（宪法学与行政法学专业论文）农村集体土地征收补偿法律制度研究.pdf

原书为 不缺内容 白页 a b s t r a c t t h ea c c e l e r a t e dp r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nh a v e g r e a t l yi n c r e a s e dt h e d e m a n df o rl a n d b u tn o w t h es i t u a t i o no f t h eu r b a ns t o c kl a n d i sd e f i c i e n t ，s oi ti si n e v i t a b l et h a ta g r i c u l t u r a l l a n db el e v i e dt os a t i s f yt h en e e d sf o re c o n o m i c a la n ds o c i a ld e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h e r e a r en u m e r o u s p r o b l e m s f o ro u rc o l l e c t i v e l a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ：t h e s t a n d a r da n dm o d ef o rl a n d e x p r o p r i a t i o ni sn o tq u i t er e a s o n a b l e ；t h ea d m i n i s t r a t i v ea n dj u d i c i a lm e a n s o fd i s p u t er e s o l u t i o na r ei n a d e q u a t e a n di ti n d u c e sag r e a tn u m b e ro fl a n d d i s p u t e s m o r e o v e r ，i th a sc a u s e da s e r i e so fs o c i a lp r o b l e m s ：al o to fl o s s o fa r a b l el a n d ，i l l e g a ll a n da c q u i s i t i o n ，r i g h t so fl a n d l e s sf a r m e r sh a v eb e e n s e r i o u s l yv i o l a t e d t h e s ei s s u e sm a k et h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo fr u r a l c o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o nh a sb e c o m eah o ts t a t ea n ds o c i e t yo fg r e a t c o n c e r n ，h a sb e c o m et h e f o c u s o ft h el a n da d m i n i s t r a t i o nl a w a m e n d m e n t t h ea r r a n g e m e n to fc u r r e n tl a wa n dl e g i s l a t i o no fc h i n ai s c o m p l i c a t e d ，d i s o r d e r e d ，i r r a t i o n a la n dp o o ro p e r a t e d c o n s i d e r i n g o u r c u r r e n tc o n d i t i o ni nt h ep r o c e d u r eo fl e v y i n ga g r i c u l t u r a ll a n d ，t h e r e i ss o m et h e o r e t i c a lv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et os o m ee x t e n tf o ru st o p r o c e e di naf u r t h e ra n ds y s t e m a t i c a lr e s e a r c h t h i sp a p e ru s e st h em e t h o d so fs y s t e me l a b o r a t i o na n dc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，t a k i n gt h ep r e s e n tc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa