为什么执行程序处理破产问题.docx

赢了网 遇到污染防治问题？赢了网律师为你免费解惑！访问 为什么执行程序处理破产问题关键词: 执行/破产/破产垄断内容提要: 针对中国司法执行程序中出现大量债务人没有财产可供执行的这一现象，本文认为，中国司法执行程序从一定程度上讲承担着破产制度的功能，本文对为什么会出现这一现象做了进一步解释。本文认为，中国司法程序承担破产制度的功能是两个相互联系因素作用的结果。一方面，由于国家对破产的控制和垄断，破产制度进入门槛高、当事人使用制度成本高，因此导致对破产制度的需求低。另一方面，国家从20世纪90年代起对执行制度大力投入，使得执行程序进入门槛低、效率相对较高，并且许多协调和组织及制度运行的成本由法院承担而不是由当事人承担。这些特点大大降低了当事人使用执行程序的成本，刺激了当事人通过执行程序解决事实上是破产问题的动机。引言从过去十来年的情况看，中国司法领域中出现了破产案件进入执行程序的有趣现象。据法院内部的统计，大约30%到40%甚至更多的执行案件中，债务人没有财产还债，实际上处于半死不活、事实上已经破产的状态。对于这些事实上已经破产的债务人，为什么债务人或者债权人不申请破产、通过破产程序来解决问题，而是选择执行程序来解决问题?为什么当事人一年申请法院执行200多万件案件，但每年进入法院的破产案件才不到一万件?如果按照40%没有财产案件的比例计算，全国法院的执行机构每年大约要处理将近80万件左右债务人事实上已经破产的案件。破产案件能够进入执行程序，这说明执行程序在一定程度上行使着破产程序的功能。针对破产案件进入执行程序这一现象，我希望从两个层面进行分析，推进我们对中国执行破产程序的认识。第一个层面是事实层面，或者对事实的重新理解和诠释层面。我希望对执行案件、执行程序和执行机构重新进行诠释。这个诠释的核心意思是，执行法官事实上在做破产法官做的事情，他们事实上在处理破产案件，执行程序承担了破产程序的功能。同时，破产案件进入执行程序不仅仅是一个有趣的现象，它还影响了执行法官讨论的话题，影响了执行组织形态的构建。第二个层面是解释层面。我希望解释当事人为什么不选择破产程序，而是选择执行程序来解决事实上属于破产法的问题，执行制度为什么能够替代破产制度解决破产问题。因为这个现象涉及两个制度，因此，解释这个现象为什么发生涉及两个方面。一方面，我希望解释为什么当事人对破产制度没有强烈需求，破产制度为什么不受欢迎”。我认为，这是国有企业改革的直接后果，是中国社会转型过程中的产物。这涉及三个相互联系的因素，都和国家在社会转型中的角色有关。第一，国家控制国有企业的破产，直接抑制国有企业对破产的需求，从而催生了通过其他方式，包括诉讼和执行方式解决国有企业问题的动机;第二，国家主导国有企业的破产，承担了许多破产法意义上的组织和协调工作，比如召开债权人会议、组织清算组等，也承担了许多破产法意义上的决策和裁判工作，比如如何分配破产财产，从而对国有企业的破产提供了事实上的制度性补贴”。但在社会转型过程中，这种补贴并没有惠及国有企业以外的其他组织;第三，法院事实上提高了当事人，尤其是国有企业以外的其他组织进入破产程序的门槛，进一步抑制了当事人对破产制度的需求。另一方面，我希望解释为什么当事人对执行制度有强烈需求。与破产制度的不受欢迎”相比，中国的执行制度可以说是供求两旺”。随着20世纪90年代国家对法院执行资源的大力投入，执行机构兵强马壮”，要人有人、要装备有装备、要政策有政策。1999年，中央专门为法院执行工作发了一个11号文件(以下简称11号文件”)，这在新中国成立以来的法院历史上是从未有过的。国家的大力投入使得执行制度具备很多吸引当事人的特点。