（金融学专业论文）中国金融监管模式改革的探讨.pdf

论文提要 金融是现代经济的核心，加强金融监管是经济稳定、健康、高效运行的重要 保证。金融监管目标需要依靠定的金融监管模式实现。金融监管模式作为一种 具有“权变”特点的制度安排，需要在其所处的制度环境因素发生变化后，及时 进行调整或变革。本文从金融监管模式作为一种制度安排所具有的“权变”特点 出发，通过回顾中国金融监管模式的历史演变过程，分析现行的分业监管模式在 实际运行中存在的问题，考察中国金融业当前和未来一段时间的发展变化趋势， 同时借鉴国外金融监管模式演变的规律和经验，分析了对中国现行金融监管模式 进行改革的必要性，并对金融监管模式改革的方案进行了分析和探讨。 随着改革开放的进一步深入和经济发展进程的加快，金融在中国经济发展中 的核心作用日益突出，金融活动日益复杂化，金融风险隐患随之增加，加强金融 监管成为刻不容缓的艰巨任务。加入世界贸易组织后，大量具有混业经营特征的 外资金融机构的涌入无疑对中国现行的分业监管模式提出了挑战，而中国事实上 存在的混业经营趋势也对分业监管模式提出改革的要求，同时现行分业监管模式 在实际运行中也存在一定问题，因此中国金融监管模式改革具有必要性。面对混 业经营的变动趋势，本文认为采用以功能监管为基础的统一监管、中央银行与银 行监管职能相分离的模式是比较适宜的选择。但结合中国具体情况，金融监管模 式改革应采取渐进式、分两步走的方式。 日 2 0 世纪是一个不平凡的世纪。1 9 2 9 年经济大危机给人类带来的灾难至 今令人记忆犹新。欧洲货币危机、墨西哥金融危机和东南亚金融危机等金融 风险积聚和爆发都给人类带来巨大的损失和灾难。据国际货币基金组织 ( i m f ) 专家研究表明，在1 9 8 0 年至1 9 9 6 年春，该组织的1 8 1 个成员国中 有1 3 3 个都曾在某个阶段经历过银行部门的重大问题和危机。【1 】在享受金融 带来的福利的同时，人们也越来越意识到加强金融监管工作的重要性。如何 防范金融风险，保证经济金融稳定、安全、高效运行无疑是各国必须面对的 重大问题。金融监管目标往往依靠一定的金融监管模式实现。金融监管模式 选择的合适与否决定了监管的有效性和监管效率，是实现监管目标的重要基 础和保障。有没有所谓“最佳”的金融监管模式? 在国际国内新形势下，金 融监管模式是否应做出变革，各国该怎样做出适宜的选择呢? 国内外学者们 纷纷进行研究和探讨，并提出金融监管模式改革的各种观点和思路。 混业经营已经成为世界金融业的发展趋势，随着中国加入世界贸易组 织，混业经营对中国金融业的影响日益加深，而国内金融机构面临的日益激 烈竞争所提出的自身发展的要求等等都对现行的分业监管模式提出严峻挑 战，中国金融监管模式改革有其必要性，对新形势下的金融监管模式改革进 行探讨也具有一定的现实意义! 本文拟从金融监管模式演变的理论分析入 手，运用历史分析、比较分析等方法对中国金融监管模式的历史沿革、现状 等问题进行分析，着重分析和探讨中国金融监管模式改革的必要性，并尝试 提出改革建议方案和设想，但愿能够对中国金融监管模式改革提供一定的参 考。 一、金融监管模式演变的理论分析 什么是金融监管模式? 一国的金融监管模式是一成不变的吗? 有没有 “最佳”的金融监管模式呢? 探讨金融监管模式改革首先要从理论上进行分 析。 ( 一) 金融监管与金融监管模式 金融在现代经济中居于核心地位。金融危机的爆发不仅会影响到金融业 自身，还可能诱发系统性、区域性或国际性的金融危机，从而影响到经济发 展与社会稳定甚至一国的安全。金融监管的重要性伴随金融活动的复杂性日 益凸显。 金融监管是一国政府根据经济金融体系稳定、有效运行的客观需要以及 经济主体的共同利益要求，通过一定的金融主管机关，依据法律准则和法规 程序，对金融业实行的监督和管理。l 其目的在于保护存款人( 投资人) 的 利益，维护公众对金融体系的信心，促进金融体系的效率，控制金融体系的 整体风险。实践证明，金融监管对于金融体系的稳定和宏观经济发展具有重 要意义。 在经济一体化和金融全球化的进程中，中国金融业的对外开放程度与日 俱增。金融活动日益复杂，竞争日趋激烈。为保证经济稳定、安全、高效运 行，就必须不断加强和改进金融监管工作。金融监管目标需要依靠一定的监 管模式实现。何为金融监管模式? 从广义上看，金融监管模式是指一国金融 监管的制度安排，包括金融监管法规体系、金融监管主体组织结构、金融监 管主体的行为方式等。狭义上则单指金融监管主体的组织结构制度，即为实 现金融监管职能，对金融监管主体的职责和权力的分配而设计的一系列行为 规则2 。 ( 二) 金融监管模式是一种制度安排 如上所述，金融监管模式是一系列行为规则的集合，从“规则”所具有 的特点及其制定等来看，金融监管模式是一种制度安排。 1 、制度的界定 什么是制度? 学者们从不同角度给制度下了定义。制度学派的创始人凡 勃伦把制度看作是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习 惯”。早期的制度经济学家康芒斯提出制度就是遵循着同一规则的交易活动 的集合。格鲁奇认为“各种类型的制度，都具有规则性、系统性或规律性的 共同特点”。v w 拉坦在诱致性制度变迁理论中指出，制度就是一 套行为规则，被用来支配特定的行为模式和相互关系。他指出“制度是社会 或组织的规则。这种规则通过人们在与别人交往中形成合理的预期来对人际 关系进行协调。