g r i c u l t u r a lc o l l e c t i v e 3 l a n de x p r o p r i a t i o na st h er e s e a r c h i n go b je c t i o na n db a s e do nt h eb a s i c t h e o r yo ft h ec o l l e c t i v el a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s ma n d t h ee x p e r i e n c ef r o mo t h e rc o u n t r i e s ，t h i st h e s i sp o i n t so u tt h ed e f e c t so fo u r c u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，e x p l o r e si t sr e a s o na n dp u t s f o r w a r dt h el e g a ls t r a t e g i e st or e f o r ma n dp e r f e c to u rl a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n ，d e s i g n e dt op r o v i d eau s e f u l r e f e r e n c ef o rt h e e f f e c t i v e s o l u t i o nt ot h ep r o b l e m so fc h i n a sr u r a l c o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o n k e yw o r d sc o l l e c t i v el a n d ，l a n da c q u i s i t i o n ，r e s e t t l e m e n t c o m p e n s a t i o n ，c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，d u ep r o c e s so f l a w 4 目录 引言一一一一。1 导 仑”一”2 一、研究背景及意义2 二、研究内容与论文框架3 第一章农村集体土地征收补偿概述4 第一节农村集体土地征收补偿的基本理论4 一、农村集体土地征收基本概念辨析4 二、农村集体土地征收补偿的特征5 ( 一) 农村集体土地征收法律关系中主体的特定性5 ( 二) 征地行为的强制性6 ( 三) 征地行为的补偿性6 ( 四) 征地行为的公益性6 ( 五) 征地行为的程序正当性6 第二节农村集体土地征收补偿的理论基础7 一、土地征收补偿的理论依据7 ( 一) 公共征收说7 ( 二) 既得权说7 ( 三) 社会职务说7 ( 四) 恩惠说7 ( 五) 公用负担说8 ( 六) 特别牺牲说8 二、土地征收补偿的宪法基础8 第三节农村集体土地征收补偿的意义9 第二章域外土地征收补偿的做法及其成熟经验1 1 第一节域外土地征收补偿原则分析1 1 一、土地征收补偿原则的理论1 l 二、国外关于土地征收补偿原则的实践l l ( 一) 法国的“公平补偿”1 1 ( 二) 德国的“相当补偿”1 2 ( 三) 美国的“公正补偿”1 2 ( 四) 日本的“正当补偿”1 2 第二节域外土地征收补偿基本构成要素的比较分析1 3 一、域外关于土地征收补偿标准的实践1 4 二、域外关于土地征收补偿范围的实践1 4 三、域外土地征收补偿方式分析1 4 第三节域外土地征收补偿程序的比较分析1 5 第四节域外土地征收补偿纠纷解决机制的比较分析1 6 第五节域外土地征收补偿法律制度对我国的启示1 8 ( 一) 正当征收补偿程序土地征收补偿纠纷的预防机1 9 ( 二) 有效的救济渠道土地征收补偿纠纷的化解机制2 0 ( 三) 完善的征地立法2 0 第三章我国农村集体土地征收补偿的现状及问题2 0 第一节宪法未明确规定土地征收补偿原则2 0 第二节土地征收补偿范围窄2 2 第三节土地征收补偿标准偏低2 3 第四节土地征收补偿形式单一2 4 第五节土地征收补偿程序存在缺陷2 5 一、农衬土地征收补偿程序缺乏公正性2 5 ( 一) 征地信息的公开程度较低，程序不透明2 5 ( 二) 土地征收行为缺乏有效监督机制2 6 二、土地补偿救济程序缺失2 7 第四章完善我国农村集体土地征收补偿制度的建议2 7 第一节在宪法中明确规定补偿原则2 7 第二节拓宽补偿范围，提高补偿标准2 9 一、拓宽补偿范围2 8 二、提高补偿标准2 9 第三节实现补偿方式的多样化3 1 ( 一) 健全失地农民的社会保障制度3 2 ( 二) 建立和完善失地农民的就业保障机制3 2 ( 三) 发展有利于失地农民就业的产业3 3 第四节完善土地征收补偿程序3 3 ( 一) 完善土地征收补偿的行政程序3 3 ( 二) 健全土地征收补偿的救济机制3 4 结语3 6 参考文献3 7 致谢3 9 8 引言 民以食为天、以地为生。