（环境与资源保护法学专业论文）论美国电子废物规制的模式转型.pdf

中文摘要 摘要 电子废物作为一种环境问题是较为晚近才出现在公共议题中的。2 0 0 0 年以 后，美国加州等二十余地方政府纷纷进行电子废物立法，改变了原有的联邦电 子废物规制制度体系和制度面貌，这种各州主导进行的朝向市场化、社会化、 灵活性制度创新和改革被视为新一代环境法的表现。 本文提出和试图进行研究的是美国电子废物规制领域内出现的制度地方化 和市场化的转型问题，即：美国为何在州一级的多元主体格局内，而非在联邦 中央层面下的一元格局下，进行这场电子废物规制的制度转型，即制度转型的 地方化问题；其次，这种由各州分别独立实施的多元化的制度改革为何呈现市 场化、社会化的取向，其背后有哪些构成性因素，即规制的市场化问题；最后， 美国电子废物制度转型中呈现的地方化和市场化对我国相关制度有何意义。对 前两个问题，即电子废物规制的地方化和市场化，。通过分析本文认为有两个决 定因：一为既有联邦中央政府主导的命令控制规制制度在面对电子废物这种新 环境现象和问题时的不足；一为各州在不得不自行制度创新和转型的过程中， 有来自制度发展一般规律、社会选择和可接受性、制度灵活性以及州各州政治 力量实际博弈过程等各种因素的影响。前者决定了制度转型的不得不然，后者 决定了制度转型的发生的层级和形态，两个方面共同决定了当前美国电子废物 规制的面貌和格局。 本文内容依次研究和讨论了以下问题：首先，传统时代和思维下的政府命 令控制式的管控规制模式面对电子废物显露出各种问题，主要是不能有效对电 子废物进行法律治理，缺乏法规制的有效性；其次，各种新制度模式，如加州 消费者预付回收处理费模式，是在新一代环境法等对传统命令控制规制模式的 批评的语境下形成的，反映和内化了制度理性化、反思法性以及私有化的要求， 不但有效弥补和防止出现传统制度的困境，同时也更符合民主化、理性化的价 值和精神，符合制度发展一般规律和要求。此外，美国的这种制度转型还有一 个不可忽视的原因，即美国政治及社会在环境问题上的力量失衡和联邦政府在 环境事务的保守立场和决策及行动能力衰竭。 因此美国电子废物领域的出现的地方化、市场化制度转型是电子废物不断 中文摘要 严重的结果，也是美国政治和社会力量交互运行的结果。美国当前呈现出的电 子废物混合规制体制，即联邦与地方分属命令控制规制体制和以市场为基础的 灵活性体制，尤其必然和现实基础。中国由于中央政府在环境领域内的决策及 行动能量并未耗尽，且一直在环境治理方面存在着对中央政府命令控制规制极 大的路径依赖性，因此，美国电子废物规制地方化的经验是不能照搬到我国的， 但其市场化及社会化等因素是可以在中央政府制度框架内予以借鉴的。 关键词：电子废物指令控制模式市场基础模式制度转型 a b s t r a c t a b s tr a c t i ti sn o tv e r yl o n gl a s t i n gf o re - w a s t ea sa ne n v i r o n m e n t a li s s u e se n t e r i n gp u b l i c d i s s u s i o n a f t e r2 0 0 0 ，c a l i f o m i aa n do t h e rl o c a lg o v e r n m e n t si nt h eu s h a v em a d e t l l e i rn e we l e c t r o m cw a s t er e g u l a t i o n s ，t h u sc h a n g i n gt h et r a d i t i o n a ls y s t e mo ff e d e r a l r e g u l a t i o n ，a d d i n gm o r em a r k e t - b a s e da n df l e x i b l em e c h a n i s m ，w h i c hi sv i e w e d 弱 t h en e x tg e n e r a t i o ne n v i r o n m e n t a ll a wf o rt h ee - w a s t e b yt e r m so fn e c e s s i t y , t h i s c o n v e r s i o ni sd e r i v e df r o mt w oa s p e c t sa sf o l l o w i n g ：f i r s t l y , t h et r a d i t i o n a lm o d eo f g o v e r n m e n t a lc o m m a n d - c o n t r o lr e g u l a t i o no fe - w a s t ei sf a c i n gs om a n yp r o b l e m s t h a ti tj u s tc a nn o td e a lw i 也i t s e c o n d l y , t h en e wm o d e l s ，s u c ha st