它们反映了在不同的社会中有关相对于人们自己的行为和他 人的行为的个人和集体行为而演化出来的行为准则”。t w 舒尔茨也将制 度定义为行为规则，认为这些规则设计社会、政治、经济行为，并对制度进 行了分类，认为制度包括：“( 1 ) 用于降低交易费用的制度：( 2 ) 用于影响 生产要素的所有者之间配置风险的制度；( 3 ) 用于提供职能组织与个人收入 流之间的联系的制度；( 4 ) 用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制 度”。3 诺贝尔经济学奖得主道格拉斯c 诺斯在其代表作制度、制度变迁 与经济绩效、经济史上的结构和变革等著作中，阐述了其对制度的理解。 他认为制度的主要作用是通过内部和外部两种强制力来约束人的行为，建立 一个人们相互作用的稳定的结构，防止交易中的机会主义行为，以减少交易 后果的不确定性，帮助交易主体形成稳定的预期，从而减少交易费用。制度 安排“是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”，可以“提 供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提 供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人( 或团体) 可以合法竞争 的方式”。【2 】 综合制度经济学家尤其是新制度经济学家的观点可以看出，他们认为制 度就是约束人们行为的一系列规则，这些行为规则决定了人们在经济发展过 程中能够与不能够做什么事，也决定着一切经济发展活动和各种经济关系展 开的框架。同时，现代经济学的分析进一步表明，制度的确定和执行不仅可 以约束人的行为、减少因专业化和分工发展带来的交易费用的增加、创造了 有效组织运行的条件，而且还有效地解决了人们之间的合作问题，能够实现 效率的最大化。 2 、金融监管模式是一种制度安排 金融监管模式是政府以强制力颁布的一系列行为规则，是多人博弈后理 性选择的制度安排。作为一种制度安排，金融监管模式具有以下特征： ( 1 ) 降低了交易成本。交易成本的高低在一定程度上决定了人们对资源 配置方式的选择。科斯认为政府也是一种不通过市场配置资源的方式，当市 场交易费用极高时，政府也会代替市场这种资源配置方式。【3 】金融监管模 式实质上就是政府以强制力颁布的一系列行为规则，以此塑造制度环境，并 形成观念等非正式制度安排，促进商誉等信用制度的形成，从而提高了社会 信用等级，减少了道德风险，降低了交易成本。4 - ( 2 ) 提供了具有经济价值的功能。金融监管是对经济金融体系安全、稳 定、有效运行提供的服务，适当的金融监管模式通过其制定的行为规则，对 金融活动主体及其行为进行约束、监督和管理，以保证经济金融稳健运行。 ( 3 ) 提高了经济金融运行的效率。金融盟管通过制定规则对金融活动主 体的行为进行规范和约束，降低了信息成本和不确定性，促进了金融活动主 体之间的合作，从而在整体上提高了经济金融运行的效率。 ( 4 ) 提供了激励机制。金融监管模式的有效运作还提供了激励机带l j 4 。 这种机制使得金融机构与金融监管机构的根本利益趋向一致，并共同为实现 整个金融体系的安全与效率目标而努力。 ( 5 ) 有利于外部利益内部化的功能。按照舒尔茨对制度进行的分类，其 中包括用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度。毫无疑问，金融 制度是一种公共品，社会中的任何一个人都可以享受到稳定、公平而有效的 金融体系所提供的信心和便利，而增加一个人并不影响生产成本，由于个别 的金融机构可能会在违背审慎经营原则下进行的过分冒险等个体理性行为， 都可能导致集体非理性的结果，那么政府就有必要通过外部监管来保持金融 体系的健康稳定。从另一个角度看，就像红绿灯的制度出现一样，金融监管 模式是多人博弈后的理性选择。 ( 三) 金融监管模式是具有权变特点的制度安排 由上述分析可见，金融监管模式是一种制度安排，是政府为达到一定的 为经济服务的目的而做出的选择，并以强制力颁布实施，其主要目的是降低 交易费用、提高监管合作的效率，实现金融安全与效率双重目标。那么，是 4 否存在一种最佳的金融监管模式呢? 我们把管理学中的权变理论引入进行 分析，来寻找答案。 1 、权变理论与制度安排 权变理论是2 0 世纪7 0 年代在美国兴起的一个管理理论学派。权变理论 认为，不存在一成不变的、普遍适用的最好的管理方法和管理理论。管理是 环境的函数，环境是自变量，管理是因变量。关键是要根据企业内外环境的 变化而应变，针对不同情景变量探求出不同的最合适、最有效的方案、模式 或方法。5 按照制度经济学的观点，制度体系是“由制度环境、具体制度安排和实 施机制构成的”6 。而制度环境又是“一系列用来建立生产、交换与分配基 础的政治、社会、法律基础规则”7 ，制度安排是在一定的制度环境约束下 的选择。一种制度安排之所以发生演变是因为原有的制度安排无法使相关主 体获得最大的潜在利益。制度安排往往与制度环境因素相连，即当制度环境 因素发生变化后，制度安排无法使原有的主体获得最大的潜在利益，制度安 排就需要创新与变革。从这个角度可以把管理学上的权变理论与制度安排的 演变连接起来，权变理论认为，在特定的环境中，一个管理行为是否合理取 决于各种因素。管理行为和管理方法一定要适应环境条件的变化而变化，没 有什么永恒不变的管理模式。