（教育经济与管理专业论文）独立学院法人治理结构研究.pdf

彭斐：独立学院法入治理结构研究 中文摘要 在高等教育现代化进程中，独立学院作为一种新型办学模式，有力地扩大了 优质高等教育资源，对提高我国高等教育大众化水平做出了较大贡献。由于它是 一种新生事物，办学中仍然存在许多问题急待解决。其中如何落实独立学院的法 人地位，建立并完善法人治理结构就是非常值得研究的问题。这是关系到独立学 院能否健康持续发展的重要问题。 本文在研究独立学院办学类型的基础上，阐述了独立学院法人治理结构的内 涵和特点，针对目前独立学院办学中法人地位不落实、产权关系不明晰以及与之 相关的内部管理体制不健全的问题，运用高等教育学、教育法学、教育管理学、 高等教育经济学等相关理论，分析了问题存在的原因，提出了明晰独立学院法人 财产权是构建法人治理结构的基础，论证了独立学院建立教育股份制的可行性与 现实性，并在此基础上提出了完善独立学院法人治理结构的对策与措施。 本文特色与创新点在于：本文系统地从法入制度、法入治理结构的角度分析 了独立学院办学中存在的一些问题，能够综合运用所学过的理论知识，从多学科 的角度对构建独立学院的法人治理结构进行了探讨，注重理论研究与实践研究相 结合，对独立学院法入治理结构的完善提出了一系列有实践指导意义的对策措施， 即独立学院应该建立股权多元化的学校法人产权制度。 在研究中，还提出了一些新的观点：公益性与营利性并存是独立学院法人 的特征；明晰独立学院的法入财产权是构建法人治理结构的基础；提出了 独立学院法人治理结构的特点是：办学主体的多元性；管理中的多元分立，权力 制衡；以及动态发展性；独立学院应建立股权多元化的学校法人产权制度，这 是独立学院发展走向成熟的标志。 关键词：独立学院、教育产权制度、法人财产权、教育股份制、法人治理 结构 2 扬州大学硕士学位论文 a b s t r a c t d u r i n gt h eh i g he d u c a t i o n a lm o d e r n i z a t i o n ，t h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e ，a sa nn e w i n s t i t u t ep a t t e r n ，e n l a r g e dh i g h - g r a d ee d u c a t i o n a lr e s o u r c ee f f e c t i v e l y , a n dc o n t r i b u t e d h e a v i l yt ot h el e v e la d v a n c eo fh i 醢e d u c a t i o np o p u l a r i t y h o w e v e r , b e c a u s eo fi t s n e w b o r n ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m st ob es o l v e d a m o n gt h e m t h ep r o b l e m st h a th o w t 0s e tu pt h es t a t u so fi t sa r t i f i c i a lp e r s o na n dh o wt op e r f e c tt h ea r t i f i c i a lp e r s o n a d m i n i s t e rf r a m ea r ev a l u a b l e t h e ya r er e l a t i n gt ot h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h e i n d e p e n d e n ti n s t i t u t e o nt h eb a s eo ft h er e s e a r c ho fi n s t i t u t et y p e s ，t h ea r t i c l e e x p o u n d e dt h e c o n n o t a t i o n sa n df e a t u r e so f i t sa r t i f i c i a lp e r s o na d m i n i s t e rf a n l e ，a n a l y z e dt h er e a s o n s b yu s i n gt h er e l a t i v et h e o r i e s a n dt h i sa r t i c l ep o i n t e do u tt h a tt h ep r o p e r t yr i g h ti st h e b a s i co f t h ea r t i f i c i a lp e r s o na d m i n i s t e rf r a m e ，a n dd e m o n s t r a t e dt h ef e a s i b i l i t ya n dt h e r e a l i s mo fe d u c a t i o n a ls t o r e ，a n dp o i n t e do u tt h ec