h ec a l i f o r n i a s c o n s u m e r - t o - p a ye l e c t r o n i cw a s t er e c y c l i n gf e es y s t e m ，c a nd o l o t so f j o bi nt h ep l a c e w h e r et h et r a d i t i o n a ls y s t e mf a i l s ，a sw e l la sb em o r ec o n s i s t e n tw i t hd e m o c r a t i c ， r a t i o n a l i z a t i o na n do t h e rv m u e s i ni t sr e a l i t y , s u c has h i f to fr e g u l a t i o np a t t e r ni s b a s e do nu s 8b a s i cp o l i t i c a ls t r u c t u r ea n dt h es t a t u so fp o l i t i c a lp o w e ri nr e a l i t y i n s h o r t , i tc a nb es a i dt h a tt h ef a i l u r eo ft h et r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tc o m m a n da n d c o n t r o l r e g u l a t i o ns y s t e m i st h es o u r o ft h es h i f t ，h o w e v e r , t h ec u r r e n t d u a l i s t i c s t r u c t u r eo ft o d a y su s e - w a s t er e g u l a t i o ns y s t e mc a l lo n l yb et r u eo nt h e b a s i so ff e d e r a l s t a t ed i s p a r i t i e s k e yw o r d s ：e l e c t r o n i cw a s t e ，c o m m a n d & c o n t r o lr e g u l a t i o n ，m a r k e d b a s e d r e g u l a t i o n ，m o d ec o n v e r s i o n i i i 1 引言 1 引言 人类文明，历历千载，终自晚近二三世纪，进入电器( 电子) 时代。在此 背景下，一个日益受到特别关注，且具有重大影响的公共问题( p u b l i ci s s u e s ) ， 是电子废物及对其所具有的各种危害和风险性产生的电子废物规制问题。 据较新近的一份数据，全球每年废弃的电器和电子产品( w a s t ee l e c t r i c a la n d e l e c t r o n i ce q u i p m e n t ，以下简称电子废物) ，估计可达四千多万公吨。这些电 子物品在持续增进人类各种福利和功利的同时，在另一方面直接或间接的， 清楚或模糊的引致各种社会及环境问题，同时，也还在价值领域中激发新 的扭结和冲突，造成制度层面的起伏和激荡。 对我国而言，随着市场经济的确立、国民收入水平的提高及居民消费习惯 的转变，各种电器及电子产品( e l e c t r i c a la n de l e c t r o n i ce q u i p m e n t ) 不断进入社 会的各个领域，短短的二三十年间即迅速经历了发达国家三四十年的发展历程， 成为世界最大的电子产品供应和消费国，电子产业在工业产值的比重也占到了 1 2 晗1 。与此相应，各种类型的电子物品也必然高速率、大规模被废弃，成为电 子废物。然而事实远不止于此，很大程度上出于国内有关法律不健全、环保标 准水平较低以及国内劳动成本低等缘故，源自国外( 主要是欧美发达工业国) 的电子废物大量流入口，进一步加重了原本既已较为严重的内部电子废物问题， 给予土地、水、动植物等自然环境、生态系统以及社会公众健康更为沉重的压 力四。中国汕头贵屿，作为一个已引起国际性重点关注的典型实例，是目前世界 最大的电子废物进口、汇集、处理地，极具代表性意义h 1 。对此，国家虽然在固 体废弃物防治法基础上陆续出台了不少专门应对措施和立法规范，但从法的实 施和法的社会遵守等方面来说，我国法律制度在整体上是较为乏力的。 回事实上，电了产品及电子废物引发的环境问题，经历了一个逐渐累积、加重和普遍化的过程。虽然电器 时代已有好几百年，但电了坡物问题足从_ 二战后，即以f 乜视、收占机等各种家用i 乜器人规模进入居民家庭 后才开始f ；现。并凡只有在过去的_ 二i 。年问主要足i 乜予计算机以及下机等通讯设备等的伞面普及时 电子废物作为一种有关环境的社会问题才得以在沈法等公共领域中被关注。