制度安排作为对相关主体的行为规则的组合， 决定了人们可以有这样的行为或者不能有那样的行为，那么制度安排的确定 就要考虑到环境的要求。在一种特定环境下一种制度安排是最适当的选择， 而一旦环境因素发生变化，原有的制度安排变得不再适用了，就要进行相应 的变革。 作为一种制度安排，政府或政府代表机构是金融监管制度的供给者和监 管主体，金融监管模式就是政府制定的一系列行为规则，其目的是有效实现 监管目标。8 在设计监管模式时，包括了监管主体、被监管者、环境条件、 监管目标等要素。按照权变理论的观点，为了有效实现监管目标，选择监管 模式时必须考虑相应的环境条件因素，一定的环境条件下能够找到相对合适 和有效的监管模式。而一旦环境条件发生变化，动摇了监管模式设计的基础， 就应该相应对金融监管模式进行调整和变革，这就是权变理论在制度安排研 究中的应用。由此，我们得出结论：作为一种制度安排，不存在最佳的金融 监管模式，金融监管模式是一种具有权变特点的制度安排。 2 、金融监管模式自身的历史演变。 首先我们抽象掉各国金融监管实践上的种种差异，考察金融监管模式演 变的脉络，分析其具有的“权变”特点。由于金融监管是金融体系的重要组 成部分，所以金融监管模式的形成、发展与金融体系的发展、变迁就紧密相 关。从世界范围看，金融监管模式的历史演变过程可分为如下几个阶段： ( 1 ) 2 0 世纪3 0 年代以前：金融监管模式的摸索期 早期的金融监管没有固定的制度安排可循。政府对金融活动实施监管的 法规依据最早可追溯到泡沫法【5 ，但真正具有现代意义的金融监管是 与中央银行制度的确立紧密相关的，中央银行制度的普遍确立是现代金融监 管的起点。从中央银行的起源和发展看，在自由市场经济处于鼎盛时期时， 在“看不见的手”的理念指导下，国家并不需要对经济进行过多干预，包括 金融。直到后来，“市场失灵”的现象越来越严重，一些国家开始纷纷设立 中央银行，但最初的中央银行职能也只是着眼于统一管理发行货币。其后， 由于许多金融机构常常由于不谨慎的信用扩张而弓1 发金融体系连锁反应式 的经济波动，制约了经济发展，中央银行又逐渐衍生出“最后贷款人”职能， 承担起稳定整个金融和经济体系的责任。 自中央银行建立起来后，金融监管逐步成为中央银行的重要职责。但其 监管的主要内容是如何实施货币管理和防止银行挤提方面，对金融机构经营 行为的规制、监管和干预都很少论及。 ( 2 ) 2 0 世纪3 0 年代- 7 0 年代：金融监管模式的发展期 金融监管模式的演变与金融监管理念的变化相关，而金融监管理念又与 其时的经济金融状况、政治等因素相连。无疑，2 0 世纪3 0 年代大危机带来 的影响是深刻的，也严重冲击了西方市场经济国家的经济金融体系。大危机 使人们充分认识到对金融必须进行严格监管，金融安全的目标应该被放在首 要位置。鉴于金融监管的必要性和金融风险的严重性，要求加强金融监管的 呼声日益高涨。同时，立足于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政 策的凯恩斯主义在经济学上也取得了主流地位，各国中央银行和监管机构纷 纷成立，并从法律上予以确认。其时的监管理论研究认为，自由的银行制度 和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，银行过度参与投资银行业 务并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索。因此以防范风险为主要目的的 分业监管模式在美国首先出现后得到很多国家的赞同和效仿，1 9 3 3 年美国的 格拉斯斯蒂格尔法从法律上确定了美国的分业经营、分业监管的体制。 6 这一阶段金融监管逐步走向现代化、规范化、法律化。各国金融监管机 构不断建立和完善，分业监管模式成为大多数国家的选择。监管的主要内容 更加倾向于政府的直接管制和对金融机构的具体经营范围和方式进行的干 预。 ( 3 ) 2 0 世纪7 0 年代至今：金融监管模式的创新期 1 9 2 9 年大危机让人们认识到保证金融体系的安全性是金融监管的首要 目标，但随着3 0 至7 0 年代金融监管的日益广泛和深入，尤其是直接的价格 管制和对具体经营行为的行政管制，金融机构的自主经营和自我发展受到严 重束缚，当安全的目标实现了，人们又迫切要求金融监管进行调整以实现金 融机构的效率和效益要求。到2 0 世纪7 0 年代，困扰发达国家长达1 0 年之 久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，以新古典宏观经济学 和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴，人们认为严 格而广泛的金融监管压制了金融业的发展，降低了金融机构和金融体系的效 率，应放松金融监管。金融监管理念由原来的安全优先过渡到效率优先并演 变到今天的安全与效率并重。伴随着世界经济一体化和金融全球化的进程， 商业银行与投资银行的业务交叉越来越多，金融业出现混业经营的发展趋 势。英国于1 9 8 6 年开始展开了一场被称为“金融大爆炸”( b i gb a n g ) 的金 融改革，美国以1 9 9 9 年颁布的金融服务现代化法为标志结束了长达6 6 年之久的分业经营模式，开始了金融业混业经营的时代。一些发达国家的金 融发展趋势不仅对世界金融业影响深远，也代表和带动了世界金融业的发展 趋势。