（高等教育学专业论文）农村教育硕士政策分析.pdf

农村教育硕十政策分析 中文摘要 2 0 0 4 年始，教育部推出“农村学校教育硕士师资培养计划”。四年来，该政策在农 村教师队伍建设方面已发挥了积极作用，但也出现了招生难、工作安排难、培养经费落 实难等一系列问题。政策实践迫切需要对该政策进行系统分析，推进政策创新。 本研究从政策分析的视角，运用政策科学的基本概念和相关理论，透视农村教育硕 士政策系统及其运行过程。引言介绍了本研究的缘由、现状、思路和论文逻辑结构。第 一章概述了与本研究相关的重要概念和理论。第二章分析了该政策运行中存在的政策问 题定位不准、政策目标含混不清、政策措施缺乏吸引力、政策执行不力等问题及其成因。 第三章提出了重构政策问题、修正政策目标、优化政策方案、强化政策执行和加强政策 监控等政策建议，并结合江西省实际情况提出了一项政策建议案。 关键词：农村教育硕士 政策目标 政策分析 政策方案 5 政策问题 政策执行 农村教育硕十政策分析 c o n t e n t ： m i n i s t r yo fe d u c a t i o na c t u a l i z e dt h ep o l i c yo ft h em a s t e rd e g r e e so fe d u c a t i o nf o r r u r a ls c h o o li n2 0 0 4y e a r d u r i n gt h ef o u ry e a r s ，t h ep o j i c yh a sb e e na c t i v e l ye f f e c t e do nt h e c o n s t r u c t i o no ft h et e a mo fr u r a lt e a c h e r s ，b u ti th a sd i f f i c u l t yi ne n r 0 1 h e n t o u t l a ya n d e m p l o y m e n t e t c s oi ti su r g e n tt os t u d ya n dr e b u i l dt h ep o l i c ys y s t e m b e s i d e st h ei n 仃o d u c t i t h et h e s i si n c l u d e st h r e ec h a p t e r s t h ei n t r o d u c t i o ni sc i t e d t h e o r yo nt h eb a c k g r o u n da n dp u r p o s eo ft h ep r e s e n ts t u d y c h a p t e rim a i n l ys u m m a r i z e st h e t h e o r i e sa n dc o n c e p t i o n so ft h ep o l i c ya n a l y s i st h a ta r er e l a t e dt ot h et h e s i s c h a p t e rn a n a l y z e st h ek e yp r o b l e m so ft h ep o l i c y , f o re x a m p l e ，m a l p o s i t i o n i n go ft h ep o l i c yp r o b l e m ， u n c e r t a i n t yo ft h ep o l i c yt a r g e ta n dw e a k n e s so ft h ep o l i c ye x e c u t i o ne t c c h a p t e rl l im a i n l y p r e s e n t ss e v e r a l 跚g g c s t i o 雎f o rt h ei m p r o v e m e n to ft h i sp o l i c y , f o re x a m p l e ，r e c o n s t i t u t i o no f t h ep o l i c yp r o b l e m ，r e v i s i o no ft h ep o l i c yt a r g e t sa n dr e i n f o r c e m e n to ft h ep o l i c ye x e c u t i o n e t c f i n a l l y , t h et h e s i ss e t su pap o l i c ys c h e m ea c c o r d i n gt ot h es t a t eq u oo fj i a n g x ip r o v i n c e k e yw o r d s ： m a s t e rd e g r e e so fe d u c a t i o nf o rr u r a ls c h o o l p o l i c yp r o b l e mp o l i c yt a r g e t p o l i c ye x e c u t i o n 6 p o l i c ya n a l y s i s p o l i c ys c h e m e 农村教育硕士政策分析 一、问题的提出 引言 为全面建设小康社会，本届政府坚持科教兴国战略，落实科学发展观，高度重视“三 农”问题，并把加快农村教育发展作为解决“三农”问题的重要举措。