土地是一种稀缺资源，是人类生产和生活必不可少 的物质基础，是社会财富的源泉。千百年来，农民和土地唇齿相依、不可分割。 自从有了人类，便有了人类与土地的关系，而农业的产生，又使得人类与土地的 关系更加密切。土地是农民生活的最基本保障、是农村稳定的基础。中国的人口 己接近1 4 亿，吃饭问题永远是“天大 的问题，“粮食安全”问题是关系国家 经济发展和长治久安的大问题。因此，农村土地在我国有其特殊的地位与作用。 一方面它是几千年来农民安身立命之本，作为一个有着几千年历史的农业大国， 中国农民与土地之间的情结源远流长，土地是农民安身立命之根本，是农民生存 与发展最重要的生产资料。另一方面，由于粮食安全是国家安全的重要因素，因 此从某种意义上说，土地承载着保障国家安全的功能。 近年来，伴随着我国经济建设的快速发展和工业化、城市化进程的加快，各 地新一轮招商引资力度加大，特别是各种工业园区和特色园区的兴建，以征占土 地搞开发建设为标志的城市扩展渐入高潮，对土地的需求量日益增大，而建设用 地的稀缺性也相应突出。在城市现有土地存量不足的情况下，农村集体土地成为 新增用地的主要对象，城郊土地大量被征用。在工业化和现代化的合力推动下， 中国城市扩张的速度达到了一个前所未有的高度。镇变城、城变市、小市变大市， 短短2 0 多年时间，中国城市化率就由1 9 7 8 年的1 8 猛增到2 0 0 5 年的4 3 。1 与之相伴随的，是大量农村集体土地被征收。这一方面导致了耕地锐减，直 接危及粮食安全和生态环境。2 另一方面，失地农民数量急速增加，“到2 0 0 3 年 底，全国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。”“到 2 0 3 0 年，中国失地农民将超过7 8 0 0 万人，占到现有农民人数的十分之一。”3 失 地后的农民由于生活没有保障，又没有有效的维权途径，因此很多采用“上访”、 “静坐”、“拦路”甚至严重的暴力手段维权。许多严重的群体性事件也与农村集 1 朱铁臻2 1 世纪中国的城市化中国经济时报，2 0 0 6 ( 1 2 ) 2 王文英农村土地征收行政法律问题研究北京：中国政法大学，2 0 0 3 年，第2 页 3 刘丽英( ( g d p 诱惑与失地农民中国新闻周刊，2 0 0 3 ( 1 2 ) 体土地征收有关，由此引发的社会矛盾日趋尖锐。4 种种问题的出现，让我们不得不对现行的农村集体土地征收制度进行反思。 我国现行的农村集体土地征收补偿制度是计划经济时代制定的，虽然后来对补偿 标准作了一些修改，却未改变土地征收制度的实质，其显然已经滞后于我国市场 经济的发展进程。首先，宪法未规定征收补偿原则；其次，征地补偿标准低，测 算不科学，己不能适应经济社会的发展，往往造成被征土地的人民群众生活就业 困难；再次，征地程序不完善，缺乏被征地农民参与机制和有效的权利救济机制。 随着城市化进程的愈发加快，完善农村集体土地征收制度，已迫在眉睫。 本文将从实体法与程序法的角度对我国现有的农村集体土地征收补偿制度 进行剖析，并在借鉴其他国家土地征收立法的基础上提出自己的一些看法与建 议，以期对完善我国的农村集体土地征收补偿制度有所帮助。 导论 一、研究背景及意义 ( 一) 选题背景 随着我国工业化和城市化进程的加快，征收农村集体土地越来越多，被征地 农民也逐年增加，而形成于计划经济时代的征地补偿制度，虽然后来修改了征地 补偿的标准，却未改变土地征收制度的实质，使得征地问题日益突出，矛盾日趋 尖锐。农村土地征收补偿问题关系到农民切身利益，因而近年来日益成为社会各 界广泛关注的热点、难点问题。加上目前世界金融危机的阴影还未完全散去，农 民这依靠土地生存的群体，在失去大量就业机会的情况下，只能回归到土地上， 这时对他们的征地补偿保护就成为救命之药，雪中之碳。 我国的农村集体土地征收补偿规定主要出现在宪法、土地管理法及国务院出 台的些文件规定中，通过梳理新中国成立以来我国农村集体土地征收补偿制度 的演变，可以看出它是一个不断完善、规范的过程，然而从我国目前农村集体土 一高勇( ( 4 0 0 0 万失地农民的不满人民日报( 理论版) ，2 0 0 4 ( 2 ) 2 地征收补偿的状况以及由农村土地征收补偿问题导致的纠纷来看，我国农村征收 补偿制度还不够完善，存在许多问题：补偿标准不合理，补偿范围窄，补偿 方式不够灵活，救济机制不完善，补偿程序不规范等等。在对此进行反思 的基础上，笔者提出了完善我国农村土地征收补偿制度的立法建议。 ( 二) 研究意义 中国农村集体土地征收补偿问题的研究，无论是对目前中国政治、经济与社 会的和谐发展，还是对农民权益的维护都具有重要的理论和现实意义。 首先，从理论上看，土地征收补偿问题说到底是一个涉及到怎样保护公民个 人财产以及怎样平衡公权力与公民私权利之间关系的宪政问题。所以，研究农村 集体土地征收补偿制度，定将推动相关宪政理论的发展。此外，我国土地资源的 配置是由市场作用和政府调控两种机制相互结合来实现的，随着经济社会的发展 和时代的变迁，现行的土地征收补偿制度在实践操作中虽然进行了一些修改，但 在补偿标准、征地程序、征地范围、对被征地农民的安置办法、征地管理和监督 等方面还存在不少问题，已经与我国经济社会发展进程不相适应。