（马克思主义基本原理专业论文）宅基地使用权制度研究——以潍坊潍城区为例.pdf

山东师范大学硕一l 毕业论文 中文摘要 2 0 0 8 年党的十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干 重大问题的决定，明确了在新的起点上大力推进农村改革创新、加强农村制度 建设的重大意义，宅基地使用权制度的改革建设是其重要一环。 “农村工作两台戏，计划生育宅基地”。农民宅基地涉及我国农民的切身利 益，关系到农村社会局势的稳定，是关系中国亿万农民切身利益的一项基础性权 利。农村实践中，大量的纠纷和矛盾都与宅基地使用权有关。因此，深入研究宅 基地使用权制度，通过法律对其进行有效规制，合理配置权利，促成宅基地使用 权制度良性运行，具有极为重要的理论意义和现实意义。 本文以维护农民权益、促进城乡协调发展为出发点，较全面收集和梳理了学 术界关于宅基地使用权制度的主要研究成果，结合笔者所获得的相关调研资料， 沿着提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，展开论述。除绪论外全文分为 四个部分，简述如下： 第一部分：通过历史研究方法探讨宅基地使用权的发展，引出宅基地使用权 的概念、性质及特征，分析现行宅基地使用权制度的价值取向，介绍宅基地使用 权制度的基础理论。 第二部分：以2 0 0 8 年8 月在潍坊市潍城区抽样调查的宅基地使用权的取得、 使用、流转和管理等数据为基础汇集成表予以分析，指出当前宅基地使用权制度 的不足，提出问题。 第三部分：结合实地调研数据和文献资料，对宅基地使用权制度存在问题的 根本原因进行分析，指出宅基地使用权在取得、使用、流转和管理等多个方面的 问题与不足是体制、法律规范、政府监管、农民法律意识等几方面原因共同作用 的结果。 第四部分：从协调宅基地生存保障和经济发展两方面的功能出发，同时遵循 珍惜土地、充分赋予农民权利、适应市场经济发展需要的基本指导思想对完善宅 基地使用权制度提出了建议：一要强化“农民集体 的民事主体地位，落实宅基 地所有权，明晰其权利和义务，保障其正当权益。本文认为将所有权落实到村集 山东师范人学硕上毕业论文 体较合适。二要建立适度合理的宅基地有偿有期限使用制度。本文认为此改革应 该循序渐进，首先收取超占费，然后在占地标准限额内逐渐实现有偿化，建立宅 基地使用的经济制约，凸显土地的经济价值。对于宅基地使用的具体期限，可以 参照住宅建设用地使用权的期限为7 0 年的规定，自农民申请宅基地获得批准之 日起计算。三要建立有条件的宅基地使用权流转制度。允许有条件的向城镇居民 流转，逐步放开对宅基地使用权流转的限制，同时要同步推进宅基地使用权的取 得、登记、征收、规划和农村社会保障等相关制度的配套改革，以保障流转的有 序进行，从而更好的维护农民权益，促进农村经济发展。四要加强宅基地使用权 的管理。以节约用地，保护耕地为宗旨编制科学合理的村镇建设规划。加强执法 部门的监管力度，建立健全监督检查和责任追究机制，切实做好宅基地使用权的 审批、监督管理各个环节的工作，从而实现保护农民的宅基地使用权和土地节约 利用及村民住宅合理建设的目标。 关键词：宅基地；宅基地使用权；流转；对策 分类号：d 9 2 2 山东师范大学硕j j 毕业论文 a b s t r a c t t h ep a r t y s17 t hc o n g r e s st h i r ds e s s i o nh e l di no c t o b e r , 2 0 0 8p a s s e d ”c p c c e n t r a lc o m m i t t e eo nr u r a lr e f o r m ，d e v e l o p m e n ta n dt h ed e c i s i o no fan u m b e ro f m a j o ri s s u e s ”i ti sc l e a r l yp o i n t e do u tt h a tt h en l r a lr e f o r ma n di n n o v a t i o n ss h o u l db e v i g o r o u s l yp a i da t t e n t i o nt oi nt h en e wb e g i n n i n gt os t r e n g t h e nt h ec o u n t r y s i d es y s t e m a n di t sg r e a ts i g n i f i c a n c e ，w h i l et h eh o m e s t e a dr i g h ts y s t e m sr e f o r ma n dc o n s t r u c t i o n w a so n eo fi t si m p o r t a n tl i n k s t h e r e r et w op l a y si nr u r a lw o r k , b i r t hc o n t r o la n dh o m e s t e a d t h ef a r m e r s h o m e s t e a di n v o l v e so u rf a r m e r sv i t a li n t e r e s t ，r e l a t e st ot h er u r a lc o m m u n i t ys t