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商业银行资本监管制度改革（一）：修补新资本协议漏洞扩大资本覆盖风险范围 【编者按】金融危机是推动金融监管制度变革的重要动力。这场席卷全球的金融危机对现行金融监管制度的有效性提出了重大挑战。自危机爆发以来，国际社会携手合作共同构建金融监管框架。资本监管是审慎银行监管的核心，改革现行资本监管制度是强化金融监管的焦点之一。2009年9月，金融稳定理事会发表改进金融监管报告，提出了改革金融监管的一揽子方案，其中强化资本监管制度是重中之重。9月下旬，二十国集团领导人匹兹堡金融峰会要求巴塞尔委员会2010年底前完成资本监管制度的改革，并于2012年开始全面执行新的资本监管制度。根据国际上已经达成的共识，资本监管制度改革的范围之广、力度之大史无前例，将对银行体系发展产生深远的影响。为便于国内银行业及时、准确地把握银行资本监管国际规则的重大变化，本刊自本期起开设“商业银行资本监管制度改革”讲座，连续发表中国银监会课题组撰写的系列研究报告，从多个角度详细解读资本监管制度变革的背景、原理、内容和意义。 上个世纪90年代以来，欧美大型银行的监管套利愈演愈烈，导致1988年资本协议有效性明显下降，这在本轮危机中暴露无遗。这场金融危机同时暴露出刚刚开始实施的新资本协议存在一些薄弱环节。为提升资本监管的风险捕捉能力，吸取本轮金融危机的教训，巴塞尔委员会对新资本协议进行了调整，并于2009年7月发布了新资本协议的修订稿，二十国集团领导人匹兹堡峰会要求成员国自2011年开始实施修订后的新资本协议。金融危机凸显了审慎资本监管的重要性 与历史上任何一次大危机相同，本次全球金融危机的成因也是多方面的，而试图寻找出唯一罪魁祸首的做法是错误的。从微观风险管理的角度分析，美国次贷危机的成因主要包括四个方面：一是随着资产证券化市场的超常发展，风险转移幻觉诱使金融机构放松授信标准，导致基础信贷资产的信用风险明显上升。二是随着商业银行组织结构日益复杂和复杂金融产品的涌现，欧美银行的董事会和高管层无法有效监督集团内不同机构以及各类表外实体的风险，导致并表风险管理能力严重弱化，并且已有的风险计量工具不能有效捕捉和识别创新业务潜在的风险。三是过度依赖外部评级机构进行投资决策，金融机构没有履行尽职调查的职责，并且评级机构缺乏对结构化产品的评级能力。四是“发起分销”经营模式下信息不对称加剧、市场参与者激励扭曲进一步强化，为追求短期收益而置长期风险于不顾，风险和收益的期限结构严重不对称。 虽然审慎监管制度不可能彻底根除金融危机的痼疾，但可以通过事前的成本约束机制和事后的风险补偿机制，在一定程度上遏制金融机构过度承担风险的行为，降低危机发生的概率和危机的破坏程度。审慎资本监管制度的缺位既是本次危机形成的制度背景，也是危机放大和扩散的重要机制原因。由于1988年资本协议过于简单，商业银行监管套利的动机推动了次贷危机的孕育、演化、爆发乃至蔓延。一是由于1988年资本协议对资产证券化没有专门的资本要求，促使银行通过资产证券化手段将资产从表内转移到表外，规避资本约束。这是资产证券化市场快速发展的最重要原因之一。虽然20世纪90年代后期，一些监管当局尝试将资产证券化纳入了资本监管框架，但针对资产证券化的资本监管规则过于简单，没有反映资产证券化交易结构的复杂性、风险的隐蔽性，商业银行依然存在通过资产证券化实施资本套利的机会，一些银行通过设立表外机构参与资产证券化交易的唯一目的就是逃避资本监管。二是资本覆盖风险的范围过于狭窄。1988年资本协议只要求商业银行对信用风险和市场风险计提资本，对商业银行面临的其他风险，如操作风险、流动性风险、集中度风险等没有明确的资本要求，导致实际提取的资本不能有效覆盖风险，当实际损失超过资本时，商业银行被迫变卖资产或收缩信贷，扩大了危机的影响。三是资本监管与银行风险管理能力脱节，不能为银行改进风险管理提供必须的激励。商业银行抵御风险的能力可以分为两个层次：一是资本所体现的财务实力；二是风险管理能力，包括风险管理战略和风险偏好、风险管理组织体系、风险管理政策和流程、风险管理的工具和方法。财务实力和风险管理能力相互补充，缺一不可。1988年资本协议框架下，风险评估技术过于简单，监管资本要求与商业银行风险以及风险管理能力脱节，一定程度上扭曲了商业银行的激励机制，导致商业银行过度承担风险，这是部分银行持有大量次贷相关风险暴露的制度性原因之一。 