇等各级政府为了实现其 政府职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为 实物资产的行为和过程。就内容而言，无论其资金来源是出自国内还是国外，中 央拨款还是地方自筹，预算内资金还是预算外资金，筹措方式是采取信贷供应还 8 我国地方政府投资问题研究 l 导言 是无偿调拨，只要是由各级地方政府安排的投资行为，都将被纳入本文的研究视 野。 1 3 研究基本思路 本文选取地方政府投资作为研究对象，对在经济转轨时期，我国地方政府投 资出现的问题进行理性思考和研究。在对政府投资的理论依据和地方政府投资基 本理论进行阐述的基础上，本文对转轨时期我国地方政府投资行为进行基本评价， 讨论如何解决我国当前地方政府投资存在的问题，从而更好地发挥各级地方政府 投资的能动性。 1 4 研究方法 本文以投资学、金融学、财政学、西方经济学、公共经济学、政治学、制度 经济学等为基础理论，运用规范分析的方法，提出了自己的理论观点，并重点结 合我国的国情，在我国地方政府投资的政策选择方面提出了自己的主张。 1 5 主要内容和结构安排 论文的主要内容和结构安排为： 第1 章导言首先对本文的研究背景和意义加以说明，在对基本概念进行界 定的基础上，阐述论文的研究基本思路和研究方法，继而说明论文的主要内容和 结构安排，最后指出本文的主要创新点、不足及进一步的研究方向。 第2 章重点提出了政府投资的两大理论依据：市场失灵和市场残缺。由于存 在着市场失灵，使市场机制很难在一切领域达到“帕累托最优”，从而使公共产品 提供不足以及具有正外部效应( 外部经济) 的领域企业与个人无人问津，因而需 要政府投资加以弥补，从而从根本上矫正市场失灵。市场残缺，主要是针对发展 中国家而言。同发达国家相比，发展中国家面对的是极不发育、残缺或畸形的市 场，因而对这些国家的政府来说，其面临的首要课题是怎样更快、更有效地培育 市场。在此基础上，探讨公共财政与地方政府投资范围问题。这涉及到五个方面 的内容：第一，纯公共产品，准公共产品与私人产品的相互关系；第二，公共财 政是与市场经济相适应的一种财政类型；第三，公共财政下政府投资范围界定的 原则：第四，公共财政下政府投资与企业投资范围的划分标准；第五，公共财政 下中央政府与地方政府投资范围的划分。 9 我周地方政府投资问题研究l 导青 第3 章对转轨时期我国地方政府投资进行基本评价。在分析地方政府投资对 中国经济的积极与消极影响的基础上，探讨我国地方政府投资问题的基本特征， 并进一步指出我国地方政府投资在投资领域、投资规模、投资结构、投资模式、 投资效益、投资决策和项目管理方面存在的具体问题。最后，找出我国地方政府 投资冲动的根源：地方利益的独立化导致地方政府投资冲动；发展滞后的投融资 渠道加剧地方政府投资冲动。 第4 章提出优化我国地方政府投资的策略选择。具体包括：第一，理顺地方 政府投资职能。重新定位地方政府的投资职能；加强中央政府与地方政府的协调； 加大政府向社会提供公共物品的力度。第二，加强对地方政府经济行为的约束。 建立地方政府经济行为的硬约束机制；具体制定和实施保护各种产权的细则；建 立对地方政府官员的问责制度和监督机制。第三，加快金融体制改革，完善中央 的宏观调控体系。设置必要的博弈规则与策略选择环境；加快金融体制改革步伐； 加大制度实施机制的硬度和完善信息披露机制：积极扶持地方中小金融机构发展， 拓宽地方政府融资渠道。第四，深化地方政府投资体制改革，规范地方政府投资 行为。合理界定地方政府投资范围；健全地方政府投资项目决策机制：规范地方 政府投资资金管理；简化和规范地方政府投资项目审批程序；加强地方政府投资 项目管理；引入市场机制，推动融资途径创新。第五，建立和完善地方政府投资 监管体系。 1 6 本文主要创新点 本文将地方政府投资视作一个有机整体进行研究，系统地阐述了政府投资的 理论依据和地方政府投资的基本理论，对转轨时期我国地方政府投资进行了基本 评价，并分析了其中的问题的具体表现及其形成原因，提出优化中国地方政府投 资的策略选择。