a b i l i t y t h eh o m e s t e a dr i g h to fu s ei sr e l a t e dt ot h ec h i n e s et r i l l i o nf a r m e r s v i t a li n t e r e s t sa n d i t saf o u n d a t i o n a lr i g h t ht h ec o u n t r y s i d ep r a c t i c e ，t h em a s s i v ed i s p u t e sa n d c o n t r a d i c t o r ya r ec o n c e r n e dw i t l lt h eh o m e s t e a dr i g h to fu s e t h e r e f o r e ，t h ed e e p r e s e a r c hh o m e s t e a dr i g h to fu s es y s t e m , c a r r i e so nt h ee f f e c t i v er u l e sa n dr e g u l a t i o n s t h r o u g ht h el a w , d i s p o s e st h er i g h tr e a s o n a b l y , f a c i l i t a t e st h eh o m e s t e a dr i g h to fu s e s y s t e mb e n i g n i t ym o v e m e n t , h a st h eg r e a ti m p o r t a n c ei nt h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h ef a r m e r sr i g h t sa n di n t e r e s t s ，a n dc o l l e c t e da n d r e o r g a n i z e dt h ea c a d e m i cc i r c l ec o m p r e h e n s i v e l ya b o u tt h eh o m e s t e a dr i g h to fu s e s y s t e m c o m b i n e dw i t ht h em a t e r i a l st h ea u t h o rg o t ，t h ea u t h o rp r o p o s e dt h eq u e s t i o n , a n a l y z e dq u e s t i o n ，a n ds o l v e dt h eq u e s t i o nb yl o g i c a lm e n t a l i t y ；t h ea u t h o rd i v i d e d t h ep a p e ri n t of o u rp a r t s ，t h es u m m a r yi sa sf o l l o w s ： p a r to n ed i s c u s s e sd e v e l o p m e n to ft h eh o m e s t e a dr i g h to fu s et h r o u g ht h e r e s e a r c hh i s t o r y sm e t h o d ，t h u sd r a w so u tt h ec o n c e p to fh o m e s t e a dr i g h t ，t h en a t u r e ， t h ec h a r a c t e r i s t i ca n dt h ep r i m a r yc o v e r a g e t h ea n a l y s i sp r e s e n t sh o m e s t e a dr i g h to f u s e r sv a l u eo r i e n t a t i o n ，m a k e st h eb a s i ct h e o r yi n t r o d u c t i o nt ot h eh o m e s t e a dr i g h to f u s es y s t e m p a r tt w oo b t a i n s ，u s e , c i r c u l a t e sm a n a g e m e n td a t ag a t h e r i n gi na u g u s t , 2 0 0 8i n t h ew e i f a n gw e i c h e n gd i s t r i c ts a m p l ei n v e s t i g a t i o n sh o m e s t e a dr i g h tu s eo ft a b l e s 山东师范人学硕士毕业论文 t h e na n a l y z e s ，a n dv i s i t st h ev i l l a g e r s v i e ww h i c ht 0t h eh o m e s t e a dr i g h to fu s e b u s i n e s s ，t h eh o u s em o r t g a g e sa