以农村集体土 地征收补偿为逻辑起点，积极探索适应我国社会主义市场经济发展需要和实际国 情的新型土地征收补偿制度，对于完善我国的土地制度，推动相关宪政问题的 研究，使农村集体土地征收补偿制度市场化、法制化，具有十分重要的理论价值。 其次，从现实来看，农村集体土地征收补偿问题关系到社会经济发展中的一 系列问题。历史经验告诉我们，历代封建统治的崩溃和瓦解都是以农民起义为导 火线的，这充分显示了农民在维护社会安定中的作用。在经济社会发展新形势下， 研究我国农村集体土地征收补偿法律制度，完善其相关配套措旌，对于保障我 国的粮食安全，对有效维护农民的合法财产利益，维护社会和政权稳定，规范政 府的土地征收工作，实现社会公平与正义，推动社会主义民主法治建设的进程， 推进科学发展观的落实和整个社会经济的可持续发展，都具有深远的实践意义。 本文力图对我国农村集体土地征收补偿问题进行系统而深入的研究，找出现 行法律制度中存在的问题并分析其原因，提出自己的解决方案，并希望探索一种 具有中国特色的农村集体土地征收补偿的机制和办法，为我国农村集体土地征收 补偿法律制度改革提供有益参考。 二、研究内容与论文框架 3 除导论和结语外本文主体部分共分四章。 第一章，农村集体土地征收补偿概述。这一章首先阐释了农村集体土地征收 补偿的基本理论，其次分析了农村集体土地征收补偿的理论基础，再次介绍了农 村集体土地征收补偿的意义。 第二章，域外土地征收补偿的做法及其成熟经验。此章包括五个方面的内容： 第一、域外土地征收补偿原则分析；第二、域外土地征收补偿基本构成要素的比 较分析：第三、域外土地征收补偿程序的比较分析；第四，域外土地征收补偿纠 纷解决机制的比较分析；第五，域外土地征收补偿法律制度对我国的启示。 第三章，我国农村集体土地征收补偿的现状及问题。本章分别探析了我国农 村集体土地征收补偿的原则、范围、标准、方式及程序五个方面的现状及存在的 问题。 第四章，健全我国农村集体土地征收补偿制度的建议。本章就如何建全我国 农村集体土地征收补偿制度提出了若干建议：在宪法中明确规定补偿原则；拓宽 补偿范围，上调补偿标准；实现补偿形式的多样化；完善补偿程序。 第一章农村集体土地征收补偿概述 第一节农村集体土地征收补偿的基本理论 一、农村集体土地征收基本概念辨析 土地征收是世界各国普遍存在的一项重要法律制度，各国在征收公共建设用 地方式上不尽相同，但其性质却是一样的，都是为了保证公共设施和公益事业建 设。对公益事业所需的非国有土地，并不以双方合意为前提，而是不管土地所有 人是否同意，一律按照法定程序予以公平补偿后强制取得的一项重要措施。关于 土地征收的概念，在许多国家的表述是不一致的，美国法学上称之为“最高土地 权行使 ，英国法学上称之为“强制收买”，在德国、法国和我国台湾地区称之为 “土地征收”，在日本称为“土地征用或土地收买”，在我国香港则称为“官地收 4 回”。 虽名称稍有差异，但其本质是一样的，都是指国家为了公共需要或公共用途， 依照法律规定将集体所有的土地有偿转变为国有的措施，是国家对非国有财产强 制干涉的一种行政行为。 在我国，土地征收的名称在不同时期也曾不一样，在2 0 0 4 年的宪法修正案公 布以前，我国法律中征收与征用两个词是混用的。1 9 5 3 年1 2 月颁布的关于国家 建设征用土地办法，称为“土地征用”，该称谓一直沿用下来。直到2 0 0 4 年修 订的宪法和土地管理法才把“土地征收”和“土地征用加以区分。将 原宪法第1 0 条第3 款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征用。 修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征 收或者征用并给予补偿。”随后，依据该宪法修正案，同年8 月2 8 日修订通过的 土地管理法，将第2 条第4 款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法 对土地实行征收或者征用并给予补偿。”与之相关的第4 3 条第2 款、第4 5 条、第 4 6 条、第4 7 条、第4 9 条、第5 l 条、第7 8 条、第7 9 条中的“征用”也修改为“征收 。 2 0 0 7 年1 0 月1 日实施的物权法第4 2 条第l 款也规定：“为了公共利益的需要， 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不 动产。” 虽然土地征收与土地征用都是基于公共利益的需要，并凭借国家强制力对他 人的土地权益予以剥夺，导致土地权利人的土地权利因征收或征用行为而消灭或 终止，但两者还是存在明显的差别。两者的共同点在于：( 1 ) 都是国家根据公共 利益的需要而为；( 2 ) 都是依靠国家强制力完成的；( 3 ) 都须经过法定程序；( 4 ) 都依法应给予补偿。两者区别在于：( 1 ) 目的不同。征收的最终目的是为了获得 土地所有权，而征用是获得一定期限的土地使用权；( 2 ) 结果不同。征收是永久 收回，征用是用完后要归还的。征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改 变。 