农村学校教师队 伍薄弱一直是制约农村教育发展的“瓶颈”因素之一。为此，教育部于2 0 0 4 年4 月推 出了“农村高中教育硕士师资培养计划”( 2 0 0 6 年改称“农村学校教育硕士师资培养计 划”，详见附录一，以下简称“农村教育硕士政策”) ，计划用5 年左右时间，为贫困 地区农村学校培养一批研究生层次的高素质教师。据悉，教育部已将该计划列入解决农 村教育师资问题的重要举措之一。截止2 0 0 6 年，全国已有2 0 0 0 多名农村教育硕士生( 以 下简称农硕生) 投身中西部贫困地区教育事业。 政策实施四年来，大部分贫困地区教育行政部门和农村中学总体上对此都给予了肯 定，认为这是落实科学发展观、推进教育均衡发展、促进社会主义新农村建设的一项重 要举措，体现了国家对农村教育的重视和支持。尽管教育部连续几次对政策进行调整( 如 改变培养方式、扩大服务范围、扩大招生专业等) ，但实践中仍出现了不少问题和矛盾。 如：( 1 ) 招生难。0 4 年计划招生7 8 0 人，实际招生仅6 9 2 人，许多省份都没能完成招生 计划。而且实际招收的学生素质也良莠不齐，生源质量总体上不容乐观。其后几年也在 不同程度上存在完不成招生计划的现象。( 2 ) 农硕生工作安排难。贫困县普遍缺少接收 农硕生的积极性，甚至有的地区部分0 4 年招收的农硕生至今都未落实工作岗位。( 3 ) 培 养经费落实难。文件规定，培养经费按培养学校隶属关系由上级主管部门按国家统招研 究生计划拨付，但有不少省份0 4 、0 5 年计划的培养经费至今没有着落。( 4 ) 培养质量难 保证。由于各专业招生人数较少，成班率低( 一般每专业仅有四至五个，有的甚至就是 一个) ，培养学校很难为他们单独设置有针对性的教学计划，往往让他们与统招研究生 一起上课，因而也就照顾不到农硕生的特殊性，难以保证培养质量。( 5 ) 农硕生心态难 稳定。由于许多政策措施没有得到很好落实，当地学校和教育局对农硕生也不够重视， 许多农硕生对现状不满意，服务农村教育信念动摇。有的中途毁约，有的“人曹营心在 汉”，想着法子想尽快离开。种种问题表明，该政策仍有许多关系没有理顺，需要进行 系统的政策分析，推进政策创新。 在中央高度重视农村教育的大背景下，本研究旨在通过对该政策的系统分析，理清 相关关系，探讨问题的成因，提出改进政策的建议，提高政策有效性，从而使该项政策 能够扩大实施范围和规模，真正成为惠及广大农村教育的关键性举措。 7 农村教育硕士政策分析 二、研究现状 该政策是2 0 0 4 年4 月才开始实施的一项新的农村教师培养政策。从本人所查阅到 的资料来看，目前直接针对该政策的理论研究成果不多。从中国知网万方数据库中查询， 目前该方面的学术研究论文仅有2 篇：农村高中教育硕士师资培养计划实施中的问题 及思考1 和农村教育硕士：落实农村科学发展观的生力军2 前文在介绍了该政策来 由后，着重分析了农硕生可能流失的问题和培养高校的承受能力问题，并提出“建立激 励机制留住人才”、“把培养成本按一定比例划给培养高校”和“着力改善贫困地区农 村中学工作环境”三点建议。后者主要探讨了该政策对落实农村科学发展观的重要意义。 但是，与本研究相关的两个主要领域：农村教师问题和公共政策分析，其研究成果还 是非常丰硕，它们共同构成了本研究的重要基础和支撑。 ( 一) 关于农村教师问题的研究 目前的研究主要集中在以下几个方面：1 、关于农村教师现状研究。如教师队伍整 体超编与结构性缺编并存；小学教师老龄化问题；骨干教师流失现象严重；教师培训经 费短缺等。2 、关于农村教师问题成因与对策的研究。如完善以县为主的管理体制；加 大财政转移支付力度；提高教师经济待遇；推行人事制度改革；加大培训工作力度，提 高教师整体素质等。； 从查阅到的资料上分析，总体上，从现实着眼、紧密联系实际研究较多，理论研究 的较少：单项研究比较多，综合研究的比较少；微观角度研究的多，宏观层次探讨的少。 ( 二) 公共政策和教育政策分析领域相关研究 公共政策分析是一门综合性、跨学科的新兴学术领域，2 0 世纪5 0 年代产生于美国， 其产生和发展被认为是西方社会科学史中的一次“科学革命”。2 0 世纪6 0 7 0 年代，在 欧美、前苏联和日本等国家，公共政策分析获得长足发展，建立了独立的学科体系，形 成了声势浩大的“政策分析运动”，以至于在许多国家形成了“不分析不作决策”的政 策活动倾向。 在西方，教育政策分析始终都是公共政策分析的重要组成部分。目前，“教育政策 研究正成为国际教育研究中最突出和最令人关注的焦点”( 袁振国) ，成为世界范围内 教育科学研究发展的新方向和新趋势，成为促进教育科学为教育实践服务的强有力中 介。在我国，近年来教育政策研究发展也非常迅速，但总体上尚处于初创阶段。据本人 所查阅到的资料来看，国内现有的研究成果主要有：l 、关于教育政策分析内涵的研究。 2 、关于教育政策分析方法的研究。3 、关于教育政策问题个案的研究。 1 王云兰农村高中教育硕士师资培养计划实施中的问题及思考t j i 江西教育科研2 0 0 6 年第1 1 期 2 单永新等农村教育硬士：落实农村科学发展现的生力军 j 】吉林师范大学学报( 人文社会科学版，2 0 0 6 年第4 期 8 农村教育硕十政策分析 三、研究思路 农村教育硕士政策是一项全新的政策实践，也是一个崭新的研究领域。