n di n h e r i t s ，t h e np o i n t e do u tt h a tt h ep r a c t i c ea n d t h e l e g i s l a t i v ed i s p a r i t yt od r a wo u tn o wt h eh o m e s t e a dr i g h to f u s es y s t e m si n s u f f i c i e n c y a n dp r o p o s eq u e s t i o n s p a r tt h r e ei n v e s t i g a t e sa n ds t u d i e so n - t h e - s p o td a t aa n dt h el i t e r a t u r em a t e r i a l ， a n dc a r r i e so nt h ea n a l y s i st 0t h eh o m e s t e a dr i g h to fu s es y s t e me x i s t e n c eq u e s t i o n s b a s i cr e a s o n ，p o i n t e do u tt h a tt h eh o m e s t e a dr i g h to fu s ei so b t a i n i n g ，u s i n g ，t h e c i r c u l a t i o na n dt h em a n a g e m e n ta n ds oo n t h es y s t e m , t h el e g a ln o r m , t h e g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ，t h ef a r m e rl e g a la w a r e n e s sa n d s oo nt i g h t e rc o n s t i t u t et h e r e s u l t s p a r tf o u rs t a r t sf r o mc o o r d i n a t i n gt h eh o m e s t e a ds u r v i v a ls a f e g u a r da n dt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n tt h e s et w oa s p e c tf u n c t i o ne 脚b 破s ，w h i l ef o l l o w i n gt h e p r i n c i p a lo ft r e a s u r i n gt h el a n d ，e n t r u s t i n gw i t ht h eb a s i cg u i d i n gp r i n c i p l ew h i c h g i v e st h ef a r m e rr i g h t s t h ea d a p t a t i o nt i m ed e v e l o p m e n tn e e d st oc o n s u m m a t et h e h o m e s t e a dr i g h to fu s es y s t e mf u l l y f i n a l l yi ti sc l e a rt oc o n s u m m a t et h eh o m e s t e a d r i g h to f u s es y s t e m g u i d i n gp r i n c i p l e u n d e rt h e p r e m i s e ，f o l l o w i n g a r et h e s u g g e s t i o n s ： f i r s d y , w cm u s ts t r e n g t h e n t h ef a r m e rc o l l e c t i v e t h ec i v i ls u b j e c ts t a t u s ，c a r r y o u tt h eh o m e s t e a dp r o p e r t yr i g h t s t h i sp a p e rt h o u g h tt h a tw em u s te a r l yo u tt h e p r o p e r t yr i g h t st ob ea p p r o p r i a t eb yd e m o c r a t i cf o r m s s e c o n d l y , w es h o u l de s t a b l i s ht h eh o m e s t e a du s i n gs y s t e m t h i sa r t i c l e t h i n k s t h a tw es h o u l dp r o c e e di na no r d e r l yw a y , f i r s tg a t h e r su l t r ao c c u p i e st h ee x p e n s e ， t h e np a s s e si nt h eo c c u p y i n gl a n d a r e as