o u n t e r m e a s u r eo fi t sa r t i f i c i a lp e r s o n a d m i n i s t e rf r a m e t h ef e a t u r e so ft h i sa r t i c l ea r ca sf o l l o w s ：i ta n a l y z e st h ep r o b l e m sf r o ms e v e r a l p o i n t so fv i e w ；i tr e s e a r c ht h eb u i l d i n go ft h ea r t i f i c i a lp e r s o na d m i n i s t e rf r a m e sb y u s i n gt h el e a r n e dt h e o r y ；i ta t c a c h e dt h ei m p o r t a n c et oc o n n e c t i o no ft h e o r yr e s e a r c h a n dp r a c t i c er e s e a r c h ；i tp o i n t e do u tal i s to fc o u n t e r m e a s u r e sa b o u tt h ea d m i n i s t e r f r a m e t h ef o l l o w i n ga r et h en e wp o i n t so ft h ea r t i c l e f i r s t ，t h ef e a t u r eo ft h ea r t i f i c i a l p e r s o ni si t sc o m m o n w e a la n di t sm e r c a n t i l e s e c o n d ，t h ec l e a r i t yo fa r t i f i c i a lp e r s o n p r o p e r t yr i g h ti st h eb a s i co fa r t i f i c i a lp e r s o na d m i n i s t e rf r a m e t h i r d ，i tp o i n t e do u tt h e f e a t u r e so ft h ea r t i f i c i a lp e r s o na d m i n i s t e rf l a m e ，l a s t ，i n d e p e n d e n ti n s t i t u t es h o u l ds e t u pt h ep r o p e r t yr i g h ts y s t e m ，w h i c hi st h es y m b o lo f t h ed e v e l o p m e n to f t h ei m p e n & n t i n s t i t u t e s k e yw o r d s ：i n d e p e n d e mi n s t i t u t e ，e d u c a t i o n a lp r o p e r t yr i g h ts y s t e m t h ep r o p e r t y f i g h to fa r t i f i c i a lp e r s o n , e d u c a t i o n a ls t o r e s ，a r t i f i c i a lp e r s o na d m i n i s t e rf r a m e 彭斐：独甚学院法人治理结构研究 弓l言 一、选题的由来 我国要实现现代化，提高综合国力，就必须建设规模宏大、结构合理、素质 较高的人才队伍，为此必须实现高等教育的现代化，而高等教育大众化是高等教 育现代化的必经之路。中国高等教育经过最近2 0 多年的改革与发展取得了举世瞩 目的成就，特别是连续几年的高校扩招，使我国高等教育规模实现了历史性的跨 越，从精英教育阶段跨入了大众化教育阶段，高等教育大众化需要公办高校与民 办高校的协调发展。 “独立学院”是我国高等教育大众化进程中出现的新生事物。至2 0 0 6 年全国 经教育部批准试办的独立学院已逾3 0 0 所，在校生规模超过1 0 0 万人1 。它的产生 增加了高等教育供给方式的多样化，在一定程度上缓解了人民大众对优质高等教 育资源的强烈需求与现有优质高等教育资源不足的矛盾，对于进步挖掘现有高 等教育资源的潜力、降低教育成本、实现教育资源共享、优化教育资源配置都起 到了一定的作用。 独立学院作为一种新型的高等教育办学模式，如同任何新生事物的产生一样， 备受人们的关注和争议，其发展过程也充满了诸多矛盾、困难和问题。众多专家 和学者都对独立学院的发展进行了研究，但大多数是从微观层面对其办学优势及 存在问题加以探讨的，鲜有从宏观与微观相结合的角度对其加以升入、系统地研 究。这给我的选题留下了值得耕耘的空问，本文着重从法人治理的角度，研究目 前独立学院的法人地位、产权关系及内部管理制度，这是独立学院可持续发展中 的关键问题，菲常值得作硕士学位论文的选题进行专门研究。 