本研究坚持 政策研究的实践取向，不就理论谈理论，而是把理论与实践结合起来，从该政策运行实 况调研入手，以政策科学的基本概念和相关理论为思维工具和分析视角，来系统分析和 思考政策实施中存在问题及成因，并提出相应的政策建议。在研究方法上，以利益分析 法为基本工具，综合运用文献法、问卷调查法、访谈法等多种研究方法。 利益分析法：牢牢把握“政策是调整利益分配的工具”这一政策的本质特征，通 过对该政策各利益相关者利益关系的深入分析，探讨政策问题产生的原因，探寻政策改 进的方向。 文献法：通过普通目录索引和中国学术期刊光盘对文献进行检索，收集并研究三方 面文献：党和国家颁布的农村基础教育经费投入、教师管理方面的政策、法律、法规； 有关教师队伍现状、原因和对策方面的研究资料；有关公共政策分析、教育政策分析方 面研究资料。 访谈法和问卷调查法：通过对该政策的主要利益相关者( 大学毕业生、农硕生、各 级教育行政官员、农村学校校长、培养学校、推荐学校等) 的访谈和问卷调查，了解他 们对农村教师队伍现状和问题的认知，对农村教育硕士政策的认知，从中了解和探寻该 政策实施的现状、问题和原因。 四、论文逻辑结构 除引言外，本论文共分四部分。引言主要介绍本研究的缘由、相关文献综述、论文 结构安排和研究思路与方法。第一部分是政策分析相关理论概述。重点介绍公共政策分 析的一些基本政策概念、基本理论，为论文第二部分、第三部分提供理论基础和分析框 架。第二部分是关于该政策存在问题的分析，着重探讨政策问题、政策目标、政策方案 和政策执行中所存在的主要问题及其成因。第三部分是关于完善政策的建议，提出了重 构政策问题、修正政策目标、优化政策方案、强化政策执行和加强政策监控等政策建议。 最后为结束语，探讨了该政策依旧存在难以克服的局限性，并以江西省为例，建构了一 个政策实施方案。 9 农村教育硕十政策分析 第一章政策分析相关概念和理论概述 1 1 政策和教育政策内涵 1 1 1 政策 “政策”是现代社会生活中使用非常广泛的概念之一。政策科学从2 0 世纪5 0 年代 至今的发展过程中，国内外学者关于政策的定义有十几种之多。如： 伍得罗威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) ：“政策是由政治家即具有立法权制定的而由行 政人员执行的法律和法规”3 。 哈罗得拉斯维尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 、亚伯拉罕卡普兰：“政策是一种含有目 标、价值与策略的大型计划。 托马斯戴伊( t h o m a sr d ) r e ) ：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。” 詹姆斯安德森( j a m e se a n d e r s o n ) ：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动 是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事物而采取的”；“公共政策是由政府机 关或政府官员制定的政策” 卡尔弗里德里奇( c a r i j p r i e d r i c h ) ：“政策是在某一特定的环境下，个人、团体 或政府有计划的活动过程，提出政策的用意是就是利用时机、克服障碍，以实现某个既 定的目标，或达到某一既定的目的”7 孙光：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人 们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”；8 张金马：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现 形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略 等。”9 陈振明：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的 社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法 令、措施、办法、方法、条例等的总称。” 上述定义，大体上可分为三类： 1 、认为是政策是某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等。即某种 由人们来执行或遵守的“文本”。代表人物有伍得罗威尔逊、哈罗得拉斯维尔、王 3 转引白伍启元：公共政策分析，香港：商务印书馆1 9 8 9 年。 de a s t o n ，t h e p o l i t i c a ls y s t e mn e w y c a t k ：k r o p t 1 9 5 3 ，e 1 2 9 5t h o m a s r ，d y e ，u n d e r s l a n d i n g p u b l i c p o | i c y ( 6 t hc d ，) 同舀w d ( 糯n j ：p r c d t i c c - t ；a n i n c ，1 锥7 2 ， 6 【美】詹姆斯e 安德森：公共决策第4 页。 