二、农村集体土地征收补偿的特征 我国的农村集体土地征收具有以下特征： ( 一) 农村集体土地征收法律关系中主体的特定性。在土地征收法律关系中 存在三个主体：是国家，是处于绝对主导地位的；二是用地单位，它由于国家 赋予而将取得土地支配权；三是土地所有人( 或使用人) 因征收行为的发生土地所 有权( 或使用权) 归于消灭并取得补偿。征收土地法律关系中主体三方都是特定 的。 ( 二) 征地行为的强制性。土地征收具有强制性，是国家凭借公权力，不必 经集体土地所有权人的同意而对集体土地所有权予以强制剥夺的行为。土地征收 法律关系的主体( 国家和用地单位) 和土地被征收的集体组织( 农村集体经济组织 或村民委员会) 的地位是不平等的，土地征收是以国家政治权利为依托，依照法 定程序进行的。这种法律关系的产生并不是以双方自愿并协商一致为前提，而是 基于国家的单方面决定。而且也不遵守民法通则规定的等价有偿原则。国家征收 土地的行政指令，目的是为公共利益。公共利益是国家、社会和一般利益，体现 为全体国民的共同需要，服从公共利益需要乃是一种社会义务，也是集体经济组 织对国家所应尽的义务。因此，土地被征收的农村集体经济组织和农民必须服从， 不得对抗和阻挠。 ( 三) 征地行为的补偿性。征地行为虽具有强制性，但它不是无偿没收农村 集体所有的土地，而是有偿的强制取得。国家对被征地农民和组织给予补偿，不 是农村集体土地所有权人向国家“出卖”土地的收益，也不是国家对被征地单位 进行的赔偿，而是国家为了维护被征地农民和组织的合法财产权益，在一定范围 内依法对其给予的适当补偿。“所谓的适当补偿，就是严格依照土地管理法的规 定给予补偿，征地补偿以使被征地单位的农民生活水平不降低为原则。也就是说， 目前国家对征收土地的补偿不是被征土地的地价。” ( 四) 征地行为的公益性。宪法和土地管理法都明确规定了土地征 收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收的前提条件，否 则即构成违法。 ( 五) 征地行为的程序正当性。征收土地的行为必须向社会公开，接受社会 的公开监督。土地管理法规定，征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应 当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。农民对被征收土地享 有知情权，土地征收的有关情况应当向农民公告。要保证土地补偿及时、充分， 正当程序必不可少，特别是要完善公共利益的认定、补偿标准的评估、听证、裁 s 朱青中外土地征用制度比较与借鉴国土资源，2 0 0 0 ( 1 ) ：第3 6 页 6 决以及救济等基本的补偿程序制度。 第二节农村集体土地征收补偿的理论基础 一、土地征收补偿的理论依据 征收和补偿相互依存，有征收必有补偿，没有补偿就没有征收，所以征收和 补偿的关系是“唇”与“齿”的关系。作为一种公权力，土地征收权只有借助完 善的补偿法律制度加以约束，才能不被滥用。补偿制度既是对公权力的有效规制， 又是对私权利最为有力的保障，同时也体现了公平正义原则。土地征收补偿的理 论依据主要有以下几种学说： ( 一) 公共征收说 持这种观点的人认为，国家既有保障公民私有财产的义务，但同时也拥有在 必要情况下征收私人财产的权力。对于因社会公共需要而做出的的合法征收行 为，国家可以不用承担法律责任，但是应当相应的给予个人相当的补偿，以求公 平合理。6 此种学说综合考虑到国家集体和个体双方的合法利益，较容易得到私 有财产保护制度较为完善的国家的认可。 ( 二) 既得权说 持这种观点的人认为，公民的既得财产权利既然是合法取得的，就应当得到 绝对的保障。现代宪法确立了保障一般公民的生存权和财产权的根本原则，即使 是出于公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则予 以补偿。这种学说是建立在自然法思想基础上，认为对公民既得权的保护是理所 当然的，其不足之处在于未能对公民所受到的既得权以外的其他权利的侵害说明 补偿的理由和依据。 ( 三) 社会职务说 持这种观点的入认为，国家为了使人各尽其社会一分子的责任，首先应承认 个人的权利，这是实现社会职务的手段。因为权利的本质具有义务性，人民的财 产被征收后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。7 ( 四) 恩惠说 持这种观点的人强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权 6 林胜鹤国家补偿责任之研究载于( 台) 东海大学法学研究，2 0 0 0 年第1 5 期 7 林胜鹤国家补偿责任之研究载于( 台) 东海大学法学研究，2 0 0 0 年第1 5 期 力，以及法律万能与公益至上。8 因此，此学说认为，个人没有与国家抗衡的自 由，甚至全盘否认国家对私人给予损失补偿的必要，国家损害个人权利后给予补 偿，完全是出于国家的恩惠。此学说专制色彩比较浓重，与当代自由、民主的价 值取向是相违背的。 ( 五) 公用负担说 此学说认为政府的行为是为了公共利益而实施，所产生的成本应由全体社会 成员平均负担。