（宪法学与行政法学专业论文）信访法治化研究.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，信访法治化研究是 本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中 已经注明引用的内容外，本论文中不包含任何其他个人或集体己经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中已明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 作者签名：茎五叁兰竺年生月竺日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士 学位论文版权使用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门 或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学 位论文。 作者签名：叠鸯焦竺i 让月笪日 指导导师签名：1 ；堑阻年监月吐日 内容提要 信访条例实施一周年以来，我国信访形势出现了喜人的变化， 信访总量结束了连续十二年的快速增长势头呈现下降的趋势。在这个 信访制度改革的攻坚阶段，笔者将我国信访制度置于宪政和法治建设 的大背景下进行了深入的研究，并对我国信访制度的改革提出了自己 的见解。 本文运用理论分析法和实证分析法对信访法治化进行研究。从法 律经济学和法律社会学的角度论述了信访制度存在的理论基础，随后 阐述了信访制度在构建社会和谐、缓解官民矛盾、保证政府决策科学 化和实现公民权利方面的重要作用，并指出了当前我国信访制度存在 的问题。通过分析归纳，提出分两步将信访权还原到各级人民代表大 会中去的改革方法，并勾勒出创建具有中国特色的人大监察专员制度 的理论轮廓。 关键词：信访法治化改革 论文摘要 信访制度作为我国民愿表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手 段，在我国有着悠久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识基础。 建国后，经历了漫长曲折的初创期、爆发期和回落期的信访制度得到 不断完善和发展，在公民参政、议政和公民权利救济方面发挥着越来 越重要的作用。信访制度独特的救济便捷性和比较优势，使之广为社 会公众所认可和接受。公民的信访权利是我国宪法赋予公民的基本权 利之一，维护公民的信访权利对我国的政治稳定与发展群众参政、议 政的现代理念是相符的。尽管当前我国的信访制度还存在诸如：信访 机构设置不合理，信访事项的处理往往要依赖政府领导的重视等不合 理之处，但是实现信访法治化已经成为大势所趋。本文以我国的信访 法治化作为研究对象，通过对信访群众的走访、到信访机构进行实习 和对信访数据的统计等方式，掌握了信访活动的第一手瓷料；通过运 用理论分析法、实证分析法和对比分析法等研究方法，归纳出我国信 访制度存在的理论合理性以及信访制度存在的现实作用，并对我国信 访制度的弊端进行深度剖析推导出完善和改革的具体做法。 首先，信访制度的存在具有独特的理论基础。从法律经济学的角 度来看，在法律资源稀缺性的前提下，所有活动都要以资源的有效配 置和利用效率最大化为目的，信访制度相较于行政诉讼制度和行 政复议制度具有明显的比较优势，更加有利于节约社会成本，所以信 访制度的存在具有其法律经济学的机理。从法律社会学的角度来看， 社会群体的压力需要通过一定的途径进行宣泄，而信访制度作为中国 特有的“社会安全阀”，可以提供人们宣泄的渠道以缓解社会矛盾，并 起到沟通行政机构与人民大众桥梁和纽带的作用。 其次，信访制度的存在具有积极的现实意义，在当前法治建设中 发挥着不可替代的作用。其一，信访制度能够促进社会和谐的实现。 信访制度是衡量社会是否和谐的“指示剂”、“晴雨表”，在我国行 政体制中起到了“稳压计”的作用。其二，信访制度有助于改善行政 机关与相对人的关系。政府通过接访、对话、交流、处理信访事务能 够随时倾听群众的呼声，了解群众的情绪。其三，信访制度是政府决 策科学化的重要保证。公民行使信访权利，能够在一定程度上制约行 政权力的恣意行使，把我国的行政权力限制在合理的框架之内。其四， 信访制度是实现公民权利的重要途径。公民通过信访活动能够在一定 层面上实现参政、议政的权利，同时也能够实现权利救济的目的。 最后，对于信访制度的缺陷，我们应当正确认识，并在实践工作 中逐步改革和完善。由于信访制度本身的发展还不完善，导致我国当 前的信访活动中出现了这样或那样的问题。随着我国社会经济结构的 转型和人民群众法治观念的不断增强，近几年来，信访特别是上访案 件数量逐年上升。大量上访案件的存在，不仅扰乱了国家机关的正常 工作秩序，而且在一定程度上影响了社会的安定团结，已经成为社会 关注的焦点问题之一。完善我国的信访制度必须分近期目标和制度重 构这两个步骤进行。近期目标就是整合我国现有的资源，如：转变信 访工作观念，缓和信访人与信访机构的矛盾；建立全国信访信息系统， 发挥信访机构整体优势；赋予信访机构信息公开权、调查权等权力； 建立信访听证和说明理由制度；做好行政诉讼、行政复议与信访工作 的衔接，逐步缩小信访外延，扩大行政诉讼和行政复议的范围；尽快 出台信访法，建立健全统一的信访法律体系等。完善我国的信访制 度从远期目标来看，必须重构信访体制，建立起适合中国国情的人大 监察专员制度。长期治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构， 把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工 作，并系统地建立民众的利益表达组织。同时，赋予人大监察专员调查 权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进改革权、巡察 权等权力，依公民申诉或依职权对各级国家机关及其工作人员和其他 一切行使公权力的机关及其工作人员的不合法、不合理行为行使监督 职能。 总之，通过对我国信访制度的法治化建设，将进一步加强我国信 访制度对国家行政权力的监督机制，更加完善的保护人民群众的合法 权益。 