7 c a r lj f r i e d r i c h , m 柚a n dh i sg o v e r n m e n t n c wy o r k ：m c g r a w h i l l , 1 9 6 3 p 7 9 8 孙光；政策科学，杭州：浙江教育i 版杜，1 9 9 8 年。 9 张金马：政策科学导论，北京：中国人民大学出版社1 9 9 2 年 m 陈振明：公共政簧分析，北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 年，第4 3 页 1 0 农村教育硕士政策分析 福生、张金马等。这类定义实际上把政策理解为一个“静态”的“点”。 2 、认为政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程。 代表人物有戴维伊斯顿、詹姆斯安德森、卡尔弗里德里奇以及孙光等。这类定义 实际上把政策理解为一个“动态”的线性过程，即一条由目标到结果的直线。 3 、认为政策不仅仅是某个特殊的文本，也不是一个简单的线性过程，而是一个既有 过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂的“圆圈”( p o l i c yc i r c l e ) ，它 包括文本、文本的形成、文本的修正、实际的实施过程和结果等要素，是一个不断发展 的有机的非线性的过程。代表人物有s a n d r at a y l o r 、f a z a lr i z v i l 和刘复兴等。“ 笔者认为要科学把握政策的内涵，应抓住以下五个方面：( 1 ) 政策主体。即政策 是由政府、政党、政治集团或其它权威人士所制定的，体现政策主体的意志，具有权威 性。( 2 ) 政策目标。即政策不是自发或盲目性的行为，而是具有明确的目的、目标或方 向。( 3 ) 政策是一系列活动组成的动态过程，而不仅仅是一个文本。( 4 ) 政策是一种行 为规范。即政策总是对政策客体规定了一系列可操作的行为准则，强制其应当做什么， 不应做什么。( 5 ) 政策本质是对社会做的权威性价值分配。即政策是政策主体意志、利 益的集中体现和表达，在一定程度上反映了社会各阶级政治力量的对比关系，是政治统 治的工具或手段，是社会各种利益关系的调节器。 政策学者们不同的“政策观”，实际上反映出他们对政策制定者、政策利益主体的特 性及主体间关系有不同的认识，并持有不同的决策模式和政策分析模式。把政策理解为 “静态”文本，实际上反映出传统的政治制度理论学派对政策进行静态研究的特征。把 政策理解为“动态的线性过程”，实际上是传统理性主义政策分析学派( r a t i o n a lm o d e l s ) 典型的观点。如：理性决策模型认为，在决策过程中，决策主体能始终坚持理性，在明 确价值目标的指导下选择最优的政策方案。因而决策过程是无关紧要的。精英理论决策 模式( 理性主义政策学分析学派另一分支) 认为，公共政策是由杰出的精英人物决定的， 大众不能决定公共决策，公共政策反映的是占统治地位精英们的价值观，其它利益主体 是完全被动的，也无足轻重的。把政策理解为“前后相继的充满价值冲突的复杂的非线 性圆圈”，则必然崇尚批评性政策分析( c r i t i c a lp o l i c ya n a l y s i s ) 。如：集团决策模 型认为，公共政策是集团斗争的产物，在现实政治生活中，存在大量的政治利益集团之 间的相互作用和斗争，政府决策就是从不同集团的相互冲突中进行了选择。 尽管纷繁复杂的政策定义让我们有点“眼花缭乱”。现实世界中政策的如此丰富、复 杂，似乎也让我们有些“云里雾里”，以致很难对其给予一个准确、简洁的定义。但是， 在“眼花缭乱”之外，“纷繁复杂”背后，不同学者定义的不同视角所闪烁的智慧之光， 还是给我们提供了多角度“透视”现实政策复杂内涵的“多重视角”，使我们能够多角 度“窥视”一项政策的“庐山真面目”。 刘复兴；教育政策的i q 重视角，载清华丈学教育研究) ，2 0 0 2 年第4 期 1 1 农村教育硕十政策分析 1 1 2 教育政策 1 1 2 1 传统教育政策观的局限性 教育政策学是政策科学的重要组成部分。“教育政策”也是“政策”的下位概念。因 此，政策科学中关于政策内涵研究的深化，应当会对教育政策学研究者以冲击和启发。 但是，如果我们仔细分析目前国内学者对“教育政策”的定义，不难看到，作为部分的 教育政策研究之于作为总体的政策科学研究，步伐显得有些迟缓。目前，关于“教育政 策”的定义主要有： 、 教育政策是“负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目 标和任务而规定的行动准则。2 “教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。”“ “教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定 历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内，外关系所规定的行动依据和准 则。”“ 教育政策是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则。 教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权利和利益的具体体现。 以上定义除第三种外，大多数都是从广义的、静态的角度来理解教育政策。