比如，执行程序进入门槛低、效率相对较高，并且许多协调和组织及制度运行的成本由法院承担而不是由当事人承担。这些特点都大大降低了当事人使用执行程序的成本，刺激了当事人通过执行程序解决事实上是破产问题的动机。在这篇文章里，我分五个部分来讨论上面提到的两个层面的问题。具体而言，第一部分介绍破产案件进入执行程序的现象;第二部分解释为什么执行法官讨论的许多问题实际上是破产问题;第三部分解释为什么当事人不选择使用破产制度;第四部分解释执行程序的优势以及当事人为什么选择执行程序解决问题;第五部分为结束语。一、破产案件进入执行程序破产案件进入执行程序是中国司法领域的一个有趣的现象。从21世纪初开始，最高人民法院(以下简称最高法院”)负责人在不同场合都提到，从全国范围来看，在很多执行案件中，债务人根本没有财产可供执行。比如，最高法院执行工作办公室原副主任葛行军法官在2003年的一篇文章中提到，大约百分之三、四十确无财产可供执行的案件，应依法中止或终结执行”。2003年9月，最高法院举行了一次全国范围的执行工作会议，葛行军法官在会议中又提到，对于被执行人确无财产可供执行的，就全国的情况看，大约占执行案件的30%左右;天津海事法院的调查报告确认此类案件占45%，比例很大”。2004年，葛行军法官发表了一篇文章，指出全国各级法院的调研结果均表明：债权人申请执行时，被执行人无财产可供执行的案件占受理执行案件的30%-40%。这部分案件的执行不能是申请执行人的经营风险注定了的，是任何国家公权力无法救助的。严格意义上讲，对这类申请执行案件，人民法院本不应受理”。从各地方法院的报道来看，地方法院也有关于债务人没有财产可供执行的案件的详尽报道。比如，北京市高级人民法院(高级人民法院以下简称高院”)2003年做了一个调查。从北京市高院的调查报告来看，没有财产用于执行的案件几乎涉及各个领域，涉及各种类型案件，无论是标的额较大的金融类案件、还是标的额不大的三费”案件(赡养费、扶养费和抚育费)。并且，没有财产用于执行的案件涉及各种类型的债务人，不论是个人，还是企业或政府机关。比如，在金融案件中，银行和非银行金融机构起诉时，被执行人就已经资不抵债，进入执行程序后，根本没有财产可供执行”，而金融资产管理公司从银行接收了大量不良资产，以这些公司作为申请人的案件，其被执行人基本上都没有履行能力”;在房地产案件中，债权人平均受偿比例只有40%-50%。房地产公司的建筑物被拍卖后，变成了空壳公司，另一半标的无法追回”;在集团性案件中，这类案件执行难，主要是商厦、酒店、超市等亏损严重，僧多粥少，即使把其财产全部拍卖，其变现款最多的也只有案件标的额的60%，少的则不足30%”。因此，在分析执行难的客观原因时，北京市高院认为，在法院难以执行的案件中，有很大一批被执行企业早已资不抵债，按照破产法的规定，应该进行破产清算。但因种种原因，却长期不能启动破产程序”。应当破产的企业没有依法及时进行破产是造成执行难的主要弊端”。二、执行法官讨论破产问题破产案件进入执行程序，除了给执行法官带来诸多困扰之外，也直接影响了执行法官谈论的话题。在执行实践中，执行法官经常讨论的问题，在我看来，许多实际上是破产法的核心问题。我不打算一一列举这些问题。我只在这里举三个例子。我希望通过这三个例子说明，执行法官讨论的很多问题实质上就是破产法的问题，执行程序和破产程序不仅形似”，而且神似”。(一)多个债权人参与分配现代社会破产法存在的理由是处理多个债权人的协调问题或集体行动问题(collective action problem)，两个或者多个债权人的存在是破产法存在的前提。