如借用美国社会学家 c w r i g h tm i l l s 的一组概念进行表述的话，就足及伞最近的二- 年，电了坡物才从私人问题( p r i v a t e t r o u b l e s ) 转化为公共问题( p u b l i ci s s u e s ) ，从而引发j ，对j e 进行集体行动的需要。 每据中国家用f 乜器协会绂i l l 电了l u 器冉生利用分会会k 刘福中提供的数据估计，“理论上，中国仅i 乜视机、 洗农机、电冰箱、窄调器、电脑五种l 乜器的年撒_ i ；i f 量就超过i 5 亿台。同时，伞世界l 乜子i 乜器坡物8 0 被运到r 哑洲，j 中9 0 在中周消化”h t t p ：w w w j i e y u e n e t h t m l j i n g j i p a g e h o m e p a g e _ _ s h o w l 9 0 3 8 7 h u n ( 2 0 1 0 - 1 0 - 4 ) o 我国现有规制电了废物的盘法及国家性规范。主要- 自：2 0 0 3 年嗣体j ；l f 物污染环境防治法、2 0 0 8 年循 l l 引言 正是这些背景促使笔者选取电子废物的法律规制作为研究对象，以图发现 电子废物对我们的时代、我们的社会及我们的法律所提出的问题和挑战及其答 案。 我国大陆地区对电子废物的研究，以笔者对中国知网、万方数据库进行检 索的情况看。，大多集中于对欧美电子废物有关的各种立法及其他规范性文件的 内容、立法背景等分析，研究方法方面往往为对规范和制度的规范性分析和研 究；在这些研究中，又以对欧盟电子废物指令以及该指令体系下的欧盟各成员 国国内法的研究最多，最为集中。从方法上看，这些研究都属于比较法，大多 是比较法中立足对规范性文本进行语义及体系分析的静态的比较法研究。而对 于所研究之规范或典型制度在制度演化的历史背景和政治条件方面，特定规范 ( 或制度) 与其他法律制度及被替代“旧制度 间之关系方面，尤其是对于电 子废物环境管理过程中有关国家、行政机关、企业、公民间在利益、负担分配 结构和互动等方面，往往都不能给予详尽的分析。对欧美电子废物规制法律制 度究竟具有何种之性质，以及就该法律制度作为整体而言，其自身嵌入其中的 社会政治、经济、文化等具有怎样的意义及影响，往往不是毫无反映，就是只 约略提及，未以一项具有重要研究价值的独立课题对待。可以说，当前本类研 究都只是一定限定的视野下进行的研究，其观察的视角完全局限在对象自身之 内，往往表现为对规范及规范体系的语内意义的分析和讨论上，微观的方法和 内在的体系性的方法。 本文研究聚焦于美国电子废物规制的制度转型一问题，这种制度转型是最 近十年间美国各州自发开展的，而非某一具体的制度的内容及其实施等问题。 出于所谓“新一代环境法 。理论的关注，笔者与本文中试图探求的问题是：面 对着新显现的电子废物问题和新一代环境法的呼声，美国环境法有何制度上的 环经济促进法、2 0 0 6 年废弃家用i u 器j i l 王予产品污染防治技术政策、2 0 0 7 年电了废物污染环境防 治管理办法，等等 。笔者补：中国知嘲。中冈学术文献网络j i ；版总库”中以“f 乜了废物”为关键例进行主题柃索，共获得自然 资源j 环境保护法学研究( 5 8 篇) ，困阳、法学研究( 8 篇) ，法理、泫史学研究( 1 0 篇) ，j 中1 0 篇法理、法史 研究都足对大固、荷兰等国l l i 了废物制度的比较法研究i m 红万方数据库中以“t 乜了j ；i f 物”为标题进行检 索，共有9 4 篇。 o 关于“新一代环境法”( n e x t g e n e r a t i o ne n v i r o n m e n t a ll a w ) 的论题，源起于荚国，之后波及伞球j e 他地 区主要内容包括：环境政策必须反映环境规制中的成奉收益，选掸灵活忡政镱拈施，怂暨允许决策的 地方化和具休化；需赞对环境妒法体制进行改革，改变原有单一对象和过程的规制模，容纳对整体性、 艮时效的环境风险的考量：要求晕估中央政府j 地方政府、企业及公民问的权利、责任的分配等方嘶 主彗学者有r i c h a r db s t e w a r t 、d a n i e lc e s t y 等。最新的义献l 见d a n i e la m a z m a n i a n ，m i c h a e le k r a f t ， e d s t o w a r ds u s t a i n a b l ec o m m u n i t i e s ：t r a n s i t i o na n dt r a n s f o r m a t i o n si ne n v i r o n m e n t a l p o l i c y 2 n d c d 【m 】c a m b r i d g e ：t h em i tp r e s s ，2 0 0 9 2 回应，这种回应又导致了怎样的行动，形成了怎样的结构；在各种社会力量或 主体中那些发挥了积极作用，成为塑造电子废物规制制度的构成性力量。 从政府命令控制规制向以市场为基础的灵活性、替代性机制为内容的新一 代环境法转向，在国外环境法学界早已讨论多年，这种理论对命令控制模式的 批评也不断被强调和重申。