冯向东独立学院新一轮发展的制度支撑川，高等教育研究，2 0 0 6 0 0 ) ：5 8 - 6 0 4 扬州大学硕士学位论文 二、选题的意义 研究独立学院的法人治理结构有如下意义； 1 、战略意义 高等教育大众化和普及化是高等教育现代化的标志，也是衡量一个国家或地 区高等教育现代化水平的尺度。因此我国要实现高等教育现代化必然要大力推动 高等教育大众化的进程。当前我国高等教育发展中的基本矛盾是：广大人民群众 对优质高等教育的强烈需求与现有的优质高等教育供给不足之间的矛盾。根据马 丁特罗的“三阶段理论”，我国虽然已进入高等教育大众化阶段，到2 0 0 6 年我国 高等教育在校生总规模达到2 5 0 0 万人，毛入学率达到2 2 2 ，但与发达国家相比 我国高等教育大众化水平还不高。为了提高大众化水平，向普及化方向发展，我 国必然采取公办高校与民办高校两条腿走路的方针。独立学院兼有公办高校的办 学优势及民办高校灵活的办学机制，是扩展优质高等教育资源的有效途径，也是 承担高等教育大众化的一支重要力量。所以研究独立学院的法人治理结构，必将 有利于独立学院依法治校，有利于独立学院的健康持续地发展，也必将有利于我 国高等教育大众化水平的提高。 2 、现实意义 独立学院是新生事物，党和政府及全社会都十分关心和重视它的发展前途， 教育部以积极支持、肯定的态度，对其加强规范性管理。但在教育实践中仍然有 许多困难、矛盾和问题需要深入探讨，如独立学院不独立的问题，内部产权关系 不明晰而导致的管理混乱等问题都必然有碍于独立学院的可持续发展。本文站在 他人已有研究成果的基础之上，再进行深入地调查研究，运用所学过的教育法学、 高等教育经济学、教育管理学等知识，试图对建立健全独立学院法人治理结构进 行理性分析，为独立学院的进一步发展提供一些有价值的建议和措施。 2 2 0 0 6 年我国高等教育毛入学牢达到2 2 ( 2 0 0 7 - 0 3 - 0 7 ) 脚，o z 拼- o l 】t h t | p ：n e w s c c t v c o m c d u c a t i o n 2 0 0 7 0 3 0 7 1 0 3 9 9 8 s h t m l 彭斐：独立学院法人治理结构研究 本专题及相关专题文献综述 为了搞好本专题的研究，我认真搜集了有关独立学院依法办学方面的研究论 文，独立学院管理方面和未来发展方面的研究论文，现将论文中与本专题有关的 主要观点归纳整理如下： ( 一) 有关高等教育中“法人治理结构”内涵的研究 对于法人治理结构的内涵，各学者众说纷纭。有的学者认为法人治理结构是 伴随着法人制度的逐步完善而发展起来的。它形成于无限公司，完善于股份有限 公司，实际上是以股份有限公司为基本形态总结出来的。法人治理结构是指所有 者、经营者和监督者之间通过公司决策机构、执行机构和监督机构而形成权责明 确、相互制约、协调运转和科学决策的关系，并依法律、法规、规章和章程等规 定予以制度化的统一机制3 。有的学者则认为公司治理结构是指建立在出资者所有 权与法人财产权分离的基础上，企业内外部的股东会、董事会、监事会及经理层 及其他利益相关者之间的权利制衡机制、激励约束机制及市场机制的一种制度安 排。公司治理结构既是一种经济关系、契约关系，又是一种权利的制衡机制4 。简 丽言之，法人治理结构可解释为所有者、董事会、监事会和高级管理人员组成的 组织结构。它实际上是在资产所有权与经营管理权相分离的情况下，所有者与代 理人之间关系的制度安排5 。 现代大学制度是以政府、社会和学校三者责任、权利和利益的明确划分定位 为前提，以高等学校的法人制度和法人治理结构为核心的整体设计与系统安排的 学校制度6 。因此，高等学校都在积极推行法人治理结构，使学校各机构能够相互 制衡，使学校的重大决策更加民主，使学校更加健康地发展。 ( 二) 借鉴国外高校法人治理的成功经验 从国外的高等教育实践来看，英国、美国、日本和韩国等国的私立高校都建 杨年台民法学通论【m 】北京：方正出版社，1 9 9 9 4 姜南论公司法人治理结构袖- 现代大学制度蕈构中的应用【j 】煤炭高等教育，2 0 0 6 ( 9 ) ：2 9 - 3 1 5 胡凹能民办高校法人治理结构研究叽高等二r = 程教育研究，2 0 0 6 ( 6 ) ：6 0 6 2 6 唐安国试行现代大学制度，建立法人治理结构【a 1 “现代人学制度管理研讨会”论文集【c 1 上海：华东 师范大学出版社。2 0 0 4 !扬州大学硕士学位论文 立了相类似的法人治理结构。 英国的私立大学主要依靠董事会、校务会、评议会和教授会来加强内部管理， 其中董事会是英国私立大学的最高管理机构，负责学校的重大决策。学校董事会由 校长、学生家长、教师和所在社区等人员代表共同组成。而校长是名誉性的，一般 是终身制；副校长是学校的首要行政官员，通常任职到退休为止。校务会事实上是 大学的执行委员会，不仅负责本校的财务，还要与评议会协商后批准任用学术人 员的建议、任命副校长、批准评议会拟定的各项规章制度。评议会主要负责学术 事务，就任命教授、授予学位、学生纪律和教学计划等方面提出建议，并对教授会 的工作进行指导和调整。教授会主要处理学术事务。 美国私立大学的一个重要特征是自治性，大学内部最高权力机构是董事会。 董事会在办学方针、规章制度、人事任免、财政方面都享有一定的决簧权，最重 要的是有完全独立经营学校的最高权力。董事会下设各种常设委员会，如设备委员 会、投资委员会、发展委员会、学术事务委员会、学生事务委员会等机构。