（经济法学专业论文）我国集体土地征收法律问题研究.pdf

硕士学位论文 摘要 本文从土地征收的法理分析入手，以法律制度要与经济基础相适应的 理念为指导，论述了我国集体土地征收制度的缺陷、国外土地征收制度比 较及借鉴、现行土地征收制度的健全与完善等问题，旨在解决土地征收实 践中遇到的制度瓶颈问题，缓解产权保护与限制之间的法律冲突，以期为 完善土地征收制度、推进我国经济社会和谐发展提供理论参考。 我国现行土地征收制度存在缺陷，其不适应社会主义市场经济性日益 彰显。表现在实体上：征地范围扩大化，补偿非市场化，集体土地产权不 清晰。表现在程序上：有关行政主体违反法定程序的现象频发，对土地征 收监督乏力，土地征收中公众参与程度不高，缺乏透明度，补偿费用分配 不公、管理不善。 当今世界各国和地区都建立了较为成熟的土地征收制度，在各国( 地 区) 土地制度中的地位较高，相互间既存在许多相似之处，又各具特色， 对我国土地征收制度的完善有一定的借鉴作用。 实践证明，我国现行的农村土地征收制度已经到了非改不可的地步。 我国征地制度改革的基本取向应是建立与社会主义市场经济相适应的土地 征收、征购制度。实体上，区分公益与非公盏两种不同性质的用地，适用 不同的产权流转制度，实行征收与征购并存；建立土地征收( 征购) 中以 土地所有权( 使用权) 价格为基础的征地补偿确定体系；明晰集体土地产 权，形成有效的所有权制约。程序上，建立和完善征地合法性调查、审批 和监督程序；建立土地征收听证制度；完善土地征收补偿法律救济制度， 赋予被征地者更多的与行政权力相抗衡的权利。 关键词：集体土地；土地征收 我国集体土地征收法律问题研究 a b s t r a c t b e g i n n i n gf r o mt h et h e o r e t i ca n a l y s i so fl a n dl e v y i n ga n du n d e rt h eg u i d a n c e o ft h ei d e at h a tt h e l e g a ls y s t e m s h o u l db ei na c c o r d a n c ew i t ht h e e c o n o m i cf o u n d a t i o n ，t h i sa r t i c l ed e a l sw i t hs o m ep r o b l e m ss u c ha st h ec o l l e c t i v e o w n e dl a n dl e v y i n gs y s t e m ，t h ec o m p a r i s o na n da d o p t i o no ff o r e i g n l a n d l e v y i n gs y s t e m s ，t h ei m p r o v e m e n ta n dp e r f e c to fo u r c u r r e n tl a n dl e v y i n gs y s t e m a n ds oo nt h ea i mo ft h i sa r t i c l ei st op r o v i d es o m et h e o r e t i cr e f e r e n c e si no r d e r t os o l v et h es 3 ，s t e m a t i cp r o b l e mw h i c hw em e e ti nt h ep r a c t i c eo fl a n dl e v y i n ga n d t or e l a xt h ec o n f l i c tb e t w e e nt h ep r o t e c t i o na n dt h ec o n t r o lo ft h ep r o p e r t yr i g h ts o a st op e r f e c to u rl a n dl e v y i n gs y s t e ma n dt om a k eo u re c o n o m yw o r ka n d d e v e l o ph a r m o n i o u s l yw i t ho u rs o e i e t b 。 o u rc u r r e n tl a n dl e v y i n gs y s t e mh a ss o m ef a u l t sa n di t sn o tf i tf o ro u r s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yl i t t l eb vl i t t l et h ep r o b l e m so ft h es u b s t a n c eo fo u r l a n d l e v y i n g a r c m a i n l y a sf o l l o w s ：t h el e v y i n gs c o p ei s t o ow i d e ， t h ec o m p e n s a t i o ni sn o ti na c c o r d a n c ew i t ht h em a r k e ta n dt h e p r o p e r t yr i g h t o f t h ec o l l e c t i v e o w n e dl a n di sn o