从执行程序来看，一个债权人申请法院强制执行一个债务人的情况当然并不少见。但是，我们也几乎随处可以看到涉及两个或者多个债权人的执行案例。在有的执行案件中，涉及债权人的人数之多、涉及债权的种类之复杂，几乎并不亚于目前国内任何一个破产案件。比如，上海市高院2003年处理了涉及同一债务人的一系列执行案件。该法院一位法官发表了一篇案例分析文章。这篇文章提到，整个上海市法院系统受理了针对同一债务人的案件共计128件。在这128件案件中，债权人数最多的一类是个人请求返还购房款的案件。这类个人共有115人，涉及本金将近3300万元。本金数额最大的一类债权是银行抵押贷款。7家银行有这样的抵押贷款债权，本金将近4300万元。此外，还有要求支付建设工程款的债权人、要求支付劳动报酬的债权人、要求支付材料款和其他工程款的债权人，以及其他诸多普通债权人。整个执行案件涉及标的额本金共计8000多万元。这样一起案件，无论从标的额大小，还是从债权种类，或者是债权人数量，根本就是一起破产案件。实际上，文章作者也指出，该案的债务人已经严重资不抵债”。在这个执行案件中，执行程序其实就是一个破产程序，只是我们没有把这个案件叫做破产案件而已。该文章作者也感叹道，在被执行人严重资不抵债的情况下，应交由破产程序等其他程序予以解决，而不应该苛责于强制执行活动，要求其面面俱到”。(二)债务人财产的分配顺序和债权人的优先权在存在多个债权人的情况下，另外一个核心问题就是财产在多个债权人之间的分配顺序。这是破产法的另一个核心问题，也是执行程序中经常讨论的问题。比如，针对涉及烂尾楼工程案件的执行，广州市中院2004年做了一个调查。调查报告指出，被执行人债务众多，但拥有财产远远不足清偿债务，分配份额、顺序难以确定。尤其对涉及拆迁户、个人购房人的债权、土地出让金、税款等的分配顺序问题，法律规定并不完善，执行法官往往陷于法与理、法与情的纠缠之中”。虽然问题不少，但执行法官经常借鉴破产法中的做法，来处理执行中的优先权或者债权分配顺序问题。比如，对于执行中变现烂尾工程产生的各种费用应该如何处理的问题，广州市中院的这份报告认为，这些费用是为了实现各种债权而必须发生的费用，是共益费用。破产法第34条规定，为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用应该列为破产费用，并规定破产费用，应当从破产财产中优先拨付。参照破产法的规定，对于第二类(变现费用)，在执行程序中应当得到最优先的清偿”。(三)强制管理、破产清算和重组的选择破产法研究中的另一个重要问题涉及应该宣告债务人破产还是对债务人进行重组。我国破产法中虽然规定了重整制度，但在实践中几乎很少用到。主要原因在于国内进入破产程序的企业，基本上都是注定没有前途的企业，唯一的选择就是宣告破产，几乎不存在所谓重组的问题。执行制度中没有关于重组的明文规定，但是，在新闻报道中，我们却能看到执行法官在实际承担重组或者管理债务人的角色。新浪网上2006年有一篇对上海市第二中院几位执行法官的专访，报道了一位所谓当经理”的法官前后5年协助债务人收取租金，用以支付相关债权的故事。从报道来看，债务人是一个物业租赁和管理公司，拥有一座写字楼的经营管理权。债务人从商业租户收取租金和管理费，然后再按照合同支付给合作方(写字楼的所有权人)相应费用(类似于承包费)。2000年左右，债务人经营出现困难，无法及时按照合同支付承包费”，被发包方(所有权人)告上法庭。由于各种原因，执行法院认为不适合立刻拍卖写字楼的经营管理权，不适合通过强制执行来实现发包人的债权。因此，从2001年起，负责执行的一位法官采取了变通的办法：法院对写字楼的所有租户发出协助执行通知书，要求所有租户把租金每月按时交给法院。