t a n d a r dq u o t ag r a d u a l l yr e a l i z e sp a i d e s t a b l i s h e st h eh o m e s t e a de c o n o m i c a lr e s t r i c t i o n s ，h i g h l i g h t st h el a n d se c o n o m i c v a l u e t h i r d l y , t h ee s t a b l i s h m e n th a st h ec o n d i t i o nh o m e s t e a dr i g h to fu s ec i r c u l a t i o n s y s t e m t h ep e r m i s s i o nh a st h ec o n d i t i o nt op a s tt ot h et o w n s h i pd w e l l e r sl e t sl o o s e g r a d u a l l yt 0t h eh o m e s t e a dr i g h to fu c i r c u l a t i o nl i m i t , s i m u l t a n e o u s l yw a n t st h e s y n c h r o n i z a t i o nt 0a d v a n c et h eh o m e s t e a dr i g h to fu s et 0o b t a i n ，t h er e g i s t r a t i o n , t h e c o l l e c t i o n ，t h ep l a na n dt h er u r a lc o m m u n i t ys a f e g u a r da n ds o o nr e l a t e ds y s t e m s 山东师范大学硕： ：毕业论文 c o o r d i n a t e dr e f o r m s ，s a f e g u a r d st h ec i r c u l a t i o nt h eo r d e rt oc a r r yo n ，t h u st h eb e t t e r m a i n t e n a n c ef a r m e rf i g h t sa n di n t e r e s t s ，p r o m o t et h er u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t f i n a l l y , w em u s ts t r e n g t h e nt h eh o m e s t e a dr i g h to fu s et h em a n a g e m e n t t h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a ne n f o r c e st h el a ws t r i c t l y , e s t a b l i s h e st h ep e r f e c tc o n t r o l i n s p e c t i o na n dt h er e s p o n s i b i l i t yi n v e s t i g a t i o nm e c h a n i s m , c o m p l e t e st h eh o m e s t e a d e x a m i n a t i o n ，t h em a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o ne a c hl i n k sw o r ke a r n e s t l y , t h u sr e a l i z e s p r o t e c t sf a r m e r 。sh o m e s t e a dr i g h to fu s ea n dt h el a n ds a v e st h eu s ea n dt h ev i l l a g e r s h o u s i n gr e a s o n a b l ec o n s t r u c t i o ng o a l k e y w o r d s ：h o m e s t e a d ；t h er i g h to f u s eh o m e s t e a d ； c i r c u l a t i o n ；s u g g e s t i o n ； c a t e g o r yn o d 9 2 2 v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如 没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：毒刍南 导师签字： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在 解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 多高 签字日期：2 0 01 年6 月3 日 导师签字： 签字日期：2 。