即把教 育政策理解为某种文本或文本总称，是决策者为解决某些社会问题制定的一些行动指 南、准贝4 或措施。这实际上反映了我国教育政策长期以来存在的一种思维模式：把政策 作静态的认识，突出政策作行为准则的强制性。正如刘复兴教授所言，这种认识的不全 面和局隈性是很显然的： ( 1 ) 表达各种行动依据和准则的政策文本仅是教育政策的表面形式( 或称现象形 态) 。它没有清楚、准确地表达政策的实质内容是什么( 本体形态) 、实际过程又怎样( 过 程形态) 。 ( 2 ) 这种教育政策观集中体现了“二元结构”的计划经济社会背景下，教育政策制 定者与利益主体之间的关系模式。即政策制定者与政策执行者或教育组织、受教育者之 间是以行政关系为特征的命令服从关系：政策制定者是主动的，利益主体是被动的； 利益主体的利益需求与政策制定者是一致，利益主体根本就不需要利益表达，制度上也 不需要为他们提供利益表达的机制。 ( 3 ) 这种教育政策观无法反映政策过程中实际存在的多个实践主体和利益主体之间 复杂的相互作用关系。对教育组织、受教育者、学生家庭等重要利益主体，在政策体系 ”成有信等著：教育政治学，南京：江苏教育出版社1 9 9 3 年，第2 0 1 页 廿袁振国土编：教育政策学，南京：江苏教育出版杜1 9 9 6 年，第1 1 5 页 孙绵涛著：教育政策学，武汉：武汉t 业丈学出版社，1 9 9 7 年第1 0 页 ”萧宗六：教育方针、教育政策j 敦育法规。载人民教育，1 9 9 7 年第l l 期 嵋张新平；简论教育政策的奉质，特点及功能，载江西教育科研) ，1 9 9 9 年，第1 期。 1 2 农村教育硕十政策分析 中的地位和作用也没有给予明确的说明。 1 1 2 2 多维视角下的教育政策内涵及其启示 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国社会各阶层的利益不断分化、 组合，整个社会逐渐由计划经济时代的一元化结构社会走向“国家( 公共领域) 一市民 社会( 私人领域) ”二元结构社会，并逐渐向“市民社会一非营利部门一国家”三元结 构社会”转变。在三元结构社会中，整个社会由三类利益主体：国家( 政治领域) 、非营 利部门( 社会公共领域) 和市民社会( 经济领域) 。他们分别按不同的机制展开活动， 国家应在民主机制中以强制方式( 政治权力) 追求公益，非营利部门应在自治机制中以 志愿方式追求公益；市民社会则应在市场机制中以志愿方式追求私益。随着三元结构社 会在我国的逐步建立和完善，我国教育政策实际运行状态越来越呈现出批评性政策分析 学派所描绘的政策特征。因此，要科学地进行教育政策分析，必须采取多维视角。 刘复兴教授从四维视角理解教育政策内涵对本研究很有启发意义。其观点及启示如 下： ( 1 ) 从现象形态上看一一教育政策是教育领域政治措施组成的政策文本及其总和。 现象形态的政策仅是政策的表面形式，它远远不能揭示教育政策的本质，需要分析者对 表面形态的政策文本进行解构，以挖掘文本背后的实质内容政策目标、价值原则及 价值选择最终结果。 ( 2 ) 从本体形态上看一一教育政策是教育领域利益分配的工具。即教育政策就是决 策者借助于政策，在不同利益主体之间分配教育权力、权利、机会、经费、条件、资 格等教育资源。教育利益和教育利益关系是教育政策的基础和核心。因此，政策分析者 应当以该政策的“教育利益关系”为切入点和核心，认真梳理、把握该政策的教育利益 分配实况，从中探寻问题之结、求解之道。 ( 3 ) 从过程形态上看一一教育政策是动态连续主动的集体选择过程。它有两方面的 含义：第一，教育政策是包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等 环节的动态连续过程。政策分析不仅需要分析政策文本，更要跳出文本，从文本之前的 “政策制定”过程，文本之后的“政策执行”、“政策监控”过程，去探寻有意义的信息。 第二，教育政策是众多政策实践主体的一种主动集体选择过程。既然是主动集体选择， 就不能完全客观、价值无涉，从政策问题的界定、政策信息筛选、政策目标确立到政策 工具选择、政策标准采用，都体现了各个政策主体的主观偏好。若从利益分配的角度看， 政策过程更像是一个有众多利益主体参与的利益博弈过程。这就告诉我们，实际的政策 远不是理性主义所说的从目标到结果的直线过程，也不是像决策者所想象的、政策文本 所规定那样简单、明了。如果一项政策规模足够大，牵涉的主体足够多，利益冲突足够 大，且又没有强有力的政策监控，这种主动集体选择必然导致一种有组织的无政府状态。 童世骏；后马克思主义视野中的市民社会 ，载中国社会科学刊，1 9 9 3 年，第1 1 期 1 3 农村教育硕士政策分析 ( 4 ) 从教育的特殊性上看，教育政策亦有其特殊性。首先，教育政策尤其应当以追 求公益为目标。其次，教育政策活动具有特殊性。比如，教育政策往往牵涉千家万户， 容易成为社会关注的焦点；教育领域权力极度分散；教育过程具有多重目标；教育成果 评估具有先天困难性等。这个透视维度至少也能给我们以下两点重要启示。第一，政府 是以强制机制追求公益的机构，学校是以志愿机制追求公益的非营利机构。政策设计者 在设计政策时，应当建立相应的标准、程序和机制保证上述两类机构不违背其宗旨。第 二，政策设计者对教育政策活动的特殊性应有充分的估计，并应建立相应的保障机制， 确保政策目标实现。 1 2 政策系统 政策是由政策主体、政策客体和政策环境相互作用而构成的社会政治系统。分析政 策系统是政策研究的前提和出发点。