这在研究该问题的全面性和系统性方面是一个贡献。同时，文中 提出的政策建议有一定的现实意义和参考价值。 1 7 本文的不足及进一步的研究方向 因为数据的获得性问题，我们仅从规范分析的角度对地方政府投资问题加以 研究，缺乏全方位的实证分析，可以说是本文欠缺的主要方面。 地方政府投资的牵扯面广，综合性强。但是鉴于作者水平有限，又缺乏实际 经验，疏漏在所难免，希望能在今后的学习和实践中加深理解和研究。 l o 我国地方政府投资问题研究 2 政府投资的理论依据 2 政府投资的理论依据 2 1 依据之一：市场失灵 中国人了解市场经济，是从“一只看不见的手”开始的。英国古典经济学家 亚当斯密把自由竞争及其形成的市场自发力量，称为“一只看不见的手”。这只 无形的手，首先是指经济自由。斯密把自由放在首位，主张“任其自然”。市场经 济这一概念是在1 9 世纪末新古典经济学兴起以来才逐渐流行起来的。新古典经济 学以资本主义商品经济运行为对象，以稀缺的社会资源如何有效配置作为研究重 点，对市场机制如何配置社会资源进行了详尽的、高度数理化的分析。他们认为， 在完全竞争的条件下，由市场供求形成的，能够反映各种资源的相对稀缺程度的 均衡价格，能够引导社会资源作出有效率的配置，达到所谓“帕累托最优”状态。 从此，市场被确认为商品经济运行的枢纽，商品经济也开始被通称为市场经济。 的确，市场是现代社会活力与生机的主要源泉，孕育着文明、进步与繁荣。 然而，市场并非人们所想象的那样完美无缺，它有许多与之俱来的缺陷；市场也 并不充满脉脉温情，而经常给人们带来竞争的压力、危难与苦痛，它会“让富有 的人更富有，让没有的人更没有。”o 萨伊定律所描绘的那种市场和谐“供给 创造了它自身的需求”已不复存在。在现代市场导向的经济社会中，那双“看不 见的手”已经不能完全把握住走向成熟的现代市场经济。 2 1 1 市场失灵的诸种表现 1 公共产品提供不足问题 按照保罗萨缪尔森( 1 9 5 4 ) 的定义。，纯粹的公共产品是指这样的物品或劳 务，即每个人消费这种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。 公共产品是与私人产品相对而言的，两者之间的区别可以用是否具备排他性、竞 争性和可分割性来确定。纯私人产品与纯公共产品之间的差别可用如下公式表示： ( 1 ) 对纯私人产品而言 。 x ，= 乏：x ；o = l ，2 ，一) 百 亦即，产品( 货物) x 的总量等于每一个消费者f 所拥有或消费的该产品( 货 参见圣经马太福音。 参见p a l l as 枷眦l s o n ( 1 9 5 4 ) ，m l c p 叫e n 鲫y “p i l b i i c e x p c l l d i n i r r r 州c w o f e n 咖i 璐卸d s 组i 鲥c s ， n o v e m b e r 我国地方政府投资问题研究 2 政府投资的理论依据 物) 数的总和，意味着个人产品是能在消费者之间分割的。 ( 2 ) 对公共产品而言 l + _ ，= 。l + ，p = l ，2 ，一) 亦即，对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可以支配的公共产品的 数量，就是该公共产品的总量j 0 + ，意味着公共产品在一组消费者中是不可分 割的。 公共产品的三个特征可以表达如下：( 1 ) 效用的不可分割性( n d i v i s i b i l 毋) 。 即公共产品是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共产品的效用， 而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些厂商或个人享用，或不能按照谁付 款谁受益的原则，限定为之付款的个人或厂商享用。( 2 ) 消费的非竞争性 ( n o n r i v a l s s ) 。