tc l e a rt h ep r o b l e m so ft h ep r o c e d u r eo fi ta r e ：i t i sn o te f f e c t i v ei n s u p e r v i s i n g p e o p l e c a n t f u l l yp a r t i c i p a t e i nt h e l e v y i n g a c t i o n 、i t sn o ta p p a r e n te n o u g h ，t h ec o m p e n s a t i o ni su n f a i ra n di t sn o t v e r b w e l lm a n a g e d a l m o s ta l lc o u n t r i e si nt h ew o r l dh a v ee s t a b l i s h e dc o m p a r a t i v e l ym a t u r e l a n dl e v y i n gs y s t e m s ，a n dt h el a n dl e v y i n gs y s t e mt a k e sav e r yi m p o r t a n tp o s i t i o n i nt h el a n ds y s t e ma l lt h e s el a n dl e v y i n gs y s t e m ss h o wg r e a ts i m i l a r i t i e sa n d t h e ya l s oh a v et h e i ro w nd i f f e r e n tc h a r a c t e r i s t i c s a sw e l l t h e ) 7 a r eo fg r e a t u s a g e ”? h e nhep e r f e c to u rl a n dl e v 3 + i n gs y s t e m p r a c t i c es h o w st h a t 、ea r ea tac r i t i c a lt i m et oc h a n g eo u rl a n dl e v b i n g s js t e ma n dt h eb a s i ca i mo ft h ec h a n g ei st os e tu pal a n dl e v 3 i n gs j s t e mw h i c hc a n b ci na c c o r d a n c ew i t ht h es o c i a l i s tm a r k e te e o n o m bw h e n ee s t a b l i s ht h e s u b s t a r i c eo fi t 、es h o n l d ： a d o p t d i f f e r e n t t r a n s f e r r i n g s j s t e mb j d i s t i n g u i s h i n gd i f f e r e n tl a n df o rp u b l i c f e l f a r ea n dn o n p u b l i c n e l f a r eu s a g e a n d u s ed i f f e r e n tl e x7 、i n gm e t h o d s 、es h o u l ds e tu pac l e a rc o m p e n s a t i o ns 3s t e mo n 硕士学位论文 t h eb a s i so ft h ep r i c eo fl a n do w n e r s h i pa n du t i l i z a t i o n ， w es h o u l dm a k ec l e a r t h e p r o p e r t yr i g h t o fc o l l e c t i v e - o w n e dl a n da n dm a k ei tw o r ke f f e c t i v e l yw h e n w ce s t a b l i s ht h ep r o c e d u r eo fl a n dl e v y i n g ，w es h o u l ds e tu pt h eh e a r i n gs y s t e m ， w es h o u l db e t t e r t h e l e g a l r e l i e fs y s t e mo fc o m p e n s a t i o na n dg i v em o r er i g h tt o t h e s ep e o p l ew h o s el a n di sl e v i e ds oa st oc o n t e n dw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r k e yw o r d s ：c o l l e c t i v e - o w n e dl a n d ，l a n dl e v y i n g 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人 承担。 