政策系统内各构成要素联系是否妥当，运行是否顺 畅，将直接决定政策效果的好坏。 1 2 1 政策主体 即直接或间接参与政策制定、执行、评估、监控的个人、团体或组织。认识各类政 策主体，了解其价值偏好和特性，查明重要主体在政策活动中有无缺失等，是政策分析 的一项重要任务。 1 2 2 政策客体 指政策所要作用的对象，包括政策问题( 政策所要处理的社会问题) 和目标群体( 受 政策所规范、制约的社会成员) 两方面。准确界定政策问题是政策活动的首要任务。了 解政策所涉目标群体的需要、利益、心态等，也有助于制定出适应具体情况、能够被目 标群体普遍接受或理解的政策，从而有助于政策的有效执行，充分发挥政策作用，取得 预期政策效果。 1 2 3 政策环境 指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。主要包括社会经济状况、社会制 度或体制条件、政治文化和国际环境等。政策环境是政策运行社会基础，对政策各个因 素和环节都有重要和直接的影响。 1 3 政策活动过程 一个完整的政策活动过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终 1 4 农村教育硕十政策分析 结五个环节。本研究拟将重点放在农村教育硕士政策的制定、执行和监控三个环节上。 故下面分别对其概念和相关理论作简要概述。 1 3 1 政策制定 政策制定是政策过程的首要阶段，也是政策科学的核心。广义的政策制定包括政策 的整个过程。如德洛尔就将政策执行、政策评估等环节视为后政策制定阶段。但大部分 学者把政策制定过程理解为政策文本形成的过程，即从政策议程建立、方案规划到方案 合法化的过程。 政策议程：即政策问题提上决策者议事日程，纳入决策领域的过程。政府要处理的 社会问题很多，但往往却只有一少部分能纳入政策议程，成为政策问题。而“政策之窗” 何以能向这个社会问题打开而不向另外一个社会问题打开，其缘由固然与问题本身的严 重性、危害性有关，但也与该问题是否被明确表达并引起权威人士的觉察有十分密切的 关系。 方案规划：即对政策问题的分析研究并提出相应解决办法的活动过程。包括问题界 定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。其中，闯题界定往往十分重 要，且贯穿政策制定的全过程之中。 政策合法化：即法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施 的一系列审定、通过、批准、签署和颁布等行为过程。政策形式上合法化是保证政策实 质上合法性的重要途径，也是政策取得权威性的前提之一。但形式上的合法化还不足以 使政策具有真正的权威和合法性，要达到这一目标，则该政策必须能够为广大目标群体 真正带来利益，实现政策各个利益主体的合作共赢，即政策要具有实质上的合法性。 政策问题界定、政策目标确立、方案设计和方案合法化是政策制定过程的关键环节， 也是政策分析的重点。 1 3 2 政策执行 政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实 验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现 既定政策目标的活动过程”。自2 0 世纪七八十年代以来，政策研究领域形成了声势浩大 的“执行运动”( i m p l e m e n t a t i o nm o v e m e n t ) ，拓展了政策研究的领域，丰富了政策科 学的理论成果。其中，关于政策执行的失真问题及其成因，是该领域研究的重点内容。 1 2 3 政策监控 政策监控是政策监督和政策控制的全称，是为了实现政策的合法化与保证政策贯彻 实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程。政策监控不是 一个孤立的环节，它贯彻于政策的各环节，是个动态的过程。政策监控对保证政策系统 顺利运行，保证政策制定和执行质量，促进政策目标实现，提高政策效率具有重要意义。 1 陈钷明主编：公共政策分析 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年，第2 2 5 页 1 5 农村教育硕十政策分析 上述这些相关概念和理论是本研究的重要基础，它为本研究提供了重要的概念工具、 思维框架。 农村教育硕士政策分析 第二章农村教育硕士政策存在的问题分析 从本质上说，农村教育硕士政策是国家通过重新调整教育领域利益分配格局来促进 农村教育发展的一种工具。像其它公共政策一样，其实际运行过程是一个复杂、动态、 连续的非线性主动集体选择过程，其中充满着价值冲突、利益博弈。因而，实际运行状 况与文件所规定的过程和结果可能完全不同，需要政策制定者或分析者以开放的态度， 反复审视政策问题、政策环境、政策目标，不断调整政策方案，持续监控政策运行过程， 以推进政策创新。本章着重选取“政策问题”、“政策目标”、“政策方案”、“政策执行” 四个关键性“观测点”，对农村教育硕士政策设计和运行中存在的问题作具体分析，并 着力探讨其产生原因。 2 1 政策问题定位不准 2 1 1 清晰确认政策问题的意义 政策问题是政策分析的逻辑起点。但是并非所有的社会问题都可以列入政策议程成 为政策问题。只有那些被政策制定者觉察到、并且认为必须采取行动寻求解决办法的社 会闯题才能构成政策问题。