正确的行政行为对公民、组织的合法权益产生的损害，事实上是 受害人在除了一般纳税义务以外的额外义务，这不应该让受害人个人承担，而应 该在全体社会成员中平等地分配，其分配形式是国家用全体纳税人缴纳的税款来 补偿受害人所遭受的损失，进而重新恢复公民和受害者之间的平衡。 ( 六) 特别牺牲说 这种学说是基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为会对人民权 益造成损失，与国家课以人民一般的负担( 比如纳税及服兵役等) 不同，它是无义 务的特定人对国家所作的特别牺牲。9 “恩惠说”和“公共征收说”过分强调国家公权力和社会整体利益，而漠视 了个人权利，与当代重视私权的理念不相符，不被世界上大多数国家认可。“特 别牺牲说”符合当代社会保障私权的基本趋势，更符合我国的具体情况，在实 际当中也比较容易被接受，从而成为土地征用补偿的通说。 二、土地征收补偿的宪法基础 财产征收补偿制度的确立与宪法对个人财产权的保护密切相关。财产征收之 所以可能是因为财产权的绝对性受到了限制，征收补偿之所以必要是因为对包 括财产权在内的基本人权的保障构成了现代宪法的基本理念。宪法作为根本大 法，是一国法律、法规等规范性文件的立法基础，是土地征收补偿制度产生和发 展的动力，也是土地征收补偿制度的合法性基础。 宪法第8 条对农村集体经济组织形式作了规定。根据该条第一款的规定， 农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制。农村中 的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所 有制经济。该款同时规定，参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的 s ( 台) 涂怀莹行政法原理五南图书出版公司，1 9 8 7 年版，第7 6 1 页 ，( 台) 城仲模行政法之基本理论台北：三民j s 局，1 9 8 0 年版，第5 6 6 页 范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜，这是农民财产权的基本保 障。 宪法第9 条第1 款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩 涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林 和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 这是农村集体享有森林和山岭、草原、荒地、 滩涂的所有权的宪法依据。 我国2 0 0 4 年新修订的宪法第1 0 条第2 款规定：“农村和城市郊区 的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、 自留山，也属于集体所有。”这是农村集体土地所有权的宪法依据。 我国宪法明确保护农村集体的土地所有权，非依照法律规定的程序，不得剥 夺或者侵犯。该条第3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对土地实行征收或征用并给予补偿。”这一规定是国家进行土地征收的宪法依 据，也就是说这一条款赋予了国家为了公共利益的需要对集体土地进行征收或 者征用的权力，但是我们必须强调的是，该条同时规定了征收或者征用土地是 必须予以补偿，也就是说无补偿即无征收。该条第4 款规定：任何组织或个人不 得侵占、买卖或通过其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依法转让。根据 该条规定，土地使用权的转让必须按照法律规定的途径进行，任何私自转让土地， 非法征收、征用土地的行为都是违法行为。 第三节农村集体土地征收补偿的意义 农地征用补偿法律制度具有重要的意义。其主要表现是： 首先，有利于保护农民集体与农民的合法权益。农村集体土地征收是国家强 行从农民或农民集体手里取得土地，这一行为的正当性在于公民的私权利受公共 利益的限制。包括土地所有权在内的个人所有权要为社会发展的需要让步，征收 农村集体土地自然就成为了城镇化进程的必然选择。但现代法治国家所提倡的社 会本位思想并非强调个人权利要对社会公共利益无条件的服从，其在承认个人私 权利要为公共利益作出牺牲和让步的前提下，强调要对个人损失给予充分补偿。 土地是人类赖以生存的最基本的生产资料，因此征地补偿与失地农民的利益息息 9 相关。在中国这样一个农业大国，土地之于农民意义深远。它不光是农民生产生 活的物质基础，而且是农民精神上的归宿和依托。因此，在允许政府征收农村集 体土地的同时，必须通过科学合理的制度设计对农民予以公正的补偿。农地征收 补偿法律制度是对土地权利人的所有权和使用权以及生存发展权等基本权利的 保护，是农地征收的基础，是我们追求一切公平、正义、合理、等价有偿、稳定 发展等目标的保证，是失地农民权益的保障，是农村经济社会稳定发展的前提条 件，对于我国社会主义新农村建设将起到重要的作用。 其次，有助于加快城镇化、城乡体化的进程。城镇化、城乡一体化作为我 国经济社会下一轮发展的突破口，是实现信息化、工业化、国际化以及超前实现 现代化使然，同时也是世界上任一国家向现代化迈进必须跨越的门槛。