然后，这位法官每月负责审核维持大楼正常管理、运营所需要的日常费用(水电费、物业管理费等)，按照审核结果从代为收取的租金中拨付相应费用，剩下的则付给债权人(发包方)。从这个报道来看，这位法官在债务人出现财务困难的时候，承担起了物业公司经理的角色，管理”这座写字楼前后长达5年。很明显，执行法院2001年决定不立即强制执行债务人财产(经营管理权)，带有很浓的促进债务人进行财务重组”，而不是宣告其立刻死亡(强制执行)的色彩。债权人原来要求法院执行债务人财产(经营管理权)，然后偿还其债权，但实际上拿到的是5年期的分期付款。分期付款实际上就相当于一份债务重组的安排。执行法院和执行法官的行为接近于破产制度场景下的重组或者重整行为。虽然这是一篇新闻报道，但似乎不是孤立的现象。有的法官可能意识到这种执行重组”行为的普遍性，呼吁建立执行中的强制管理”制度。这位法官指出，执行实践中常遇到债务人的财产经拍卖不能卖出，或者财产价值很大但债权数额较小，拍卖有损于债务人的正当利益等情况应对上述情况，笔者以为可以借鉴外国民事执行的成熟经验，采取强制管理的执行方法”。三、为什么不申请破产?我花了不少篇幅来描述大量破产案件进入执行程序的情况，解释执行程序处理的很多问题实际上是破产法上的问题。那么，下一个自然的问题是，为什么会这样?为什么破产案件不通过破产程序解决，而是进入执行程序，通过执行程序解决，并给执行法官带来各种各样的难题?(一)国家对国有企业破产的控制和执行程序作用的提高破产制度的问题，在我看来，主要在于国家对国有企业破产的控制甚至抑制带来的直接和间接的影响。就直接的影响而言，国家对国有企业破产的控制，造成破产制度的作用小、破产制度处理国有企业问题的能力小，因此催生了其他方式，比如法院执行程序，解决国有企业问题。国家对国有企业破产的控制是全方位的，既有地域限制，规定哪些地方的国有企业可以破产，也有计划管理，从中央到地方都有各式各样的破产计划，债权人国有银行还有呆账核销计划，并且通过政府负责人牵头成立的破产工作领导小组来具体管理国有企业破产工作。通过管理和控制可以解决一些问题，比如职工安置和社会稳定问题，但可能也会使其他问题显得更为突出。比如，国有银行系统给国有企业贷款形成许多不良贷款，国有银行的不良贷款处理问题显得非常突出。国家对国有企业破产的管理和抑制，使得破产这个方式和渠道的作用受到很大的限制，从而提高了其他方式和渠道的作用，包括执行的作用。这是因为，问题总是需要解决，破产走不通，那么就需要采取其他方式来解决问题，包括通过法院的审判和执行来解决问题。比如，2002年中国发展高层论坛”上，中国人民银行行长戴相龙宣布，中国国有商业银行2001年底的不良贷款率为25.37%，大约相当于2.3万亿元人民币。虽说不是所有不良贷款都会成为呆账，但是哪怕只有10%成为呆账，需要政府拿钱出来核销，也有2000多亿元。这么大量的问题贷款，国家控制下的破产制度能起的作用明显有限。例如，从1994年到2004年这十年间，中央政府累计拨付了493亿元用于国有企业的政策性破产，累计核销债务2238亿元。(11)493亿相当于政府给破产企业的补贴，2238亿相当于政府给银行核销呆坏账的补贴，两个数字加起来大约2800亿元，平均每年280亿元。国有企业的破产案件，国家补贴债务人企业和国家补贴银行核销的债务数额看起来不小，但如果放在有困难的企业和有问题的银行贷款这个大背景下来看，破产的作用并不大。比如，从报道的中央政府对破产企业和银行的补贴情况来看，每年平均也就不到300亿元。在破产受到抑制的情况下，其他方式的作用就凸现出来。