a b s t r a c t l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi so n es p e c i a lm e t h o d ，w h i c h w i l l i n gt oe x p r e s s ，p a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c a la f f a i r sa n dt h e b a s i sr e s o l v i n go n ek i n do fp e c u l i a rm e a n so fd i s p u t e ，h a v i n g a g e o l dh i s t o r i c a lo r i g i n s ，d e e ps o c i e t yb a s i sa n dc o r m m o n c o n s c i o u s n e s si no u rc o u n t r y s i n c et h ef o u n d i n go ft h en a t i o n ， l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mh a se x p e r i e n c e dt h e1 0 n gw i n d i n gn e w l y e s t a b l i s h e dt i m e ，o u t b u r s tt i m e ，a n dm a k i n gf a l la f t e rr i s et i m e ， i sp l a y i n gt h em o r ea n dm o r ei m p o r t a n te f f e c ti nt h ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni nt h em a n a g e m e n to fs t a t ea f f a i r sa n dc i v i l r i g h t sr e l i e v ea s p e c t l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mu n i q u et h e a d v a n t a g er e l i e v i n gc o n v e n i e n ta n dt h ec o m p a r i s o ns u p e r i o r i t y c a u s ei tw i d e l ys o c i e t yp u b l i co fa p p r o v e sa n dt oa c c e p t s c i t i z e n sr i g h to fl e t t e r sa n dv i s i t si so n eo fo u rc o u n t r i e s c o n s t i t u t i o ne n t r u s t sc i t i z e n sb a s i cr i g h t s d e f e n d i n g c i t i z e n sl e t t e r sa n dv i s i t sr i g h tc o m p a t i b l ew i t ht h em o d e r n i d e at oo u rc o u n t r yp o l i t i c sw h i c ht h ep o p u l a c ep a r t i c i p a t e si n g o v e r n m e n ta n dp a r t i c i p a t e si nt h em a n a g e m e n to fs t a t ea f f a i r s l e t t e r sa n dv is i t so fc u r r e n to u rc o u n t r ys y s t e mr e t u r n sal o t o fd e f e c tb a c kt oe x i s t e n c e ，s u c ha s ：t h ed e p a r t m e n t sf o rl e t t e r s a n dv i s i t se s t a b l i s h m e n ti su n r e a s o n a b l e 1 e t t e r sa n dv i s i t s i t e mp r o c e s s i n go f t e nm u s tn o tr e a s o n a b l yr e l yo nt h ev a l u ew h i c h 1 t h eg o v e r n m e n tl e a d e r sa n ds oo n ，r e a l i z a t i o nt or u l e db yl a w a l r e a d yb e c o m i n ga ni r r e s i s t i b l et r e n d t h i sa r t i c l et o o ka r e s e a r c ho b j e c tt oo u rc o u n t r yl e t t e r sa n dv i s i t sr u l e db yl a w ， t h r o t l g hp r a c t i c i n gi n t e r v i e w i n g ，b e i n gi np r o g r e s st oo f f i c e s r e c e i v i n gp e t i t i o n sa n dp e r s o n a lv i s i t sa n dt h es t a t i s t i c st o p e t i t i o n l e t t e rd a t a ，h a sg r a s p e dt h el e t t e