作者签名日期：铷j - 年霸7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名 导师签名 日期：楷月) 日 日期：r 年j 7 月叫佃 硕士学位论文 第1 章导言 自古以来，土地就是人类赖以生存的基础和最为宝贵的资源。征收是 现代国家以非市场的方式取得非公有财产的强制性途径。这一途径是市场 体制的一个例外，通常出于重大的公共利益目的偶尔为之。土地征收是政 府为了公共目的而强制取得非国有土地并给予补偿的一种行为，是政府的 强制购买。 从2 0 世纪5 0 年代起，我国就开始实行土地征收制度。随着我国工业 化、城市化进程加快，公益和非公益性用地需求不断增加，土地征收呈日 益扩张之势，大量农民集体土地经土地征收转为国家建设用地。由于现行 的土地征收制度基本形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务 目标已转变，其不适应性和滞后性日益彰显，导致土地征收实践中违法征 收现象泛滥，耕地数量锐减，侵害被征收人权利的现象频发，土地征收问 题已演变成为较严重的社会问题。据2 0 0 2 年第1 期的半月谈( 内部版) 报道，全国1 3 以上的群众上访归因于土地问题，而其中的6 0 直接由征 地引起。目前，我国已处于现代化进程中的个关键时期。国际经验告诉 我们，人均国内生产总值从1 0 0 0 美元增加到3 0 0 0 美元的时机，是一个既 有巨大发展潜力和动力，又有各种矛盾和困难的时期。一方面，我们要加 速发展经济，推进城市化；另一方面，又要立足长远，致力于消除冲突、 缓解矛盾，特别是要借助制度的作用，规制土地征收中的不良行政，努力 维持各利益主体之间的利益均势，最大限度地实现法所倡导的公平、正义。 因此，改革现行土地征收制度，加强土地征收的制度化建设，推动社会经 济协调发展，已成为一个非常迫切的问题。为此，近年来我国很多学者或 是从维护农民利益，或是从土地管理层面入手，来探讨土地征收问题，试 图解决当前土地征收实践中的矛盾冲突，并且提出了很多有益的观点、理 论。但是，一直没有形成一个比较系统的见解，没有找到真正解决问题的 途径，对现实借鉴意义有限。而且，国内学者关于土地征收问题的研究主 要散见于各种学术论文，可资参考的资料比较零散，已出版的有关专著也 大多是土地行政法和房地产法学方面的。 基于此，笔者拟借鉴学界同仁的先进思想，结合自己以前的基层工作 经验，在深入调查研究的基础上，从土地征收的法理分析入手，以土地征 收制度的缺陷为 ! ! l 角，着重在制度层面对现行土地征收制度存在的缺陷进 行洲析年归纳，并通过对国内外土地征收制度的比较，借鉴国外经验，提 f “完善我围观行土地征收制度的建议，以期谋求新的适用市场经济要求的 上地征收制艘的架构，戎脱对农民土地丰义溢的保1 雌和：制度本身的帕累托改 我国炎体土地征收法律问题研究 进，促进我国经济社会的协调、可持续发展。本文的基本结构如下： 第l 章：导言 第2 章：土地征收的法理分析，主要阐述了土地征收的界定和基本属 性。 第3 章：我国现行土地征收制度的缺陷，主要分析了土地征收制度本 身的缺陷，以及土地征收实旖中存在的各种具体闷题。 第4 章；完善我国土地征收制度的构想，从实体、程序两个方面提出 了改进现行土地征收制度的立法建议和改革思路。 最后提出本文的结论和创新之处。 硕士学位论文 第2 章土地征收的法理分析 2 1 土地征收的界定 随着经济社会的发展，在土地利用中，个人利益与社会利益之间的冲 突日益增多，甚至出现了个体滥用其土地所有权损害社会利益的现象。1 9 世纪末期以来，个人主义的所有权概念日渐式微。土地所有权的社会性逐 渐演变成为土地产权的重要特征之一，其主要表现形式是政府基于公共利 益的需要，对所有权的行使作出一定限制，土地征收即其中最重要的一种 形式。我国的土地征收制度，则是在2 0 世纪5 0 年代为了适应大规模的国 家建设需要建立起来的。 2 1 1 土地征收与土地征用 何为土地征收? 中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管 理法均规定了国家对农业集体土地的征收制度。但一直以来，我们国家 将国家强制征收集体所有土地的行为界定为土地征用，混淆了土地征收与 土地征用的区别。2 0 0 4 年3 月十届全国人大二次会议通过的宪法修正案， 将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，2 0 0 4 年宪法修正案对土地 征收作出了明确界定，将之与土地征用明确区别开来。但是，土地管理法、 房地产法等现行法尚未及时作出相应的立法调整，土地流通实践中也未能 对土地征收与土地征用的混同关系予以澄清。因此，目前我们还很有必要 对土地征收进行界定，对土地征收与征用的关系予以厘清。所谓土地征收， 是指因公共利益需要而强制取得非国有土地所有权，并给予相当补偿的行 为。由定义可知，国家通过土地征收已经完全取得土地所有权，原土地所 有人完全永久地丧失了土地所有权。所谓土地征用，是指因国家紧急状态 或者公共利益的需要，而强制性地占用或者使用私有或其它主体所有或使 用的土地，待使用完毕后，将土地归还给原土地所有权人或土地使用权人， 并对其因土地被强制使用而造成的损失予以赔偿的行为。由此可知，土 地征收是国家永久性地取得集体土地所有权，土地征用则是临时占有使用 土地的行为，二者关系不能混同。