换言之，“政羡问题不仅是一种客观存在的状态，而且也是 人们主观构造的产物。”9 政策问题的确认就是察觉问题并进行准确界定和描述的过程。确认政策问题是政策 分析的首要任务。“政策问题的有效确认往往是问题求解过程中最为关键的一环。”。这 不仅是因为在某种意义上，政策问题是政策制定者( 或政策分析者) 主观构造的产物， 政策问题的解决方法在很多时候都直接来源于问题的有效确认。在实践中，我们常常会 发现，一些看似无法解决的问题，如果以恰当的方式重新建构，先前未发现的解决办法 会突然显现出来。著名的“草船借箭”和“空城计”便是例证。更重要的是。对决策者 来说，用一个设计精妙的方案去解决一个错误的问题( 不是问题的问题) ，其所带来的不 良影响，肯定比用一个有重大缺陷的方案去解决一个正确的问题其所带来的不良影响还 要大得多。这不仅会造成政策资源的浪费，而且还可能引发更大的社会问题。 2 1 2 政策制定者视野中政策问题到底是什么? 由于政策f 司题具有动态性、关联性和主观性等特征，政策问题的界定又是一个非常 伸陈妊叨土编：公共政策分析，北京：中周人民人学出版社，2 0 0 3 年，第5 0 页 锄谢叫著：公共政策分析 北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 年，第1 3 7 页 1 7 农村教育硕士政策分析 复杂的过程，往往伴随政策分析的全过程。让我们从历年农村教育硕士政策文本的相关 表述( 见表1 ) 入手，来探寻政策制定者所认定的政策问题吧! 它们是否被清晰、准确 地界定了呢? 表i ：历年政策文本对政策闯题的相关表述 年份 政策服务范围政策问题的相关表述 2 0 0 4 国贫县高中农村教育是教育事业的重中之重。解决农村教师匮乏和整体素质偏 低问题是加快农村教育发展、全面提高农村教育质量的重中之重。 2 0 0 5 国贫县高中培养有教育硕士专业学位的高中师贸，以此提高农村中学师资学历 水平和综合素质。 2 0 0 6国贫县、省贫县中学，切实解决农村教师匮乏、结构性失衡和整体素质偏低问题，加强农 以农村初中为主村学校教师队伍建设，促进教育均衡发展。 2 0 0 7 为国贫县、省贫县中学，提高农村师资水平，创新农村教师补充机制一项重要举措，对于推 以农村中学为主进教育均衡发展，加强农村教师队伍建设，促进社会主义新农村建 设具有重要的战略意义。 ； 上述表述以2 0 0 6 年的最为全面和典型，从中我们可推知政策制定者视野中的政策 问题有三：第一，农村学校师资匮乏问题；第二，农村学校教师结构性失衡；第三。农 村学校教师整体素质偏低。这三个问题严重制约了农村教育的发展，阻碍了教育的均衡 发展。为此，需要实施该项政策，通过培养农硕生来解决农村学校师资匮乏问题，改善 农村学校师资结构，提高农村学校教师整体素质，从而促进农村教育发展，推进教育均 衡发展。 笔者认为，政策文本对政策问题的表述不清、定位不准，值得重新审视。理由如下： 1 、“农村学校”的外延到底应该是什么? 从历年政策文本可知，政策制定者视野中的农村学校外延是不断交化的。2 0 0 4 2 0 0 5 年指国贫县高中( 显然主要集中在县城) 。2 0 0 6 2 0 0 7 年，农村学校在地域上扩大到省贫 县，在学校类别上扩大到农村初中或小学( 这使该政策真正为农村教育服务有了可能) 。 从中可发现政策制定者视野中农村学校外延至少存在两点不足：首先，明确限定了“农 村学校”必须是国贫县或省贫县境内的学校。这实际上就等于把其它县( 市、区) 贫困 乡镇的农村学校拒之于政策之门外。其次，对国贫县或省贫县城区学校或富裕乡镇学校 可否纳入政策范围，政策没有明确排除。这就在有意与无意间为部分地区故意曲解政策 留了“后门”。事实上，许多研究表明“，当前我国基础教育发展的不均衡性，农村与 城市( 含县城) 之间差异显著程度远远大于省与省之间、贫困县与非贫困县之间差异。 或许，政策制定者对“农村学校”外延作这种模糊化处理是有意识的，目的是给政 n 金长泽主编；师范教育改革与师资队伍建设) ，上海：华东师范大学出版社，1 9 驰年 1 8 农村教育硕士政策分析 策执行部门以更大的自由裁量权，以便使政策有更强的适应性。但政策执行部门对此若 也没有一个明确的标准，则政策问题必然会真的产生“问题”。因此，为了把有限的政 策资源充分用在急需解决的政策问题上，防止政策被恶意曲解，导致失真，有关部门在确 认政策问题时，十分有必要对农村学校外延作明确的限定。 2 、农村学校师资真的普遍匮乏吗? 政策文本笼统地说“农村学校师资匮乏”，这是极不准确的。对农村学校师资的真 实状况，需要有更精致的分类分析。 笔者对2 0 0 4 年全国和江西中小学师资数量总体状况作了统计分析，详见表2 。 表2 ：2 0 0 4 年全国和江西省中小学生师比情况 全国江西 生师比国 学校类别生专任生专任 生教师比 生师比家标准 教师比教师比 普通中学平均1 5 4 6 1 8 6 3 1 6 5 0 1 8 6 0 城市中学 1 3 2 01 6 8 71 3 8 11 6 2 4 县城中学 1 5 6 81 9 0 41 6 6 51 8 9 6 农村中学1 6 8 51 9 3 51 7 6 41 9 1 9 城市高中1 7 8 11 2 5 县城高中 1 9 2 41 3 农村高中 1 8 7 91 3 5 城市初中 1 6 2 6 1 5 2 81 3 5 县城初中1 8 9 41 9 0 2 1 6 农村初中 1 9 4 01 9 2 91 8 普通小学1 8 2 2 1 9 9 81 9 0 91 9 8 7 城市小学1 7 0 01 9 5 41 9 7 42 1 1 81 9 县城小学 1 7 1 81 9 3 31 9 3 02 0 0 82 1 农村小学1 8 8 8 2 0 2 81 8 8 71 9 5 62 3 注：数据来源于江西省教育事业统计年鉴( 2 0 0 4 年) 从表2 中各项信息中可推知： 第一，全国农村中学生师比是1 6 8 5 ，生专任教师比是1 9 3 5 ；农村初中生专任教 师比1 9 4 0 。