比如，进入21世纪以来，全国法院每年受理的执行案件都在200万件以上，每年执行结案案件的标的额都在3000亿以上。粗略估算，如果20%-30%的执行案件中，债务人没有财产可供执行，并且假设案件的标的额分布均匀，那么，每年有600亿到900亿的债权没法收回。和前面提到的中央政府平均每年补贴的280亿元相比，600亿或900亿都不是小数目。其中，银行，包括五大国有银行，是执行程序的主要使用者和受益人。从上个世纪90年代中后期开始，银行发起的所谓依法收贷”运动，在我看来，实际上就是国有企业破产受到抑制的背景下，银行通过诉讼和执行渠道来解决不良贷款问题的产物。国家不良贷款和呆账核销管理规定明确破产文书和执行文书都可以作为核销呆账的依据，实际上就是破产受到国家抑制而执行作用凸现的确认。(二)非国有企业享受不到国家的制度性补贴”国家对国有企业破产进行管理和控制，直接影响了国有企业，包括国有银行，对破产制度的需求。那么，国有企业以外的其他组织呢?理论上，他们应该有自己独立的需求，不受国家对国有企业破产控制的影响。但实际上，国有企业以外的其他组织对破产的需求也不高。最近几年，法院每年受理几千件破产案件，大约国有企业破产占一半，另外一半为国有企业以外的其他组织的破产案件。之所以其他组织，尤其是私营企业，对破产制度的需求也不是很高，一方面在于这些企业还不够大，整个90年代乃至现在，它们还处在发展时期，对于昂贵的破产制度，这些组织还没有很强的购买力。另一方面，在我看来更为重要的是，政府在对国有企业进行计划控制和管理的同时，也在对国有企业的破产进行隐性的补贴”，而非国有企业却没有这种便利，这在一定程度上抑制了国有企业以外的其他组织对破产制度的需求。为什么这么说呢?从国有企业的破产来看，破产属于整个国有企业改革中的一个环节，破产成为从中央到地方政府工作中的一个部分，破产制度的很多程序不是由法院主导，也不需要破产企业或者其债权人来张罗，而是由政府来组织实施。比如，就组织形态而言，如前所述，从地方到中央，上上下下都有政府负责人牵头成立的破产工作领导小组，其小组成员来自政府各个部门、银行以及法院等司法部门。这类领导小组权限很大，职能很多，大到负责决定哪个企业可以破产，小到负责制定破产预案，职工安置方案等等具体文件。他们实际上起着债权人会议功能、清算组功能，甚至行使破产财产如何分配、债权之间的分配顺序等等类似裁判的职能。因此，绝大部分破产意义上的工作，都是由这个程序承担和完成的，政府对国有企业的破产提供了制度性的补贴。相反，同国有企业相比，其他企业，不管是集体企业，还是私营企业，或者是其他形式的企业组织，都没有这个便利。召集债权人开个会，组成清算组，这些看似程序性和简单的工作，实际操作起来并不简单。我们经常可以看到各种报道，介绍在没有政府主导的情况下，破产程序中看似简单的工作如何在实践中变得复杂，乃至出现各种各样的问题。比如，常州市中院对2003年审理破产案件的情况作了一个总结报告。(12)这个报告提到，常柴集团江南运输机械有限公司是一个有限责任公司，该公司的破产属于非国有企业破产。这个报告还提到，在该公司的破产案件中，债权人到清算组吵闹时有发生，9月24日召开第一次债权人会议过程中，会前就有人大声发泄不满，会后就不散场，在本院喧哗、冲击食堂，下午又群体去清算组哄闹，至晚上7点多才离散，会后一个星期内本院、清算组专门安排人员接待、解答问题，且在近一个月的清偿分配过程中进一步进行解释疏导，事态才逐步平息”。这种吵吵闹闹、乱哄哄的场面有点像一些新兴国家或地区议会开会的场面。破产程序中债权人打打闹闹的场面，实际上反映出国家力量退出后，非国有企业，不管是企业自己(破产程序启动后由清算组代表)，还是债权人，他们都还处在很原始的学习使用制度的阶段，还没有学会比较文明的参与程序。