7 年钿弓日 山东师范大学硕士毕业论文 ( 一) 选题意义 绪论 马克思说过，土地是一切生产和一切存在的源泉。土地是人类进行生产活动 所必需的物质条件和自然基础，是农业最基础的生产资料、农村最重要的资产和 农民最具保障的财富。作为一种稀缺性的不可再生资源，土地具有供给数量固定 和完全无弹性的特点，在处于急剧城市化进程中的我国，土地问题事关国计民生。 根据2 0 0 4 年修订的中华人民共和国土地管理法规定，我国的土地按用途分 为农用地、建设用地和未利用土地，建设用地按产权又分为国有建设用地和集体 建设用地，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规 定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于 农民集体所有。宅基地是农村建设用地中最重要的组成部分，是农民建造住宅的 物质保障，事关农村社会、经济的稳定与和谐发展。 因此，作为事关9 亿多农民安身立命之本的宅基地使用权来说，理应受到立 法上的重视，但是，由于我国现阶段大力发展社会主义市场经济，人们将注意力 和热情过多的投入到了作为发展工业经济的基础条件并且最能赚取高额利润的 城镇基地中，法律规范对国有土地使用权的取得、转让、管理等都做出了详尽的 规定，而对宅基地和宅基地使用权的法律规范却很少。物权法虽然专章规定 了宅基地使用权，但是纵观该章的法律条文，大部分都是对现有有关法律规定的 重复立法，没有新的突破。而现有的宅基地使用权制度存在很多漏洞严重脱离现 实，在实际运行过程中存在不少违法行为，积累了大量的纠纷与矛盾。 基于此，笔者试图通过对我国宅基地使用权制度的系统探讨，结合对宅基地 使用权现状的考察分析，发现宅基地使用权制度中存在的问题，提出可行合理的 解决方法，尤其是构建合理的宅基地使用权流转制度，从而构架一种新的公平合 理的宅基地使用权制度，充分保障农民实现宅基地使用权权益，促进我国农村的 繁荣稳定和社会的和谐发展。 山东师范人学硕 ：毕业论文 ( 二) 国内外研究现状 宅基地使用权在一定意义上是我国特殊的国情和特殊的土地产权制度的产 物，国外学者很少有这方面的研究。 在我国，自1 9 8 6 年第l 部土地管理法颁布以来，宅基地使用权制度便 引起了学者的关注，有一些相关的理论作品陆续出现，特别是随着物权法的 制定和社会对物权领域的关注的加深，宅基地使用权制度问题便更加得到了一定 的关注。但学者们多是在物权法论著或者土地法论著中分析和介绍宅基地使用权 的问题。在著作方面，如房绍坤的物权法用益物权编，梁慧星的中国物权 法研究，高富平的物权法，王利明的物权法研究，樊志全的( - i - _ 地确权 理论与制度，王卫国的中国土地权利研究，王惠玖的农民土地权益维护简 明读本，刘国臻的论我国土地利用管理制度改革，郑景骥的中国农村土地 使用权流转的理论基础与实践方略研究，陈小君的农村土地法律制度研究， 刘俊的中国土地法理论研究，钱忠好的中国农村土地制度变迁和创新研究 和王克强的中国农村集体土地资产化运作与社会保障机制建设研究等等。在 论文方面，也有了一定的研究成果，如张金玲的“物权法下的农村宅基地使用权 探析 ，孙丽丽的“我国农村宅基地流转的规定及其反思，刘李峰的“农村宅基 地使用权制度面临的问题及对策 ，李永格“论宅基地使用权制度的缺陷及完 善”，章合运的“新农村建设背景下农村宅基地使用权流转模式的构建”，韩康 的“启动中国农村宅基地的市场化改革一，王娜加的“农村宅基地使用权的性质 与物权重构 ，董万程的“农村宅基地使用权制度的建设和完善 ，宋宗宇、王 热的“宅基地使用权的制度缺失与现实选择 ，安守林的“农村宅基地流转的法 律思考 宁清同的“农村宅基地使用权流转析论以及郭明瑞的“关于宅基地 使用权的立法建议”等等。 这些理论作品主要从宅基地使用权的概念、法律性质、特征、宅基地使用权 的主体与客体以及宅基地使用权的取得、使用、管理和消灭等方面，介绍和分析 了现行宅基地使用权制度，指出了其中存在的一些问题和与现实中出现了一定矛 盾的尴尬局面，提出了一些富有建设性的建议和构想，为本文的写作奠定了一定 的理论基础。但由于受目前立法限制，再加上对宅基地使用权的研究大都停留在 理论层面，很少有学者真正的去农村展开实地的调查和研究，导致有些研究成果 2 山东师范人学硕仁毕业论文 一定程度上脱离了实际，这也正是笔者要从实证角度对宅基地使用权制度展开研 究的原因所在。 ( 三) 研究方法 本研究试图通过理论研究与实证分析相结合的方法，为完善我国宅基地使用 权制度提供理论参考。 具体有以下两个方面：一方面，通过对宅基地使用权制度进行理论上的探讨 与分析，界定权利属性和制度设置的宗旨，为宅基地使用权制度的改革完善提供 理论支持；另一方面，运用实证分析的方法对宅基地使用权制度在实践中存在的 普遍性问题进行根本原因分析，试图找出解决方法。最后，从理论与实践相结合 的角度提出更具操作性和现实性的对策和建议，从法律制度和法律适用的层面对 宅基地使用权制度进行符合实际的确认和维护。 因此在研究中，笔者始终坚持理论联系实际的方法，通过查阅大量文献资料 和实地调查采访，收集了丰富的农户宅基地使用权制度的数据资料，为实证分析 打下了基础。 为切实把握宅基地使用权从取得、使用、流转和管理等方面的实际情况，掌 握第一手资料，并通过对这些资料的分析研究，为宅基地使用权制度的修改完善 提供一些切实可行的、符合民意的对策建议，改变现行宅基地使用权制度与实践 严重脱节、形同虚设的状况，笔者围绕“宅基地使用权制度 这一主题，选择山 东省潍坊市潍城区进行了深入调查。