其他 权力组织还包括：教授会、评议会。董事会任命校长处理日常事务，但必须在董事 会赋予的权力范围内工作。 日本私立高校根据日本私立学校法的规定，设有理事会和评议会。理事 会由5 人组成，理事长总揽学校内部事务，但所作决策和重要决定需要经理事会 半数以上成员的同意。为防止理事会独断专行，使学校法人的经营管理能够充分 反应各方面的意见，法律还规定学校必须设置评议会。评议会的成员人数两倍于 理事人数，评议员在有捐款行为的学校教职员和该校毕业生以及其它有捐资行为 的人中选任。正因为日本私立高校建立了这样完善的决策、执行、监督机构，各 利益相关者之间相互制约，从而使日本的私立高等教育在极短时问内得到迅速发 展。 韩国私立高等学校管理逐步制度化，私立高校成为韩国高等教育的主体。韩 国政府从1 9 8 1 年第一次公布新修订的私立学校法，到1 9 9 0 年第四次大幅度修 改此法，确立了对私立学校的管理制度，明确了私立大学的设立者和大学校长的权 限和责任界限。同时扩大教职工参与学校管理的机会，在大学设嚣了大学评议委员 彭整：独立学院法人治理结构研究 会。从私立学校法多次修改中不难看出，韩国私立学校的发展更加制度化；有 法律作保障，做到办学有法可依：政策上也较宽松，给私立学校许多政策上的实 惠，有利于私立学校的发展；给教职工更多参与学校管理的机会，体现出私立学校 办学民主化、自律化的发展趋势。 ( 三) 对独立学院公益性与营利性的研究 试办独立学院的初衷之一就是要多渠道、多形式吸引社会资金投入，调动各 方面办学的积极性，以便更快更好促进高等教育的发展7 。高等教育的公益性使得 独立学院不能像企业一样仅仅追求利润的最大化，但完全不赢利又不能吸引社会 资金的投入。独立学院的多元化投资主体( 学费收入、政府投入、社会资金投入) ， 必然带来多元化的利益回报的需求，使独立学院的公益性与投资者投资的趋利性 之间的矛盾成为独立学院发展中的根本性矛盾。严格坚持独立学院的公益性将不 利于调动社会力量举办独立学院的积极性；而允许独立学院的投资者营利并享有 全部或部分产权又与现行民办教育的有关规定相抵触。更令人担忧的是诸多社会 投资者是抱着“谁投资、谁受益”的企业通行法则来思考其投资活动的，且作为 独立学院的申请者普通高校受传统投资体制和投资思维的局限，多数也未深 入思考这一问题。如何处理公益性与营利性的矛盾，尚未取得共识。 ( 四) 对独立学院法人治理方面的研究 自从2 0 0 3 年4 月教育部颁发了关于规范并加强普通高校以新的机制和模式 试办独立学院管理的若干意见( 下文简称若干意见) 之后，高教研究界对独 立学院依法办学的研究日益增多。该文件规定独立学院“独立进行财务核算， 应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”。因而独立学院自批准之日起就应该 取得独立法人的地位，但在教育实践中，许多独立学院的人事权与财产支配权并 没有掌握在自己手中，而是仍由母体高校控制，或者由投资者控制，母体高校也 不愿独立学院完全独立，从而丧失对它的实际控制权和利益分配权。独立学院的 法人资格是名实不符的。 法人治理结构运行在独立学院这个新生的教育模式中，仍处在一种不断探索 7 谭燕飞独立学院体制创新j 未来展望1 r 1 邵阳学院学报( 社会科学版) 。2 0 0 5 ( 4 ) ：1 2 8 1 3 0 7 8 扬州大学硕士学位论文 和完善的过程之中。实行法人治理结构就意味着独立学院的决策权应由董事会或 者理事会( 以下统称“董事会”) 来行使。在教育实践中，董事长与院长之间的矛 盾时有发生，影响独立学院的正常运作。独立学院名义上是独立法人，实际上并 没有真正享有。独立学院设立的董事会也往往流于形式，形同虚设，校长没有实 权，独立学院的重大事务的决策、执行和监控往往都掌握在母体高校或极少数几 个人手中，而且他们对于学校事务的处理具有很大的主观性和随意性，严重影响 独立学院的可持续发展。因此，独立学院在取得办学许可证之后，如何按照有关 规定取得独立的法人资格，尚未形成一种有效的解决途径。有些学者认为依法治 理独立学院，规范其运作才能推动独立学院稳步健康发展，但是独立学院如何依 法治校，建立什么样的法人制度，构建何种法人治理结构，尚需进一步地探讨。 四、研究的方法、思路与特色创新点 为了更好地把握研究的主题，本文着重研究独立学院在未来发展中必须解决 的重大问题。本文着重从教育法学、高等教育经济学、教育管理学的角度，对独 立学院在实行法人治理结构中可能遇到的问题加以研究，而对独立学院微观层次 的其他问题不做过多涉及。 ( 一) 研究方法 本文采用的研究方法主要有：文献检索法、定性分析法、比较研究法 1 文献检索法是从文献资料中迅速准确地查找出所需情报的一种方法和程 序8 。通过从学校图书馆、教育科学学院资料室、互联网等途径搜集国内有关独立 学院、民办高校发展方面的研究专著、学术论文、调查报告、档案资料等，并注 意搜集国外公立大学附设私立学院方面的信息资料，以便为该项研究提供借鉴， 扩大研究的视野。 2 定性分析是教育研究中最常用的研究方法之一。本专题研究的定性分析主 要从以下两方面入手：注重独立学院整体发展的研究分析，指明它们在发展中 。