而在这个过程中，法院自己也还没有树立其权威，成为这种乱哄哄的失控场面的直接受害者”。我们很难想象，在政府召开的国有企业破产领导小组协调会上，某银行的行长，或者供电局的局长，会在市长、副市长面前，为了各自的债权利益大打出手。我们也很难想象，美国的债权人会在破产法院喧哗”，冲击破产法官吃饭的餐厅。(三)法院破产功能的自我抑制和破产制度的高准入门槛法院主持下的破产制度虽然不像国家有计划来控制和管理国有企业破产，但由于存在事实上的准入障碍，这进一步抑制了国有企业以外的其他组织对破产的需求。无论是针对债权人，还是针对债务人，法院往往都会有一些操作上的做法，来实际限制破产案件进入法院。就债权人申请破产而言，实际操作中，一些法院对债权人申请破产采取各种各样的限制，限制债权人申请破产。比如，江苏省徐州市中院2002年有一个调查报告提到，近两年来，破产案件大幅上升，其数量是破产法实施后十年的20倍。这些破产案件中，绝大部分是企业自身或其主管部门申请的破产。目前我市对债权人申请和未经当地政府批准的破产暂不予受理。如果取消上述限制，破产案件还会成倍攀升。”(13)就非国有企业债务人申请破产而言，法院常常把对国有企业申请破产的条件移植到非国有企业破产身上，从而使得非国有企业申请破产变得困难。1997年后，国有企业破产案件必须纳入全国和地方各地的破产计划、必须有一个比较完整的解决几乎所有破产问题的破产预案、必须有解决职工安置问题的职工安置方案等等，法院才能正式受理这些国有企业的破产申请。2002年，最高法院发布了一个司法解释(关于审理企业破产案件若干问题的规定)，专门针对破产案件。在这个司法解释中，企业职工情况和安置预案也被作为法院受理破产案件的一个先决条件，非国有企业必须提供这个东西，法院才能受理破产案件。实际上，许多法官和学者都指出，对于那些已经经营困难、前途渺茫的企业来讲，如果能够有办法妥善安置职工，也许就不存在破产问题了。因此，许多企业主干脆一走了之，既不申请破产，也不采取其他措施。企业还存在，但往往处于不死不活的状态。我没有看见比较有说服力的解释，说明为什么法院会把国有企业破产的做法移植”到非国有企业破产上来。这可能是法院破产功能和作用受到限制背景下，法院对自己缺乏破产资源的潜意识反应”。直到现在，即便在有资格受理破产案件的法院里，几乎都没有专门审理破产案件的法官。破产案件通常都是由经济庭或者民商庭的法官兼职”审理。当然，从供求来讲，这并不算不合理。即便最近一些年破产案件增多，全国法院每年受理大约1万件破产案件，但分到全国各个法院头上，一个法院一般一年也就审理几十件破产案件。案件数量不多，没有太多专业化的必要。(14)没有专业化的分工，从一定程度上讲，也加剧了审理破产案件时间长、成本高的状况。(15)因此，移植”的做法反映了法院破产资源缺乏的现实约束：就那么几个人审理破产案件，法院和法官都没有精力陷入费时费力的事情上，与情绪激动的成百上千职工打交道。在国家力量退出，政府不再提供补贴，而破产制度的潜在使用者，比如非国有企业，又没有充分购买能力情况下，自我抑制明显是对法院的一个比较有效的保护。四、为什么要申请执行?法院破产制度的正式化、昂贵化，并且没有政府的补贴，只是为什么破产案件进入执行程序的一个方面因素。问题的另外一个方面是执行程序的简易化、大众化和法院对制度参与人的补贴，从而使得执行程序便宜、快速和受众范围广。(一)进入门槛低执行制度几乎没有什么进入门槛。对于什么主体可以申请法院执行，法律或者司法解释几乎没有任何限制。