但这种理论揭示了一个更根本的哈耶克式的冲突， 表现在理性主义和市场主义之间：前者体现为成本效益分析和风险评估等方面， 但并不排除主体的一元和集权；后者体现了一种多元主体的竞争性秩序，这一 方面是排斥决策和行动一元化的。但我们不会在理论上走那么远，笔者试图借 用这种理论话语作为分析概念预设，分析表现在美国电子废物规制制度中的理 性化和多元市场化二种倾向，从卢曼社会学看，就是权力系统与经济系统两种 逻辑相互关系。从最终结果看，美国在电子废物规制领域表现出经济系统胜出 的格局；但这种格局，或制度转型路径，究竟是如何发生的，为何权力系统在 电子废物领域面临着自上世纪七八十年代环境法产生以来的似乎是首次的危 机，为何不更早一些或晚一些，或在其他环境及自然资源规制领域? 从后文读 者将会看到，美国当前在电子废物治理方面呈现的是各州不同的复合制度的面 貌，其对经济和市场的统一和自由必有所限制，依对美国宪法商业条款的解释 环境事务应属联邦职权范围，但为何美国联邦政府没有像欧盟那样谋求进行制 度改革的统一化，这些是新一代环境法理论没有回答的，至少没有明确回答的。 本文选取美国电子废物最近呈现出的法律转型及其背后的各种条件和构成 性因素进行研究。考察为何美国各州成为此一电子废物规制制度转型的主导者， 为何各州纷纷采取更为市场化、灵活化的多元化模式，这些问题背后潜隐着的 政治及社会结构和现实上动因是什么。 于正文申述前，对相关问题进行一些说明和界定，是不无裨益的： 首先，笔者所欲以研究的，聚焦于电子废物之法律制度转型之上，而非具 体的某一规范或制度的内容等问题。 其次，所谓“不谋全局者，不足谋一域 。诚如此言，笔者不赞成孤立简单 的对某一具体的规则层面中的异同，进行所谓的规范性比较研究。“在大波浪之 下的海底鱼儿们游水的身姿也值得我们注意川6 】。本文试图采取较为宏观一些的 视角进行观察和分析。 讧所i 胃灵活性机制，或灵敏度t 具，根据荚国学者凯斯孙斯坦，包括“标准公开，经济激励，风险控制合 同，环保自由市场主义”见氏书风险j 理性 ( 帅帅详，中国政法人学；i ；版社，2 0 0 5 年版) 3 l 引言 再次，“描述和分析 是本文所拟从事的研究方法。虽然本文涉及少许理论， 但本文并非是评价性或建构性的研究，笔者在本文中并不预设优先的价值和原 则，如市场原则。我要回应的问题是对存在中的制度现象进行解释和重构，用 以说明其成立和演化的条件和结构。 复次，研究法域对象( 美国电子废物规制的环境法) 的选取，源于笔者的 一个认识，即一种法律制度如符合特定条件那么其就具有模范法的意义，这些 条件是：其一，该种法制度能够顺应现实，具有切实的法的有效性；其二，该 种法制度应有相当之价值合理性，符合一定通行普适之理念；其三，这种法制 度还需与强力政治相关联，由后者予以推行和支撑。正是基于这样一种“偏见 ， 本文选择更有机会引领未来全球电子废物规制秩序的美国法作为考察对象，而 不选择日本、台湾、加拿大等法域圆。即便有认为美国环境法律制度有特殊性而 实难为我所借鉴的，笔者认为，电子废物问题本身的普遍性有助于消弭这种担 心，毕竟环境法从性质上说具有政策法的面向，不是一种源自民族古老历史和 文化的地方性知识。 如此繁冗的申言，或不免自命武断、“强人所难”之嫌，亦许也映了笔者写 作的某种虚弱；但其能于本文命旨有助，愿为保留，不碍赘言。此外本文也自 有其限制，这至少体现在以下两方面：首先，如前所述，即便对一些具体制度 有所引征和评价，本文并未致力于考察具体的规则和制度的内容等方面，所以 单从规范性研究的角度看本文至少在规范梳理和解释上是不全面的；其次，本 文并未应用实证性研究策略和方法，如案例研究、定量分析等，而是仍采取概 念分析的套路当然就其概念上行所隐含的理论性要求而言，也是不够深刻 的。 从结构安排上，本文首先简述电子废物概念及性状，分析电子废物的一般 特征。继而考察美国电子废物法律制度的两种法律类型，即以资源保护与恢 复法为代表的传统管控规制模式与以“加州法 为代表的以市场为基础的替 代性规制模式。之后，分析制度转型本身的必要和逻辑，说明传统制度模式在 面对电子废物这种新事物时表现出的各种不足和问题，分析可能的替代性制度 对于第一二方面无1 f 足法的实白f 件和价值件的问题，小衙笔者l i f 做申述。对于第三方面，1 e 实也很简 单，即法律总足和一定之政治力置为结合人固j 虽固之法n ：j e 他条件i r d 等下，总足更自影响，实勋：的意 义往往业人：反过柬，历史绛验似叩- 表i n j ，即便人困法律小足最优越的，睁单仅依琳j e 政治i ：影响力，j i ； 法律的意义也受比小固的优越制度史舟，尤j e 足前肯能够史人程度i ：决定u 【界i 左秩序的发艘。 雪事实l ：。具自j 爻团法干日当圆勋：影响的，还自欧盟法( j e 中土篓包括德闺泫、法固法、英冈法) 但足 由十欧盟足一种跨越主权之i ：的区域政治系统，j j 中国作为主权固家的情i 兑和需舞何较人差异 4 l 引言 一 的一般要求，即理性化、反思法化、多元化的法精神样式。再次，分析为何美 国电子废物规制制度转型制度选择的现实条件，分析这种制度在政治结构和政 治力量分布方面的现实的基础。