9 与金融业经营发展趋势和金融监管理念相适应，这一阶段的金融监管模 式具有创新多样的特点，产生了包括统一监管模式、分头监管模式、牵头监 管模式、“双峰式”监管模式、伞形监管+ 功能监管等在内的多样化模式。 由上述分析可见，金融监管模式作为一种制度安排，其存在的必要性在 于能够使相关主体获得最大的潜在利益。而当制度环境发生变化时，尤其是 所处的经济金融环境发生变化时，相应的监管理念要变化，具体到金融监管 模式也自然需要进行调整，这反映了金融监管模式因变而变的“权变”特点。 同时，也必然会影响到不同时期世界各国对金融监管模式的实际选择。 3 、一国金融监管模式演变的“权变”分析 从一国看，金融监管模式的选择也不是一成不变的。英国、美国、德国、 日本等主要发达国家的金融监管模式在该国不同的历史发展阶段都进行了 变革和调整，其目的都是为保证经济金融体系稳定、安全和有效率地运行， 而变革的主要原因是因为当所处的环境因素发生变化后原有的金融监管模 式变得不再适用了，也就推动了一国金融监管模式的“权变”演变进程。下 面以几个主要发达国家的金融监管模式的演变进程为例进行分析： ( 1 ) 英国 作为世界上第二大金融市场，英国进行了一场被称为“金融大爆炸”式 的金融监管改革，并成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。 传统上，英国采用的是分业经营、分业监管模式，原来的金融监管非常 复杂，由七八个法律构成，有七八家审批与监管机构。商业银行由英格兰银 行监管，证券业由行业自律组织监管，保险业由贸工部还有财政部双重监管， 住房基金由政府下设的住房基金委员会监管，养老基金管理由行业监管，金 融衍生产品交易由贸工部监管等等。这种分业监管的模式在分业经营的情况 下，确实发挥了应有的作用。但随着金融业的发展和经营方式的改变，英国 金融业与世界潮流一样出现了新变化l o ，银行开始经营证券、保险：住房基 金扩大业务，变成投资银行；保险公司发展理财业，抢了银行的传统生意； 这些经营业务范畴的变化使传统的监管框架显得越来越不适应了。 2 0 世纪7 0 年代后期，由于受到内部因素与外部因素的双重影响，英国 金融业开始“混业经营”，而原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍越 来越突出，要求改革金融监管模式的呼声日起。1 9 8 8 年英国的国际贸易与信 贷银行几乎破产，英格兰银行进行干预才使银行体系没有陷入混乱；1 9 9 5 年英国老字号银行巴林银行因为其新加坡分行在亚洲投资失手，而陷入破产 边缘。这些事件的发生再次提醒英国政府必须加强和改进监管，才能防范伴 随金融活动复杂化而增加的金融风险，也再度推动了金融监管模式的改革进 程。1 9 9 7 年布莱尔工党政府执政后，立法给予英格兰银行独立地位，并把原 有的各种监管金融机构台并在一起，成立了专门的金融监管局，形成了不按 机构监管而按功能监管的格局，其改革具有三重意图：第一，让金融监管机 构更加独立，不受政府更迭的影响：第二，中央银行只负责货币政策，控制 通货膨胀，金融监管只负责金融市场稳定，相互不干扰，责任明确；第三， 统一金融活动的标准，按风险分类，无论银行、保险公司、住房基金还是证 券公司，同类活动服从同类法律与监督。 由原来的分业监管转变为世界上第一个采用统一监管的模式，英国金融 监管模式的变革体现了“权变”特点，而这些变革主要源自环境因素的变化 以及它们提供的必要性和可能性。 首先，英国经济金融环境的变化推动金融监管模式的必然变革。自2 0 世纪8 0 年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了 英国传统的金融运作模式。银行业、保险业、证券业之间的业务彼此渗透， 加强了英国金融业多元化混业经营的趋势。而2 0 世纪9 0 年代以后的金融业 并购浪潮，使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补， 银行与非银行金融机构间的业务界限越来越模糊。越来越多的非金融机构也 开始经营金融产品和业务，使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家 之一。这种金融经营业务的变化对英国原有的监管模式提出了挑战。一方面， 在追求效率和潜在利益的混业经营趋势下，2 0 世纪8 0 年代，外国的金融机 构开始大举进军英国金融市场，英国的金融企业也走出国门，向海外开拓业 务，在原有的监管模式下，外国企业认为审批程序太繁杂，影响了他们开业； 英国企业认为审批与监管政出多头，降低了它们与外国企业竞争的效率，原 有的监管模式对金融经营形成了很大阻碍。另一方面，金融业分业监管的弊 端日益显现。由于在英国已经形成了一个跨行业的金融市场，银行、保险公 司和投资基金都在争夺共同的顾客，经营着类似的金融产品。分业监管虽然 表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监 管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者之间容易产生争议，而 且某些被髓管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业 务类别间转移资金、转移风险、人为地抬高或降低盈利等方法，达到逃税、 内部交易等目的。伴随着金融活动的复杂性增加，金融风险也大大增加，监 管不力必然带来潜在的损失，因此，经济金融环境的变化必然要求对原有的 分业监管模式进行改革。