张曼隆、梁慧星等学者也曾对土地征收 与征用作过区分：“土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两 者的相似性，在于土地征收和土地征用都足国家以公权力强制地对他人的 土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一 般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件， 第2 章土地征收的法理分析 2 1 土地征收的界定 随着经济社会的发展，在土地利用中，个人利益与社会利益之间的冲 突日盏增多，甚至出现了个体滥用其土地所有权损害社会利益的现象。1 9 世纪末期以来，个人主义的所有权概念日渐式微。土地所有权的社会性逐 渐演变成为土地产权的重要特征之一，其主要表现形式是政府基于公共利 益的需要，对所有权的行使作出一定限制，土地征收即其中最重要的一种 形式。我国的土地征收制度，则是在2 0 世纪5 0 年代为了适应大规模的国 家建设需要建立起来的。 2 1 1 土地征收与土地征用 何为土地征收? 中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管 理法均规定了国家对农业集体土地的征收制度。但一直以来，我们国家 将国家强制征收集体所有土地的行为界定为土地征用，混淆了土地征收与 土地征用的区别。2 0 0 4 年3 月十届全国人大二次会议通过的宪法修正案， 将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，2 0 0 4 年宪法修正案对土地 征收作出了明确界定，将之与土地征用明确区别开来。但是，土地管理法、 房地产法等现行法尚未及时作出相应的立法调整，土地流通实践中也未能 对土地征收与土地征用的混同关系予以澄清。因此，目前我们还很有必要 对土地征收进行界定，对土地征收与征用的关系予以厘清。所谓土地征收， 是指因公共利益需要而强制取得非国有士地所有权，并给予相当补偿的行 为。由定义可知，国家通过土地征收已经完全取得土地所有权，原土地所 有人完全永久地丧失了土地所有权。所谓士地征用，是指因国家紧急状态 或者公共利益的需要而强制胜地占用或者使用私有或其它主体所有或使 用的土地，待使用完毕后，将土地归还给原土地所有权人或土地使用权人， 并对其困土地被强制使用而造成的损失予以赔偿的行为。由此可知，土 地征收是国家永久性地取得集体土地所有权，土地征用则是临时占有使用 士地的行为，二者关系不能混同。张曼隆、粱慧星等学者也曾对土地征收 与征用作过区分：“地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两 者的相似性，在于土地征收和土地征用部是国家以公权力强制地对他人的 土地权利予以剥夺使得他人的土地权刹囚征收或征用而消灭或终止。一 般认为，土地千_ 1 ： 收为园家根据公共利益需碧而行使公权力，以补偿为条件， 般认为，土地征收为囡家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件， 我国集体土地征收法律问题研究 强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。如 他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。”1 2 1 据此可知，目前我国土 地流通制度中的“征用”与“征收”实际上是一码事，土地征用客观上就 是一般所指的土地征收。综观世界各国，土地征收制度在其土地制度中均 具有较高的地位，且对土地征收概念作出了明确的界定。美国称之为“最 高土地权的行使”( e m i n e n td o m a i n ) ，英国称之为“强制收买” ( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) 或“强制取得”( c o m p u l s o r ya c q u i s i t i o n ) ，法、 德、日及我国台湾地区通常叫做“土地征收”( l a n de x p r o p r i a t i o n ) ，香港 称为“官地回收”川尤其是法国，它是较早建立公用征收制度的大陆法系 国家，土地征收制度在其公用征收法典中规定得较为严密、完备：公 用征收，是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补 偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。由以 上可知，世界各国和地区对土地征收的表述虽形式不一，但均有个共同点， 那就是：土地征收是国家永久性地取得土地所有权，而非临时占用。而英 国关于“征用”的规定，也恰好从另一面佐证了征收与征用的区别。其宪 法性文件紧急状态法规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地 和建筑物，但需给予对等补偿。”我国土地管理法第五十七条关于临时 使用土地的规定，也类似于这种临时征用。 2 1 2 土地征收的基本属性 如上所述，土地征收是指政府为了公共利益而依法强制取得他人土地 并给予补偿的行为。它具有如下基本属性： 2 121 权属转移性。转换土地所有权是土地征收的最终目的。土地所 有权是土地所有者在法律允许的范围内自由使用、处置、享受收益的权利。 国家进行土地 正收的目的就是根据公共利益需要，限制被征收者对其土地 的自由处分，强令其将土地所有权转移给国家。