最后，在对美国电子废物规制制度模式转型的 认识基础上，简要评述其作为范性法对中国电子废物规制的正反鉴意义。 5 2 电子废物与规制概说 2 电子废物与规制概说 2 1 认识电子废物定义、现状及影响 在工业化或后工业化社会中，自上世纪六七十年代，为因应各种大气、固 体、水体等污染和公害事件，环境规制获得大规模发展并在上世纪结束前即以 形成较为完善的体系。但随着电器电子化时代来临，电视、电磁炉等电器以及 计算机、手机等电子信息产品在过去二三十年迅速普及，形成大量电子废物， 在全部废物的比重呈现出快速加重的趋向，促使对电子废物进行立法的浪潮， 现已从欧美工业化社会波及到中国和印度等发展中国家 。 那么究竟何谓电子废物，其所涵摄的实质内容及覆盖的外延范围究竟如何 呢? 2 1 1 电子废物的概念 当言及语词的意义时，我们常常所欲旨的，其实是如何发现语词在社会情 境及文化传统中的使用方式，即语用学。一般而言，我们对事物的意义往往来 源于我们知识的“前见 和“前理解 ，形成于过去于我们的社会的构造和过程 之中，变现和表征为约定俗成的渊源，可以说我们当下与未来的一切都不过是 对历史和过去的隐喻。但另一方面，意义也有经由技术化手段予以固定的情况， 如通过立法的形式，对特定法律术语进行设定，从而对意义进行固定，只不过， 随着时间和实际的发展，意义也难以保持同一，故才需要依据创设规则的文本 及文意，按其自身表现和联结而成的体系结构以及规范制定过程等因素进行专 门解释。 这种二元，其实标示着通过特定法律技术使概念的意义或所指从社会一体 中分离，因之，所指始有法定的和社会的、正式的和非正式的的区分。二者一 般而言是同时存在的，相互间之关系是复杂性的。在本文的关注视域内，应特 m 进入2 i 世纪以来各国纷纷进行电子废物伊法除下文中论及的英国再州制定的电子废物法律以外， 最仃影响的螫数欧盟十2 0 0 3 年1 月2 7i i 第2 0 0 2 9 6 e c 皓i 乜了j il l 器废物指令( w a s t ee l e c t r i c a la n d e l e c t r o n i ce q u i p m e n td i r e c t i v e ) 关于限制n ：i i 了i u 器设需中使用某些仃害成分的指令( r c s t r i c t i o no f h a z a r d o u ss u b s t a n c e s ) 以及并成员周围内征法和转化诳法，如英网最新修l j 的( 2 0 0 9 报绂i u 了i u 器j 5 1 备 规池修i f 法l t h ew a s t ee l e c t r i c a la n de l e c t r o n i ce q u i p m e n t ( a m e n d m e n t ) r e g u l a t i o n s2 0 0 9 ，德国l u 了l 乜 器i i 2 备法( e l e c t r i c a la n de l e c t r o n i ce q u i p m e n ta c t e l e k t r o g ) 等 6 2 电子废物与规制概说 别对这样两个层面的意义进行区分和联结，即作为社会关注内容的一项公共议 题的电子废物之概念，与作为法律规制之对象的电子废物的概念，在内涵与外 延上的关系。 作为一种社会公共问题及意识，虽如此重要且被广泛关注，当谈及电子废 物时，几乎不存在具有完整性、封闭性的对电子废物的概念。这从相关学术研 究即可看出：依笔者的查阅范围，几乎所有文本在谈到电子废物的意义时，所 给出的，往往都是从日常生活牵引出的常识性说明，其修辞手段表现为在没有 给定性划分标准的情况下，列举其所认定的电器及电子品类。如，“电子废物， 一般认为，包括互联网及通信技术( i n t e r n e ta n dc o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g y ， i c t ) 、音响视频设备以及家用电器等产生的废物 。或者，“任何因功能损坏、 耗尽或者过时，而被丢弃的电子物品州7 3 ，类别包括了诸如计算机、电视机、p d a 、 灯泡、电池、无线电设备以及手机等陪1 。另有观点认为，“( 电子废物) 笼统的适 用于，当电脑及其他商品设备走到产品利用的生命周期末端时的( 概念) n 们。 这些列举式的意义或说明方式，往往是开放性的，只具提示性和启发性意义， 不能较为严密的确定概念指涉的内涵与外延的边际。 在正式的法律规范性文件中的规定方面，由于立法的技术性和形式性特征， 对电子废物的界定相较完善。 欧盟电子废物指令，在正文“第2 条范围中，对电子废物的意义进行 了列举式的规定：除了军用及军需电子物品外，“本指令适用于附件l a 目录设 定类别下的电子电器设备，如果这些设备不是本指令范围外其他类设备的部件。 附件i b 包含了附件i a 设定类别下的产品目录n 引。第3 条“意义 中，规定 电子废物的范围为凡属“附件认所列类别下的、设计使用电压为交流电不超过 1 0 0 0 v 和直流电不超过1 5 0 0 v 的、正常工作需要依赖电流或者电磁场的设备和 实现这些电流与电磁场的产生、传递和测量的设备 1 。 