本次调查共4 1 0 份有效问卷。通过本次调查， 主要目的在于以潍城区宅基地使用状况为例，以小见大发现我国宅基地使用权制 度中普遍存在的问题，然后针对问题，结合学者的研究成果和实践中的成功经验， 找到解决这些问题的方法和策略。为了扩大视野和调查的空间，使论据更具说服 力，笔者利用空闲时间走访了济南市天桥区、槐荫区和历城区几个村庄，这些地 区的宅基地使用权制度的运行状况虽然与潍坊潍城区有一定的特殊之处，但是总 体来说还是很相似的。 由于国内关于宅基地使用权制度方面的研究缺少，加上本人资料占有不全， 实证不够深入，在调查研究中对案例的选择不当可能会影响分析结论，这些有待 在今后的学习中加以改进完善。 山东师范大学硕十毕业论文 ( 四) 研究内容和数据来源 本研究以“宅基地使用权制度”为研究对象。选取潍坊市潍城区为调研地点， 主要包括以下几方面的内容： ( 一) 宅基地使用权制度的基础理论分析 ( 二) 利用实地调研资料与统计数据，分析现行宅基地使用权制度的运行状 况探讨存在的问题 ( 三) 从体制、法律、行政等方面分析存在问题的原因 ( 四) 对完善宅基地使用权制度提出对策建议 本研究的数据来源有以下方面： ( 一) 潍坊市潍城区宅基地使用权运行状况的调研资料和访谈资料。 ( 二) 潍坊市历年统计年鉴及中国土地年鉴。 ( 三) 引用相关研究文献上的二手数据资料。 ( 四) 潍坊市潍城区人民政府公众信息网和土地管理网。 4 山东师范人学硕t 毕业论文 一、宅基地使用权制度基础理论 ( 一) 宅基地使用权制度的历史变迁 任何事物都不是凭空产生的，而有其自身产生发展的历史过程。对其历史发 展过程的回顾，有利于加深我们对其本质的理解。 农村土地制度经历了封建土地制度到农民私人所有土地制度再到农民集体所有 土地的制度变迁。在确立了农民集体所有的土地制度后，为了确保农民的居住权， 保障居者有其屋，建立在所有权与使用权相分离理论基础上的宅基地使用权随之 诞生，成为中国独创的权利类型。综观我国宅基地使用权的形成及演变，根据宅 基地使用权的发展程度，可以分以下几阶段： 宅基地使用权制度的确立 新中国成立之前，我国处于半封建半殖民地社会，土地所有制的主体是封建 地主。新中国建立之后，我国进行了农村土地改革。人民政府在1 9 5 0 年6 月3 0 日正式颁布中华人民共和国土地改革法，此法第1 条规定“废除地主阶级封 建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。一这里的农民所有的土地包括农民 用来建造房屋的宅基地。1 9 5 4 年宪法第8 条规定：“国家依照法律保护农民 的土地所有权和其他生产资料所有权。一虽然上述法律没有对农村住房所使用的 土地进行专门规定，但依据房屋等附属物属于土地的添附的原理，宅基地所有权 一律被认为属于房屋所有人所有。为了保障农民已取得的土地所有权，由人民政 府发给土地所有证，当时颁发的是土地房产所有证，简称土地证。1 9 5 6 年高 级农业生产合作社示范章程第1 6 条第2 款规定：“社员原有的房屋地基不必入 社。此时的社员对宅基地仍享有所有权，有权转让、出租、抵押和买卖。由此 可见当时农村居民对农村宅基地享有所有权，不存在宅基地使用权。法律允许土 地房产的自由买卖，但当时买卖田宅的情况极少。土改革后的农民，成了土地的 所有者和经营者，这时我国农村土地实行农民私人所有阶段。 为了解决在农村土地由农民私有转变为集体所有的情况下，失去土地所有权 的农民建造住宅的用地问题，宅基地使用权制度应运而生。最早对宅基地使用权 5 山东师范人学硕士毕业论文 做出规范的文件是1 9 6 2 年9 月通过的农村人民公社工作条例修正草案草案 第2 1 条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包 括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。 该草案首次对 农村宅基地所有权做出明确的规定，肯定了农村土地的集体所有制。1 9 6 3 年3 月2 4 日通过的关于社员宅基地问题进一步确定了农村宅基地使用的原则： 。( 一) 社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集 体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。( 二) 宅基地 上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖 房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新主，但宅 基地的所有权仍归生产队所有。( 三) 社员需建新房又没有宅基地时，由本户申 请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲 散地，不占用耕地。必须占用耕地时，应根据农村人民公社工作条例修正草案 规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。 该规定确立了宅基地上的房屋的独立产权地位和宅基地使用权无偿使用制度， 同时继续限制宅基地使用权的流转。