r sa n dv i s i t s a c t i v i t y f i r s tm a t e r i a l t h r o u g hr e s e a r c hm e t h o ds u c ha s t h e o r e t i c a la n a l y s i s d e m o n s t r a t i o na n a l y t i cm e t h o da n d c o n t r a s ta n a l y t i cm e t h o d ，i n f e ro u tt h a tt h ep r a c t i c a lo r i m m e d i a t es i g n i f i c a n c el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m f i r s t ，t h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e me x i s t e n c eh a s t h e u n i q u er a t i o n a l e j u d g i n gf r o me c o n o m i ca n a l y s i so ft h el a w s a n g l e ，a l l a c t i v i t i e sm u s tt a k et h er e s o u r c e se f f e c t i v e d i s p o s i t i o na n dt h eu s e e f f i c i e n c ym a x i m i z a t i o na st h eg o a l ， t h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mc o m p a r e st ot h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g ss y s t e ma n dt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r s ，h a st h e o b v i o u sc o m p a r i s o ns u p e r i o r i t y l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi s m o r ea d v a n t a g e o u st os a v e st h es o c i a lc o s t ，t h e r e f o r et h e l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e me x i s t e n c eh a si t sl e g a le c o n o m i cb a s i s b u tj u d g i n gf r o ms o c i o l o g yo fl a w sa n g l e ：t h es o c i a lg r o u p s p r e s s u r er e q u i r e st h a tc e r t a i na p p r o a c his i np r o g r e s sg e to f f i t sc h e s t ，l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi st h ep r o p e rc h i n e s e ”s o c i a ls a f e t yv a l v e ”，c a np r o v i d et h ec h a n n e le f f e c tt h a t p e o p l eg e t so f ft h ec h e s ti no r d e rt ot h em a s s e sb r i d g ea n dl i n k r e l i e v i n gs o c i a lc o n t r a d i c t i o n s a n dg e t t i n gu pt ol i n k i n g 2 a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sa n dp e o p l eu p n e x t ，l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e me x i s t e n c eh a st h ep o s i t i v e p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，i sp l a y i n gt h er o l ei nt h ec u r r e n t g o v e r n m e n tb yr u l e do fl a ww h i c hc a n n o tb es u b s t i t u t e d o n e ， l e t t e r sa n dv is i t ss y s t e mw e i g h st h es o c i e t yw h e t h e rh a r m o n i o u s a s i n d i c a t o r 2b a r o m e t e r p l a y e d t h es t e a d yp r e s s u r e m e t e r ”i no u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v es y s t e mt h er o l e s e c o n d ， l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi sc o n d u c i v et ot h er e l a t i o ni m p r o v i n g