随着城镇 化、城乡一体化进程的加快，随着城镇化及城市基础设施建设的急剧发展，我国 的城市范围在不断拓展，工业化也在持续发展，农业产业结构亦随之调整，农业 经济正在从粗放型向集约型转变，广大农民的角色也在悄然地发生着变化。为满 足城镇化、城乡一体化的发展需求，就需要依法征收农地。而要合法征收农地， 就必然需要建立健全农村集体土地征收补偿法律制度。从这个意义上来说，农村 集体土地征收补偿法律制度是保障城镇化、城乡一体化顺利进行的法律屏障。 其三，有利于实现社会和谐与稳定。农民能否安居乐业直接关系到中国社会 能否长治久安。历史经验告诉我们，我国历代封建王朝的统治的土崩瓦解都是以 农民起义为导火线的，这充分显示了农民在维持社会安定中的作用。土地征收补 偿制度的首要内容是安置失地农民以及对他们的损失给予补偿。若补偿和安置不 能维持农民现有的生活和工作，那么大量涌入城市的农民一方面会严重威胁城市 的安全，更重要的是还有可能危及政权和政治的稳固。征地补偿制度在立法层面 和实施阶段存在的问题致使大量失地农民没办法维持生活，因而许多农民走上了 上访、告状之路。目前失地农民的群体上访事件已经成为了影响我国社会稳定的 重要因素。大量农村集体土地在被征收后产生了农民就业、养老、医疗保障的问 题。失地农民的各项权益是否得到充分的保障，是关系到能否维持经济发展和社 会稳定的重要问题。大量事实表明，建立健全科学合理的农村集体土地征收补偿 法律制度，依法征收，并依法补偿，才有利于保持社会的稳定与和谐；反之，则 会对社会的稳定与和谐造成不良影响。 1 0 第二章域外土地征收补偿的做法及其成熟经验 第一节域外土地征收补偿原则分析 一、土地征收补偿原则的理论 土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础和依据。到目前为止很多国家对土 地征收补偿的原则都作出了明确的法律规定。在不同国家和地区，土地征收补偿 的原则也各不相同，从理论上而言，总的来说，主要有完全补偿、不完全补偿及 相当补偿原则。 1 、完全补偿原则。又称“全额补偿”，该原则认为，对行政相对人因公共利 益的需要受到的特别损失，国家应给予完全的补偿，才符合“所有权神圣不可侵 犯”的观念和公平正义的要求。1 9 世纪的德国普鲁士邦采用这一原则。 2 、不完全补偿原则。此原则体现了“所有权的社会义务性”思想，指基于 财产所有权的社会义务，公民个人必须牺牲部分利益以保全公共利益。因此，为 了平衡权利剥夺和社会义务，国家应对行政相对人由于公共利益的需要而蒙受的 特别损失给予合理的补偿，补偿范围应限于被征收财产的价值。该原则被一战后 的德国魏玛政权确立。 3 、相当补偿原则。此原则认为，只要是根据补偿时社会的一般观念，给予 相当的、合理的补偿就可以了。在多数场合下，就特别牺牲的侵害，应给予完全 补偿，但在特殊情况下，可以准予给予不完全补偿。 二、国外关于土地征收补偿原则的实践 征收土地应补偿到什么程度，不同的国家有不同的做法。传统宪法学理论从 实现正义的目的出发，主张补偿标准应符合公平原则。纵观各国法律，土地征收 补偿原则虽不相同，即使是同一国家，随着权利观念从权利私有化向权利社会化 的转变，也有不同的规定，但它们都或多或少地受到了传统宪法理论的影响。 ( 一) 法国的“公平补偿” 在世界文明史上，法国是最早开土地征收补偿制度先河的国家。1 7 8 9 年法 国人权宣言第1 7 条明文规定“财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法 认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不得 被剥夺。”法国民法典第5 4 5 条也规定：“任何人不得被强制出让其所有权。 但因公用，且受公正并事前的补偿时不在此限。 由此可见，法国确立了公平补 偿的土地征收补偿原则。1 0 ( 二) 德国的“相当补偿” 二战后，联邦德国基本法第1 4 条第3 款则规定：“为了公共利益，财产 可以征收。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为公平之衡量”，明文 确立了相当补偿为土地征收补偿原则。但是之后的德国立法大多采用了完全补偿 的理念。联邦建设法明文规定了三种补偿类别：实体损失、其他财产损失以 及困苦补助。这种补偿体系实际上已经等同于完全补偿原则。1 1 ( 三) 美国的“公正补偿” 1 7 9 1 年美国宪法第五条修正案规定：任何人除非经正当法律程序，否则不 得被剥夺生命、自由或财产。不给予公正补偿，私有财产不得被公共所征用”。 该宪法与各州宪法相关立法确立了公正补偿为美国征收补偿的主导原则。美国的 公正补偿实质上等同于完全补偿，亦即必须全额补偿被征收人所遭受的以市场价 值为标准的相关损失。1 2 ( 四) 日本的“正当补偿” 二战后的日本和平宪法第2 9 条第3 款规定：私有财产，得于正当补偿之下， 供公共之用。由此确立了“正当补偿”原则。其补偿范围主要包括：财产损失、 失业损失、产权损失和其他损失等。此外，日本还专行规定了要按正常的市场交 易价格计价的原则，如日本土地收用法规定：“依该土地及近旁类似土地之 价格补偿其损失”，即依照该土地买卖价格，能买入其他同样土地的价值。