无论是正式的法人机构，比如公司、企业，还是非法人组织，比如开办单位、政府部门、街道办事处，或者是个人，都可以申请法院执行，也同时可能成为被执行的对象。执行案件的平均标的额并不大，反映出执行程序的准入标准低。比如，2005年全国共执行完结大约204万件案件，执行结案案件的标的额总额大约为3120亿元。平均每个案件也就15万元，相当于一辆小轿车的金额。(16)因此，执行程序几乎就是一个大杂烩，什么案件都可以看到。既有几千万、上亿元的大案子，也有几千元、几万元的小案件。同破产程序对案件受理条件的层层限制相比，执行程序基本没有任何限制。唯一的前提是当事人需要拿到有法律效力的文书，比如，法院的裁判文书。但由于审判效率的提高、审判程序对于立案条件的相对宽松，比如从来没有规定非国有企业、或者个人就不能起诉，这种前置性的程序也不是一个不可逾越的障碍。(二)执行效率高法官执行案件拖拖拉拉，一直是社会批评司法没有效率的重要论据，法院自己也承认执行的效率很成问题。但是，如果拿破产程序作为参照物，执行程序可能并不算差，甚至还可以说效率比较高。一方面，同审判程序一样，法律对于执行程序也有强制性的时限要求，要求在6个月内执行完毕案件。不管实际情况怎么样，法律强制性的要求仍然是一个重要的约束因素。有这个硬性的约束条件，如果没有比较合理的理由，法院和法官都很难轻易突破。不像破产程序，本来涉及的环节就比较多，在完全没有外部约束的条件下，三、四年才审理完破产案件，几乎成了家常便饭。另一方面，从20世纪90年代末开始的执行改革，也都或多或少改善了执行效率。比如，最高法院2002年发布了一个执行工作动态的报告提到，1992年到1998年，全国法院执行案件收案数量每年都在上升，结案数量也每年都在上升。到了1998年的时候，没有执行结案的案件达到50多万件，达到历史的最高点，是1992年的两倍多。1999年中央11号文件出台后，1999年被定为执行年。1999年全国法院执行结案的数量首次超过受理案件的数量，没有结案的案件数量开始下降，走上所谓的良性循环。(17)同时，在执行改革的大背景下，各种各样的执行改革措施的采用，也使得案件的平均时间越来越短。比如，上海普陀法院对执行案件采用流程管理，2003年部分月份案件的平均结案时间只有67天，差不多两个月就结束一个执行案件。(18)2002年的时候，昆明中院案件平均执行结案时间为125天，大约4个月执行完毕案件，到了2003年的时候，案件平均执行时间只有90天，差不多3个月就执行完毕。(19)同破产案件的拖拖拉拉”相比，执行的高效率显得非常突出。(三)大部分协调成本由法院承担国企破产占主导地位的背景下，行政机构承担主要的协调和组织成本;在国企破产向非国企破产转型的过程中，破产制度还处在一个开始转向由社会(实际上是当事人)承担协调和组织成本的阶段。法院虽然有所作为，比如，根据新的破产法，法院需要对破产管理人进行管理，但总的而言，国家和法院对当事人的补贴都非常有限。与此相反，从执行制度的发展来看，通过对执行的行政性质的强化，法院自己承担了大部分的协调和组织成本。比如，中央11号文件颁布后，最高法院进行的执行机构改革，要求省级高院统一领导辖区内的执行工作、上级执行机构领导下级执行机构，这实际上是用行政命令的方式来减少法院内部的协调问题，而法院内部的协调问题，从破产法意义来讲，归根结底是由于多个债权人、特别是跨辖区的债权人的协调问题。通过权威(上级法院)来解决利益的冲突。这同西方破产制度上强调通过破产法院的权威，来处理债权人利益冲突的问题道理是一样的，只不过中国执行制度场景下，法院自己成为一个产生利益冲突的来源，因此，需要其上级法院来协调、通过命令来解决冲突问题。