t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na n dt h er e l a t i v ep e o p l e t h eg o v e r n m e n t p a s s e sm e e tv i s i t ，c o n v e r s a t i o n ，c o m m u n i c a t i n gw i t h ，a n db e i n g i nh a r m o n yt h ea f f a i rh a n d l i n gap e t i t i o nl e t t e ri sa b l et or e a c h t h ei m p o r t a n tg u a r a n t e ea ta n yt i m e ，l i s t e n i n ga t t e n t i v e l yt o t h ev o i c eo ft h em a s s e s ，k n o w i n gt h em a s s e sm o od a n db e i n g g o v e r n m e n ts i g n i f i c a t i o no fd e c i s i o n - m a k i n g t h i r d 。l e t t e r sa n d v i s i t s s y s t e m i s i m p o r t a n tg o v e r n m e n ts i g n i f i c a t i o n o f d e c i s i o n - m a k i n gg u a r a n t e e t h ec i t i z e ne x e r c i s e nl e t t e r sa n d v i s i t sr i g h t t h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yt h a tw i l l f u l n e s s b e i n ga b l et or e s t r i c ta d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yt oac e r t a i n e x t e n te x e r c i s e s ，w i t ho u rc o u n t r yr e s t r i c t sw i t h i nr a t i o n a l f r a m e f o u r t h ，l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi st or e a l i z ei m p o r t a n t c i v i lr i g h t sa p p r o a c h ，p u r p o s et h a tt h ec i t i z e nr e l i e v e sb yt h e f a c tt h a tt h el e t t e r sa n dv i s i t s a c t i v i t yi sa b l et ob er e a l i z e r i g h ta l s ow h i l ed e f i n i t e l yr e a l i z i n gt h er i g h t sp a r t i c i p a t i n g i nt h em a n a g e m e n to fs t a t ea f f a i r st i e ro nt h es u r f a c e 3 f i n a l l y ，r e g a r d i n gl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m sf l a w ，w e m u s tc o r r e c t l yu n d e r s t a n dt h a t ，a n dg r a d u a l l yr e f o r m sa n dt h e c o n s u m m a t i o n b e c a u s et h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi t s e l f d e v e l o p m e n ti si m p e r f e c t ，c a u s e di no u rc o u n t r yc u r r e n tl e t t e r s a n dv i s i t sa c t i v i t yt oh a v es o m ep r o b l e m s w i t ht h ef a c tt h a t r e v o l u t i o no fo u rc o u n t r ys o c i a le c o n o m i c ss t r u c t u r et y p ea n d p e o p l el e g a ls e n s ec e a s e l e s s n e s ss t r e n g t h e n i n g ， r e c e n ty e a r s ， l e t t e r sa n dv i s i t st oa p p e a lt ot h eh i g h e ra u t h o r i t i e sf o rh e l p e s p e c i a l l y ，t h ec a s eq u a n t i t yt r i e sy e a rb yy e a r m a s s i v e l y a p p e a l e df o rh e l pt h ec a s ee x i s t e n c e ，n o to n l yh a sh a r a s s e ds t a t e a g e n c y sn o r m a lw o r ko r d e r ，m o r e o v e rh a sa f f e c t e