即某一个人、厂商对某种公共产品的享用，并不排斥妨碍其他人 或厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用的数量或质量，即当一种 公共产品在增加一个消费者时，其边际成本为零。( 3 ) 受益的非排他性 ( n 伽既c l u d a b i l 埘) 。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公 共产品的受益范围之外，不论个人或厂商是否为之付款，都能从公共产品或劳务 的提供中得到利益。拟或，任何个人或厂商都不能用拒绝付款的办法，将其所不 喜欢的公共产品排除在其享用范围之外。 正因为公共产品具有上述三个特征，如果由私人部门通过市场提供，就造成 公共产品的提供不足或缺乏，以至发生休谟( d a v i dh 啪e ) 所指出的“公共的悲 剧”，出现“免费搭车者”( 疗e er i d c r ) 。但如果所有的社会成员都成为免费搭车者， 最终结果必然是没有一个人能享受到公共产品的好处。例如某一地区蚁虫肆虐， 引起多种疾病流行，严重危害着当地居民的身体健康，影响着经济活动的正常开 展。这就急需防疫灭蚁活动，以尽快消除蚁虫引起的不良影响。此时若某一个人 选择了飞机灭蚁的办法，则该地区所有其他人都可不必花费分文，而享受到与该 付费者完全一样的好处，即获得“免费搭乘”的好处。这就有可能使得该地区的 每一个人都希望别人做出飞机灭蚁的举动而自己坐享其成，从而没有人愿意采取 这一最有效的办法。 “公共的悲剧”告诉我们，在纯市场经济的条件下，人们对公共产品是不愿 提供的，即使提供，数量也极其有限。因为，如果私人提供一种纯公共产品，那 么他只能考虑到他本人的利益，而不会考虑其他人的利益。而这种纯公共产品的 社会总收益可能超过社会总成本，但提供这一公共产品的个人的收益却可能小于 1 2 我国地方政府投资问题研究 2 政府投资的理论依据 其总成本，因此，私人从其自身利益出发，就会不愿意提供这种产品。很明显， 整个社会不会因为私人不愿提供就不再消费这种纯公共产品，如公共建筑和公共 设施，这就为政府干预提供了依据。其他诸如国防、外交、宇宙空间探索、公安 司法、环境保护等，都是西方经济学家所列举的主要公共产品，也都是需要通过 政府投资或公共支出得方式来提供。 2 市场垄断问题 由于“看不见的手”在发挥作用，所以竞争一定存在。而竞争的结果必然导 致垄断。垄断是一种市场缺陷，并且是当代市场经济活动中的一种主要缺陷。垄 断阻碍公平竞争，从而形成各种有利于垄断方的不公平竞争。不管是自然垄断还 是其他垄断，最终都要引起效益损失。这是因为，如果不加以管制，垄断将会限 制产量以获得较高的价格。垄断者对某产品将生产到这样一点为止，在这一点， 他多生产一单位产品所得到的额外收益正好等于多生产一单位产品的额外成本， 他所得到的额外收益被称为边际收益。换言之，假设我们把这一点设为q ，那么 在产量小于q 时，垄断者将获得较高的价格，而当产量大于q 时，垄断者将不得 不降低价格，从而使其多生产一单位产品的边际收益小于其边际成本。显然，垄 断者从其自身利益出发，必然会减少产量以求利润最大化，这必然会造成整个社 会范围内效率的损失。 价格、收益 o q mq + 产量 图2 一l l 垄断所造成的净效益损失 我国地方政府投资问题研究 2 政府投资的理论依据 垄断者实现利润最大的办法是将其产量确定在边际效益( m r ) 等于其私人边 际成本的水平上。如图2 一l l 所示，对垄断性物品的需求曲线代表着其社会边 际效益。假定垄断性物品的私人边际成本代表着生产最后一个单位物品所使用的 所有生产要素的价值，即代表着社会边际成本，那么，该垄断企业的产量将为q m 。 q m 是a 点所决定的产量，而在a 点上，m i p m s c 。在这样的产量水平上，其价 格将为p m 。p m 正是这种产量水平上的社会边际效益m s b m 。由于垄断者的边际 效益低于该物品的价格，生产