1 9 6 3 年最高人民法院还以：民事意见将 农民宅基地的权属关系固定下来：“关于宅基地权利纠纷，社员宅基地，包括有 建筑物和没有建筑物的宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍 归各户长期使用，房屋出卖以后，宅基地的使用权即之转移给新房主，但宅基地 的所有权人归生产队所有。一 至此，宅基地使用权制度的基本框架己经形成，宅基地使用权制度得以确立， 农村宅基地所有权归集体，农民有长期使用的权利：农村宅基地不准出租、买卖 和随意占用；农村房屋可以租赁和出卖，房屋出卖后宅基地使用权随之转移。 宅基地使用权制度的发展 改革开放以来，随着农村经济的发展，农民生活水平的提高，出现了建国以 来少有的农村建房的兴旺景象，建造住宅数量急骤增加，标准也越来越高，单个 家庭建房占用面积越来越大，宅基地用量一度失控，侵占耕地现象严重，人地矛 盾日益突出。但各地普遍缺少统一规划和管理，乱占滥用耕地现象相当严重。国 家为了加强对土地的管理，逐步出台了一系列法规政策，对宅基地使用权制度做 6 山东师范人学硕i ：毕业论文 了些调整。如1 9 8 1 年，国务院发布的关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知， 指出：“农村社队的土地归集体所有，分配给社员的宅基地，自留地和承包的耕 地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和和自留 地上建房：建房要动用耕地时，要经过批准，具体审批办法，由各地政府按实际 情况制定。刀然而由于村镇建设规划等法律规范的缺位，绝大多数社员愿在哪里 住就在哪里建，社队企业随意圈占大院，乡村干部多占地、占好地修建私人住宅， 占地面积盲目扩大，村庄面积成倍增加。随着1 9 8 2 年国务院颁布的村镇建房 用地管理条例对土地规划做了相关规定，上述乱占土地建房的现象得到了控制。 1 9 8 2 宪法以根本法的形式重申了宅基地的集体所有制，第1 0 条规定：“农村 和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地、 自留地、自留山也属于集体所有。 这是第一次以国家根本法的形式取代了长期 以来的行政指令形式，使土地权属问题上升到法律高度。 1 9 8 6 年颁布了 土地管理法对农村宅基地的所有权、使用权利用和保护 管理等问题作出了全面规定，标志着土地法律制度建设规范化的开端。1 9 8 6 年 民法通则第一次将土地作为一项巨大的社会财富纳入民商法体系之内。1 9 8 8 年土地管理法第3 8 条规定了农村居民住宅用地，对审批程序、用地原则、 用地面积和转让等相关问题作了粗线条的规定。其中第4 1 条规定了城镇非农业 户口居民住宅用地。此时的宅基地使用权主体具有双重性。随着我国城市建设的 逐步发展，城市周边的集体土地因此而日益升值，1 9 8 8 年土地管理法第4 1 条的规定很快成为炒卖城市周边集体土地、用于房地产开发的法律依据。鉴于此， 1 9 9 8 年土地管理法取消了城镇非农业户口居民住宅用地的规定，只保留了 农村村民住宅用地的相关规定。1 9 9 3 年1 1 月1 日，国务院颁布了村庄和集镇 规划建设管理条例，其中第1 8 条明确规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内 建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议 讨论通过后，按照下列审批程序办理：“( 一) 需要使用耕地的，经乡级人民政府 审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照 土地管理法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后， 由县级人民政府土地管理部门划拨土地；( 二) 使用原有宅基地、村内空闲地和 其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非 7 山东师范人学硕 ：毕业论文 农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经 其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第1 项规定的审批程序办理。回原 籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港 澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要，依照本条第1 款第( 1 ) 项规定的审批 程序办理。”这是目前为止对宅基地制度在法律法规层面上最权威的规定，是我 国当前实施宅基地使用权制度的主要法律依据。1 9 9 8 年的土地管理法第6 2 条也对宅基地问题做出了相应的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其 宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。村民建住宅，应当符合 乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。村民住宅用 地，经乡( 镇) 人民政府审核，由县级人民政府批准：其中，涉及占用农用地的， 依照本法第4 4 条的规定办理审批手续，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅 基地的，不予批准。 