ds o c i e t y s s t a b i l i t ya n du n i t yi nt h ec e r t a i nd e g r e e ，a l r e a d yb e c a m eo n e o ff o c a lp o i n tq u e s t i o n sw h i c ht h es o c i e t yp a i da t t e n t i o n t h e p e r f e c to u rc o u n t r yl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mw i l lh a v et o b e d i v i d e dt h es h o r t t e r mg o a a n dt h es y s t e mc o n s t r u c t st h e s et w o s t e p st oc a r r yo n t h es h o r tt e r mw i l lb et h ec o n f o r m i t yo u r c o u n t r ye x i s t i n gr e s o u r c e s ，f o re x a m p l e ：c h a n g el e t t e r sa n d v i s i t sj o bc o n c e p t ，r e l a xt h el e t t e r sa n dv i s i t s p e o p l ea n d o f f i c e sr e c e i v i n gp e t i t i o n sa n dp e r s o n a lv i s i t s c o n t r a d i c t i o n e s t a b l i s h e st h en a t i o n a ll e t t e r sa n dv i s i t si n f o r m a t i o ns y s t e m ， t h ed i s p l a yt h ed e p a r t m e n t sf o rl e t t e r sa n dv i s i t so v e r a l l s u p e r i o r i t y ；e n t r u s t sw i t ht h ed e p a r t m e n t sf o rl e t t e r s a n d v i s i t s a u t h o r i t y a n d s oo ni n f o r m a t i o n p u b l i cp o w e r ， i n v e s t i g a t i o np o w e r ； e s t a b l i s h m e n tl e t t e r - w r i t e ro rv i s i t o r s y s t e m ；c o m p l e t e s t h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s ，t h e 4 a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r sw i t hl e t t e r sa n dv i s i t sw o r k1 i n k i n g u p ，g r a d u a l l yr e d u c e st h el e t t e r sa n dv i s i t st oe x t e n d ，t h e e x p a n s i o na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa n d t h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e rs c o p e ：a p p e a r i n gp e r s o n a l l y ”l e t t e r sa n dv i s i t sl a w 。a ss o o na sp o s s i b l e ，b u i l d i n gp e r f e c tu n i f i e dp e t i t i o nl e t t e r l e g a ls y s t e ma n ds oo n t h ep e r f e c to u rc o u n t r yl e t t e r sa n d v i s i t ss y s t e ml o o k e df r o mt h ef o r w a r dg o a lt h a t ，m u s ta g a i n c o n s t r u c tl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m , t h ee s t a b l i s h m e n tt h e o m b u d s m a no ft h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c st os u p e r v i s es p e c i a lc o m m i s s i o n e rt h es y s t e m l o n gr a n g es c h e m eo fe f f e c t i n gap e r m a n e n tc u r ei st oc a n c e l g o v e r n m e n t s a ta l ll e v e l sf u n c t i o n a l d e p a r t m e n t s o f f i c e s r e c e i v i n gp e t i t i o n sa n dp e r s o n a lv i s i t s ，c o n c e n t r a t e st h e p e t i t i o nl e t t e rt oa l lo ft h ev a r i o u