像行政机构协调国企破产一样，通过法院机构及权力行使方式的重新组合来协调处理执行问题，实际上是法院自己承担成本、对参与执行制度的当事人进行补贴，从而降低当事人使用执行程序的成本。进一步讲，与法院破产资源受到限制相比，法院的执行资源几乎呈现爆炸性的发展，这也使得法院有办法消化协调和运行的成本、使得法院对当事人进行补贴成为可能。1999年中央的11号文件除了为随后的执行机构改革定下调子以外，最重要的是为执行机构的扩张和强化提供了最高层的支持。根据这个文件，执行人员的编制要占到法院编制的15%，并要求对相应的经费和物资设备提供支持。(20)随后不久，法院系统开展了执行局改革，也就是法院内部设立专门的执行局，提高执行局领导在法院的地位，让执行局领导进法院党组或者给予更高的行政待遇，进一步强化了执行法官的地位和执行的力量。在中央的大力推动下，执行人员的数量在几年间几乎成倍地增长。在1996年的时候，全国大约有1万多名从事执行的法官和其他工作人员，到了2001年底的时候，已经增加到了3万多人。(21)执行机构的大发展有特殊背景，从客观上讲，这种迅速的发展使得法院有能力对当事人提供补贴，降低当事人参与和使用制度的成本。不管是国有背景的企业或机构，还是非国有背景的企业、机构和个人，都能普遍受惠于国家对法院执行制度的投入。不像破产程序，在国家力量退出、市场力量尚未形成足够的购买力”而又有需求的情况下，法院资源的匮乏以及与此相适应的法院对破产功能的自我抑制则把破产案件排除在正式的破产制度之外。五、结束语：破产法和强制执行法的对决形形色色的破产案件进入执行程序，这是中国执行制度发展过程中的一个有趣现象，也是破产制度发展过程中的一个无奈的现象。破产问题为什么不通过破产制度来解决?破产问题为什么通过似乎风马牛不相及的执行制度来解决?研究破产问题的学者似乎没有意识到需要从执行案件中吸收研究中国破产问题的素材，从事执行实践的法官似乎没有意识到他们在解决破产法问题、创设破产法规则和形成破产法制度。尽管如此，从立法层面看，同破产相比，执行受到的重视远远不够。在破产和执行的对决过程中，就正式的制度层面而言，破产制度无疑是胜利者。破产法虽然历尽艰辛，但终成正果，2007年得以顺利出台。而与此相对应的，最高法院从2000年就已经起草好的强制执行法，距离正式出台，似乎还是遥遥无期。在破产法和强制执行法的对决中，破产法明显已经胜出。不过，尽管各方对于破产法的颁布和施行寄予厚望，我仍然对于破产法的前途充满忧虑。很多学者都预测，破产法的颁布会引起企业破产案件的高潮，会进一步促进破产制度和破产研究的发展。但是，新破产法的潜在使用者国有企业以外的私营企业对制度的购买力是否有这么强，我仍然有很大的疑虑。在我看来，新的破产法在促进国家对破产的投入方面并没有太多的改变。法院对于破产的投入、国家对法院破产制度的投入，基本都没有太多变化。破产法的胜利，更多的是在改革开放的背景下，在努力争取国际对中国市场经济地位认可的迫切需求下，一项成本相对较低的法律移植活动的结果。相反，强制执行法的失败”，在我看来，并不意味着执行制度的失败。实际上，中国执行机构的庞大力量、覆盖网络，以及执行局领导在法院内部比负责审理破产案件法官高得多的地位，使得执行程序在处理破产问题上具有比破产程序更多的优势。这种优势在司法为民、减少诉讼和执行成本，以及在不断强化的程序管理的背景下得到了进一步的强化。执行制度有执行制度的问题，但就其承担的破产功能而言，执行制度的优势可能还将继续存在，执行程序解决破产问题的现象可能还不会很快消失。 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