在我国相关规范中，2 0 0 7 年颁布的电子废物污染环境防治管理办法并 未规定电子废物的具体内涵与外延，在其附则第二十五条中，仅有“废弃的电 子电器产品、电子电器设备( 以下简称产品或者设备) 及其废弃零部件、元器件 的表述u 幻。在废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策( 2 0 0 6 年国家环保 。这种定义的松散和模糊性，加州政府环保部门也是承认的，见。i s 。e - w a s t e 。c l e a r l yd e f i n e d ? ” h t t p ：w w w c a l r e c y c l e c a g o v e l e c t r o n i c s w h a t i s e w a s t e d ( 2 0 1 0 1 0 8 ) 窖欧盟l 乜了。jl 乜器废物指令( w a s t ee l c c m c a la n de l e c t r o n i ce q u i p m e n td i r e c t i v e ，2 0 0 2 9 6 e c ) ，2 0 0 3 年2 月生效，并十2 0 0 8 年末 i ；台丫修i f 案 7 2 电子废物与规制概说 总局发布) ，对电子废物的范围界定为“失去使用价值或因使用价值不能满足要 求而被丢弃的家用电器与电子产品，以及其元( 器) 件、零( 部) 件和耗材川啪。 在电子电器产品污染控制办法征求意见稿中，电子废物的范围被扩大到所 有使用直流电电压不超过1 5 0 0 v ( 交流电不超过1 0 0 0 v ) 的产品，扩展了调整范 围1 引。 可以看出，围绕在电子废物的内涵与外延，是较为模糊和开放的。社会笼 统的认识，反映了电子废物本身不断创新发展的事实，使得难以预先通过某一 个规定性穷尽其范围。同时，也一定意义上反映了地方差异性和政策性，体现 了不同法域对经济与环境的不同侧重和法律文化传统下法律机制的不同，因此 使得各种立法对电子废物的规制也有不同轻重和侧重。 从以上界定中一个重要的共识是，电子废物并非是对某种设施或生产生活 行为联系在一起的，或者说电子废物不同于传统污染物的方面就在于它没有确 定的排放源，是一种新的环境问题。电子废物之所以成为关注和规制的对象， 并且采取产品的类型的定义方式，是因为它并不限于特定时间和空间才发生危 害，而是存在于所有电子物品的使用周期之中。因此j 对电子废物的一个问题 就是，它没有固定的单一的污染产生制造主体和地点。这些电子废物迥异与一 般的特点，决定了许多传统思维和时代下的环境规制制度，都是难以适应的。 2 1 2 电子废物现状与危害性影响 电子废物很早既已存在，但唯至最近的二三十年，才成为一种重要的社会 问题，并在最近十多年来成为全球性问题。 仅以美国为例，根据美国环保局2 0 0 7 年的一份报告评估，1 9 8 0 年至2 0 0 7 年间全部已售电子产品中，仍存留的数量共计大约为2 3 5 亿的单位( 见表1 ) n 习。另一份研究表明，美国单位家庭拥有和使用的电子产品的数量，可达2 4 件 之多【1 6 1 1 6 。 电子废物最显著的危害特征，是有显著毒性的。这是因为在电子物品中， 往往含有千种以上的塑料及重金属物质，其中大部分都具有严重毒害性【1 7 】。从 法律规制的角度看，诸如欧盟r o h s 指令等规范，都对铅、汞、镉、砷、硒、 六价铬以及各种阻燃剂进行严格禁限。这些有毒物质能导致脑损伤、过敏反应 珊即n ；i 【i 了l 【 器设备中限制使用粜监仃害物质指令( n cr e s t r i c t i o no ft h eu s eo fc e r t a i nh a z a r d o u s s u b s t a n c e si ne l e c t n i c a a n de l e c t r o n i ce q u i p m e n t 。简称r o h s ) ，由欧盟议会和欧盟理事会十2 0 0 3 年1 月通 过，也称2 0 0 2 9 5 e c 指令。2 0 0 5 年2 0 0 5 6 1 8 e c 决议对j 进行r 修i f 扩充 8 2 电子废物与规制概说 以及各种癌症。有研究表明，更为常见的损害性后果发生在电子废物回收处理 的活动中，即回收处理工作人员身上，后者常因接触和呼吸焚烧产生的有害气 体或者摄入有毒水体及食物，而遭受各种风险删，如皮肤中毒等【聊。 表11 9 8 0 - - 2 0 0 7 电子产品总存量评估 电子产品类型数量( 百万单位) 桌面电脑6 5 7 电脑显示器 4 2 4 笔记本 2 1 电视 9 9 1 硬拷贝外围设备2 5 2 总计2 3 4 6 掌资料来源美国环保局2 0 0 7 年统计数据 2 2 电子废物规制 2 2 1 “规制界说 人类多欲且不能满足，因此需要从外在对之进行制约，此种“他律性 即 为规制( r e g u l a t i o n ) 。 规制是现代社会中大量出现的现象，是依形式化之规范体系进行管理的社 会的特征。