装娣娜教育研究方法导论【m 】合肥：安徽教育出版社，1 9 9 5 ：8 9 彭斐：独在学院法人治理结构研究 存在的共性问题：运用所学的教育法学与教育经济学方面的理论知识，对问题 进行深入的理性分析，如分析影响独立学院发展的主、客观因素以及对这些因素 如何进行宏观调控等等。 3 “比较”是认识事物的好方法。教育科学的比较研究是对某类教育现象在 不同时期、不同地点、不同情况下的不同表现进行比较分析，以揭示教育的普遍 规律及其特殊表现，从而得出符合客观实际的结论9 。本文将借鉴公司法人治理结 构、公办高校法人治理结构，并适当参照国外私立大学法人治理结构的成功之处， 以求更好地完善独立学院的法人治理结构。 ( 二) 研究思路 本论文所研究的独立学院是指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科 层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院豸分校”， 或其他类似的二级办学机构不属本文研究的范畴。 本论文的研究思路：首先，阐述了法人治理结构的概念，并简要地介绍了独 立学院的产生过程及发展现状；其次，分析了现阶段独立学院实行法人治理中出 现的问题及产生问题的原因；再次，从独立学院应建立股权多元化的法人制度、 如何完善法人治理结构等角度进行了深入的研究，并对政府如何加强对独立学院 的宏观管理方面提出了一些建设性的对策措施。 ( 三) 研究特色与创新点 本文的研究特色在于：能够综合运用所学过的高等教育学、高等教育经济 学、教育管理学及教育法学等相关知识，从多学科的角度对构建独立学院的法人 治理结构进行了探讨：本文注重理论研究与实践研究相结合；对独立学院法 人治理结构的发展提出了一系列有实践指导意义的对策措施，即提出独立学院应 该建立股权多元化的法人制度。 本文的创新点在于提出：公益性与营利性并存是独立学院法人的特征； 明晰独立学院的法人财产权是构建法人治理结构的基础；提出了独立学院法人 治理结构的特点是：办学主体的多元性；管理中的多元分立、权力制衡；及动态 9 袭娣娜教育研究方法导论f h 日合肥：安徽教育出版社，1 9 9 5 ：2 2 3 9 0 扬州大学硕士学位论文 发展性；独立学院应建立股权多元化的学校法人产权制度，这是独立学院发展 走向成熟的标志。 彭斐：独立学院法人治理结构研究 第一章独立学院法人治理结构概述 第一节独立学院的发展过程及类型划分 一、独立学院的发展过程及其办学特征 ( - - ) 独立学院的发展过程 至今独立学院的发展已经历了两个阶段。 1 初创期。 1 9 9 3 年一1 9 9 5 年，随着我国高等教育体制改革的不断深入，一些普通高校内 部产生了以民办体制运作的二级学院”，这就是独立学院的前身，被成为公有民 办二级学院。作为我国高等教育体制改革的产物，它有力地缓解了高等教育的供 需矛盾。公有民办二级学院的办学特征是：普通高校利用多年办学所积淀的无形 资产，从社会筹集办学资金，采取民办高校的运行机制，授权相对独立于母体的 办学机构自主办学，但它是不具备完全独立和法人资格的二级学院。 2 正式定名期。 在公有民办二级学院产生之初，教育部就非常重视，组织了调查组专门就这 种办学模式进行了调查，但没有断然表态，而是默许新的尝试。为了把普通高校 以新的机制和模式试办民办二级学院的工作做好，教育部在认真总结各地各高校 的成功经验、广泛听取各方面意见的基础上，出台了教育部关于当前加强高等 学校学历证书规范管理的通知，对普通高校内公有民办二级学院的招生和毕( 结) 业证书进行了规范。在2 0 0 3 年4 月，教育部制定了教发 2 0 0 3 1 8 号文件若干意 见。在若干意见中正式将这种新型办学模式定名为“独立学院”，并提出了 举办“独立学院”的具体要求：即独立学院应具有独立的校园和基本办学设施， 实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行 财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。 仲国家教育发展研究中心编制2 0 0 5 年中国教育绿皮书一中国教育政策年度分析撤告【h 町，北京：教育科 学i n 版社，2 0 0 5 ：9 7 1 2 扬州大学硕士学位论文 若干意见是一份有关独立学院设置与办学的政策法规性文件，它对教育 实践的指导意义在于：为民办二级学院正了名，将其正式命名为独立学院。它 标志着国家已经肯定了从办学实践中产生的独立学院是“新形势下高等教育办学 模式的一项探索和创新，是更好更快扩大高等教育资源的一种有效途径”，也是对 创办者的一种鼓励和鞭策。进一步规范了独立学院的办学行为。该文件指明了 独立学院的民办高等学校的性质，也明确了独立学院应该按照中华人民共和国 高等教育法( 下文简称高等教育法) 、中华人民共和国民办教育促进法( 下 文简称民办教育促进法) 等法律法规依法办学。推动了独立学院的迸一步发 展，使其逐步进入了办学的成熟期。 若干意见按照“积极发展、规范管理”的原则，鼓励各地、各部门和各 高等学校继续有步骤、有计划地推进独立学院的试办工作，同时又要切实加强管 理，不断规范办学行为，反对一哄而起的“刮风”现象。若干意见中指出独立 学院采用由申请者与合作者共同商定的民办机制运作，其建设、发展所需经费及 其他相关支出均由合作方承担或以民办机制筹措解决。而申请者与合作者双方的 责、权、利关系，通过签署具有法律效力的协议来规范、体现。 