同时，英国也认识到在银行越来越深地介入多种金 融活动时代，由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊病，英格兰银行可 能在货币政策上面临两难选择：一方面，作为中央银行，它要负责货币政策 的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，又要注意 商业银行的证券交易风险，保证银行充足的流动性，防止银行陷入流动性危 机。当货币政策与银行的流动性需求目标产生矛盾时应该对监管模式进行改 革。 其次，英国的法律环境、技术环境和社会文化环境等为金融监管模式的 变革提供了可能性。 从法律环境上看，在2 0 世纪8 0 年代之前，英国的银行监管主要以金融 机构自律为主，银行监管为辅，其监管不是依据严格正式的法律法规，而是 通过“道义劝说”的方式，建立在监管者与被监管者之间的相互信任、共同 合作的基础上。即使在 1 9 7 9 年银行法和( 1 9 8 7 年银行法及其他法律 法规颁布以后，英国金融监管逐步走向法制化、规范化，但“习惯法”和“成 文法”相结合的非正式监管体系，以及弹性原则和谨慎原则仍然是英格兰银 行监管的主要风格。在这样一种监管法律环境下，无需通过繁琐且时日久远 的法案修改程序实现新的监管模式，在制定和执行新的监管法律时，法律的 障碍小，变革的转换成本也较低。 从技术环境上看，监管模式的改变要求具备与之相适应的监管技术水 平，以降低监管的执行成本和机会成本。在混业经营的趋势下，巴塞尔委员 会制定了一系列新的监管原则。1 9 9 9 年2 月，巴塞尔委员会、证监会国际组 织和国际保险监管协会联合公布了多元化金融集团监管的最终文件，从 国际监管的角度认可了多元化金融集团的现实，为大型金融集团提供了统一 的游戏规则。1 9 9 9 年6 月3 日，巴塞尔银行监管委员会又公布了新的资本 充足比率框架征求意见稿，在增加两项新要求的基础上，提出了资本充足 率、外部监管和市场约束的银行监管的三大支柱，等等这些都为统一监管的 变革提供了技术支持。 从社会文化环境看，作为自由民主思想的发源地，英国的经济运行崇尚 “自由契约”和“无形的手”，其民族性格也具有自律自重的特点，表现在 金融监管上改革前主要是以自律式监管为主，这使得金融机构与原有的监管 机构之闻的相互依赖程度较低，当决定采用新的监管模式时，形成的障碍就 小，也为监管模式的变革提供了可能性。 ( 2 ) 美国 众所周知，以1 9 3 3 年格拉斯斯蒂格尔法颁布为标志，美国确立 了金融分业监管模式，但在执行了6 6 年之后，由于所处的环境因素发生变 化，在金融服务现代化法颁布后，美国正式采用了“伞形”监管模式， 体现了金融监管模式的“权变”特点。 “伞形”金融监管模式是在分业监管的基础上，对综合性金融机构实行 统一监管的制度，是一种混合式的监管模式。 1 9 9 9 年之前，美国的金融监管采取的是双线多头的监管模式。所谓双线， 是指在实行国法银行和州法银行【6 并存的银行体制下，联邦政府和州政府都 可对银行行使监管权；所谓多头，是指同时有多个履行金融监管职能的机构 存在。美国原有的监管体制非常复杂：( 1 ) 国法银行与州法银行分别受不同 1 0 的机构和法律监管。国法银行由联邦货币监管总署( o c c ) 发放营业执照， 同时受美联储( f r s ) 和联邦存款保险机构( f d i c ) 监管。州法银行的设立 和运营一般由州银行监管当局审定和监管。州法银行可自由选择是否成为联 储的成员，若加入f r s 和f d i c ，则分别受相关机构的监管。( 2 ) 保险监管。 在美国传统上保险业的监管一直由各州保险厅自行管理，此外，为了监管一 致和共享信息的需要，还成立了全国保险监督官协会( n a i c ) ，以综合各州 保险厅的意见，制定样板法规。( 3 ) 证券监管。1 9 3 3 年证券法和t 9 3 4 年证券交易法等联邦证券法构成了美国的证券立法体系。证券交易委员会 ( s e c ) 是基于证券交易法设立的美国证券监管机构，对证券经营机构、证 券信息披露、证券交易所、柜台交易和证券业协会等履行监管职能。 1 9 9 9 年1 1 月，美国颁布了金融服务现代化法，提出了“联合经营” 7 】的概念，金融业经营逐步进入混业阶段，金融监管模式也演变成伞形监管 模式( 见图l - 1 ) 。法案允许银行、证券、保险等以金融控股公司的形式相互 渗透。美联储成为伞形监管者，即是金融控股公司的基本监管者，并且与财 政部一起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务。同时，金融 控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式， 即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委 员会( s e c ) 监管，保险部分仍由州保险监管署( s i c ) 监管，s e c 和s i c 被统称为功能监管者。 l i美联储( 伞式监管者) f l 从事证券业的 i子公司 证券交易 委员会 ( 图1 1 布宅睐自谪 侈罐魏加宁金融监管与金涮羁暗劲，中国发展出席料土2 0 0 2 年簧卜颛1 2 9 页) 一般情况下，同一历史时期世界各国面临的国际金融形势和发展趋势是 相同的，但由于各国面临的具体环境因素的不相同，又使得它们在改革的过 程中各自做出不同的选择，美国由分业监管向伞形监管的模式变革主要原因 如下： 首先，经济金融环境的变化推动了金融监管模式的变革。