从规制手段和价值取向言，又可以区分为经济性规制与社会性规制 两类。在法律上看，r e g u l a t i o n 亦具有规范、规章等意涵。 根据以上对规制的解说，在本文视界内，规制的语用大体是管理或治理的 同类语，体现的是目的和手段见的一种关系性；因其与国家的牵连性以及体现 价值的公共性和普遍性，可用公共管理或社会治理等概念进行等效。因此本文 界定和使用的规制在语用学上等同于：任何基于环境意识、价值及利益的考量 对规制的性质，一种认识是，冈千 会治理的发腱f i j 越来越多纳入社会自治范嗣，从而使得源卡外部的， 尤j e 足水源十政府的规制，变得难以为继，不樽具自价值性。办自为反驳者，坚持外部规制，强调j e 对弱 势群体的意义：甚伞认为自我规制足隐性的外部规制，虽然外部管理委任给企业等 t 会主体行使但其仍 保留规制权力参见a n d r e wh o p k i n s ，a n d r e wh a l e i s s u e si nt h er e g u l a t i o no f s a f e t y ：s e t t i n gt h es c c i ) e i n ： b a r r yk i r w a n ，a n d r e wh a l e ，a n d r e wh o p k i n s e d s c h a n g i n gr e g u l a t i o n ：c o n t r o l l i n gr i s ks i n s o c i e t y a m s t e r d a m ：e l s e v i e rs c i c n c 2l t d ，2 0 0 2 ：i 2 9 2 电子废物与规制概说 和标准，正式、建制化的对个体、组织体及社会集群的行为发生影响，或因具 有潜在作用而对其行为的选择、判断、实施及评价有影响的方式和构成；此外， 总是能将之区分为目的与手段两种因素，即其所产生的影响和激发的行动总是 力图实现一定之社会目标或状态。总之，规制的规定性就在于外部限制性和社 会价值性之中，体现的不仅是实践行动，也同时满足于一定的价值判断。 2 2 2 电子废物的特征及对其规制的必要 电子废物规制是一种非常现代的事物，作为一种新的现象，对其进行立法 及管理也必然有一定的特殊性的要求： 首先，技术性。电子废物是一类科学技术性物品，涵盖了从传统的电子元 器件到较为前沿性的大型计算机、通讯技术等领域。其设计、制造、使用、维 修、回收处理等，需要专门的知识和技术，一般日常知识、经验及条件是不能 实现和满足的。 其次，分散性。这是不同于传统废弃污染现象的重要特征。传统环境立法 和管理，尤其是污染防治立法和管理针对的都是一些特殊性对象，如排放各种 废弃污染物的工业生产单位，对污染废弃物进行回收、运输、集中处理的单位 等，这些对象的一个极为重要的共性和特征是集中性和科技特殊性，即认为污 染往往集中存在于工业生产设施及其周边，而一般的生活场域，如人居空间， 往往并不构成传统污染管理的对象。这种特殊性实质是科学技术性的表征，即 体现污染与科学技术密切联系的特征这是自卡逊夫人对农药污染研究以来 便极为通行的认识。由这种科技特殊性出发，传统污染治理制度往往针对的都 是点源污染，即针对个别单位进行的管理制度体系。但电子废物出现以后，由 于其应用的广泛普及性和全领域的深入性，使得传统针对特殊场域的管理体制 变得难以适应。产生了“生产 ( p r o d u c t i o n ) 向“产品 ( p r o d u c t ) 的环境管理 及规制的转变，实现了从生产到消费再到报废的全过程控制的转变。 再次，资源性。电子废物，虽言为废物，但其实往往并非无一用处：除必 须报废者除外，现实中存在的大量列入废物的电子物品，或为1 日而不废仍可资 使用者，或是虽有损坏，但经维修后仍可使用者；此外，虽然电子废物所含有 许多有害物质，但这些物质本身，连同许多其他无害物质，如能作为资源进行 回收仍有利用的价值。总之，电子废物不同于传统废物污染物的一个特征就在 于突出的资源性。 1 0 2 电子废物与规制概说 此外，如前所述，电子废物具有毒害性。大量电子物品都还有各种铅、溴 等有害物质和材料，对人体及环境具有危险。 电子废物这些物性特征，成为各种电子废物规制法制必须予以反映和应对 的要求；如果一种旨在面对电子废物的制度不能预见和回应电子废物的物性特 征，那么其遭遇实施的困境也是必然。具体而言，对于毒害性，必须设立规制 以对其风险进行管理和控制；对于分散性，则需要打破管理的城市和生产偏好， 进行全方面、全过程的管控；对于资源性，因其为一种生产和经济考量，不可 能求诸于政府，故需要改变政府专任，给予企业等社会主体以重要的地位和职 能。 至于这些规制究竟采取何种具体模式、形态，其中发挥主体性功能的机制 如何，其严格程度或权利及义务分配比例如何，以及相互分差究竟如何理解和 对待，则需要考察不同社会经济社会发展状况及政治法律结构和传统。 以下，笔者选定美国电子废物治理制度，从管控规制模式和市场基础规则 模式的理想型，对其规制路径的发展和演变进行论述。 