sl e v e l sp e o p l e sc o n g r e s s ， e x p r e s s e so r g a n i z a t i o nb yt h ef a c tt h a tt h ep e o p l es u p e r i n t e n d s o n em a n s i o nt w oy a r d sj o b s ，a n dt h eb e n e f i tf o u n d i n gap u b li c s y s t e m a t i c a l l yc o m i n gt h er e p r e s e n t a t i v e a tt h es a m et i m e ， e n t r u s t sw i t ho m b u d s m a no fn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s st o s u p e r v i s es p e c i a lc o m m i s s i o n e rt oi n v e s t i g a t et h ep o w e r ，t h e m e d i a t i o np o w e r ，t h es u g g e s t i o np o w e r ，t h er e p o r tp o w e r ，t h e o r d e rp o w e r ，p u r s u e st h er i g h to fs u i t ，t h ep r o m o ti o nr e f o r m p o w e r ，p a t r o l sa u t h o r i t ya n ds o o np o w e r ，a c c o r d i n gt ot h e c i t i z e na p p e a l e do ra n do t h e ra l le x e r c i s e st h em a l ea u t h o r i t y i n s t i t u t i o na n di t st h es t a f fa c c o r d i n gt ot h ea u t h o r i t yt oa 1 1 5 l e v e l so fs t a t ea g e n c ya n di t st h es t a f fi si l l e g a l ，t h e u n r e a s o n a b l eb e h a v i o re x e r c i s e st h es u r v e i l l a n c ef u n c t i o n i ns h o r t ，p a s st h er u l eb yl a w r e l a t i o nc o n s t r u c t i o nt oo u r c o u n t r yl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m ，w i l lr e i n f o r c eo u rc o u n t r y l e t t e r sa n dv i s i t s s y s t e ms u p e r v i s i o n a d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t sf u r t h e r ，e s p e c i a l l yp e r f e c tp r o t e c t i o nl e g i t i m a t e r i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep e o p l e 6 引言 信访制度在我国有着悠久的历史渊源，人民群众对信访的信任有 时甚至超过对司法救济或行政复议救济的信任程度。在遇到解决不了 的重大问题时，广大群众的直觉反应就是找政府“告状”去。近几年 来，随着我国社会经济结构的转型和人民法治观念的不断增强，信访 特别是上访案件数量逐年上升。大量上访案件的存在，干扰着国家机 关的正常工作秩序，已经成为社会关注的焦点问题之一。据全国人大 常委会办公厅信访局的统计数据显示：从2 0 0 4 年1 月1 日到1 1 月2 6 日为止，共收到上访信件5 2 8 5 2 封，到全国人大信访接待室上访的总 件数为1 7 0 6 3 件，比2 0 0 3 年同期增长了近三分之一。信访总量的持续 攀升，使得原本捉襟见肘的各级信访机构承受着不能承受之重，面对 大量的群体访、重复访和交叉访事件，信访机构协调、处理起来往往 有心无力，疲于应付。2 0 0 5 年5 月1 日新信访条例的施行，开创 了我国信访发展的新纪元，我国信访形势出现了“拐点”。具体表现在： 2 0 0 5 年全国县级以上党政信访机构受理的信访总量为1 2 6 5 6 万件 ( 人) 次，与上年1 3 7 3 万件( 人) 次相比，下降7 9 。其中，国家 信访局受理6 0 3 万件( 人) 次，同比基本持平；省、市、县三级受理 的信访量同比分别下降8 9 、9 2 、9 3 。至2 0 0 6 年5 月1 日新 修订的信访条例实施一周年之际，我国整个信访形势出现了好转， 信访总量持续攀升的势头得到有效遏制，呈现出“三个下降一个好 转”，即：信访总量下降、集体上访下降、初信初访下降、信访秩序 好转的良好态势。长期以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导 机关和领导同志提供了大量的宝贵信息，在我国的政权建设和经济建 设中发挥了重要作用。 在构建和谐社会的过程中，应该充分发挥中国特有的信访制度在 沟通“官”与“民”之间的桥梁和纽带作用。实现信访制度的法治化， 具有理论上和实践上的双重意义。尤其是在新信访条例的实施遏 制了我国连续1 2 年信访量不断增长的情况下，抓住我国信访制度的改 革契机，对我国信访制度进行深入的分析和研究，必将促进我国公民 权利的全面保护和和谐社会的全面发展。 