( 1 ) 混业经营 的现实促使金融监管模式的变革。二战后美国经济得到空前发展，伴随着资 本市场的蒸蒸日上，企业的融资重心逐步从间接融资渠道转向了直接融资市 场，而证券市场良好的回报还诱发了企业抽逃银行存款，将资金转向收益率 颇高的证券市场，相比之下，银行的存贷款业务、盈利状况却每况愈下，银 行业与证券业鲜明的对比彻底打破了金融行业的原有平衡，银行向证券业渗 透的冲动长期以来难以抑制。2 0 世纪7 0 年代，美国实行了证券市场自由化 改革，为混业经营带来了可能性。尤其券商与银行合作开发综合帐户业务， 为投资者提供综合性的金融服务，带给券商巨大利益的同时也为银行进入证 券市场提供了方便的渠道。而9 0 年代以来，美匿i 金融机构间的大并购浪潮 最终将银证融为一体，使金融混业经营由可能变为了现实。1 9 3 3 年的格拉 斯斯蒂格尔法规定了美国金融业严格的分业经营、分业监管体系，但金 融混业经营的现实无疑引发了制度上的冲突，沿用原有的监管模式将很难兼 顾安全与效率的目标要求，这就从根本上动摇了原有监管模式的基础，就必 然要求监管模式的改革。( 2 ) 面临激烈的竞争，混业经营是提高效率、增强 竞争力的必然要求。但在决定以何种方式进行混业经营时，美国做出了自己 的选择。1 9 9 9 年颁布的金融服务现代化法中规定，允许银行、证券公司 和保险公司以控股公司的方式相互渗透，但不允许以子公司的方式进行业务 渗透。可见金融控股公司作为美国混业经营的具体形式，则从般管角度相应 设计和选择了伞形监管模式。 其次，美国特有的法律环境、社会文化环境和技术环境为金融监管模式 的改革提供了基础。由于技术环境随着信息技术的发展和国际监管合作的加 强已相差无几，所以在这里重点讨论法律环境和社会文化环境因素的影响。 从法律环境上看，美国的金融监管注重法制化、制度化、规范化。原有 的监管立法体系错综复杂，对银行、证券、保险、期贷等进行个别立法且分 别设立监管机构，各监管机构又有自己的规章制度，加上各领域的自律性规 则、联邦法与州法的同时并存等等。周密的立法与司法制度有助于营造一个 规范有序、公平竞争的金融市场环境，但也必然给新金融监管法律的制定和 执行增加了难度，因为金融监管必须以相应的监管法律为依据和基础，为减 少法律设计成本和执行成本，伞形监管模式即建立在原有分业监管基础之 上，金融服务现代化法对有关混业的方式和监管模式以及各有关部门的 具体职责分工作了具体、详细的规定，但原有的分业监管的法律仍可继续适 用。 从社会环境上看，美国人一直很推崇自由竞争，反对垄断，这也反映在 美国人在面临全球混业经营带来的严峻挑战和竞争压力上，为了在竞争中提 高效率、保持优势，同时也保证金融业的安全目标，在金融监管上最终采用 了伞形监管模式，既允许以金融控股公司的形式开展混业经营提高效率，又 保留了多家监管机构，使其相互制约，以有效防范风险。 ( 3 ) 德国 德国一直是采用分业监管模式比较坚决的国家，直到2 0 0 2 年之前，德 国一直是采用分业监管模式的典型代表。但在2 0 0 2 年5 月1 日，德国进行 了由3 为1 的改革，将原有的银监局、证监局、保监局三个机构合并，成立 了金融监管局( b a f i n ) ，采用统一监管模式。 第二次世界太战后的德国经济取得强劲发展，其中银行为经济发展提供 了重要的资金保障，由于银行体系在支付系统和储蓄调动与分配方面起着重 要作用，银行业与其他各行业的联系十分密切，银行体系的疲软将会威胁本 国和国际金融的稳定，再加之在信息不对称的银行信贷市场中的道德风险和 逆向选择等原因，银行在国民经济中具有特殊地位，德国实行了严格而有效 的金融监管。德国一直是全能银行制度的代表，根据德国银行法，全能 银行的经营范围不仅包括存款业务、贷款业务、贴现业务，而且还包括信托 业务、证券业务、投资业务、担保业务、汇总业务、财务代理业务、金融租 赁等在内的所有金融业务，甚至还可以持有非金融企业的股权。但在很长的 一段时间里，经过1 9 3 4 年银行法、1 9 6 2 年新银行法和1 9 7 6 年、1 9 8 4 年的银行法修订，德国确定和实行的是混业经营、分业监管的模式。在分业 监管模式中，由德国财政部下设的德联邦保险监督局和德联邦股票交易监督 局分别对保险业和证券业进行监管，负责银行监管的最主要机构是联邦信贷 监督局，而不是中央银行。根据银行法第6 条，联邦信贷监督局的主要 任务是采取措施，消除对委托给银行的财产安全造成危险的、对银行各种经 营业务造成危害的、对国民经济有负面作用的各种不良现象。作为中央银行 的德意志联邦银行，主要负责整个银行体系的日常监管，对银行呈报的月度 报表发表意见并转给联邦信贷监督局，此外，它还参与制定自有资本和流动 性等方面的规则。联邦信贷监督局和中央银行在监管工作中既有分工又有协 作，重大的原则性问题由联邦信贷监督局负责，一般日常性的监管主要由中 央银行负责，它们互通信息，互相协作，共同负责德国银行的监管工作。联 邦信贷监督局局长可以参加中央银行理事会的会议，但是不享有表决权。 2 0 世纪9 0 年代以后，德国金融业面临着内外竞争的压力，并逐渐对金 融监管模式进行了变革，其变革的原因主要有： 从经济金融环境看，自1 9 世纪5 0 年代起，工业化的膨胀使得德国的工 商业长期依赖银行获得各种资金，再加上德国政府对银行提供全面金融业务 的鼓励和支持，德国银行业务迅速从传统的金融业务拓展到包括证券、债券、 保险等各种新兴业务上，德国成功地建立了全能银行制度，并以此实现规模 效益、提高了金融业的服务效率。