江西省农村中学生师比是1 7 6 4 ，生专任教师比是1 9 1 9 ：农村初中生专任 教师比1 9 2 9 。且无论是全国还是江西，农村初中学生数占农村中学学生总数的9 0 0 5 以 上。而按农村初中国家标准生师比是1 8 。可见，若按国家标准，仅从总量上看，无论是 全国还是江西，农村初中都不存在教师匮乏问题。 1 9 农村教育硕士政策分析 第二，从总量看，无论是全国还是江西，农村小学、县城小学都存在教师超编现象。 为详细了解农村学校教师数量的真实情况，笔者对江西省芦溪县、上栗县进行了调 查。两县教师数量呈现相同情况，总量超编与结构性缺编并存，且小学总量超编相当严 重。两县仍有一定数量的代课教师，但绝大部分都集中在偏远山区村小。具体而言，县 城、县城郊区及交通相对便利、经济状况相对较好的乡镇初中和小学都超编；偏远山区、 经济相对落后的乡镇初中存在缺编现象( 一般都会从当地农村小学借调教师弥补教师数 量不足) ，偏远山区、经济相对落后的乡镇小学尤其是村小教师缺编现象严重( 因被层 层借调) 。此外，偏远山区、经济相对落后的乡镇农村学校还存表面上满编，实际上却 严重缺教师的现象。笔者对其它县的调查，结果也是大致如此。 造成偏远贫困地区农村学校教师缺编现象严重的原因是多方面的。其根本原因是以 县为主的义务教育管理体制还不完善，县级教育行政部门缺乏足够的政策资源和动力在 全县范围内调控教师余缺。在农村教师工资表面上划县统管而实质上仍由乡镇负担的体 制下，在一些财政困难的乡镇，财政本身就承受不了沉重的教师工资负担，有的故意缺 编或请代课教师以减轻财政负担( 因而也就根本没有积极性去接受成本更高的农硕生 了) 。其次，财政困难的乡镇往往都是经济欠发达、交通不便的地区，即教师生活、工 作条件相对艰苦，教师流失现象严重的地区。在我国，教师明显呈现出下述单向流动趋 势：农村学校流向城市学校；低级别学校流向高级别学校；欠发达地区学校流向发达地 区学校。在此机制作用下，各类学校教师及其流动普遍呈现出表3 所列特点。再次，偏 远农村地区学校教师严重缺编的另一个原因是国家编制标准不合理。即：国家按生师比 给农村学校配教师，但因农村学校学生数少、成班率低，造成实际上教师人手严重不足。 表3 ：各级各类学校教师数量状况及流动特点 紧缺 学校类别成因补充难易补充渠道 程度 县城满编大量的农村中学教师要求调入非常容易 直接招收新教师；从农村 高中 中学调入合格教师 农村 满编 大量贫困或偏远乡镇初中教师 容易 直接招收新教师：从其它 或本乡镇的初中教师要求调入农村初中调入合格教师 直接招收新教师：从农村 县城超编大量农村教师要求进城非常容易 中学调入合格教师 大量贫困或偏远乡镇初中教师 直接招收新教师；从贫 初中一般乡镇满编容易 困、偏远农村初中或本乡 或本乡镇的小学教师要求调入 镇小学调入合格教师 贫困或偏 缺编 1 、因财政困难故意缺编；2 、 很难招收新教师：请代课教师 远乡镇因条件艰苦而招不到合适教师 招收新教师；从农村学校 县城超编 大量农村教师要求进城非常容易 调入合格教师 大晕贫困或偏远乡镇小学教师 招收新教师；从贫困、偏 小学 一般乡镇 满编 容易 要求调入远小学调入合格教师 贫困或偏 缺编 l 、冈财政困难故意缺编；2 ， 很难招收新教师；请代课教师 远乡镇因条件艰苦而招不剑合适教师 农村教育硕士政策分析 行文至此，我们可得出以下结论： 结论一：我国农村学校教师队伍根本不存在政策设计者所说的。普遍匮乏”的现象。 实际状况是教师总量超编与结构性缺编并存，县城、郊区和条件相对较好的乡镇初中和 小学是严重超编；一般乡镇初中和小学是满编；偏远贫困乡镇初中和小学( 尤其是村小) 严重缺编。 结论二：造成结论一所述状况的根本原因是农村学校教育经费负担体制和教师人事 管理体制的缺陷。农村学校条件实在太艰苦，对教师缺乏足够的吸引力，以及国家编制 标准的不合理，也是造成偏远贫困乡镇中小学教师严重缺编的重要原因。换句话说，农 村学校缺教师的主要原因不是教师资源不足问题( 实际上每年都有大批正规师范院校毕 业生不能就业) ，而是当地政府不想招聘教师，或者是教师根本不愿去任教的问题。 结论三：把解决农村学校教师匮乏问题作为农村教育硕士政策的主要政策问题是根 本不成立的。第一，农村学校教师根本不存在普遍匮乏现象。第二，教师最缺乏的偏远 贫困乡镇农村学校，要么是因财政困难故意缺编，而没有接收农硕生的积极性；要么是 因条件太艰苦，农硕生根本就没有前往任教的积极性。第三，县城学校或条件相对较好 的农村学校，大部分学校因为已超编或满编而无法接收农硕生。即使有空缺需要补充新 教师，在上述流动机制和人为因素作用下，很多学校宁愿从其它学校调入符合条件的教 师( 基本地上都是原学校骨干教师) ，或从其它师范院校招聘毕业生( 目前总体上师范 毕业生供大于求) ，也不太乐意接受正在成长中的农硕生( 基本上