从此 立法规定来看，日本的“正当补偿”实际上是一种比较全面的补偿，等同于完全 补偿原则。坩 从各国对补偿原则的立法规定来看，无论是法国的“公平补偿 、还是日本 的“正当补偿”，其补偿范围与标准都在逐渐放宽，从而有利于更好地保护公民 1 0 李轩中法土地征用制度比较研究载行政法学研究，1 9 9 9 年第2 期 茨威格特克茨比较法总论贵阳：贵州人民出版社，1 9 9 2 年版 1 2 李蕊国外土地征收制度考察研究载重庆社会科学，2 0 0 5 年第2 期：第7 3 页 1 3 杨建顺日本行政法通论中国法制出版社，1 9 9 8 年版，第6 0 6 页 1 2 的私有财产，对公民因征地所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿。1 4 第二节域外土地征收补偿基本构成要素的比较分析 一、域外关于土地征收补偿标准的实践 大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定：所有的土地所 有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到赔偿的权利。但各国的补偿标准存 在不同程度的差异。关于土地征收补偿的计价标准，从各国( 地区) 情况来看，大 致可分为以下三类： ( 1 ) 按公平市场价格补偿，即以被征收土地时在公开市场上能得到的公平 市场价格为补偿标准。公平市场价格，顾名思义，是指买卖双方都愿意接受、对 双方都公平的价格。大多数市场经济国家和地区采用这种方式，如美国、英国、 加拿大以及我国的香港地区等。 加拿大对土地征收的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的 最高和最佳用途，按当时的市场价格进行补偿。具体来说包括四个部分：1 、被 征收部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据市场价格补偿；2 、不 良或有害影响补偿，主要针对剩余的非征地，由于建设或者公共工作对剩余非征 地造成的损坏；3 、干扰损失补偿，原土地所有人或承租人因为不动产全部或部 分被征收，由于混乱而产生的成本或开支补偿；4 、重新安置的困难补偿。 在美国，根据财产法的规定，按照“公正补偿”的原则确立的土地征收补偿 标准是该土地被征收时的公平市场价值，包括财产的现有价值和财产未来盈利的 折扣价格。公平市场价格通常是参照同类私有土地近期自由买卖的价格而确定。 1 5 ( 2 ) 按裁定价格补偿，是指按照法定的征地裁判所或土地评估机构裁定或 估定的价格补偿，如法国征用裁判所通过参考征用土地附近土地的市场交易价格 或者土地所有者纳税时申报的价格来裁定补偿标准。 ( 3 ) 按法定价格补偿，即依照法律确定的基准地价或者法律条文明确规定 的标准补偿。如韩国，在执行公示地价的地域范围，土地补偿费用以公示的基准 4 王太高土地征收制度比较研究载比较法研究) ，2 0 0 4 年第6 期：第2 0 页 5 宋国明境外土地征用赔偿制度概览国土资源，2 0 0 3 年第1 0 期：第5 3 页 地价为准，例外情形下予以修正。 综观各国( 地区) 的土地征收补偿标准，虽然各具特色，但还是具有一些共性： 大多数国家以市场价格作为补偿的基础，有的国家在补偿直接损失的同时，对造 成的间接损失也给予补偿；各国的补偿标准虽然存在差异，但大都是从地价、地 上物附带损失等项目确定补偿标准。 二、域外关于土地征收补偿范围的实践 德国土地征收补偿的范围和项目包括：土地或者其它标的物的权利损害补 偿；营业损害补偿( 指原土地权利人在职业、营业或者履行其应负的义务时所蒙 受的暂时的或持续的损害) ；征用标的物上的一切间接损失补偿。 英国土地征收补偿的范围和项目包括：土地( 包括地上建筑物) 的补偿；残余 地的分割或损坏补偿；因迁移、经营损失等产生的干扰补偿；租赁权损害补偿； 其他必要支出费用的补偿( 如律师代理费或专家咨询费、权利维护费用等) 。 日本的土地征收补偿范围和项目有：征收损害补偿；通损补偿( 即对土地权 利人因征地而遭受的间接性损失进行补偿) ，例如因搬迁、歇业或经营规模缩小 等产生的损失补偿，对因失地导致人们脱离原来的生活共同体而造成的损失补 偿；离职者的赔偿，对土地权利人的雇佣人员由于土地被征收而失业导致的损失 进行的补偿；事业损失赔偿，对公共建设完成后造成的噪音、废水、大气污染等 损失的补偿。 美国土地征收补偿的范围和项目包括：土地所有者的财产损失以及因征收而 导致的邻接土地所有者经营者的损失。 由上可见，各国土地征收补偿的范围，除土地补偿外，大多将残余地损害、 营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围。 三、域外土地征收补偿方式分析 补偿是对损失的填补与恢复，根据损失的性质、情节及程度的不同，补偿的 方式也有所差异。大多数国家采用现金补偿，但考虑到货币补偿在当前土地价格 评估技术有限和地价疯涨的情况，财产被征者领取的补偿金根本不能维持原有的 生活水平，各国也规定了其他一些补偿方式，实行现金和实物相