1 9 9 5 年4 月9 日国家土地管理局发布的确定土地所有权 和使用权的若干规定第5 2 条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除2 年以上未恢复使 用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府 批准，注销其土地登记土地由集体收回。一从而将长期闲置土地作为宅基地使用 权消灭的原因。1 9 9 9 年5 月6 日的国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁 炒卖土地的通知明确强调：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城 市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土 地使用证和房产证。一实践中多据此认为宅基地使用权只能转让给本集体组织的 成员。2 0 0 4 年1 1 月4 日国土资源部发布的 关于加强农村宅基地管理的意见 明确要求：“要切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止土 地违法行为，要重点加强城乡接合部地区农村宅基地的监督管理，严禁居民在农 村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买、违法建造的住宅发放宅基地使用 证。一 2 0 0 7 年3 月1 9 日 中华人民共和国物权法第1 3 章专章对宅基地使用权 做了相关规定，以法律的形式确立了宅基地使用权的物权性质，也为下步宅基地 使用权的改革留有法律空间。但该法第1 5 3 条规定“宅基地使用权的取得、行使 和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。由此可以看出最新的物权 法对宅基地使用权的规定与土地管理法相比而言没有新的突破。此为目前我国 8 山东师范人学硕上毕业论文 宅基使用权制度的改革与发展阶段。瞳1 通过对宅基地使用权制度的历史考察发现其形成是历史积淀的结果。关于宅 基地使用权的相关法律法规基本是针对以下几个方面的问题进行规定的：一是关 于宅基地的权属关系问题。按目前法律规定，宅基地属于集体所有，使用权归村 民。但集体就宅基地、村民就宅基地使用权具体享有哪些权益规定的不明确，导 致宅基地所有权和使用权成为权能模糊且易受侵犯的权利。二是关于宅基地使用 权规划和管理问题。以上法规对宅基地使用权的取得、审批管理程序、规划等做 出了相关规定，但是农村集体作为土地所有者的权利体现的很少，主要体现的是 政府管理农村宅基地的模式，这与我国现行的农村土地集体所有制不相吻合。因 此，宅基地使用权带着很浓的行政色彩，并没有被法律塑造为一种真正的民事权 利。随着市场经济体制的建立并日臻完善，宅基地使用权制度与实践严重脱节、 形同虚设，宅基地使用权制度在理论准备上的不足日益凸显。因此有必要首先从 根本上对宅基地使用权的法律概念、性质、特征进行充分认识，以明确其本质， 为完善提供理论基础。嘲 ( 二) 宅基地使用权的法律概念、性质及特征 法律概念在法律体系中具有其独特的功能，它对法律的制定、执行和适用均 具有重要的意义，它与权利和义务紧密关联，要构建现代国家的法律体系，其中 最重要的一步就是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。啪 宅基地使用权的法律概念 宅基地是指经过法定程序批准，用以建筑住房的土地，包括己建住房用地和 经批准待建房的土地。在农村，宅基地的范围一般还包括厨房、牲畜圈舍等附着 物用地和采光、通道、天井、滴水、排水等设施占用的土地。主要是针对农村村 民的住宅用地及其附属用地而言。由于历史遗留问题，也有少量城市宅基地。1 9 8 8 年的土地管理法第3 8 条规定了农村居民住宅用地，第4 1 条规定了城镇非农 业户口居民住宅用地，造成了宅基地分为两类。由于城镇房地产市场的蓬勃发展， 城镇居民的住宅用地主要是从购买商品房或房改房的途径获得，其个人建房原则 上不再从国家获得土地资源的支持，总量上不再增加，属历史遗留问题，对其研 9 山东师范人学硕上毕业论文 究的现实意义不大，故将研究的范围限于农村的宅基地，也就是：土地管理法 第6 2 条所表述的宅基地：“农村中的宅基地是指农村集体经济组织分配给符合申 请条件的集体经济组织成员，供其建造自用住宅的一块集体所有的土地。一从这 个概念，可以得出：宅基地在所有权上属于集体所有；宅基地的用途是村民用于 建造自用住宅；性质上属于建设用地；此外，宅基地的分配对象是农村集体经济 组织中的成员。嘲 内含于宅基地之中的宅基地使用权是我国民事权利体系中的特有现象，是整 个宅基地使用权制度的核心或基石。其概念的外延处于变动发展中。王利明教授 在物权法草案( 专家建议稿) 中指出，宅基地使用权是城市或农民居民在国家 或集体所有的土地上建筑房屋，供作居住的权利嘲；梁慧星老师在 中国民法 典草案建议稿附理由中提出“基地使用权 ，它是指为他人所有的土地上建造 并所有建筑物或其他附着物而使用他人土地的权利，口3 从而使目前的国有土地使 用权、乡镇企业建设用地使用权、农村的宅基地使用权等，都是把他人土地作为 基地来使用的权利，都归属于基地使用权的范围，以便于立法、执法和司法上对 同类