与1988年资本协议相比，新资本协议“三大支柱”的设计更为全面和科学，来自于监管当局的资本要求与商业银行内部风险管理之间的关系更加密切，一是引入了先进风险区分和评估工具，推动商业银行提高识别和计量风险的能力，并提前采取必要措施缓释风险或建立充足的经济资源以应对可能存在的风险；二是对商业银行内部资本评估程序提出了明确的监管要求，将资本覆盖风险的范围扩大到银行所面临的所有实质性风险，风险成本显性化，促进商业银行审慎经营；三是对资产证券化及表外实体提出了资本要求，资本监管方法的改进为商业银行将风险暴露保留在资产负债表中与通过资产证券化将其转移到表外提供了中性的激励。在新资本协议框架下，资产证券化主要用于改善资产负债表的弹性，而不再是为了资本套利。 这场危机表明，经营模式的转变以及金融市场的发展，对商业银行风险管理能力提出了更高的要求。资本监管制度必须适应这种转变，作出调整，从结果向过程延伸、由被动反映风险向主动预警风险转变、由静态向动态扩展，才能确保有效性。新资本协议赋予了资本充足率更加丰富的风险管理内涵，为审视商业银行风险承担行为提供了更加宽泛的视角，督促商业银行稳健地、前瞻地识别和计量所面临的风险，事前建立起充足资本，有助于校正1988年资本协议导致的逆向激励，增强单个银行及银行体系应对外部冲击的能力。因此，虽然这场金融危机暴露出新资本协议存在一些薄弱环节，但其总体有效性仍得到国际监管组织和各国监管当局的广泛认可，吸取金融危机的教训修订新资本协议是构建更具前瞻性的审慎资本监管制度的现实选择。金融危机暴露出新资本协议的薄弱环节 这场危机显现出金融市场中存在的一些新型风险和随着商业银行经营模式转换而来的新脆弱性，这些问题在新资本协议制定过程中尚没有反映出来，主要包括下面几个方面： 资产证券化风险暴露的系统性风险。虽然新资本协议建立了独立于普通信用风险暴露的资产证券化资产监管框架，但未充分反映资产证券化业务的潜在风险。一是基于资产证券化头寸进一步拆分、打包形成的“再证券化风险暴露”与原始基础资产的距离更远、风险特征更加模糊、传染性更强，系统性风险明显高于普通资产证券化头寸；二是外部评级不能准确反映资产证券化的风险，过度依赖外部评级使得金融机构遭受巨额损失，基于外部评级确定资产证券化风险暴露的资本要求过于乐观；三是商业银行对从事资产证券化业务的表外实体提供的短期流动性便利被迫长期化，放大了银行的风险。 基于风险价值（VaR）计提的资本不能覆盖交易业务风险。通常认为，交易账户中的金融工具具有充足的流动性，通过交易价格的变化市场可以自动出清。危机表明，市场流动性充足的假设在一些条件下是不成立的，危机期间交易账户中许多结构化信用产品的流动性严重萎缩，市场价值失灵，迫使银行长期持有这些风险暴露。因此，基于10天持有期、99%单尾置信区间的稳健性标准计算的VaR值无法充分反映金融市场处于压力条件下的市场风险，并忽略了交易账户不同头寸的流动性差异，无法计量较长时期内金融工具单日大幅损失和累积的价格变化。 资本监管框架未能充分反映商业银行集团层面风险治理的缺陷。危机暴露出部分复杂大型银行在并表层面风险治理的缺陷，如表外实体承担的风险没有充分反映、不同业务条线之间不能共享风险暴露和交易策略的信息，信息系统不能对各类风险进行有意义的、多层次的加总，从而董事会和高管层不能及时获取相关风险信息并实施有效监督，控制风险的累积。新资本协议第二支柱主要强调经济资本的配置，对各类表外实体承担的风险、业务条线风险暴露之间的相关性考虑不够。 低估了极端尾部事件的影响。通常情况下，人们假设所有负面冲击不会同时发生，但危机时期多个金融市场同时出现混乱，原本相互独立的风险暴露于相同的共同风险因子，相关性显著增强，特别是当表外实体承担的风险被迫转回表内后，商业银行的集中度风险显著上升。新资本协议第二支柱仅关注信用组合中单一客户或集团集中度、行业集中度、地域集中度以及由抵押品导致的间接集中等层面的信用风险集中度，没有考虑尾部事件发生条件下不同性质风险相关性骤然上升的情况。 资产证券化和结构化金融工具的透明度不高。新资本协议第三支柱建立了商业银行资本充足率的信息披露框架，要求银行披露资本充足率的计算范围、风险暴露和风险评估程序等，审慎估计商业银行资本充足率等重要信息，但对资产证券化风险暴露和结构化金融工具的信息披露缺乏特殊安排。相关信息的不透明导致投资者和交易对手压缩投资，并放大了去杠杆化过程，导致危机的进一步扩散。