土地征收后，被征收者丧 失相应权利，国家获得相应的土地权利，土地所有权实现转移。土地征收 是目前我国单向转移土地所有权的唯一途径。在西方国家的道德理论中， 私人财产是神圣不可侵犯的，土地征收显然与之相悖，但却被几乎所有的 国家所采用。究其原因，是因为土地所有权具有一定的社会性，土地所有 者在行使自己的权利时要受到社会的限制，国家有权在特定的条件下对其 土地进行征收。 2 1 2 2 经济暴力性。土地征收权是以国家公权力为依据而进行的强制 的行政行为，具有暴力性。在存在利益差别和资源稀缺的情况下国家凭 借强制力垄断社会公共资源，以抑制个体任性，促进社会公共利益的实现。 土地征收是国家基于社会公共利益需要，对非国有土地以非市场的方式， 即不是以市场上双方合意的方式取得，而是不问被征收者是否同意，依照 硕士学位论文 法定程序给予公平补偿后，强制近乎掠夺地取得土地所有权归国家所有， 供用地者使用。它是国家单方面的意思表示，无须征得土地所有权人的同 意，即可发生法律效力。在土地征收过程中，双方的主体地位是不平等的， 国家利用其权力对土地进行强制性收购，对土地所有权人具有强制的拘束 力，土地所有权人处于弱势的一面，只承担服从的义务。征收过程中虽然 也有交易产生，但并非出于双方意愿，一旦国家决定进行征收，土地所有 权人就必须接受征收。因此，从某种意义上说，土地征收是一种经济暴力。 2 1 23 公共目的性。依各国和地区立法例，土地所有权是一种受法律 保护的、排他性的最重要的财产权，而土地征收制的核心在于无须取得土 地所有权人同意而强制取得其土地，由此便引发了土地征收权的法律规则 与土地所有权受法律保护的规则之间的冲突，也牵出了土地征收权是否被 滥用的问题。为了解决产权保护与限制之间的法律冲突，实现法律的平衡， 世界各国( 地区) 立法将公共目的规定为土地征收是否被合法行使的唯一 评判标准，这样既使土地征收权的合宪性得以成立，又为防止土地征收权 的滥用设置了一道重要屏障。对土地征收的公共目的，我国有关法律已有 明确的规定。如国务院1 9 8 2 年5 月1 4 日公布施行的国家建设征用土地 条例第二条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公益事 业，需要征用集体所有的土地时，必须按本条例办理。”中华人民共和国 土地管理法第二十一条也有大体相似的规定。由我国有关法律规定看来， 公共目的即以谋求社会福利，增进公共利益，维护社会秩序，为全体人民 带来利益为目的。 21 2 4 补偿性。土地征收是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责 任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求，从而破坏原有利益 格局时，就必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，对其负对等给付 的义务，才符合法的公平正义精神。从经济学角度来看，土地征收虽是一 种非市场的方式，是一种政府利用其行政权力对土地进行征收的行政行为， 但它本身同时又是一种经济行为，其交易过程是市场化的，须按市场规则 进行，交易价格公允。因此，补偿性是土地征收制度的重要特征。公平补 偿限制着政府权力，约束政府的一系列干预活动。 2 12 5 合法陛。合法性是土地征收的突出特点。为了使国家能够行使 其行政权力，土地征收能够得以实旖，各国法律都对土地征收的合法性问 题作了相关的规定。一方面赋予国家进行土地征收的权力，使土地征收披 上合法的外衣；另一方面也对权力进行了一定的限制，特别是规定了土地 征收的程序。我国有关法律对土地征收合法性的要求主要体现在两个方面： ( 1 ) 征收土地的实质要件合乎法律规定。除征收目的符合公益要求外，它 还包括申请单位具有相应的主体资格、审批不越权限、补偿合理等。( 2 ) 征收程序的合法。按照国家建设征用土地条例和中华人民共和国土 我国集体土地征收法律问题研究 地法等法律的规定，征收土地有以下程序：用地单位按规定提出申请； 经上级有关部门同意后进行选扯；协商征地数量和补偿安置方案；核定用 地面积；土地管理机关划拨土地。上述程序在进行土地征收时必须逐一遵 循，不得违背。 通过上述五项特征的分析，可以得知，土地征收是一种国家以方意 思表示的单方行政行为；因它必须符合公益目的，必须依照法定程序进行， 故它又是一种要式行政行为：同时，由于它必须以用地单位的补偿损失行为 的履行为条件，因此，它还是一种附有法定条件的行政行为。【4 1 2 2 土地征收的法理依据 如上所述，由于土地征收是国家以强制手段收取非国有土地的种行 政行为，虽然其属于有价取得，但其补偿毕竟不能与自由买卖相比，况且 土地所有入的权益也不容随意剥夺，那么土地征收的基础何在，法理依据 是什么? 那就是土地所有权的社会性。土地所有权又称地产权，是物权的 一种，是土地所有者在法律所规定的范围内自由使用和处分其土地的权利， 受国家法律的保护。土地所有权的行使具有绝对性和排他性，它是对土地 自由支配的绝对权利，是地产权中最根本的物权，土地产权中的其它各项 物权，如使用、占用、处分、地役权等都是土地所有权的派生权利。在同 一块地上，只能有一个土地所有权存在，不允许同时并存两个以上的所有 权，土地所有权是一种全面的支配权。除了为社会的公共利益，国家对土 地集体所有权和个人所有权依法进行必要的干预外，其他任何人都不能干 预土地所有权人对其拥有的土地行使所有权。 