因此，笔者试图通过对信访制度进行溯源式的探求，结合实际调 查资料，把信访制度作为一个系统，把信访法治化作为一个目标，对 信访制度进行法学透视，为我国信访制度的完善尽绵薄之力。本文采 用历史的方法、比较的方法，配合对信访实践的把握，对信访制度进 行了行政法学分析。笔者在我国有关信访机构进行了实地调研，并对 信访人进行了走访，掌握了一手资料。通过与信访人的接触，笔者深 刻的感受到了信访制度在我国存在的实际意义，同时也体会到当前信 访机构的尴尬处境。笔者认为我国信访制度的改革己迫在眉睫。 一、信访概述 、 1 日j 1 m i ：三二 信访制度作为我国历史悠久的传统制度之一，自成体系。信访的 涵义与特征、信访的理论基础等随着时代的发展不断被赋予新的寓意， 呈现出与时俱进的特点。信访制度的本体理论随着社会的发展而不断 深化，呈现出旺盛的生命力和鲜明的时代特征。 ( 一) 信访的涵义与特征 1 9 7 2 年1 2 月2 2 日，中央在转发关于加强信访制度和维护首都 治安的报告的批语中，首次正式在中央文件中使用“信访”一词。 1 9 世纪8 0 年代以后，学术界逐渐加强了对信访活动的关注与研究， 涌现了一批关于信访的著作及文章。例如：王显堂、陈鸿滨在信访 学概论一书中提出了“信访”一词，从广义上说应是指“社会成员 通过写信和访问的形式所进行的社会交往活动”；在狭义上是指“社会 成员为了反映他们的某种愿望和要求，用写信和来访等形式，同社会 组织管理者之间所进行的一种特殊的社会交往活动”。李慕洁在应 用信访学一书中指出：“信访”是“社会成员通过书信、电话、电报、 访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政 治交流活动”。从上述对信访涵义的引述我们可以发现：信访制度从 建国初单纯的政府行为逐步发展成为具有群众参与性质的政府与群众 的互动活动。进入2 0 世纪，“信访”一词再次被赋予了时代的涵义。 。王显堂、陈鸿滨：信访学概论，辽宁大学出版社1 9 8 7 年版，第1 页。 。李幕洁：应用信访学，华龄出版社1 9 9 1 年版，第2 页。 李九团、王俊山在新世纪中国刑法工作实务全书中提出“广义的 信访指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及 其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动”。回通过对信访人 的更加广泛地设定，体现了我国在对外发展和改革开放后的实际国情， 也为信访制度赋予了与时俱进的涵义。我国信访条例中的“信访” 一词仅指狭义的行政信访活动。如国务院2 0 0 5 年颁布的信访条例 中把“信访”定义为：“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、 传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作 部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关 处理的活动。”从信访条例中我们不难看出，我国政府倾向于把信 访视为一种监督行政机关的手段。但笔者在这里要指出的是：虽然我 们社会生活的许多矛盾的确出现在行政主体行政行为过程之中，但是 如果只把信访看成是监督行政机关的工具，信访制度将失去它应有的 广泛意义。我们应该正确地认识信访，即应该从更广泛的公众参与的 角度去看待信访制度。当然，笔者在这里强调信访的公众参与功能并 不是否定行政信访的重要地位。 笔者认为，我国“信访”一词应该从广义的角度出发，并结合实 际国情重新释义。在创建和谐社会的条件下，信访制度具有不可替代 的积极作用。信访活动应该是在实现信访人与信访机构和谐互动的基 础上进行的。因此，笔者将“信访”一词定义为：社会成员通过书信、 电子邮件、传真、电话、走访等形式，向有权机构或社会组织反映情 况，提出建议、意见或者投诉请求的交往活动。 随着改革开放的深入和民主法治建设的进步，信访活动也发生了 。李九团、王俊山；新世纪中国信访工作实务全书，中国审计出版社2 0 0 0 年版，第2 1 5 页。 4 许多变化，里现出三种特征：( 1 ) 信访主体的广泛性。信访权利是所 有社会成员均享有的权利。一切社会成员都可以发动信访程序。信访 权利不仅是公民的合法权益受到侵害时才享有的一种救济权利，更是 所有中国公民从其出生之日起就享有的一种宪法赋予的公民权利；进 一层次来讲，信访权利不仅是所有中国公民所享有的权利，更是与中 国有关的所有社会团体所享有的权利，其中当然包括在中国领域内或 者受到中国主体影响的外国团体或个人。信访活动不仅是社会成员向 有权机构或社会组织反映情况的活动，更是社会成员之间的一种交往 活动。( 2 ) 信访客体的行政性。无论从信访活动的行政救济功能还是 从信访活动的公众参与功能上看，我国的信访活动都带有显著的行政 性特征。行政信访是我国信访活动的主要形式。信访人向行政机关提 出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门 机构负责处理，属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复 议和司法救济不一样，通常而言，信访制度处理问题较司法程序更为 简便快捷节约成本。作为一种行政性的补充救济制度，信访制度与在 世界范围内广泛存在的申诉专员制度、行政监察专员制度和请愿制度 等相类似。( 3 ) 信访内容的民主性。我国是人民群众当家作主的社会 主义国家，一切权力都属于人民。人民群众通过信访反映各种意见和 要求。我国是人民当家作主的国家，人民行使权利的形式不仅包括人 民代表大会制度，同时也包括信访活动在内的人民参与国家行政的其 他形式。党和政府非常重视群众的这种信访活动，并把它看作人民群 众参与管理国家事务的民主活动。 ( 二) 信访的理论基础 信访活动的进行和信访制度的完善离不开信访基础理论的指导。 信访制度作为一种特殊的群众参政议政以及公民权利救济的方式，其 理论基础有别于其他救济方式。信访在理论上更多的吸收了社会学、 经济学等姊妹学科的优秀理论，并且善于借鉴国外的理论研究成果， 采众家之长形成了自己独到的理论见解，并且随着时代的进步不断发 展深化。 1