2 0 0 3 年8 月教育部下发了关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和 重新报批工作的通知( 简称2 4 7 号文) 。从2 0 0 3 年下半年开始，各地按若干意 见和2 4 7 号文的规定，对原经地方批准试办的独立学院( 公有民办二级学院) 进行检查清理，并重新报批确认。对“校中校”，以二级学院名义“双轨收费”， 民办机制不健全，不独立颁发文凭等办学失范行为进行了整顿，使独立学院的办 学逐步走上规范化的道路。 从2 0 0 4 年起，教育部组织专家组对全国独立学院的办学情况进行了专项检 查，首先在2 0 0 4 年2 月1 1 日公布了经教育部确认的1 4 8 所独立学院名单，然后 又分别于2 0 0 4 年5 月2 4 日，7 月6 日，1 2 月1 日公布了全国试办独立学院名单。 截止到2 0 0 4 年底，我国已有独立学院2 4 9 所，在校生6 8 万人，占地面积8 0 0 0 万平方米，建成校舍1 1 6 0 多万平方米，购置教学仪器设备4 2 亿元”。截止2 0 0 6 张保庆统一思想、提高认识、注重质置、严格管理、努力促进独立学院健康持续发展i r 1 , 9 1 i 1 大学教学 彭斐：独立学院法人治理结构研究 年1 1 月2 6 日，合计共有2 9 个省、市、自治区试办的3 1 3 所独立学院”。具体的 分布情况如下表所示： 表1 教育部最新公布独立学院的分布状况( 截止2 0 0 6 年1 1 月2 6 日) ( 二) 独立学院的办学特征 独立学院的办学具有四大特征：采用民办机制，即独立学院建设发展所需 经费投入及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决，学生收费标 准也按国家有关民办高校招生收费政策制定；突出一个“独”字。独立学院应 具有独立的校园和基本办学设旌，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招 生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担 民事责任；优质资源的组合，独立学院的办学者一个是现有的公办高校，他们 有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，而且师资优良，确有余力；另 一个就是社会力量，他们有充足的资金、较好的资源和极大的办学热情，更重要 的是他们会带来民营的机制与活力；这两个资源的有机组合，是独立学院发展的 基础。实行新的管理体制。独立学院是在我国高等教育规模取得跨越式发展、 改革取得突破性进展的新形势下涌现出来的新生事物，自诞生之日起，便以“民、 独、优、新”的特征显示出自身的独特价值，被视为我国高等教育改革的重要举 措与制度创新。 2 0 0 5 ( 5 ) ：4 - 6 2 教育部公布最新独屯学院名单( 2 0 0 7 - 0 4 - 0 4 ) 2 0 0 7 - 0 4 - i o h t t p ：w w w c 0 1 c n a r t i c l e 2 0 0 5 0 7 1 8 3 1 4 3 8 9 1 s h t m l # 2 4 扬州大学硕士学位论文 二、独立学院的办学类型 根据教育部若干意见的要求，独立学院的办学主体分为申请者和合作者 两类，申请者为普通本科高校；合作者可以是企业、事业单位、社会团体或个人， 也可以是其他有合作能力的机构。由于我国民办高等教育尚处于起步阶段，民办 普通本科高校数量较少，且办学水平不高，因此不大可能申请举办独立学院，这 就在客观上决定了目前独立学院的申请者必然为公办高校。目前我国独立学院的 办学类型多种多样，根据投资主体的不同，现将其办学类型划分如下： ( 一) 社会投资合办型 这类独立学院由社会投资者出资参与办学，母体高校与投资者签署具有法律 效力的合作办学协议，明确双方的责、权、利关系。投资者负责提供独立学院办 学所需的各种条件和硬件设施；申请者仅对独立学院的教学和管理负责，并保证 办学质量。社会投资举办独立学院又可以细分为以下几种： 1 “政校企”合作办学型 这类独立学院由高校所在地的地方政府、高校、企业三方共同以不同方式出 资举办。如浙江大学城市学院，它成立于1 9 9 9 年7 月，由浙江大学与杭州市政府、 浙江省电信事业集团合作创办。浙江电信事业集团以新建的杭州邮电学校独立校 区折合5 0 0 0 万元，作为固定资产入股城市学院，杭州市政府投资6 0 0 0 万元，浙 江大学以6 0 0 0 万元无形资产投入，三方实行联合办学。学院先后通过银行贷款、 后勤社会化、组建教育发展公司等渠道，争取社会资本投资和社会捐赠、融资近 6 亿元”。 2 “校企”合作办学型 这类独立学院是普通高校与企业共同投资兴办的。如吉林建工学院建筑装饰 学院，它创建于2 0 0 0 年6 月。申请者是本科大学吉林建筑工程学院，其主要负责 独立学院的教学管理、学生管理及教学计划的制定与实施，师资选派、教学质量 监督与保证。该学院的合作者是民营企业吉林省建筑装饰集团有限公司。