s j 土地所有权在具有绝对性 和排他性的同时，又具有财产权本应负有的社会性、义务拘束性，国家为 了维护社会生活有序进行，约束个体因任性而阻碍社会发展，有必要基于 社会公共利益，制订必要的法律法规对土地所有权人的权利加以限制。土 地征收，即对土地所有权人进行限制的一种最重要的制度，由法律赋予国 家在无须征得所有者同意的情况下，将土地用于公共目的的权力。因此， 土地征收权被称为“最高权力”或“统治权”。但是，法律在授权的同时， 又必须限权，以防止国家滥用征收权，过度干预私人的财产权，动摇私人 财产权保护制度的社会基础。对土地征收权的限制，在立法中体现为土地 征收行为的构成要件，具体包括：公益目的、合理补偿、正当程序。 2 2 1 公共利益：土地征收权存在的前提 如前所述，土地征收权的设立，是随着所有权由绝对性向社会性转化 而产生的。在经济发展的早期，人们利用土地行为比较单、简单，所有 权具有绝对性和排他性。但是，随着经济和社会的发展，在土地利用中，“土 地所有的私的独占性与土地的高度的社会之公共性格之间的矛盾”嘲不时 凸显，个人利益与社会利益之间的冲突日益增多，甚至出现了个人滥用其 硕士学位论文 所有权而损害社会利益的现象。因此现代国家开始了“法律社会化”进 程，即“在各个法系，所有权的范围、附带条件和内容受到社会在享受物 质财富方面的总体利益的限制。正是由于这些限制，一般才把所有权当作 一种排他的权利而不是一种绝对的权利。” 7 1 由此，国家对土地所有权的行 使进行了一定限制，即利用法律为政府设立土地征收权，应社会、公众公 益价值之需要，适时征收非国有土地。正如不列颠百科全书所指出的： “征收乃旨在使国家和它的行政机构和民用事业能够运用所谓的征收权， 使之服务于大众。”睇】土地征收权的设置，导致了其与私人产权受法律保护 的法律原则发生冲突，甚至引发国家公权力侵害私人财产权的现象。为了 解决这一法律冲突，防止土地征收权的滥用，各国宪法和法律均规定了公 共利益标准，将之设定为土地征收制度中国家抗辩个人合法权利的唯一正 当理由，既解决了土地征收权的合宪性问题，又为土地征收权的行使划定 了权力界线。 土地为公共利益目的而征收，已为世界各国普遍承认。但对公共利益， 各国宪法和法律的规定各异，司法实践中的界定也不一。比如法国，它关 于公共利益的理解既反映在立法中，也反映在判例中。1 9 世纪时，法国公 共利益的需要主要是指公共工程建设的需要。到了2 0 世纪，公共利益的需 要已扩大到社会生活的各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，而且 还包括间接的、能够满足公共利益的需要，以及行政主体执行公务的需要 和政府进行宏观调控的需要。【9 】美国的判例法对公共目的解释为公众使用、 公共事业使用和非由政府或公用事业使用。1 9 0 8 年的海尔斯敦丹诉维铁路 公司一案中，景德路公司为建筑一条通向一个私人工厂的铁路支线，请求 征用私人土地。由于这条支线又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和 车主的运输拥挤压力。法院认为，这条支线不仅使景德路公司受益，一定 范围的第三人也受益，从而支线所占用的土地从私人用地变为公用土地， 其土地征用请求合法。 i o l 此外，德国、日本和我国台湾地区都将公共利益 规定为土地征收行为合法性的必要条件。我国历来十分重视公共利益的保 护，在发生利益冲突时，强调公共利益无条件的优先性，但对何为公共利 益，如何界定公共利益，宪法和其他法律中却没有明确的规定。 到底什么是公共利益? 公共政策词典给公共利益下的定义是：指 社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公 共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样种思想， 即公共利益应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。1 亨廷顿认 为，公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种 东西，也非政治过程中产生的任何一种结果。相反，它是一种增强统治机 构的东西。公共利益就是公共机构的利益。 i 2 j 在以新古典主义为代表的现 代主流经济学的标准模型中，公共利益足用社会福利函数来表示的。所啊 我国集体土地征收法律问题研究 “社会福利函数”，就是一种社会偏好或“社会排序”，它是以组成的全体 成员的个人偏好为基础，对于大家利益相关的，可供选择的各种事物或多 种社会安排的一种优劣安排。如果这一社会福利函数能够存在，这种秩序 能够排出，在这当中所体现的，便是所谓的“公共利益”，即大家共同的利 益。m 】有的学者认为，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而仅表示某 些人看来对公众有利的事物 1 4 1 。就政策问题发生的政治斗争的结果便是公 共利益。有时，公共利益被描述成一种神话。在这一神话中，不管政 策是多么的独特，都被认为是符合公共利益的理性化政策，因而也就更容 易被公众所接受。【” 以上对公共利益的种种认识，可谓见仁见智。由于公共利益这个概念 具有高度的抽象性、多面性和不确定性，犹如正义一样具有一张“普洛透 斯式”的脸，要提出一个能被普遍接受的客观定义，作出统一的法律界定， 是不可能的，只能为它确定一个大致的涵义。