金融危机中，欧洲银行实际持有的与次贷相关的风险暴露明显少于美国的银行，但也同样遭受重创，重要原因之一就是欧洲透明度监管标准比美国宽松，欧洲银行信息披露的范围和深度都低于美国，市场参与者无法准确把握风险暴露的规模，导致市场信心丧失。巴塞尔委员会强化新资本协议框架的建议 在一定程度上，本轮全球金融危机是对新资本协议的“压力测试”，为新资本协议的改进提供了实践基础。2009年7月13日，巴塞尔委员会发布了新资本协议的修改建议、市场风险资本计提修改建议、交易账户新增风险资本计提指引，针对本次危机暴露出的漏洞进行修复，增强新资本协议的风险捕捉能力。 提高资产证券化交易风险暴露的风险权重。一是区分了资产证券化暴露和再资产证券化风险暴露，并大幅度提高了“再证券化风险暴露”的风险权重。二是对使用外部评级确定资产证券化监管资本要求规定了额外限制条件：排除银行自身提供增信安排（回购、保证、流动性支持）导致的信用评级提高带来的资本优惠；银行必须进行“尽职调查”，银行应持续、及时地掌握基础资产池风险信息、资产证券化交易结构和风险特征，若银行达不到这些标准，应从资本中扣除资产证券化风险暴露。三是提高了资产证券化涉及的流动性便利的信用风险转换系数，并取消对市场整体出现动荡时的流动性便利的资本优惠。 大幅度提高内部模型法下市场风险的资本要求和定性标准。修改后的一般市场风险资本要求包括两部分：一是正常计算的VaR；二是使用经过前期显著压力时期历史数据校准后的数据计算得到压力状态下的VaR。新增风险资本要求，若银行使用VaR计提特定市场风险资本，必须对交易账户新增风险计提资本（Incremental Risk Capital，IRC）。IRC计量采用了与新资本协议信用风险内部评级法相当的稳健性标准，代表了1年持有期、99.9置信区间下对非证券化信用产品违约风险和迁移风险的估计，并同时考虑了个别头寸和组合头寸的流动性计划期。巴塞尔委员会交易账户工作组对10个国家43家大型银行的定量测算结果表明，考虑压力状态下VaR和IRC后，市场风险的资本要求将增加237%，商业银行总资本要求将上升11.5%。修改建议还明确将计算VaR所需的市场数据更新频率由季度缩短为月度，及时反映市场变化；将用于定价的风险因子纳入风险价值模型的风险要素，增强风险捕获能力。上述修改的政策含义是，通过大幅度提高监管成本，确保银行只有在充分理解交易业务的风险特征并具备充足资本的条件下，审慎参与复杂金融产品交易，从监管制度上弱化不具备能力银行盲目进行“业务创新”的动机。 发布第二支柱补充指引（Supplemental Pillar II Guidance），细化了风险管理和监管标准，对本轮危机暴露出的风险管理重大缺陷进行弥补，主要包括两大方面。一方面，商业银行应建立全行范围的风险治理框架（firm-wide risk governance）。一是董事会和高级管理层的积极监督。董事会和高管层必须具备主要业务条线的充分知识，建立参与风险管理的机制化安排，并基于跨周期的长期表现设计激励机制，才能确保风险可控。二是适当的风险政策、流程、限额和控制。三是风险的识别、计量、监测和报告体系。补充指引要求信息系统具备风险识别、汇总和实施功能。四是内部控制和内部审计。避免利益冲突，保证决策信息的正确性尤其重要。另一方面，商业银行应充分评估表外风险暴露和资产证券化活动的风险。一是扩大了风险集中度的范围。将交易性业务、表外合同和非合同义务、执行和交易过程中的交易对手风险都纳入集中度风险的范围，识别集团范围内各种层面的风险集中度，如按法律实体、资产类别、风险领域和区域集中度等。二是明确资产证券化风险的评估和管理的监管要求，包括单一风险暴露的信用风险、市场风险、流动性风险，基础资产的潜在违约和损失，并跟踪交易层面、单个业务条线和跨业务条线的资产证券化风险。三是突出了对声誉风险和隐形支持的关注，特别是对表外实体的非合同性承诺形成的隐形支持带来的声誉风险；要求银行从源头上关注声誉风险，充分识别银行进入新市场、新产品和新业务领域带来的声誉风险。此外，补充指引还对银行使用金融工具估值、流动性风险、压力测试、薪酬机制等提出了审慎性要求。 提高了资产证券化相关的信息披露要求。针对危机中暴露出复杂产品透明度不足的问题，强化了资产证券化以及交易账户的信息披露。商业银行应披露交易账户中的资产证券化风险、发起表外实体的情况、资产支持性商业票据的流动性便利、再证券化风险暴露、与证券化风险暴露相关的估值政策和假设要求、与资产证券化有关的进行中风险（pipeline risk）和库存风险（warehousing risk），以及银行满足交易账户新增风险