学 院的所有硬件投入，如土地、校舍、教学科研及办公设备都由该公司承担，目前 3 龚山平、罗雅敏独立学院办学模式的探索和实践【j l ，金华职业技术学院学报，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：7 0 - 7 2 彭斐：独屯学院法人治理结构研究 对办学的投入已接近5 亿元1 4 。学院产权清晰、运作规范、办学方向正确，为独 立学院的可持续发展打下了坚实基础。 3 “政校”合作办学型 这类独立学院是由高校所在地的地方政府与普通高校共同出资举办的。如浙 江大学宁波理工学院是由宁波市政府和浙江大学共同举办。浙江大学宁波理工学 院成立于2 0 0 1 年6 月，是经教育部和浙江省人民政府批准，由宁波市人民政府投 资建设，浙江大学负责办学与管理，具有独立法人资格的全日制普通本科院校”。 社会投资合办型的独立学院能很好地利用各办学主体的优势，如利用母体高 校的品牌与人才资源等优势吸引社会资金投入教育事业，在不增加国家教育财政 负担的情况下，快速扩张我国高等教育的优质资源。借助母体高校的办学优势， 可以保证教学质量，在较短的时间内达到较高的办学水平；社会力量投资办学带 来的不仅仅是资金方面的优势，还有其他诸多优势，如联合办学的企业可以为学 生提高更多的实习机会。 办学主体的多元化也带来了诸多不利影响，如对学校的莛大事件的决定权掌 握在哪方的手中，不同办学主体间的利益如何划分等问题，现在许多该类独立学 院对此还没有明确的划分，这必将影响其正常的办学运转并急待解决。 ( 二) 高校筹资独办型 这类独立学院仅由母体高校筹资兴建，以保证对学院的领导权和所有权。为 体现独立学院的“民办”特征，母体高校会给予其一些区别于二级学院的优惠政 策，如核算上的相对独立、自负盈亏；运行上的简政放权，大事由学校决策，管 理由学院自主，对管理人员的使用灵活、精简精干、绩效挂钩等等。母体高校参 与举办独立学院的出资并不是国家财政性教育经费，而是来自于政府投入以外的 学生学费、社会捐赠和为社会服务的收入。这些收入的产权归母体高校自身所有。 这类学院在独立学院中占有较大的比例，如浙江工商大学杭州商学院、温州医学 院仁济学院等等。 “孙爱东独屯学院在町持续发展中应把樨的几个关系m 中国高教研究，2 0 0 6 ( 4 ) ：4 6 - 4 7 1 5 浙江大学宁波理工学院嘲h t l p ：z s w n i t n c l c a 1 6 扬州大学硕士学位论文 母体高校独资办学，能够加强其对独立学院管理和财产方面的控制，避免了 与投资者在重大办学问题上的纷争。独立学院的决策者往往是母体高校的领导， 熟悉教育规律，能够避免对利益最大化的追求。同时独立学院能够更好地与母体 高校实现教育资源共享，使其能在较短的时间内就具备较高的办学水平。 该类独立学院的办学缺点是过于依附母体高校，使得在教学模式、学科专业 方面难以形成自身特色，教师严重依靠母体高校供给，削弱了自身的办学自主权， 难以摆脱母体高校的控制，实现真正意义上的独立。同时也使得母体高校的负担 加重，使得原本紧缺的师资更加紧缺，直接危害到母体高校学生的利益。 第二节高校法人治理结构的内涵 一、法人治理结构的内涵 法人是与自然人相对应的法律概念，是法律上所拟定的人。民法通则第三 十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利 和承担民事义务的组织。”享有独立的法人资格是一个组织独立合法地位的象征， 也是组织面向市场、自主经营、独立承担责任和享有权利的法律保障。依照法律 或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。 治理( g o v e r n a n c e ) 主要强调政府传统管理方式中“统治”含义的变化。我 国学者将治理定义为：公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，通过多中心 体制实现资源配置的最优状态的过程。多中心是治理的本质特征，治理可用于任 何活动的协调方式”。 法人治理结构形成于无限公司，完善于股份有限公司，实际上是以股份有限 公司为基本形态总结出来的。法人治理结构是指建立在出资者所有权与法人财产 权分离的基础上，通过一系列明确的制度安排，使得企业内外部的股东会、董事 会、监事会、经理层及其他利益相关者之间形成权利制衡机制、激励约束机制及 市场机制的一种制度安排。可以说它既是一种经济关系、契约关系，又是一种权 ”陈振明公共管理学【h 田北京：中国人民大学出版杜，2 0 0 3 ：8 1 彭斐：独立学院法人治理结构研究 1 7 利的制衡机制 。因而，法人治理结构是所有者、经营者和监督者之间通过公司 决策机构、经营决策与执行机构和监督机构而形成权责明确、相互制约、协调运 转和科学决策的关系，并依法律、法规、规章和章程等规定予以制度化的统一机 制1 8 。 二、高校法人治理结构的涵义 随着世界范围内社会经济的迅猛发展，法人治理结构的概念逐渐被引用到各 种非营利性组织中，高等院校中也引用了法人治理结构的概念。例如美国、英国、 法国等发达国家的高校大多采用了法人治理结构的运行方式。中华人民共和国高 等教育法( 下文简称高等教育法) 第四章第三十条规定：“高等学校自批准设 立之日起取得法人资格”，由此可见高等院校也属于法人组织。尽管高校与公司是 两类不同的社会组织，它们在社会环境、利益追求和价值目标上都有不同的特点， 但它们都是法人。