我们可以把公共利益理解为 全社会的整体共同利益。土地征收中的公共利益，可分为绝对公共利益和 相对公共利益两个层次。绝对公共利益是一个社会广泛承认的，独立于社 会、国家现时政策之外的社会价值，如国民健康、教育、公共交通等；相 对公共利益是根据不同的发展阶段，经由政府和民众选择的，符合社会、 国家急需原则的阶段性的重要社会利益，如经济重建初期，经济发展就是 公共利益。因此，公共利益是一个动态的概念。以公共利益为理由的征收， 应是国家实现公共利益的最后手段。为防止土地征收权的滥用，征收必须 严格遵守“公共利益”标准，只有在社会、国家急需并且尽可能保障人民 的财产权利的前提下才能行使征收权。6 2 2 2 合理补偿：土地征收的核心和关键 土地征收补偿是各国通行的协调土地征收中私益与公益冲突的基本制 度，是对国家侵犯个人权益或团体权益的救济途径。“在我们面前有两种权 力，一种是财产权力，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，即国家 的权力。”【】7 h - 地征收是国家凭借其“政治权力”将土地所有权在两个不同 的主体之间进行分割与变换。显而易见，这种财富分配方式会对“所有者 权力”造成损害，所以国家对该损害给予合理的救济是应当的。合理的补 偿不仅有利于土地权利重新分配的实现，而且是土地征收制度长期存在的 必要条件。 2 221 土地征收补偿的性质。关于土地征收补偿的性质，在理论上存 在争论。有的认为它是一种民事赔偿，有的认为它属于行政赔偿的范畴。 其实，征地补偿既不是民事赔偿，又不属于行政赔偿，而是一种特殊的行 政补偿。因为它是国家在依法征收土地时，针对被征收人合法权益遭受经 济上的特别损失而给予的公平、合理的补偿，使其能恢复或维持原来的状 硕士学位论文 _ i _ _ _ _ = = 目_ _ 日| _ _ _ e _ _ _ - _ e e j _ _ | 日 况。它与民法上基于侵权行为的损害赔偿的性质不同，被征收人经济上的 损失不是基于违法行为，而是基于合法的行政行为引起的，且这种补偿不 具有等价性，甚至有最高数额的限制，如我国土地管理法规定的。3 0 倍”。 同时，征地补偿也不属于行政赔偿，行政赔偿是基于国家机关及其工作人 员的不法侵权行为而产生，而征地补偿源于国家机关依法征收土地而致使 他人权益的减损，二者的性质截然不同因此，征地补偿是国家由于依法 行使土地征收行政权，造成特定人经济上的特别损失，而对受损的特定人 负行政上金钱给付义务的一种特殊行政补偿。 2 2 22 土地征收补偿的理论依据。至于土地征收补偿的理论依据，各 国学者众说纷绘，归纳起来大致有以下几种学说： l 、既得权说。此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到 绝对的保障，即使是由于公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失， 也应当基于公平的原则给予补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为 陈旧，而且对于既得权以外的权利所受的侵害，也未能说明补偿的理论依 据。 2 、恩惠说。此说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国 家权力，以及法律万能和公益至上。因此，此说认为个人没有与国家相对 抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供损失补偿的必要。国家侵害个 人权利给予补偿，那完全是出于国家的恩惠。此说颇具国家主义色彩，难 以说明现代的土地征收补偿制度。 3 、公用征收说。此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也 有授予国家征收私人财产的另一面，对于因公共利益的需要而进行的合法 征收，国家可以不承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求 公平合理。 4 、社会职务说。此说摒弃权利天赋观念，认为国家为了使各人尽其社 会分子的责任，首先应承认各人的权利，这是实现社会职务的手段，因 为权利的本质具有义务性，人民的财产被征收后，国家酌量给予补偿，才 能使其社会职务得以继续履行。 5 、公共负担说。该学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，其 成本应由社会全体成员平均分担，合法的行政行为给公民、组织的合法权 益造成的损失，实际上是受害人在般纳税负担以外的额外负担，这不应 由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式是国 家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿受害人所蒙受的损失，进而在全体公民 和受害者之间重新恢复平衡机制。 6 、特别牺牲说。该学说源于公共负担平等说由1 9 世纪末德国学者 奥特玛雅( o t t om a y e r ) 捉出。陔蜕基于法的公平正义观念，认为国家的 合法征地行为，对人民权益所造成的损失超出了行使所有权的内在社会瞅 我国集体土地征收法律问题研究 制，与国家课以人民的一般负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作 的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担，给其补偿，才符合 法的公平正义精神。