3 美国电子废物规制：从联邦管控到地方市场 3 美国电子废物规制：从联邦管控到地方市场 电子废物的规制，存在两种方式：以市场为基础的规制( m a r k e t - b a s e d s o l u t i o n s ，又称市场基础模式) 和命令控制( c o m m a n da n dc o n t r o la p p r o a c h ， 即管控) 模式。另一方面，自环境规制出现以来，就一直存在着对环境事务进 行管理的中心集权主义和多元分权主义，前者往往成为积极中央政府的基础， 而后者则往往导向对集权化中央政府的纾解和公共管理的社会化、市场化。由 此，可以构成不同的环境规制模式，如中央管控模式，中央市场模式，地方 管控模式，地方市场模式。 在本文的意义上，尤其是对美国电子废物规制领域，重要的是中央管控和 地方市场两种范型，其中前者中的中央的体现着为联邦政府。为简便起见，本 文中凡出现市场规制模式云云者，大都同时有地方化的意涵，一定程度上可以 认为两者之间是存在密切相关性的，反之，管控则易于和中央化的集权勾连在 一起。 这两种重要和典型的规制模式，即地方市场模式的出现，很大程度是与美 国国内关于“新一代环境法 的理论思潮有关联的；这种论说的主要命题和预 言即：美国正在或应该摆脱传统政府主导下的以命令控制手段为特征的管控体 制，走向以成本效益分析、灵活市场机制等替代性规制模式为目标的新一代环 境法。当然这种学说也有其反对者。那么美国在电子废物规制领域内，其法律 究竟是一种怎样的性质和样态，我们如何能进行整体性的认识，本文以下对此 进行研究，就美国电子废物规制为视角进行一番历史的考察，并分析传统政府 。此类研究可为汗牛充栋，且讨论往往分布于不同等效的名目之下进行。如( i ) m a r k e t b a s e di n s t r u m e n t s ( 此方面文献可见h o r o w i t z ，j o h nk “m a r k e t b a s e da p p r o a c h e st oe n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ”f o u n d a t i o n s a n dt r e n d s1 n o 4 ( 2 0 0 5 ) ：2 0 l - 3 2 6 1s h a p i r o ， s a “g o a l s ，i n s t r u m e n t s ，a n de n v i r o n m e n t a lp o l i c y c h o i c e”d u k ee n v i r o n m e n t a il a w & a m p ；p o l i c y f o r u m，n oc( 19 9 9 ) ： l - 2 6 h t t p ：h e i n o n l i n e b a c k u p c o m h o l c g i b i n g e t _ p d f c g i ? h a n d l e f h e i n j o u m a l s d e l p l 0 & a m p ；s e c t i o n - - 1 8 ) ( 2 ) c o l l a b o r a t i v ep u b l i cp o l i c y ( 此方面的论述口，见o r t s ，e w “d e b a t e ：c o l l a b o r a t i v ee n v i r o n m e n t a ll a w ： p r oa n dc o n ”s c h o l a r s h i p a tp e n nl a w2 8 9 ，n o c f 2 0 0 7 ) ： i 1 3 n h y p e r l i n k ”h t t p ：i s r n e l l c o o r g u p e n n w p s 1 9 9 ” 1 1h t t p ：i s r n e l l c o o r g u p e n n _ w p s 1 9 9 上) ( 3 ) 此外办自从 去舰制化( d e r e g u l a t i o n 或d e v o l u t i o n ) 的视角对这一问题进行研究的( b r y n e r ，g c “p o l i c yd e v o l u t i o na n d e n v i r o n m e n t a l l a w ：e x p l o r i n g t h et r a n s i t i o nt os u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ”e n v i r o n s n o 9 7 ( 2 0 0 9 ) h t t p ：h e i n o n l i n e b a c k u p c o m h o l c g i b i n g e l p d f c g i ? h a n d l e = h e i n j o u m a l s e n v i r o n s 2 6 & a m p ；s e c t i o n = 5 ) 1 2 3 美国电子废物规制：从联邦管控到