但德国的全能银行享有以机构投资者进行 证券投资的独占权，证券市场完全由银行来组织和控制，导致德国的资本市 场不很发达，分业监管模式下主要的监管对象是银行。此后，伴随着经济一 体化和金融自由化的发展形势，为了使大型全能银行成为具有全球竞争力的 多元化金融集团，保持其在国际金融领域的优势地位，德国进行了金融自由 化改革，使德国形成了一个跨行业的金融市场，银行、保险公司和投资基金 1 4 都在争夺共同的顾客，同时经营着类似的金融产品，各种业务之间的界限越 来越模糊。同时，提供全方位服务的全能金融集团的建立也向分业监管模式 提出了挑战。而将三个负责金融监管的部门合并的改革，不仅有助于制定出 “统一的监管和保护消费者的标准”，还可以放松对大型金融集团的管制， 以利于它们参与国际竞争。 从法律环境看，德国金融监管的法律基础是1 9 6 1 年银行法，至今已 作了6 次修改，但都未对银行业从事证券业务进行过限制。在金融混业经营 的前提下，将原有的三个独立的监管部门合并为一个统一的监管部门所需付 出的变革成本就较低，包括相关法律的制定和实施成本。 从社会文化环境看，历史上德国于1 9 2 2 1 9 2 3 年和1 9 4 5 年两次深受恶 性通货膨胀之苦，马克对美元的贬值曾高达数百万倍，公众对通货膨胀特别 敏感，反应到监管模式上表现为中央银行在制定和执行货币政策上要保持高 度的独立性，以维护币值的稳定，金融监管机构和中央银行应分开，并共同 对金融业进行监管，既实现监管目标，又避免了金融监管与货币政策之间的 冲突。 ( 四) 金融监管模式“权变”的影晌因素分析 如上述分析，金融监管模式并非一成不变，不仅监管模式自身在不断变 化，而且一国会根据所处环境因素的变化及时对金融监管模式进行调整和改 革，以实现监管目标，充分体现了金融监管模式作为一种制度安排具有的“权 变”特点。同时，还应该看到即使在同一历史时期，世界上也不存在统一的、 最优的金融监管模式，【8 那么，影响监管模式选择和变革的环境因素有哪 些呢? 结合上述对英国、美国、德国几个主要发达国家的金融监管模式变革 进程进行的探讨，可以总结出如下影响金融监管模式选择的因素： 1 、法律环境因素 从法律与经济发展的关系来看：法律环境因素是金融监管实施的依据和 重要基础，真正有效规范的金融监管制度必然是以比较完备的法律法规体系 为依托的。由于“法具有使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公 开化的价值，金融监管体制的主体、构成、职权和作用机制等都要通过法 律来确定，金融监管本质上是一个法律问题，离不开法律的作用”， 9 】法律 环境是金融监管模式变革的一个重要的影响因素，这种影响主要体现在金融 监管模式变革中的基础、保证作用。在金融监管模式改革的选择中，法律环 境因素会带来一定的变更成本，这种变更成本又可分为制定成本和执行成本 两部分。制定成本是指因金融监管模式的调整需重新修定相关的法律法规而 付出的成本，因为法律要保持相对的稳定性，正规立法的要求相对较高，需 经过繁杂的程序和论证，所以这部分成本不容忽视；执行成本是指为保证新 的法律法规能够顺利执行和实旅而付出的成本，例如进行法律普及的宣传费 用和因新制度的执行对旧的利益主体带来的既得利益损失等。如果法律的变 更成本比较小，就会对金融监管模式变革发挥推动、保证作用，反之，则是 阻碍。 2 、经济金融环境因素 经济环境通常是指一国国民经济的发展状况，包括经济发展趋势、经济 体制、经济结构、经济周期、银行信贷和市场发育程度等。而金融作为现代 经济的核心，与经济相互渗透融合、密不可分，经济关系日益金融关系化， 社会资产日益金融化，融资非中介化、证券化和金融倾斜逆转等现象和发展 趋势无疑论证了经济与金融的密切关系。金融监管是对金融机构、金融经营 行为、金融市场等进行的监督和管理，一国的社会经济制度、经济发展水平、 金融发展状况等必然影响到金融机构及其经营行为，也进而会影响到金融监 管模式的选择。最重要的是经济金融环境具有不确定性的特点，一种经济金 融环境下的金融监管模式选择应该在当时看是“最优”的，能够给各利益相 关主体带来潜在的最大利益，但当宏观金融形势、金融市场风险程度、经济 发展水平等因素发生变动时，金融监管模式必须依据经济金融环境的变化而 进行调整或改革才能有利于实现稳定经济金融秩序、防范金融风险等监管目 标。换句话说，当经济金融环境发生变化后，原有的金融监管模式不能再有 效地发挥积极作用，甚至可能成为经济发展的障碍，不能给利益主体带来潜 在利益时，就必然要求通过变革对原有的金融监管模式进行调整或用新的监 管模式代替旧的模式。 3 、技术环境因素 技术环境通常是指社会科技总水平及其发展趋势。科学技术的迅猛发展 和更新速度的不断加快，对经济、金融的影响越来越广泛和深远。技术是金 融监管顺利实施的前提条件和基础保证。艾尔斯十分重视技术的作用，并认 为技术与制度相互影响。 1 0 技术因素对金融监管模式选择的影响主要表现 为两方面：第一，现代科学技术的发展尤其是2 0 世纪下半叶的办公自动化、 计算机、集成电路等技术的发展，无疑推动了金融创新的进程。