【】引 以上各说，以“特别牺牲说”较具说服力，在实际当中日渐被广泛接 纳。该学说从财产权平等保护的宪政原则出发，认为财产权虽有社会性义 务，但也应适用于平等保护原则。征收土地，使少数人为公共利益遭受牺 牲，这一行政行为本身违反了平等原则。国家作为公共利益的合法代表， 自应负担补偿的责任，通过对作出特别牺牲的个别主体进行补偿，实现与 原有利益的平衡，才能使遭受牺牲者承受的不平等转为平等，使法律的平 衡原则得以实现。 22 2 3 土地征收补偿的原则。目前，各国在土地征收补偿具体作法上 有所差异，补偿标准主要遵循完全补偿、不完全补偿和相当补偿三种原则。 完全补偿是指以被征收个人完全回复到与征收前同一的生活状态所需要的 代价为补偿标准，这种补偿不仅包括直接损失，还包括因此而造成的问接 损失，甚至还包括非经济上的损失。目前发达国家的征收补偿以完全补偿 居多。不完全补偿的原则，从“所有权的社会义务性”观念出发。认为产 权因负有社会义务而具有绝对性，可以根据公共利益的需要依法加以限制。 补偿范围仅限于被征收财产的价值，可以量化的财产上的损失、迁移损失、 营业损失以及各种必要的费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，也 给予适当的补偿。相当补偿原则认为“特别牺牲“的标准是相对的、活动 的，因此对于土地征收补偿，应视情况不同采用完全补偿或不完全补偿的 标准。一般情况下，根据财产权平等保护的法律原则，对特别的财产征收 侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下可以准许给予不完全补偿。由上 可知，各国关于土地征收补偿的原则各不相同，即使是同一国家，随着经 济的发展和国家、社会的意识的转变，其补偿原则也在跟着变化。如德国、 日本等国大多经历了完全补偿一不完全补偿一相当补偿的阶段。但就世界 立法整个发展趋势来看，对于国家征收行为所造成的损失补偿范围与标准， 均呈日渐放宽之势，以便使人民所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。f 】9 】 2 2 3 正当程序：土地征收权正确行使的保障 如前所述，土地征收是国家课以人民的特定负担或对私人产权的合法 侵害或限制的行为。因此，对土地征收权，除了从实体上设置公益目的界 限，还必须从程序出发，发挥程序在限制权力方面的作用，以宪政框架下 的民主决策程序限制权力滥用，防止政府恣意盗用公益名义侵犯私人产权。 非依法定程序，不得随意征收土地，否则将视为无效，责任人也应因此受 到法律的制裁。土地征收程序大致有以f 几个方面的原则性要求： 223l 土地征收程序公开原则。具体地讲，在土地征收程序中，拟订 硕士学位论文 的各种实施方案应当公开，用地审查的过程和结果应当公开，行政审批的 过程和结果应当公开等等。征收程序公开的对象包括对申请用地单位公开， 使其了解和知悉行政程序的进行以相应地调整自身的行为；对被征收土地 的所有权人公开，使其了解征收行为对自身权益影响的程度并提出合理的 补偿或救济请求：对社会公开，接受社会的监督，遏止不良行政。 223 2 土地征收比例原则。比例原则亦称。平衡原则”，创立于德国， 已在外国彳亍政程序法中得到广泛遵循，但在我国尚涉及不多。比例原则要 求土地征收程序中，政府对于能够不通过征收方式即可满足的用地需求， 尽量不予征收；在拟订征、供地方案中，结合实地考察，能够利用荒地的 尽量避免占用耕地，能够利用旱地的尽量避免占用水地，能够利用普通土 地的尽量避免占用基本农田：在征收方案具体实施过程中，能够在土地空 闲期间征收的尽量避免在土地利用阶段征收。 2233 土地征收程序的参与原则。土地征收参与原则要求保证当事人 的积极参与和能够参与。我国土地管理法第四十八条规定的“征用补 偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经 济组织和农民的意见”，即要求土地征收听取当事人意见，但这一规定只针 对补偿方案的公众参与作了要求，范围过窄。充分保证当事人的参与，能 够减少行政纠纷的发生，也可提高征收行政行为的效率，降低行政成本。 2234 土地征收程序的职权眭原则。土地征收是行政机关运用法定职 权进行行政管理的行政行为，不应当被用地单位的申请所主导，更不可受 当事人非正当要求的影响。在用地审查过程中，行政机关应当在用地单位 申请的基础上结合客观情况，作出适当的决定，注意土地资源的充分合理 利用。在确定补偿方案时，既要给予用地单位和土地原权利人协商的机会， 也要保证行政效率，对补偿方案的确定予以调控。补偿方案的具体实施则 应由土地行政主管部门承担，以确保补偿、安置的稳妥可靠。 2 2 3 5 土地征收中的节俭原则。据目前统计资料，我国耕地面积为9 4 9 7 万公顷，但1 9 9 4 年基础建设占地即为1 3 2 6 万公顷，1 9 9 5 年为1 1 1 9 公顷。 我国土地资源的流失亟需严格控制。因此，在土地征收程序中注意节俭用 地，是关乎国计民生的重要原则。 2 0 l 我国集体土地征收法律问题研究 第3 章我国现行土地征收制度的缺陷 我国的土地征收制度是在建国初期，为了适应大规模的国家建设而建 立起来的，经历了一个由产生到不断发展健全的