高等学校同样也包含法人的财产权、决策、执行、激励与约束 机制等核心问题，这些问题与公司法人在某种程度上具有相似之处。 高校的法人治理是指高校作为一个法人组织，如何通过一系列的制度安排， 更好地满足学校发展过程中不同利益主体之间的利益诉求，从而实现利益的最大 化。高校法人治理结构的实质就是高校在获得法人地位的前提下，以董事会制度为 核心所形成的协调、决策、执行和监督机构之间多元权力的结构方式和制度安排。 在法人治理结构中，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合 与制衡，以保障高校的正常决策和管理秩序。 因此，高校法人治理结构的构成要素包括三个方面：高校必须获得法人地 位；高校必须实行董事会制度；高校的决策机构、执行机构与监督机构三者 之间必须实现权力协调与制衡。其中决策、执行和监督机构之间与高校内部管理 如何实现相互协作与制约是高校法人治理结构构成的核心要素。 ”姜南论公司法人治理结构在现代大学制度重构中的应用田煤炭高等教育，2 0 0 6 ( 9 ) ：2 9 - 3 1 协杨年合民法学通论【m 1 北京：方正出版社，1 9 9 9 1 8 扬州大学硕士学位论文 第三节独立学院法人治理结构的特点 建立现代学校制度，完善法人治理结构，深化高校内部管理体制改革，是当 前高等教育改革的重要内容，不仅对公办高校，对独立学院也具有十分重要的意 义。培养人才是大学的主要职能之一，而培养人才是不能以经济利益最大化作为 目标的。在人才培养和科学研究中，过度强调效率极可能导致人才培养质量的降 低和泡沫学术成果的泛滥。企业是以追求经济利益最大化为目标的，所以高校法 人治理结构不同于企业法人治理结构。独立学院是我国高等教育领域中出现的一 种新的办学类型，它具有法人地位，它的法人治理结构既不完全等同于公办高校， 也不等同于民办高校，而是具有自己的特点。 一、独立学院办学主体的多元性 由于办学资金来源的多元化，导致了多方主体参与独立学院的管理，各方主 体都十分关心自己的利益回报问题，使得独立学院的法人治理结构要比公办高校 的法人治理结构来得更加复杂。 二、独立学院的管理多元分立，权力制衡 独立学院的法人治理结构是建立在出资者的所有权和法人财产权相分离的基 础上的，投资者与办学者、管理者之间要合理配置权力，明确各自的职责，形成 科学的决策机制、执行机制和监督机制，协调各个不同利益主体之间的关系；实 行集体决策和权力制衡，重大决策由董事会集体决断，通过决策者之间的相互制 约，有利于消除单个决策者的决策缺陷，克服易出现的独断专行的负面影响，使 内部机构发挥最佳效能。同时也达到多个权利主体相互制约，也能达到多赢的效 果。 三、独立学院法人治理结构的动态发展性 由于独立学院是个新生事物，它的法人治理结构有个初步建构到逐步完善的 过程。在此过程中，随着外部环境的变化和自身规模的不断扩大，独立学院会从 定名阶段向成熟阶段过渡，能否形成完善的法人治理结构是独立学院制度建设中 一项紧迫而重要的课题，也是它能否顺利走向成熟期的标志。当法人治理结构不 彭斐：独立学院法人治理结构研究 1 9 健全时，会直接影响独立学院自主管理、自我发展、自我约束机制的形成，使得 该类学院在办学和经营管理上的风险增大。只有根据各个独立学院自身的校情， 不断完善法人治理结构，才能真正做到依法治校、科学管理，推动独立学院健康 稳步地发展。 构建完善的法人治理结构是独立学院建立现代大学制度的必然要求，也是其 从自然人治理转向法人治理的必经之路，是确保其公益性，实现可持续发展的根 本保障，有利于规避办学风险，提高学院管理效率，更好地实现其办学宗旨。 扬州大学硕士学位论文 第二章独立学院法人治理结构中的问题透视 根据若干意见的文件精神，当独立学院满足了“6 个独立”的办学条件 时，就已取得了独立法人资格。从理论上来讲，它既是一个法人组织就应该实行 法人治理结构。虽然独立学院实行了董事会制度，但在教育实践中还存在以下主 要问题：独立学院法人地位不落实、产权关系不明晰以及与之相关的内部管理体 制不健全。 第一节独立学院法人地位不落实 民办教育促进法第五条规定：“民办学校与公办高校具有同等的法律地位， 国家保障民办学校的办学自主权。”独立学院作为高等院校办学形式中的一种，理 所应当地取得法人资格。虽然在我国的法律法规中，已经明确了独立学院的法人 资格，但在教育实践中许多独立学院的法人地位并未真正落实，其具体表现形式 如下： 一、独立学院不独立 自从若干意见的文件颁发之后，有些独立学院在招生、文凭发放、教学 组织和管理方面逐步实行独立，但在校园设置和财务核算方面还未独立，因未满 足6 个独立条件，导致了法人地位不落实。截至2 0 0 4 年底，全国经教育部认可的 独立学院有2 4 9 所( 另有1 0 0 多所被取消) ，其中仍有近3 0 不具备独立法人资 格，4 0 所左右还没有独立校园，4 0 所左右还没有实现财务独立1 9 。许多母体高校 为了便于取得收益，名义上让独立学院具有独立法人地位，实行董事会领导下的 院长负责制，但事实上都由母体高校的党委代行董事会职能；有的由母体高校独 家组成独立学院的董事会，有的以母体高校为主，与企业、社会各界代表共同组 成董事会。这种以母体高校为主的董事会在办学中严格控制着独立学院，使之与 母体高校之间形成了必然的依附关系，难以独立。 ”刘风鑫从专项检查看独立学院的生成与发展啊中国高等教育，2