新的金融工 具、金融产品、金融交易方式等大量出现，特别是由于技术水平的进步加强 了金融各业产品的联系程度，使金融混业经营的条件日益成熟等等都对原有 的金融监管模式带来新的挑战，使得原有的监管模式变得不再适用或监管效 率低下，这也成为金融监管模式必然变革的原因之一；第二，技术进步的利 处同样涉及到金融监管领域，技术的进步增强了支撑新的监管模式的各种监 管方法和信息处理的水平，降低了金融监管模式变迁的成本，又为金融监管 模式的变革起到了技术支持作用，为金融监管模式的变迁与监管水平和效率 的提高提供了保证。 4 、社会文化环境因素 社会文化环境包含了丰富的内容，包括价值观念、道德伦理、文化传统、 风俗习惯等在内的文化内涵不仅具有持久的生命力，影响着人们的选择和决 策，甚至在法律环境、经济金融环境、技术环境等因素正式发挥作用之前， 就已经在发挥着影响力。当面临各种严重的冲突和矛盾时，面对金融监管模 式的变迁问题社会文化因素起到了推动或阻碍的作用。当社会文化相对落后 于经济的内在需求时，社会文化就会制约主体拓展选择集的努力，同时也约 束了制度供给者的知识和信息的扩大，阻碍了制度创新和相关的知识积累， 并会增加新的制度环境下的信息成本，从而间接影响到金融监管模式变迁的 成本与收益的比较，延缓了制度的变迁。 如上分析，影响金融监管模式变革的环境因素有四种，但它们各自发挥 的作用有所不同，法律环境、技术环境和社会文化环境是金融监管模式改革 基础和保证作用因素，经济金融环境的变动是金融监管模式改革的直接动 因，应该是分析的重点。 1 7 二、中国金融监管模式的历史演变 金融监管模式作为一种制度安排，在中国也经历了历史演变的过程，在 经济金融环境等制度环境因素变动中不断发展、演进。 ( 一) 中国金融监管模式的历史演变过程 对中国金融监管模式改革问题进行探讨之前，有必要对金融监管模式的 历史沿革进行回顾分析。中国现行金融监管模式的形成经历了一个历史演变 过程，并与金融体制、金融运行机制的形成和发展紧密相关，大体可划分为 三个阶段： 1 、计划经济时期的金融监管模式 1 9 4 8 年1 2 月1 日，作为新中国中央银行的中国人民银行成立，标志着 新中国金融业的诞生。自1 9 4 8 年至1 9 7 8 年间，与当时的计划经济体制相适 应，中国实行的是高度集中统一的计划金融体制。金融的运行主要靠国家编 制计划，通过金融机构严格执行来实现，信贷数量和投向、利率等都由国家 计划确定，政府支配银行全部剩余并承担全部经济风险。1 9 5 0 年1 1 月，经 政务院批准的中央人民政府中国人民银行试行条例规定在总行设立检查 处，专司国家对金融业的监督管理职能。在相当长的一段时间里，中国人民 银行作为金融监管部门在其会计部门设置稽核机构对金融业进行监督和检 查。这段时期，金融监管模式多是依据关于计划执行情况的检查而设计，没 有形成现代意义上的金融监管。 2 、中国人民银行统一监管时期 自1 9 7 8 年开始，伴随着中国经济体制改革轰轰烈烈地展开，中国金融 业也发生了巨大的变化，金融监管制度逐步建立。 ( 1 ) 1 9 8 年至1 9 8 4 年中国金融格局的形成 金融领域的改革首先体现在逐步实现了金融机构的多元化格局。首先 是恢复和成立了四大专业银行。1 9 7 9 年2 月我国恢复了中国农业银行，1 9 7 9 年3 月分设了中国银行，1 9 8 4 年成立了中国工商银行，接管了中国人民银行 传统的信用业务，使中国人民银行金融管理职能独立化，1 9 8 5 年中国人民建 设银行划归中国人民银行管理，恢复其经营长期信贷业务的职能。其次，一 些新型商业银行和其他各类金融机构相继设立，如中信实业银行、中国光大 银行、招商银行、上海浦东发展银行等。伴随着从旧的“大一统”体制向多 种金融机构并存局面的过渡基本完成，中国金融竞争的格局初步形成。 ( 2 ) 1 9 8 4 年至1 9 9 2 年中国金融监管的探索 结合金融竞争格局的形成和以“微观搞活”为核心内容的微观金融改革 的展开，中国人民银行开始了对中国现代金融监管的探索。 1 9 8 2 年中国人民银行设立了金融机构管理司，负责研究金融机构改革， 制定金融机构管理办法，审批金融机构设置和撤并等事宣；1 9 8 3 年9 月，国 务院下发了关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定，明确中国 人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，必须强化中央银行 职能，中国人民银行不再直接经营商业银行业务，这就从制度上改变了不受 资金来源约束的信贷扩张机制，使其集中力量研究和做好中国金融的宏观决 策；1 9 8 4 年初，中国工商银行正式成立，标志着中国人民银行开始独立履行 中央银行职能；1 9 8 5 年中国人民银行将稽核部门从行政监察机构中分离出 来，从总行至分支行都单独设置了稽核机构；1 9 8 6 年国务院颁布中华人民 共和国银行管理暂行条例，作为我国第一部有关金融监管的政策规定，突 出了中国人民银行的金融监管职责。 2 0 世纪8 0 年代以后，金融体系的竞争性不断增强，一些新设的股份制 商业银行的业务范围十分广泛，涉及银行、证券、保险、投资、房地产等多 种业务；四大国有专业银行专业分工经营的模式也逐渐被打破，在利益机制 的驱动下，各专业银行不仅突破了专业分工的界限，而且开始突破行业分工 的界限，组建了各自的信托投资公司，开办大量的证券机构，并纷纷向房地 产、保险、投资等领域拓展，事实上形成了混业经营。 但是，在当时金融业发展水平较低，金融机构缺乏自我约束能力等情况 下，混业经营的弊端日益显现，突出表